2.2. Соотношение нормативно-правовых актов разного вида в современной правовой системе

В настоящее время вопрос о роли различных видов источников права в российской правовой системе приобретает особую значимость. Смена ориентиров развития, отказ от построения социализма в России повлекли за собой проблему выбора новой идеологии, нового направления движения. Спор между «славянофилами» и «западниками» вновь приобретает особую актуальность. Это связано с попыткой идентифицировать российскую правовую систему с существующими правовыми семьями и развиваться в том же русле, либо выбрать свой особый путь развития.

Законодательная активность, характерная для постсоветского периода, не только способствовала развитию законодательства, стимулировала экономическую, политическую активность в стране, но и повлекла за собой хаос в правовой сфере, выразившийся в наличии большого количества законов, противоречащих друг другу, что повлияло как на авторитет закона, так и на его стабильность.

Дестабилизация законодательства связана также и с нарушением необходимого баланса в системе нормативно-правовых актов в сторону увеличения значения подзаконных актов, несоответствия принимаемых актов Конституции. Необходимая иерархия - Конституция - закон - подзаконный акт - была нарушена.

Если в советский период большое значение приобрели указы Президиума Верховного Совета СССР, то в постсоветский не меньшим влиянием пользовались указы Президента. Полномочия этих органов управления во многом были схожи, подтверждением чему и является указанная преемственность их актов.

Указы Президента сыграли определенную положительную роль в правовом регулировании, оперативно реагируя на стремительно меняющуюся ситуацию путем регламентации желательных и нежелательных для государства действий субъектов.

Однако негативные последствия «указного права» не менее, а то и более значительны. По мнению И. Н. Сенякина: «Указное право» разрушает действующие каноны юриспруденции, обезличивает приоритетную значимость законов, расширяет границы правового беспредела»²⁸. Указы превратились в изолированную от других нормативных актов систему, не связанную ни с Конституцией, ни с законодательством, ни с актами, издаваемыми органами исполнительной власти. Произошло это во многом потому, что, в соответствии с Конституцией РФ, Президент не относится ни к одной из ветвей власти. Его особый статус, его влияние на все три ветви определяет особое положение принимаемых им указов, которые в свою очередь также воздействуют на систему актов, издаваемых другими государственными органами. Помимо этого, В.О. Лучин и А.В. Мазуров обращают внимание на то, что «в практику президентского нормотворчества прочно вошло издание указов, опережающих принятие законов. Президент в силу единоличности своего статуса имеет возможность гораздо оперативнее издавать указы, чем коллегиальная Государственная Дума принимать закон. Зная о подготовке какого-либо закона, Президент быстро издает по тому же вопросу указ, тем самым, переключая внимание на себя и одновременно подчеркивая медлительность законодателей... Если Госдума не поддерживает ту или иную законодательную инициативу Президента, то он мог превратить законопроект в свой указ». Обозначенная выше оперативность побуждает Президента решать насущные проблемы путем издания указов, руководствуясь при этом принципом целесообразности и игнорируя, зачастую, принцип законности.

Международные договоры по своей юридической силе превосходят законодательство. Однако межправительственные договоры или договоры межведомственного характера могут быть выше федерального закона лишь после процедуры ратификации, которая осуществляется в форме федерального закона (ст. 14 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»), иначе статус договоров определялся бы положением субъектов их подписавших, то есть эти акты имели бы подзаконный характер. В связи с этим заслуживает внимания позиция отдельных авторов, предлагающих внести изменение в Конституцию РФ, связанное с указанием на ратификацию международного договора, для закрепления подхода к соотношению источников права, сложившегося в российской правовой системе. Такое изменение устранит необходимость постоянных комментариев по поводу юридической силы сопоставляемых актов.

Вопрос о юридической силе возникает и при сопоставлении федеральных законов и внутригосударственных (или конституционно-правовых) договоров. Процесс обособления республик в рамках Советского Союза предопределил подобные тенденции и внутри РСФСР. Исходным стало принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., что повлекло за собой принятие деклараций о государственном суверенитете республик, а затем и их конституций как суверенных государств. Третий (внеочередной) Съезд народных депутатов Российской Федерации поддержал стремление народов строить Россию на принципах равноправия, добровольности объединения и сохранения целостности многонациональной страны. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. официально провозгласил суверенность республик в составе России. 10 апреля 1992 г. он был включен в Конституцию РФ в качестве ее составной части. 24 июня 1999 г. был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который впоследствии стал органической частью Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 1999 г. (глава IV.I).

Согласно Конституции РФ, с помощью договора могут регулироваться также взаимоотношения внутри субъектов РФ. На основании ч.4 ст. 66 Конституции РФ федеральным законом и договором могут регулироваться взаимоотношения входящих в состав субъектов Федерации (края или области) автономных округов. Такие договоры заключаются между органами государственной власти автономного округа, с одной стороны, и, соответственно, органами государственной власти края или области, с другой.

Договорное распределение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации опирается на положения ч. 3 ст. 11 Конституции. В 90-е гг. договорное разграничение полномочий получило широкое распространение, что было связано как с отсутствием законодательной регламентации федеративных отношений, так и с «заигрыванием» с субъектами РФ.

На подобную практику указывает и С.А. Авакьян, обращая внимание на существование случаев, когда субъект РФ сначала принимает свою Конституцию и включает в нее нормы, противоречащие федеральной Конституции. А потом добивается принятия двустороннего договора, который «умиротворяет» стороны²⁹. Договорное разграничение предметов ведения и полномочий обусловило дальнейшую суверенизацию не только республик, но и других субъектов Федерации, привело к неконституционному перераспределению предметов ведения, закрепленных ст. 71 и 72 Конституции, иным нарушениям федерального законодательства. Вопреки конституционным нормам о равноправии субъектов во взаимоотношениях с Федерацией (ч. 4 ст. 5) регионы приобрели различный объем прав и обязанностей.

Такое положение вещей дискредитировало договорное регулирование. Так, А.В. Черепанов указывает на то, что усиление централизации государственной власти в стране привели к возникновению негативного отношения к договору вплоть до полного отрицания возможности его использования в конституционной практике. В результате наметилась обратная тенденция: к расторжению заключенных договоров. В настоящее время подобного рода договоры практически не заключаются.