3.2. Разрешение внутриотраслевых коллизий норм права

равной юридической силы

Следует отметить, что предлагаемая в юридической литературе традиционная система коллизионных правил и последовательности их применения рассчитана в первую очередь на внутренние коллизии, т.е. противоречия, возникающие в пределах одной отрасли законодательства, и во многом ориентирована на "вертикальный" характер системы законодательства, не всегда учитывая ее отраслевое, "горизонтальное" строение. Между тем коллизии равнозначных норм в большинстве случаев отличаются сложной, комплексной природой, ибо сочетают в себе и темпоральный, и содержательный, и отраслевой аспекты. Как результат, правила их разрешения также находятся в отношениях конкуренции. В правовой литературе факт возникновения разнородных коллизионных отношений между нормами получил название "совпадения коллизий" <1>. Ситуация совпадения коллизий обусловливает иные подходы к их разрешению.

--------------------------------

<1> См.: Власенко Н.А. Указ. соч. С. 90.

Коллизии кодифицированных и некодифицированных (текущих) актов одной отрасли законодательства (например, ГК РФ и Федеральный закон "Об акционерных обществах") должны разрешаться по принципу приоритета кодекса. Отсюда следует, что противоречия предписаний кодифицированных и некодифицированных законов нельзя сводить к временным или содержательным. Всякое изъятие из данного правила в пользу правила lex specialis derogat lex generalis ("специальный закон отменяет действие общего") должно быть предусмотрено в самом кодексе.

Данная позиция имеет сторонников в юридической литературе. Так, А.Ф. Черданцев пишет, что правило приоритета кодекса исключает действие правила lex specialis derogat lex generalis. Из этого правила есть исключения, когда в самом кодексе допускается иное, специальное регулирование тех или иных отношений, отличающееся от предписаний ГК РФ. В этом случае вышеупомянутое правило сохраняется <1>.

--------------------------------

<1> См.: Черданцев А.Ф. Толкование права и договора. М., 2003. С. 173.

А.В. Демин полагает, что при "конкуренции гражданско-правовых норм действующего законодательства со статьями ГК РФ применению подлежат нормы ГК РФ" <1>. При этом автор замечает, что "приоритет нормы кодифицированного акта действует только в системе отраслевого законодательства. Если в самом кодексе не содержится прямого указания на приоритет его норм перед иными отраслевыми нормами, кодекс должен рассматриваться как ординарный федеральный закон... в данном случае нормы кодекса каким-либо приоритетом перед нормами иных законов не обладают" <2>.

--------------------------------

<1> Демин А.В. О конкуренции в гражданском и финансовом законодательстве // Право и экономика. 1998. N 9.

<2> Там же.

А.Л. Маковский по этому поводу пишет: "Чтобы понять действительную цель "принципа соответствия" и найти отвечающие этой цели границы его применения, надо ясно сказать, что его закрепление в ГК РФ не было направлено на то, чтобы сделать этот Кодекс неприкасаемым. Это хорошо видно из полной формулировки этого принципа в проекте ГК РФ, содержавшей помимо приведенного выше также и следующее правило: "Законы Российской Федерации, содержащие правила, не соответствующие настоящему Кодексу, вступают в силу не иначе как после внесения в него необходимых изменений" <1>.

--------------------------------

<1> Маковский А.Л. ГК РФ действует. Что дальше? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 46.

Далее, замечает автор, следует обратить внимание на принципиальные отличия кодексов от "иных законов "своей" отрасли законодательства", заключающиеся не в юридической силе, а в содержании. Значительный массив этого содержания составляют нормы, общие для отрасли законодательства в целом, "образованные как бы путем экстракции из этого законодательства". Ничем не ограниченное применение правила "специальный закон отменяет действие общего" может привести к тому, что наиболее принципиальные положения той или иной отрасли права, проверенные временем, "перестанут влиять на содержание текущего законодательства" и "право перестанет быть системой согласованных норм, основанных на определенных закономерностях. Вместо этого мы получим набор разрозненных правил, содержание которых определено только исходя из потребностей конкретной ситуации и профессионализма (или непрофессионализма) конкретного законодателя. В начальной стадии этого процесса мы уже, по сути дела, находимся" <1>.

