2. Конституционно-правовые основы предвыборной агитации в Российской Федерации.

В настоящее время отечественное законодательство о выборах в целом сформировалось и вступает в стадии совершенствования. Ряд весьма существенных проблем правового регулирования избирательного процесса еще ждут своего разрешения. В полной мере это относится к такому ключевому этапу любых выборов, как предвыборная агитация.

Нормы, регулирующие вопросы предвыборной агитации на федеральном уровне, содержатся в таких нормативно-правовых актах как: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ; Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ; Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ; Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124-1; Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ;Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ ; Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и др.

Основываясь на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, также, правовую базу предвыборной агитации в России составляют международно-правовые акты:Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г; Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

В Российской Федерации гарантируется свобода слова и право на информацию (ст. 29 Конституции РФ). Под свободой слова понимается возможность человека публично и беспрепятственно выражать свои мысли, идеи, мнения по самым различным вопросам общественной и государственной жизни, а также распространять их любыми законными способами. Право на свободу слова, на свободное выражение своего мнения неотделимо от права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, закрепленных в ч.4 ст.29 Конституции РФ. Прежде всего, это право реализуется через средства массовой информации, так как они в настоящее время являются наиболее значимыми и влиятельными источниками информирования личности и общества. Такие явления как свобода слова, свобода массовой информации и предвыборная агитация находятся в тесной взаимосвязи между собой. Если в государстве отсутствует реальная возможность свободно выражать собственное мнение, то и предвыборная агитация не имеет никакого смысла.

Конституция Российской Федерации устанавливает общие основания ограничения прав и свобод граждан, в том числе и свободы массовой информации: необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). Также Конституцией РФ устанавливаются и специальные ограничения свободы массовой информации. Они касаются запрета пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также запрета пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29).

В Конституции РФ содержатся нормы, являющиеся гарантиями от злоупотреблений правовыми ограничениями свободы массовой информации либо гарантиями против установления в законах несоразмерных правовых ограничений указанной свободы, ущемляющих права и свободы граждан. Это нормы, закрепленные в: ч. 4 ст. 15 (приоритет международных договоров Российской Федерации по отношению к федеральным законам, в случае противоречия между нормами этих актов); ч.2 ст. 19 (запрет любых форм ограничений прав и свобод граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности); ч.1 ст. 21 (абсолютная недопустимость умаления достоинства личности); ст. 23 (право на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и достоинства, тайну переписки и иных сообщений), а также нормы, установленные в статьях 24 (ч. 1), 29 (ч. 2, 3, 5), 41 (ч. 3), 42, 46, 55, 56 (ч. 2 и 3).

Таким образом, есть основания говорить о системе конституционных основ предвыборной агитации, которая состоит из прав, свобод и гарантий, относящихся к сфере информационного обеспечения выборов и предвыборной агитации. Эта система является открытой, т.е. находится во взаимодействии, как с другими нормами Конституции Российской Федерации, так и российской правовой системой в целом.

Федеральные законы, регулирующие порядок проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления как правило не находятся в противоречии, а наоборот, взаимно дополняют и конкретизируют положения друг друга.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» определяет направление развития всех других избирательных законов, принимаемых в Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Поэтому анализ его положений является ключевым моментом в оценке состояния отечественного законодательства о выборах в целом и необходимым условием для выработки предложений по совершенствованию правового регулирования предвыборной агитации.

Федеральное законодательство регламентирует порядок деятельности средств массовой информации в период избирательных кампаний. СМИ всегда играли весьма существенную, если не сказать, ведущую роль в формировании общественного мнения. Не зря ведь их еще называют «четвертой властью», т.е. ставят непосредственно после трех основных ветвей. Поэтому нет ничего удивительного в том, что СМИ активно участвуют в проведении выборов, а точнее в ведении предвыборной агитации. Это связано и с принципом свободы слова, который провозглашается Конституцией РФ и не может быть нарушен, поскольку является одним из основных принципов правового государства.

Участие СМИ в проведении предвыборной агитации требует основательной правовой регламентации, поскольку нарушения, которые могут возникнуть в ходе избирательной кампании, особенно опасны, если будут допущены СМИ, ведь представляется, что именно средства массовой информации оказывают влияние на окончательный выбор граждан. И если этот выбор был сделан под влиянием нарушения общих правил ведения выборов, он также будет незаконен, что подрывает все демократические устои любого общества.

Одной из основных функций массовой информации является правовое информирование населения. Потребность населения в правовом информировании, широкий спектр возможностей воздействия при помощи информации на правосознание при помощи СМИ приводит к тому, что в период выборов СМИ активно используются политическими противниками в качестве эффективного информационного средства воздействия на электорат.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» средства массовой информации подразделяет на три категории: государственные, муниципальные и негосударственные.

