4. Принципы формирования и применения гмсс

Формирование системы ГМСС должно осуществляться на договорной основе и выражать согласованные интересы и возможности личности, общества, государства в лице органов власти РФ и органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.

Одним из важнейших принципов создания системы ГМСС выдвигается изменение структуры закрепления доходов и расходов на социальные нужды по бюджетам всех уровней и уровням государственных внебюджетных фондов в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления с учетом того, что основное бремя расходов на социальные нужды ложится на муниципальные образования. Пока сложилось так, что федеральные органы управления передали значительную часть своих полномочий, собственности и налоговых поступлений субъектам РФ, но те, в свою очередь, не торопятся передавать их муниципальным образованиям, которые непосредственно осуществляют социальное развитие и создают местные благоприятные условия для роста экономики.

Реализация вышеуказанного принципа требует ускорения решения проблем законодательного регулирования в сферах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также между органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Кроме того, должны быть установлены общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ, а также системы органов местного самоуправления. Затем можно обеспечить законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, а также ответственности различных структур органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в части реализации ГМСС.

Принципиальным методологическим положением при построении системы ГМСС является то, что их нельзя определить, исходя из современных критических уровней финансирования социальной сферы и обеспечения финансовой поддержки малообеспеченных граждан. Сложившиеся уровни финансирования отраслей социальной сферы должны быть увеличены, по крайней мере, в 3-5 раз.

ГМСС и финансовые нормативы их реализации должны устанавливаться не менее чем на 5-летний период так, чтобы они определяли среднесрочные и долгосрочные задачи и направления социального развития и защиты граждан. А на очередной финансовый год должны законодательно определяться коэффициенты выделения бюджетных средств по отношению к нормативной финансовой потребности в обеспечении реализации отдельных ГМСС. Так, например, в Федеральном законе “О прожиточном минимуме в Российской Федерации” сказано, что минимальный размер оплаты труда и минимальный размер пенсии по старости в Российской Федерации повышается до величины прожиточного минимума поэтапно (статья 5, п. 2).

Переход к полному финансовому обеспечению ГМСС может осуществляться только постепенно по мере выхода из кризиса и увеличения финансовых ресурсов.

Величина прожиточного минимума и основанные на ней минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсий, пособий и других социальных выплат, а также нормативы бюджетной обеспеченности реализации ГМСС подлежат ежеквартальной индексации в соответствии с изменением уровня цен и тарифов.

ГМСС и нормативы финансового обеспечения их реализации требуют различных подходов к территориальной дифференциации. Это одна из сложнейших проблем формирования ГМСС. Так, не должно быть никакой территориальной дифференциации в содержательном наполнении и технологии предоставления услуг образования, лечения и диагностики, социального обслуживания и других. Это касается и номенклатуры бесплатных и частично платных услуг, а также перечня контингентов населения, имеющих право на оказание им социальной помощи. При этом ряд ГМСС, например, стандарты потребления некоторых жилищно-коммунальных услуг, должен дифференцироваться по климатическим зонам страны.

Территориальную дифференциацию основной части ГМСС и нормативов финансового обеспечения реализации стандартов целесообразно устанавливать, как правило, с выделением групп однородных субъектов РФ по социально-экономи-ческому положению и природно-географическим условиям. Прожиточный минимум в субъектах Федерации различается более чем в пять раз. Усиливается региональная дифференциация в среднедушевых денежных доходах населения (достигла 15-кратной величины), обеспеченности населения больничными койками и врачами (достигла 4-кратной величины), а также по другим индикаторам социального развития. Значительны территориальные различия в удельных капитальных затратах на объектах социальной сферы (3 раза и более), а также в удельных текущих затратах на предоставление социальных услуг. Федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м. общей площади жилья в месяц, установленный в 1998 году, варьируется от 7,0 рублей в Северо-Кавказском районе до 29,5 рублей в арктических районах Дальнего Востока.

Территориальную дифференциацию прожиточного минимума и основанные на ней минимальные размеры заработной платы, пенсий, социальных пособий и выплат целесообразно определять с учетом коэффициента покупательной способности.