--------------------------------

<1> Маковский А.Л. ГК РФ действует. Что дальше? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 46.

Неоднократно обсуждавшаяся на страницах печати коллизия норм Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" разрешается в судебной практике именно таким образом. Так, согласно п. 3 ст. 838 ГК РФ определенный договором банковского вклада размер процентов на вклад, внесенный гражданином на условиях его выдачи по истечении определенного срока либо по наступлении предусмотренных договором обстоятельств, не может быть односторонне уменьшен банком, если иное не предусмотрено законом. Статья 29 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" допускает возможность одностороннего уменьшения банком процентных ставок по срочным вкладам граждан. Так как п. 2 ст. 3 ГК РФ закрепляет, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу, в данном случае подлежат применению нормы части второй ГК РФ.

К сожалению, иная позиция отражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П.

Рассматривая коллизию норм ст. 146.5 КоАП РСФСР и ст. 7 Закона РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" по вопросу о привлечении субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности за продажу товаров без применения контрольно-кассовых машин, Конституционный Суд РФ руководствуется не принципом приоритета кодекса над текущим законом, а правилом "последующий закон отменяется действие предыдущего" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан" // Российская газета. 1998. 21 марта.

Следует обратить внимание и на другие примеры уравнивания юридической силы кодексов и текущих законов в правоприменительной практике.

Так, Законом Кыргызской Республики от 16 декабря 1992 г. N 1076-12 "О свободных экономических зонах в Республике Кыргызстан" определено правило, в соответствии с которым территория свободной экономической зоны находится вне таможенной территории Кыргызской Республики, границы которой являются составной частью таможенной границы Кыргызской Республики.

Согласно ст. 3 Таможенного кодекса Кыргызской Республики территория Кыргызской Республики составляет единую таможенную территорию, включая сухопутную территорию и воздушное пространство над ней, в пределах которой Кыргызская Республика обладает исключительной юрисдикцией относительно таможенного дела. Данной статьей установлено, что вне таможенной территории Кыргызской Республики рассматривается территория свободных таможенных зон и свободных складов.

Суд пришел к выводу, что нормы данных нормативных правовых актов находятся между собой в противоречии, которое необходимо разрешать следующим образом: "Поскольку нормы указанных актов обладают равной юридической силой, так как находятся на одной ступени вертикальной иерархии нормативно-правовых актов, противоречие между ними может быть разрешено посредством применения юридического правила "последующий акт вытесняет предшествующий", в соответствии с которым новый закон обладает приоритетом по отношению к ранее изданному.

Таможенный кодекс Кыргызской Республики принят в 1997 г., а Закон "О свободных экономических зонах" - в 1992 г., следовательно, приоритетное регулирование спорных правоотношений должно осуществляться Кодексом" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 1 декабря 2003 г. N А33-13550/02-С3н-Ф02-3934/03-С1 // СПС "КонсультантПлюс".

Иным примером применения темпорального коллизионного правила вместо принципа приоритета кодекса служит Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 5 ноября 2003 г. по делу N Ф04/5671-1656/А46-2003.

ОАО "Омский бекон" обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением к ИМНС РФ по Омскому району Омской области об обязании произвести зачет излишне уплаченного земельного налога в сумме 360 736 руб. в счет предстоящих платежей по земельному налогу. Заявленные требования оно обосновывало тем, что Федеральный закон от 14 декабря 2001 г. N 163-ФЗ "Об индексации ставок земельного налога" и Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" в соответствии с п. 1 ст. 5 НК РФ вступают в законную силу с 1 января 2003 г. и именно с этой даты ему и следовало применять при исчислении земельного налога за 2002 г. коэффициент, кратный 2.

ОАО "Омский бекон" в соответствии с Федеральным законом "Об индексации ставок земельного налога", ст. 14 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" с 1 января 2002 г. исчисляло и уплачивало в бюджет земельный налог, применяя при его расчете коэффициент 2.

