1.3. Причины коллизий норм права

Под причинами коллизий следует понимать юридические явления, непосредственно порождающие коллизии, определяющие их характер и место среди дефектов в системе права, например правотворческие ошибки. Это так называемые внутренние, или конкретные, причины коллизий. От них необходимо отличать факторы и условия коллизий. Под условиями коллизий принято рассматривать обстоятельства, опосредованно связанные с коллизиями, способствующие их возникновению, например отсутствие доктринальной разработки способов предупреждения коллизий норм равной юридической силы. Факторы выступают внешними причинами коллизий.

Причины и условия коллизий норм права диалектически взаимосвязаны: конкретная внутренняя причина может быть связана со многими условиями, и наоборот, каждое условие, способствующее возникновению коллизий норм права, может проявляться в нескольких конкретных причинах в зависимости от характера коллизии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вопленко Н.Н. Причины ошибок в правоприменении // Советское государство и право. 1982. N 4.

Факторы вытекают из состояния общественного строя, экономических, политических, юридических гарантий законности. Так, коллизии порождаются несовпадением частных и публичных интересов различных субъектов права, политики, власти, экономики, конфликтами их компетенции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2001. С. 11 - 33, 202.

Основными факторами коллизий норм права, по мнению ученых, могут выступать:

а) недостаточность юридических знаний законодателя, о чем можно говорить с известной долей условности. Профессия законодателя требует широких и глубоких правовых знаний, но при этом даже самый квалифицированный и разносторонне подготовленный юрист, а тем более узкий специалист в той или иной отрасли права, не застрахован от ошибок;

б) неблагоприятные условия деятельности: противодействие (давление) заинтересованных лиц (групп) в целях принятия конкретного решения и т.д.;

в) отсутствие стабильной юридической практики <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вопленко Н.Н. Указ. соч. С. 103 - 108; Сырых В.М. Логические основания общей теории права: В 2 т. Т. 2: Логика правового исследования. М., 2004. С. 223 - 224.

С учетом важности перечисленных обстоятельств полагаем возможным выделить в качестве самостоятельных факторов коллизий норм права:

а) пробелы в профессиональной подготовке и небольшой опыт работы законодателя;

б) небрежность и упущения в работе.

Причины коллизий норм права имеют объективную и субъективную природу и могут быть поделены на две группы. Первая группа причин связана с нарушением правил юридической техники (логических, грамматических и др.), с одновременным отнесением полномочий к компетенции различных органов власти. К ней относятся:

А. Логическое несовершенство (непоследовательность) правовых конструкций.

Оно выражается в том, что общая норма не находит развития, конкретизации в специальных правилах как одинаковой, так и меньшей юридической силы либо ни одна из норм не может претендовать на роль общей <1>. В российском законодательстве можно обнаружить множество примеров подобных нарушений.

--------------------------------

<1> См.: Власенко Н.А. Указ. соч. С. 26.

Например, в ГПК РФ закрепляется группа норм, регулирующих особенности разрешения избирательных споров (ст. 259 - 261). При этом Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" также содержит процессуальные нормы о рассмотрении судом дел о защите избирательных прав граждан (ст. 75 - 78). Таким образом, постоянно возникает проблема унификации избирательного и гражданского процессуального законодательства, разрушающая системное единство процессуального права.

Б. Неясность и неопределенность нормативных предписаний.

Формальная определенность норм предполагает достаточную точность правового предписания, чем обеспечивается его правильное понимание и применение. "Расплывчатость" юридических правил может привести к их произвольному и дискриминационному применению государственными органами и должностными лицами и тем самым к нарушению конституционного принципа юридического равенства. Коллизии норм права возникают не только из определенных, но и из неконкретных, двусмысленных правовых предписаний <1>. Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что в силу ст. 57 Конституции РФ в системной связи с ее ст. 1 (ч. 1), 15 (ч. 2 и 3) и 19 (ч. 1 и 2) в Российской Федерации как правовом государстве законы о налогах должны содержать четкие и понятные нормы. Поэтому Налоговый кодекс РФ предписывает, что необходимые элементы налогообложения (налоговых обязательств) должны быть сформулированы так, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он обязан платить (п. 6 ст. 3), а все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах толкуются в пользу налогоплательщика (п. 7 ст. 3).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой" // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1708; Постановление Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году" // СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4901; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции" // СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3988; Постановление Конституционного Суда РФ от 28 марта 2000 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности подпункта "к" пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость" в связи с жалобой закрытого акционерного общества "Конфетти" и гражданки И.В. Савченко" // СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1533.

