Конфликты и санкции

Санкции за нарушение норм избирательного законодательства применяются на трех стадиях избирательного процесса: (1) при регистрации кандидатов и партийных списков; (2) в ходе предвыборной агитации; (3) при подведении итогов выборов. Соответственно, они могут выражаться в отказе в регистрации, отмене решения о регистрации и признании выборов недействительными. Российская электоральная реформа и в этом отношении демонстрировала перекос в сторону неформальных институтов. Тот факт, что по настоянию либералов последнее слово в решении избирательных споров принадлежало не избирательным комиссиям (назначавшимся органами власти и во многом от них зависимым), а судам, не был определяющим [11] . Главное заключалось в другом: критерии рассмотрения таких споров оказались размытыми, а перечень оснований для санкций — далеко не исчерпывающим.

В данном случае появление “дыр” и умолчаний было обусловлено скорее интересами, нежели идеологиями. Прежде всего это касается оснований для пересмотра итогов выборов. Согласно ст. 32 закона “Об основных гарантиях…”, выборы признаются недействительными “в случае, если допущенные… нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей”. Когда во время обсуждения проекта названного закона в 1994 г. автор этих строк предложил привести полный перечень подобного рода нарушений, дабы исключить произвольную трактовку норм, один из депутатов разъяснил ему, что неопределенность формулировки не случайна: она позволит отменить итоги президентских выборов, если на них победит Зюганов или Жириновский. На практике эта угроза не была реализована; тем не менее, повод для отмены результатов практически любых выборов найти несложно. Например, в 1998 г. были признаны недействительными итоги выборов мэра Нижнего Новгорода, поскольку победитель (аутсайдер-популист с уголовным прошлым А.Климентьев) обещал избирателям в ходе кампании повышение пенсий и зарплат, что было квалифицировано как подкуп избирателей [Гельман, Рыженков, Бри 2000: 172]. Очевидно, что по тем же основаниям можно было признать недействительными и итоги президентских выборов 1996 г.

Попытки залатать “дыры” Дума предпринимала и в этой сфере. Так, в 1997 г. был существенно расширен перечень оснований для отмены регистрации кандидатов и списков партий (по закону “Об основных гарантиях…” она допускалась лишь в случае антиконституционных призывов в ходе агитации). Более четкие основания были предусмотрены и для отказа в регистрации, а ряд наиболее опасных в плане злоупотреблений норм подвергся пересмотру. В частности, сбор подписей избирателей при выдвижении кандидатов, позволявший отказать в регистрации едва ли не любому участнику выборов, был заменен избирательным залогом, не оставлявшим места для произвола [12] . Однако эффект этих мер с точки зрения верховенства права оказался весьма ограниченным. И дело не только в том, что многие нормы легко было обойти, но и в том, что они служили дополнительным средством селективного наказания кандидатов [13] . Кроме того, перечень нарушений, попадавших под санкции, включал в себя и сомнительные позиции — предоставление недостоверных сведений о доходах и имуществе и выход из состава партийного списка одного из трех ведущих кандидатов (позднее эта норма была отменена Конституционным Судом).

Завершение цикла институциональных изменений в 2001 — 2002 гг. ясно обозначило пределы реформ и в этой области. С одной стороны, многие сомнительные основания для санкций были исключены, а сроки вынесения решений об их применении пересмотрены (в частности, был введен запрет на отмену регистрации кандидатов и партийных списков в последние пять дней перед голосованием). С другой — закон о политических партиях предоставил государству (в лице Министерства юстиции) широкие возможности для контроля над партиями, в т.ч. право в любой момент (а не только в период кампании) отменить их регистрацию. Представитель президентской администрации уже потребовал от коллегии Минюста расчистить электоральное поле от конкурентов “партии власти” [Коммерсантъ 30.01.2003]. При этом нормы, определяющие основания для признания итогов выборов недействительными, не подверглись серьезным изменениям: ликвидировать собственную страховку на случай поражения не заинтересован никто. Поэтому после десяти лет электоральных реформ вопрос о реальности смены власти в России в результате выборов по-прежнему остается открытым.

Таким образом, динамика институтов избирательного процесса во всех трех рассмотренных сферах подтверждает адекватность предложенной выше модели. Мы видим, что эволюция институтов была во многом предопределена их выбором на начальной стадии реформ, а этот выбор, в свою очередь, обуславливался идеологиями и интересами акторов. И хотя отдельные “дыры” в законах со временем устранялись, принципиальные лакуны и умолчания стали питательной средой для возникновения и роста неформальных институтов. Оказавшись полезными для тех или иных акторов, такие институты могли укореняться или даже закрепляться в формальных нормах; в противном случае их отбрасывали за ненадобностью либо заменяли другими. Сохраняли значение и политические возможности, однако их влияние на ход институционального строительства было опосредованным. “Наследие прошлого” в известной мере отражалось на идеологии акторов, игравшей немалую роль при выработке курса реформ, а низкая автономия государства проявляла себя на стадии реализации норм (в частности, при селективном их применении). Политические возможности создавали определенные ограничения при выборе и внедрении институтов избирательного процесса, но конкретные варианты реформ все же зависели от действий акторов.

Активное избирательное право граждане России получают с 18 лет, пассивное право быть избранными в Государственную Думу с21 года, на пост президента с 35 лет, при условии 10 летнего проживания в Российской Федерации. При этом участие в выборах объявляется делом добровольным, осуществляемым на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В Государственную Думу избирается 450 депутатов, из них 225 – по одномандатным округам и 225 – по федеральному избирательному округу, пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями и блоками. В первом случае избирается скорее личность, а во втором – партия, блок партий или общественное объединение.

В России с 2002 года действует пропорциональная избирательная система. В Федеральном округе отбор ведется по пропорциональному принципу, но пропорциональность эта касается только тех партий, блоков и т.п., которые не перешагнули 7% -й барьер, т.е. получили не менее 7% голосов из числа участвовавших в голосовании. Те, кто не добрал этой цифры, теряет свои голоса, а также право на представительство в Думе.