Посчитав, что вышеуказанный нормативный правовой акт подлежит применению не с 1 января 2002 г., а с 1 июля 2002 г., оно направило в ИМНС РФ по Омскому району Омской области заявление N 01-23/1947, содержащее просьбу зачесть излишне уплаченный земельный налог за 2001, 2002 гг. в сумме 360 736,55 руб. в счет предстоящих платежей по данному налогу.

Решением ИМНС РФ по Омскому району Омской области от 20 января 2003 г. N 10-16/189 в проведении зачета заявителю было отказано.

Не согласившись с указанным решением налогового органа, ОАО "Омский бекон" обратилось в арбитражный суд, уточнив впоследствии заявленные требования, указав сумму переплаты налога на землю за 2002 г. в размере 468 594 руб.

Решением Арбитражного суда Омской области от 17 апреля 2003 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В обоснование принятого решения суд указал, что "Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон "Об индексации ставок земельного налога", Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2002 год" являются нормативными правовыми актами одного вида - федеральными законами. Конституцией РФ (ст. 76) не определяется иерархия нормативных актов внутри одного вида, следовательно, ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому большей юридической силой. Для определения коллизии между нормативными правовыми актами, равными по юридической силе, действует правило о применении позднее принятого закона и приоритете специальной нормы над общей. Руководствуясь этими правилами при выборе акта, подлежащего применению в данном случае, приоритет следует признать за Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ и Федеральным законом от 14 декабря 2001 г. N 163-ФЗ.

Таким образом, уплачивая земельный налог в размере, определяемом с учетом коэффициентов, установленных данными Законами, заявитель действовал правомерно, в соответствии с действовавшим в этот период законодательством о налогах и сборах, а потому земельный налог им излишне уплачен не был".

Постановлением апелляционной инстанции от 1 августа 2003 г. решение суда первой инстанции отменено и принято новое решение. В соответствии с ним ИМНС РФ по Омскому району Омской области обязана произвести зачет излишне уплаченного ОАО "Омский бекон" земельного налога в сумме 360 736 руб. в счет предстоящих платежей по земельному налогу.

При этом суд исходил из того, что в соответствии с п. 1 ст. 5 Налогового кодекса положения Федерального закона от 14 декабря 2001 г. N 163-ФЗ и Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ вступают в законную силу с 1 января 2003 г., вследствие чего повышенные ставки земельного налога, ими установленные, не подлежали применению в указанном налоговом периоде. Кроме того, установление повышающих ставок к средним ставкам на федеральном уровне не влечет автоматического повышения дифференцированных налоговых ставок, для этого необходимо решение органов местного самоуправления. При этом повышение ставок федеральным законом может означать для органов местного самоуправления лишь возможность привести дифференцированные ставки в соответствие с увеличенными на федеральном уровне средними ставками; в отношении суммы 107 858 руб. (468 594 - 360 736) не соблюден досудебный порядок, установленный ст. 78 Налогового кодекса для зачета сумм налога.

Кассационная инстанция согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что та или иная норма федерального закона может быть отменена посредством прямого указания на это в принятом позднее федеральном законе; при отсутствии такого прямого указания, при противоречии принятого ранее закона такому же новому закону применяется закон, принятый позднее. При этом для преодоления коллизии между нормативными актами, равными по юридической силе, действует правило о применении позднее принятого закона и приоритете специальной нормы над общей.

"Таким образом, в части, противоречащей принятым позднее бюджетным законам, не подлежат применению нормы Налогового кодекса, в том числе закрепленные в ст. 5. Коллизия норм должна разрешаться в данном случае в пользу принятых позднее федеральных законов.

Соответственно, заявитель, уплачивая земельный налог в размере, определяемом с учетом коэффициентов, установленных ст. 14 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" и Федеральным законом "Об индексации ставок земельного налога", действовал правомерно и земельный налог им излишне уплачен не был" <1>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Верховный Суд РФ в решении от 10 декабря 1996 г. N ГКПИ96-325-339, 346, разрешая коллизию Гражданского кодекса РФ и Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", отметил, что положение п. 6 ст. 15 Закона РФ "Об основах налоговой системы Российской Федерации" о первоочередном порядке исполнения банками и кредитными учреждениями платежных поручений на перечисление налогов в бюджет и во внебюджетные фонды введено в действие с 1 июля 1992 г., в то время как ст. 855 ГК РФ в части установления очередности списания денежных средств с банковского счета принята позднее и действует с 15 августа 1996 г. В силу этого факта подлежит применению норма Гражданского кодекса, а не ранее принятая норма, содержащаяся в Законе об основах налоговой системы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Экономика и жизнь. 1997. N 3; Демин А.В. О конкуренции норм в гражданском и финансовом законодательстве // Право и экономика. 1998. N 9.