Неопределенность правовых предписаний (неоднозначность, "размытость" формулировок, отсутствие единообразия в употреблении юридических терминов в системе законодательства) весьма часто встречается в федеральных законах <1> и нередко вынуждает суд ее преодолевать, выполняя роль "негативного" законодателя, что не способствует росту авторитета закона. Результаты социологических исследований показывают, что с этим недостатком приходилось сталкиваться в своей практике 73% судей <2>.

--------------------------------

<1> Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2008.

<2> Аналитический отчет "Качество законодательства как фактор эффективности правосудия" (по материалам социологического исследования 17 мая 2004 г.).

Неясность и неопределенность может выражаться в неоднозначности терминологии, отсутствии единообразия в употреблении юридических терминов в системе законодательства.

Так, согласно ч. 3 ст. 44 УПК РФ предъявление гражданского иска может производиться прокурором с целью защиты законных интересов личности и государства, а по требованию ч. 6 ст. 246 УПК РФ прокурор предъявляет или поддерживает гражданский иск, если этого требует охрана прав граждан, общественных или государственных интересов (выделено мной. - М.З.). Однако охрана предполагает действия, направленные на предупреждение нарушений прав, а защита - принудительный способ осуществления права, применяемый в установленном порядке компетентными органами в целях восстановления нарушенного права <1>.

--------------------------------

<1> Подготовлен отделом теории права, государства и судебной власти Российской академии правосудия // Архив автора.

Например, в УПК РФ законодатель не учитывает различия между понятиями охраны и защиты прав и свобод: в ч. 3 ст. 44 УПК РФ говорится, что предъявление гражданского иска может производиться прокурором в целях защиты законных интересов личности и государства, а в ч. 6 ст. 246 УПК РФ устанавливается, что прокурор предъявляет или поддерживает гражданский иск, если этого требует охрана прав граждан, общественных или государственных интересов.

В тексте ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах" не определяется "совокупность обстоятельств", при возникновении которых могут применяться специальные экономические меры и т.д.

См.: Францифоров Ю.В. Противоречия уголовного процесса. М., 2006. С. 79 - 80.

Другим примером неопределенности в законе является ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах" <1>, где установлено, что специальные экономические меры применяются в случаях возникновения "совокупности обстоятельств", которые в самом Законе не определены <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 44.

<2> См. подробнее: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса.

В. Недостатки в систематизации законодательства.

Систематизация законодательства предполагает всесторонний анализ законодательных актов с позиции их взаимосвязей и противоречий, выявление основных недостатков действующих нормативных актов как в содержательном, так и в формальном аспектах. При проведении систематизации подлежат обязательному уточнению состав отрасли законодательства, подлежащей систематизации, формы систематизации, ее обоснование, принципы. Небрежность в ее проведении порождает серьезные коллизии между предписаниями разных актов.

Например, до принятия КоАП РФ имело место дублирование составов административных правонарушений, что на практике приводило к нарушению принципа однократности наказания и наложению на правонарушителей за тождественные проступки одновременно и административных штрафов, и налоговых санкций. В частности, ст. 119 НК РФ устанавливала ответственность в виде штрафа за непредставление налогоплательщиком в установленный срок налоговой декларации. При этом п. 12 ст. 7 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" предоставлял налоговым органам право налагать административные штрафы на граждан, "виновных в непредставлении или несвоевременном представлении декларации о доходах". Таким образом, за одно и то же правонарушение, выражавшееся в непредставлении или несвоевременном представлении налоговой декларации, налогоплательщик в нарушение принципа однократности наказания привлекался к ответственности дважды.

Г. Преднамеренное изменение позиции законодателем.