Основную часть ГМСС и нормативов финансового обеспечения целесообразно устанавливать по экономическим районам Российской Федерации с выделением районов Крайнего Севера. Это отвечает традиционному районированию страны, в том числе с точки зрения управления социально-экономическими процессами, их научного, проектного и статистического обеспечения. Кроме того, в части нормативов финансового обеспечения текущих затрат придется для каждого субъекта Федерации вводить поправочные коэффициенты, учитывающие кадровый и материальный потенциал развития там конкретной отрасли социальной сферы, среднюю величину ее учреждений и густоту их сети. Однако установление этих коэффициентов также должно постепенно вести к относительному выравниванию социального развития регионов.

Территориальная дифференциация нормативов капитальных затрат на строительство социальных учреждений определяется на основе градостроительного районирования, учитывающего природно-климатические условия, сейсмичность, транспортную отдаленность и т. д.

Предлагаемый принцип зонального установления ГМСС, а не по субъектам РФ, позволяет учесть объективные региональные различия и будет способствовать формированию единого социального пространства Российской Федерации путем выравнивания уровней социального развития.

Субъектам РФ рекомендуется определять региональные социальные стандарты дифференцированно по различным категориям (по людности) и функциональным типам поселений, типичным районным муниципальным образованиям. Учитывая существенные социально-экономические различия между городом и деревней, для них целесообразно формировать социально равноценные системы стандартов и нормативов. Так, в сельских поселениях оправданы создание малокомплектных школ, более высокие нормы обеспеченности учреждениями социальной сферы, учитывая худшие по сравнению с городом условия их транспортной и пешеходной доступности из-за рассредоточенности населения и т.д. Кроме того, значительные социально-экономические различия имеются между крупными, средними и малыми городскими поселениями. Учитывая сложность поселенческой дифференциации социальных норм и нормативов, их решающее значение для развития межселенных центров обслуживания населения, методические рекомендации по определению таких норм и нормативов целесообразно разрабатывать и утверждать на федеральном уровне.

Основные сетевые типы учреждений социального обслуживания, как центров межселенного обслуживания, желательно устанавливать федеральными законами (например, областные и районные больницы, библиотеки и т. п.).

Муниципальным самоуправлениям предстоит вводить местные социальные стандарты дифференцированно по зонам городов и населенным пунктам, входящим в муниципальное образование.

При установлении ряда ГМСС, например, прожиточного минимума, имеется потребность их дифференциации по основным социально-демогра-фическим группам населения: трудоспособное население, пенсионеры и дети.

ГМСС в основном охватывают сферу предоставления бесплатных услуг, но также и частично платных, особенно в области жилищно-ком-мунального хозяйства. Бесплатные для населения услуги обычно предоставляются государственными и муниципальными учреждениями, но могут оказываться и другими учреждениями, например, имеющими частную или коллективную форму собственности. В этих случаях оказание услуг также может финансироваться за счет средств бюджетов всех уровней.

В условиях вступления России в Совет Европы и соблюдения Европейской хартии местного самоуправления принципиально важным для создания системы ГМСС становится использование принципа субсидиарности, который предполагает перераспределение полномочий государственной власти в области социального развития органам местного самоуправления в целях приближения органов управления к гражданину с учетом повышения эффективности управления и экономии использования бюджетных и внебюджетных средств. При этом организация и финансирование оказания социальных услуг учреждениями должны осуществляться, прежде всего, органом управления, которому они непосредственно подчинены, а вышестоящий орган управления действует лишь в случае, если действия нижестоящего органа оказались недостаточными или неудовлетворительными.

Кроме вышеперечисленных принципов при формировании и применении ГМСС целесообразно исходить также из следующих:

• общедоступности социальной защиты, бесплатных и частично платных услуг вне зависимости от социального статуса граждан, уровня их доходов, пола, возраста и места жительства;

• целевого, адресного и подушевого финансирования обеспечения ГМСС из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

• заявительности граждан при назначении им социальных выплат и государственных пособий;

• эффективности и экономности использования финансовых, трудовых и материальных ресурсов при обеспечении ГМСС;

• транспарентности (прозрачности) бюджетного и внебюджетного финансирования обеспечения реализации ГМСС;

• государственного регулирования тарифов на частично платные услуги;

• гласности, означающего обязательное информирование населения через средства массовой информации о государственных минимальных социальных стандартах, их разработке, утверждении, применении и финансовом обеспечении, а также обязательной открытости для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений при формировании и применении системы ГМСС.