На наш взгляд, в данном случае следовало бы применить правило приоритета ГК РФ над иными законами, содержащими нормы гражданского права.

Не отличается последовательностью в этом вопросе и Конституционный Суд РФ.

Так, в деле о проверке конституционности абз. 2 ч. 1 ст. 7 Закона РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" суд указал на неопределенность в вопросе о привлечении предпринимателей - физических лиц к административной ответственности за однородное правонарушение. Так, в соответствии со ст. 146.5 КоАП РСФСР продажа товаров или иных предметов без применения контрольно-кассовых машин влечет наложение штрафа. При этом ст. 7 Закона РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" устанавливает за неприменение или ненадлежащее применение ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением иные, чем установлены в КоАП РФ, меры ответственности. Конституционный Суд РФ исходя из того, что ст. 146.5 введена в КоАП РСФСР Законом РФ от 1 июля 1993 г., т.е. после принятия Закона о применении контрольно-кассовых машин, посчитал, что в данном вопросе надлежит руководствоваться нормой КоАП РФ как позднее принятым законом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Демин А.В. Указ. соч.

С такой позицией судов вряд ли можно согласиться, так как сохранение системности отрасли права требует приоритета норм кодифицированных (сводных) актов над текущими (некодифицированными) в рамках одной и той же отрасли законодательства. Отступление от норм кодифицированных актов возможно лишь в случаях, предусмотренных самим этим актом. В том случае, когда возможность отличного от содержащегося в кодифицированном акте регулирования не предусмотрена, следует внести изменения в текст кодифицированного акта.

Гораздо более сложной является проблема разрешения коллизий кодексов и действующих законов разных отраслей законодательства.

При столкновении двух норм одной отрасли законодательства, принятых в разное время и не являющихся общей и специальной нормами, следует применять правило "последующий закон отменяет действие предыдущего".

Однако не всегда в ситуации юридической коллизии будет применен последующий закон. Если позднее принятая норма ухудшает правовое положение субъектов права, то применяется ранее принятая норма.

Поясним это правило на следующем примере.

Предприниматель без образования юридического лица Е.Л. Кузнецов обратился в Арбитражный суд г. Москвы с иском к Инспекции МНС РФ N 43 по САО г. Москвы о признании недействительными налоговых уведомлений ответчика N 397240/067743А20020011115, 397240/077743А20020011115, 397240/087743А20020011115 на 63 300 руб., 400 руб., 9900 руб. на уплату единого социального налога и обязании ИМНС направить истцу новые уведомления на уплату налога.

Решением от 11 июля 2002 г. Арбитражный суд г. Москвы требования истца удовлетворил на том основании, что Федеральный закон от 31 декабря 2001 г. N 198-ФЗ "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" не может применяться в части изменений, внесенных в п. 2 ст. 236, п. 3 ст. 237 НК РФ с 1 января 2002 г., так как вступает в силу в этой части в порядке, установленном п. 1 ст. 5 НК РФ, не ранее 1 января 2003 г.

В кассационной жалобе Инспекция МНС РФ N 43 по САО г. Москвы просила данное решение отменить как незаконное и необоснованное, поскольку оно противоречит ст. 10 Федерального закона "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах".

Суд кассационной инстанции исходил из того, что в соответствии с п. 1 ст. 5 Налогового кодекса акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Статьей 10 Федерального закона "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах", опубликованного в "Российской газете" 31 декабря 2001 г., предусмотрено, что он вступает в силу с 1 января 2002 г. Таким образом, порядок вступления в силу данного Федерального закона отличается от общего порядка вступления в силу актов законодательства о налогах, закрепленного в НК РФ.