Так, Федеральный закон от 13 июня 1996 г. N 64-ФЗ "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации" предусматривал, что УК РФ вводится в действие с 1 января 1997 г. При этом ч. 2 ст. 3 этого Закона закрепляла, что все возбужденные уголовные дела о деяниях, не признающихся преступлениями в соответствии с Уголовным кодексом РФ, подлежат прекращению. 29 июня 1996 г. данный Закон вступил в силу, что породило противоречия в уголовном законодательстве, так как, с одной стороны, действовали еще нормы УК РСФСР, а с другой - названный Закон предписал прекращать все возбужденные уголовные дела о деяниях, не признающихся преступлениями в соответствии с Уголовным кодексом РФ, вводимым в действие с 1 января 1997 г. Если бы в данном акте было указано, что уголовные дела должны прекращаться с 1 января 1997 г., то противоречия не возникло бы. Сложилась ситуация, когда граждане стали требовать прекращения прежде всего уголовных дел, возбужденных за деяния, не являющиеся преступлениями по новому Уголовному кодексу. Законодатель, пытаясь устранить обнаруженное противоречие, принимает Федеральный закон от 27 декабря 1996 г. N 161-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации", который в действительности только усугубил имевшиеся коллизии. Если первый позволял прекращать уголовные дела за деяния, не являющиеся преступлениями по новому Уголовному кодексу, с 29 июня 1996 г., то второй требовал вновь возбуждать эти уголовные дела. В конечном итоге была придана обратная сила закону, ухудшающему положение лиц, в отношении которых возбуждены уголовные дела, подлежащие прекращению, так как они должны были прекращаться уже не с 29 января 1996 г. (как было до принятия Федерального закона N 161-ФЗ), а с 1 января 1997 г. <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Максимов В., Шестак А. О пределах обратной силы уголовного закона // Российская юстиция. 1997. N 5.

Д. Неизученность действующих нормативных правовых актов по теме проекта.

Например, из-за небрежности законодателя основания и порядок применения мер административной ответственности за совершение одного и того же правонарушения регулировались противоречащими нормами права. Часть 2 ст. 7 Закона РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" устанавливала штраф в размере 350 МРОТ, а ст. 146.5 КоАП РСФСР - от 50 до 100 МРОТ <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Михеева И.В. Действие закона: "аффект" противоречий // Право и экономика. 2001. N 7.

Е. Принятие исключений из правила без внесения соответствующих изменений в закон, содержащий это правило.

Так, ст. 23 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" в числе оснований прекращения исполнительного производства не указывает зачет встречного однородного требования (ст. 410 ГК РФ) и не упоминает иных оснований прекращения обязательств, таких, как совпадение кредитора и должника (ст. 413 ГК РФ), отступное (ст. 409 ГК РФ), что противоречит нормам Гражданского кодекса об основаниях прекращения обязательств <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Тузов Н.А. Логические противоречия содержания и применения Гражданского кодекса РФ // Арбитражная практика. 2001. N 2. С. 20 - 21.

Ж. Практика принятия законов без утверждения перечня действующих законов, противоречащих вновь принятому и подлежащих признанию утратившими силу полностью или частично; неприведение или несвоевременное приведение в соответствие ранее принятых нормативных правовых актов с принятыми позднее.

Так, несвоевременное приведение в соответствие с вновь принятым законом или иным нормативным правовым актом федерального уровня может привести к возникновению противоречий. Например, Закон Республики Коми от 3 февраля 1999 г. N 8-РЗ "О социальном партнерстве" мог считаться до принятия Трудового кодекса "восполняющим пробелы" федерального законодательства о социальном партнерстве. Однако после вступления в силу Кодекса в данный Закон не были внесены соответствующие изменения. Поэтому его нормы, определяющие задачи, принципы, стороны социального партнерства и некоторые иные вопросы основополагающего характера, следует признать противоречащими федеральному законодательству, поскольку определение основ социального партнерства относится к компетенции федеральных органов государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бочарникова М.А. Противоречия в трудовом законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ // Журнал российского права. 2004. N 4.

Вторая группа причин коллизий норм права связана с недостаточным учетом законодателем социальных и юридических закономерностей, действующих в различных сферах общественных отношений.

Если первая группа причин имеет очевидный характер, так как связана с технико-юридическими ошибками, вытекает из нарушений строгой и четкой системы требований и оценок, то вторая группа причин имеет латентную природу и связана с несоответствием закона объективным закономерностям. Недостатки нормативного правового акта в этом случае часто обусловливаются факторами, лежащими за пределами правотворческого процесса (пробелами в научных познаниях законодателей, недостаточно глубоким знанием предмета нормативного регулирования, некачественной подготовкой концепции проекта и др.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лукашева А.В. Законотворческие ошибки // Гражданин и право. 2000. N 3 - 4.