К государственным СМИ закон относит такие организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов являются государственные органы и организации, и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов имеется доля (вклад) Российской Федерации и (или) субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Под муниципальными СМИ закон понимает организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов являются органы местного самоуправления и муниципальные организации, и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов оказывалась муниципальная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств местного бюджета, и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов имеется доля (вклад) муниципального образования (муниципальных образований).

К негосударственным СМИ относятся организации телерадиовещания и периодические печатные издания, не относящиеся к государственным и муниципальным.

Негосударственные средства массовой информации профессор М.А. Федотов разделяет на «уклоняющиеся», «ангажированные» и «оплачиваемые». К «уклоняющимся» относятся средства массовой информации, ориентированные на неполитическую тематику. Они освобождены законом от публикации агитационных материалов. Под «ангажированными» СМИ понимаются средства массовой информации, учрежденные кандидатом. Согласно ч.5 ст.46 такие СМИ освобождены от обязанности предоставлять печатную площадь под агитационные материалы конкурирующим кандидатам. Под «оплачиваемыми» СМИ понимаются только печатные средств массовой информации, учрежденные кандидатом не ранее чем за год до проведения выборов и предназначенные исключительно для распространения агитационных материалов в пользу какого-либо кандидата [6] .

В ходе федеральных избирательных кампаний значительное число избирательных споров возникает именно в связи с рассмотрением деятельности СМИ с точки зрения соблюдения принципов объективности, достоверности, соблюдения равенства прав кандидатов и избирательных объединений.

Заслуживает внимания Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова. Конституционный Суд РФ подтвердил возможность ограничения свободы слова и массовой информации в период проведения избирательной кампании. В Постановлении указывается, что применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации. В целях защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе для обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации, как следует из статей 3 (часть 3), 17 (часть 3), 29 (часть 5), 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, может быть ограничена федеральным законом.

Пункт 1 статьи 48 действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» от 2002 г. указывает, что граждане Российской Федерации и общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Развивая эту норму, законодатель прямо обозначил и детально урегулировал три наиболее распространенных метода агитационной деятельности: а) ее осуществление на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, б) посредством проведения публичных мероприятий, в) путем выпуска и распространения агитационных материалов (п. 3 ст. 48). Однако там же содержится оговорка: предвыборная агитация может осуществляться и «иными не запрещенными законом методами». Таким образом, законодательство о выборах допускает проведение предвыборной агитации через сеть Интернет, но детально не регламентирует ее порядка. Впервые нормативные положения, регулирующие использование Интернета в электоральных целях, появились в действующем ФЗ «Об основных гарантиях...» 2002 г. Пункт 7 статьи 45 нового ФЗ «Об основных гарантиях...» устанавливает прямой запрет на публикацию (обнародование) данных о результатах выборов в день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа, в том числе путем размещения таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет, а пункт 3 статьи 46 ФЗ содержит норму, воспрещающую в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования размещение в Интернете результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами. Следует обратить внимание на то, что Федеральный закон запрещает именно размещение соответствующих материалов в указанный период. Из чего вытекает, что доступ к ранее размещенным материалам может быть сохранен.

Данные нормы почти дословно воспроизводятся в ФЗ «О выборах Президента РФ» и ФЗ «О выборах депутатов государственной Думы РФ».

Нормативно-правовую основу регулирования предвыборной агитации составляют нормы избирательного права, а также нормы других отраслей права, регулирующие деятельность участников (субъектов) избирательного процесса при осуществлении предвыборной агитации в период избирательной кампании и содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах субъектов Федерации, нормативных правовых актах Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Федерации, а также в международно-правовых актах, решения Конституционного Суда РФ.

Анализ действующего законодательства образующего правовые основы предвыборной агитации, свидетельствует, что нормы регулирующие порядок осуществления агитационной деятельности, могут иметь различную отраслевую принадлежность. Объединяющим же их началом служит специализация правового регулирования вопроса предвыборной агитации, требующая интеграции различных по своему характеру отраслевых юридических норм в обеспечении надлежащих условий для реализации конституционных прав граждан на получение и распространение информации о выборах и их участниках. Вместе с тем доминирующая роль в механизме правового регулирования отношений по поводу предвыборной агитации принадлежит именно нормам избирательного права. Обусловлено это прежде всего тем, что именно электорально-правовые нормы устанавливают принципы избирательного права - основополагающие начала, являющиеся фундаментом правового регулирования избирательных отношений, которые и задают основополагающие параметры, в рамках которых складывается правовой механизм регулирования избирательных отношений.