Суд исходя из общих принципов права и правила о том, что из двух нормативных правовых актов, имеющих одинаковую юридическую силу, применению подлежит нормативный акт, принятый позднее, пришел к заключению, что применению подлежит Федеральный закон "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах", решение суда отменил и передал дело на новое рассмотрение <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Московского округа от 16 октября 2002 г. N КА-А40/6980-02 // СПС "КонсультантПлюс".

При этом суд, разрешая данный спор, не учел требований ст. 57 Конституции РФ. Как указал Конституционный Суд в Определении от 8 апреля 2003 г. N 159-О по смыслу данной нормы, применительно к актам законодательства о налогах и сборах требование законно установленного налога и сбора относится не только к форме, процедуре принятия и содержанию такого акта, но и к порядку введения его в действие. Указанное конституционное положение требует от законодателя определять разумный срок, по истечении которого возникает обязанность каждого платить налоги и сборы, с тем чтобы не нарушался конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования, выводимый, в частности, из ст. 8 (ч. 1) и 34 (ч. 1) Конституции РФ.

Согласно НК РФ (п. 1 ст. 5) акты законодательства Российской Федерации о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее первого числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных ст. 5 данного Кодекса.

Таким образом, исходя из ст. 57 Конституции РФ, правовой позиции Конституционного Суда РФ о разумном сроке, по истечении которого возникает обязанность каждого платить налоги и сборы, и приведенных положений НК РФ, законодатель, принимая акт о налогах, должен учитывать, что период, по истечении которого данный акт вступает в силу, во всяком случае не может быть меньше определяемого Налоговым кодексом Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" с 1 января 2002 г. (дата вступления в силу названного Федерального закона) налоговая база по единому социальному налогу в отношении индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, определяется как произведение валовой выручки и коэффициента 0,1 (ранее она определялась как сумма доходов, полученных за налоговый период как в денежной, так и в натуральной форме от предпринимательской деятельности в Российской Федерации, за вычетом расходов, связанных с их извлечением). Для граждан это означает повышение подлежащих уплате сумм налоговых платежей, а следовательно, значительное увеличение налогового бремени.

Данный Закон впервые официально опубликован в "Российской газете" 31 декабря 2001 г., т.е. до начала очередного налогового периода по единому социальному налогу, составляющего один календарный год (ст. 240 НК РФ), а потому его положения, предусматривающие изменение объекта налогообложения и налоговой базы по единому социальному налогу в отношении индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, подлежали введению в действие по крайней мере не ранее чем по истечении одного месяца со дня его официального опубликования, т.е. с 1 февраля 2002 г.

Таким образом, ст. 10 Федерального закона "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" в части, устанавливающей порядок введения в действие положений данного Федерального закона, касающихся налогоплательщиков - индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, не отвечает вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям о порядке введения в действие актов законодательства о налогах и сборах в отношении единого социального налога, обязательного к уплате налогоплательщиками, применяющими упрощенную систему налогообложения.

В силу этого его положения, изменившие объект налогообложения и налоговую базу по единому социальному налогу, в отношении налогоплательщиков - индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, подлежат применению по крайней мере не ранее чем по истечении одного месяца со дня опубликования данного Федерального закона <1>.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 5.

Правило о недопустимости придания обратной силы акту, содержащему такие нормы, сформулировано в целом ряде законов, например в ст. 10 УК РФ; ст. 4 ГК РФ; ст. 12 ТК РФ; ст. 234 ТмК РФ; ст. 5 БК РФ и др. При этом следует отметить, что данный принцип не относится к числу универсальных, так как изъятия из него можно обнаружить в зарубежном законодательстве, например в конституционной практике зарубежных стран (Конституции Швеции, Греции) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Демин А.В. Действие актов законодательства о налогах и сборах во времени. Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 9 мая 2003 года // СПС "КонсультантПлюс".

Случаи неправомерного придания нормативному правовому акту обратной силы неоднократно были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Так, в Постановлении от 24 мая 2001 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой" Конституционный Суд РФ указал, что придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями ст. 1 (ч. 1), 2, 18, 54 (ч. 1), 55 (ч. 2) и 57 Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу указанных конституционных положений изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (ИЛ ТУМЭН) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского Автономного округа и жалобами ряда граждан" // Российская газета. 2004. 4 февр.

Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 131-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" предусматривал, что правом на получение жилищных субсидий, предоставляемых за счет средств федерального бюджета, обладают граждане, имеющие стаж работы или проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее 15 лет и не имеющие жилья в других регионах Российской Федерации (ч. 1 ст. 1); средства федерального бюджета, предусмотренные на предоставление жилищных субсидий гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных в ним местностей, в объеме до 5 процентов используются на предоставление жилищных субсидий гражданам, выехавшим из указанных районов и местностей не ранее 1 января 1992 г., нуждающимся в улучшении жилищных условий по новому месту жительства и имеющим в соответствии с данным Федеральным законом право на получение таких субсидий (ст. 2).

Нормативные правовые акты, действовавшие до вступления в силу названного Федерального закона, предоставляли право на получение за счет средств федерального бюджета безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья лицам, проработавшим в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, не менее 10 лет и состоящим на учете по улучшению жилищных условий (абз. 4 п. 5 Положения о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья, утвержденного Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 10 декабря 1993 г. N 1278; абз. 3 п. 3 Положения о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 937; ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 17 августа 1996 г. "О распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями в 1996 году").

Заявители утверждали, что положения ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона от 25.07.1998 N 131-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", изменившие условия предоставления жилищных субсидий гражданам, выехавшим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей до вступления данного Федерального закона в силу, в результате чего они лишились права на получение полагающейся им жилищной субсидии, противоречат статьям 7 (ч. 1), 19 (ч. 1 и 2), 40 и 55 (ч. 2) Конституции РФ.

Таким образом, граждане, стаж работы (время проживания) которых в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях составляет от 10 до 15 лет, выехавшие из этих районов и местностей в другие регионы России не ранее 1 января 1992 г. и поставленные по новому месту жительства на учет как нуждающиеся в улучшении жилищных условий, в силу предписаний ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" утратили право на получение таких жилищных субсидий" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2276.

Лица, выехавшие из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей до вступления в силу Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", принимая решение о переселении в другие регионы России и планируя свое будущее, исходили из закрепленных в действовавших в тот период нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации и Федеральном законе от 17 августа 1996 г. "О распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями в 1996 г." условий предоставления жилищных субсидий, в частности требования о наличии стажа работы в этих районах и местностях не менее 10 лет. Они рассчитывали на добросовестное выполнение государством своих публично-правовых обязательств и полагали, что смогут реализовать право на получение жилищной субсидии за счет средств федерального бюджета.

Предоставив гражданам, проработавшим не менее 10 лет в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и нуждающимся по новому месту жительства в улучшении жилищных условий, право на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья и тем самым взяв на себя определенные обязательства по поддержке таких граждан при перемене ими места жительства, государство обязано обеспечить им равные правовые условия реализации этого права - с соблюдением принципа равенства, закрепленного ст. 19 Конституции РФ, который распространяется не только на непосредственно упомянутые в тексте Конституции Российской Федерации права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые в том числе на основании закона.

Увеличение для этих граждан минимально необходимого стажа работы (времени проживания) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, дающего право на получение жилищных субсидий, не согласуется, кроме того, с требованиями ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, поскольку такое увеличение, даже если оно и обусловлено недостаточностью финансовых ресурсов, выделяемых на решение проблем переселения граждан из указанных районов и местностей, не может служить адекватным правовым средством обеспечения баланса между правами этих граждан и правомерными интересами общества и государства.

Таким образом, распространение предписания о минимальном 15-летнем стаже работы (времени проживания) как условии приобретения права на получение жилищных субсидий на лиц, которым такое право уже было предоставлено при наличии стажа работы не менее 10 лет, и тем самым придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, означающее, по существу, отмену для этих лиц права на получение жилищной субсидии, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо и с требованиями, вытекающими из ст. 1 (ч. 1), 2, 18, 54 (ч. 1), 55 (ч. 2) и 57 Конституции Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2276.

