Освещение выборов и агитация в средствах массовой информации

На стадии разработки Положения о выборах 1993 г. его создатели исходили из принципа минимизации контроля за СМИ. Всем партиям и кандидатам предоставлялись равные возможности для ведения бесплатной агитации на телевидении, радио и в газетах, прямо или косвенно зависящих от государства (позднее, в законе “Об основных гарантиях…” круг этих СМИ был несколько расширен), при том что платная агитация и освещение хода избирательных кампаний, а также деятельность негосударственных СМИ были оставлены за рамками регулирования. Такой институциональный выбор отражал и идеологию, и интересы готовивших Положение акторов. Во-первых, любое ограничение деятельности СМИ рассматривалось ими как покушение на свободу слова — одно из главных политических завоеваний периода перестройки. Принятый в 1991 г. закон о СМИ запрещал цензуру, хотя и был полон “дыр” (скорее всего, непреднамеренных), касавшихся экономических аспектов функционирования СМИ, в т.ч. учрежденных и/или финансируемых государством. Во-вторых, контроль сторонников Ельцина над основными каналами телевидения сыграл немалую роль в победе президентской команды на референдуме в апреле 1993 г., освещение которого носило явно односторонний характер. Неудивительно, что попытки Верховного Совета (продолженные в 1994 — 1995 гг. Государственной Думой) добиться паритета в новостных программах СМИ путем создания наблюдательных советов на государственном телевидении встречали противодействие со стороны и президентской администрации, и либеральных партий и политиков, и самих СМИ.

Итак, в условиях высокой неопределенности конца 1993 г. либеральная доктрина “минимального государства” стала “фильтром”, определившим выбор институтов, регулировавших освещение кампании и предвыборную агитацию. Правда, за этим выбором отчетливо просматривались интересы сторонников Ельцина, но в ходе кампании 1993 г. они проявились довольно слабо [Skillen 1995; Roselle Helvey 1998]. В какой-то мере это было связано с тем, что новые нормы преследовали идеологическую цель легитимировать политические инновации (конкурентные выборы и свободу слова). Но не меньшее значение имело и то обстоятельство, что сторонники Ельцина, опираясь на неточную информацию, были уверены в своей победе [Urban 1994]. Главной заботой президентской администрации был проходивший одновременно с выборами конституционный референдум, борьбе же партий не уделялось серьезного внимания. В конечном итоге сложившаяся ситуация оказалась на руку лидеру ЛДПР В.Жириновскому, который воспользовался возможностями платной агитации в СМИ [Hughes 1994].

В результате проведенной в 1994 — 1995 гг. “работы над ошибками” нормы агитации в СМИ были несколько скорректированы и дополнены: в частности, закон о думских выборах вводил ограничения эфирного времени для платной агитации. На выборах 1995 и 1999 гг. этот фактор, однако, не сыграл существенной роли, отчасти из-за высокой партийной фрагментации. Вместе с тем отсутствие регулирования других форм освещения избирательных кампаний (помимо агитации) стимулировало распространение скрытой политической рекламы. И если непреднамеренно возникшие “дыры” в законах постепенно заполнялись, то институциональный вакуум, вызванный сознательным умолчанием, становился мощным орудием реализации политических интересов правящей группы (на фоне снижения влияния идеологии).

Но главным источником информации о кандидатах и партиях была для избирателей не прямая или скрытая агитация, а программы новостей. Если в 1995 г. освещение предвыборной схватки в новостных программах имело относительно сбалансированный характер [White et al. 1997: 213], то в дальнейшем информационные манипуляции расцвели пышным цветом. “Резко, грубо и односторонне” (по формулировке Европейского института СМИ) освещалась, в частности, президентская кампания 1996 г. [8] А на думских выборах 1999 г. развернулась неприкрытая “информационная война”, в ходе которой крупнейшие общегосударственные телекомпании (ОРТ и РТР) взяли верх над частным НТВ и его региональными союзниками [Макфол и др. 2000: 18-20; Oates 2000]. По некоторым оценкам, эта “война” повлияла на голосование примерно 10-20% избирателей [Макфол и др. 2000: 209].

Успех правящей группы на выборах 1999 — 2000 гг. повлек за собой снижение уровня неопределенности. Акторы теперь могли уверенно прогнозировать последствия своих шагов, и политика институционального строительства оказалась направлена на упрочение статус-кво (тому же способствовала и смена идеологий). В этих условиях произошел поворот от институционального вакуума в регулировании освещения кампаний в масс-медиа к жестким ограничениям в этой сфере. Принятые в 2002 — 2003 гг. по инициативе президентской администрации поправки к законам “Об основных гарантиях…” и (в первом чтении) о СМИ квалифицировали как агитацию практически любое упоминание партий и кандидатов, кроме официальной информации избирательных комиссий и полного перечня всех участников выборов [9] . В случае нарушения СМИ этого принципа им грозят санкции (вплоть до закрытия) со стороны избирательных комиссий и судов, уполномоченных определять, что есть информация о выборах, а что — агитация. По сути дела речь идет о введении в действие неформального института селективного применения санкций [Панеях 2003] в отношении нелояльных СМИ, партий и кандидатов. Поскольку такого рода регулирование играет на руку “партии власти”, протесты либералов и части представителей СМИ против упомянутых поправок были проигнорированы.