Соотношение законов, принятых в разное время, осложняется в случаях, если один из них является общим, а другой - специальным. Так, одни авторы предлагают разрешать эти коллизии, руководствуясь темпоральным правилом. М. Беляева, к примеру, пишет: "При расхождении между общим и специальным актом одной и той же юридической силы преимущество отдается последнему, если он не отменен изданным более поздним общим актом. Тоже вполне логично, так как более новая норма всегда выражает последнюю волю законодателя" <1>.

--------------------------------

<1> Беляева М. Коллизии правовых норм: теория и практика // Регистрация и лицензирование. 2005. N 12(78).

По-разному данный вопрос решается и в практике судов общей и конституционной юрисдикции. Так, Верховный Суд в своем решении от 7 августа 2001 г. N ГКПИ01-1167 подчеркнул, что "при наличии специальной нормы, регулирующей конкретные отношения, применяются положения этой специальной нормы".

В Определении Конституционного Суда от 5 октября 2000 г. N 199-О указано, что "в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы".

В Постановлении Конституционного Суда от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" Конституционный Суд уточнил свою позицию, отметив, что "в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило lex posteriori derogat lex priori ("последующий закон отменяет действие предыдущего"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804.

Таким образом, в судебной практике в случае наличия общей и специальной норм между нормами, принятыми в разное время, приоритетом обладает правило lex specialis derogat lex generalis.

При коллизии между положениями одного акта (например, содержащимися в различных главах Гражданского кодекса РФ) следует, как отмечает А.Ф. Черданцев, учитывать относительность деления норм на общие и специальные.

Общие нормы относительно одних норм могут быть общими, а относительно других - специальными, например нормы гл. 30 ГК РФ по отношению к нормам разд. III ГК РФ и нормам § 2 гл. 30 ГК РФ. Кроме того, общие нормы могут регламентировать не род общественных отношений, а какой-то один элемент или даже отдельный признак элемента общественных отношений целого рода или вида. Такого рода нормы содержатся в общих частях кодексов и т.д.

При коллизии норм с общими нормами, регламентирующими какой-либо элемент или его отдельный признак целого рода или вида общественных отношений (речь идет о нормах, содержащихся в общей части отрасли права или относящихся к общим положениям какого-либо института), неприменим принцип lex specialis derogat lex generalis. Нормы, содержащиеся в общих частях нормативных актов, закрепляют общие положения, относящиеся ко всем нормам, регулирующим данный род или вид общественных отношений.

Так, нормы Особенной части Уголовного кодекса РФ часто не очерчивают признаки субъекта или субъективной стороны состава преступления, так как эти положения вынесены в Общую часть Кодекса. Отсюда следует, что нормы Особенной части должны применяться с учетом требований общих норм.

Иная ситуация складывается тогда, когда общие и специальные нормы регулируют отношения в целом: общие регламентируют род (или вид) общественных отношений, а специальные - вид (или подвид) их. В этих случаях специальная норма исключает действие общей. Родовая (общая) норма действует в том случае, когда определенные отношения специальной нормой не охватываются. "Специальная норма ограничивает объем, сферу регулирования общей нормы, делает изъятия из общей нормы. Наличие специальной нормы требует ограничительного толкования общей нормы" <1>.

--------------------------------

<1> Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 170 - 173.

Например, Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" определил объект налогообложения НДС как добавленную стоимость, а Закон РФ от 6 декабря 1991 г. N 1992-1 "О налоге на добавленную стоимость" объектом налогообложения НДС назвал обороты по реализации товаров, работ, услуг, т.е. некоторые юридически значимые действия, сделки. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в деле N 3917/95 от 26 марта 1996 г. применил правило lex specialis derogat lex generalis, соответственно, применил положения Закона РФ "О налоге на добавленную стоимость", так как Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в общем виде регулирует основы налоговой системы (понятие налога, общие принципы налогообложения, правовой статус налоговых органов, налогоплательщиков, коммерческих банков, штрафные санкции и др.), конкретизируемые в специальных законах об отдельных налогах, нормы которых и подлежат применению в случае их противоречия нормам более общего налогового закона <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Демин А.В. О конкуренции норм в гражданском и финансовом законодательстве // Право и экономика. 1998. N 9.