Причины несоответствия норм права объективной действительности, потребностям общества многообразны. Среди них:

А. Неадекватность принимаемого нормативного акта потребностям правоприменительной практики и т.д. Например, закрепление объективно нереальных, нереализуемых прав и обязанностей, отставание норм права от реальных потребностей юридической практики или их опережение <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кузнецова О.А. Пороки правовой нормы: "диагностика" и "предупреждение" // Журнал российского права. 2005. N 3.

Так, иллюстрацией опережения законодателем правоприменительной практики может быть толкование Конституционным Судом РФ ст. 125 УПК РФ, вызвавшее острые споры среди теоретиков и практиков, согласно которому лицо, в отношении которого возбуждено дело, вправе обжаловать это действие органа расследования или прокурора в суд. Некоторыми процессуалистами было высказано мнение, что такой вывод "способен сокрушить функцию уголовного преследования, парализовать ее осуществление и тем самым полностью разбалансировать уголовное судопроизводство" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2002 г. N 300-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 116, 211, 218, 219 и 220 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации и жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 2003. N 3. Ст. 267; Францифоров Ю.В. Противоречия уголовного процесса. М., 2006. С. 87.

Примером "бесполезности" правового регулирования, связанной с отсутствием в реальной действительности проблемы, требующей законодательных решений, является, например, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.

Б. Отсутствие анализа предложений ученых, результатов социологических опросов, статистических данных. Так, например, в Нижегородской области в ходе принятия бюджета на 2001 г. возникла необходимость сокращения ряда статей его расходной части для достижения баланса с доходами. В итоге дефицит составил около 4 млрд. рублей. Причиной этому явилось изменение налогового регулирования, в частности, переход в соответствии с новым Налоговым кодексом РФ части налогов, ранее распределявшихся в области, в федеральный бюджет. В этих условиях для решения поставленной задачи были приняты законы, приостанавливающие действие ряда нормативных правовых актов, предусматривавших налоговые льготы (Закон Нижегородской области от 2 февраля 2001 г. N 167-З "О приостановлении в 2001 г. действия некоторых законодательных актов Нижегородской области", Закон Нижегородской области от 4 мая 2001 г. N 185-З "О внесении изменений и дополнений в Закон Нижегородской области "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области"). Таким образом, отсутствие научно-практического прогноза породило законодательную несогласованность в субъекте Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Михеева И.В. Действие закона: "аффект" противоречий // Право и экономика. 2001. N 7.

В. Материальная, финансовая необеспеченность реализации нормативных правовых актов. Например, из-за отсутствия необходимых экономических условий законодатель часто вынужден откладывать принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию провозглашенных в Конституции РФ прав и свобод, и сохранять порядок, предусмотренный актами, принятыми до ее введения в действие.

Так, до принятия 25 июля 2002 г. Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" граждане РФ не могли воспользоваться правом на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой.

Типичным также является пример, связанный с содержанием ч. 2 ст. 29 УПК РФ, принятого 18 декабря 2001 г. Закон предусматривал, что норма, согласно которой только суд, в том числе в ходе досудебного производства, правомочен принимать решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, о продлении срока содержания под стражей, а также другие нормы, касающиеся передачи судам в ходе досудебного производства по уголовному делу полномочий по применению меры пресечения в виде заключения под стражу и продлению срока содержания под стражей, Федеральным законом от 18 декабря 2001 г. N 177-ФЗ "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" вводятся в действие лишь с 1 января 2004 г., а до этого момента решения по таким вопросам по-прежнему принимает прокурор. Конституционный Суд РФ посчитал эти положения не соответствующими ст. 17, 22 и 46 (ч. 1), а также абз. 2 п. 6 разд. II Конституции РФ "Заключительные и переходные положения" и постановил, что данные положения УПК РСФСР, а также все иные нормативные правовые положения, допускающие задержание до судебного решения на срок свыше 48 часов, а также арест (заключение под стражу) и содержание под стражей без судебного решения, с 1 июля 2002 г. применению не подлежат. Конституционный Суд также обязал Федеральное Собрание незамедлительно внести в законодательство изменения, чтобы обеспечить введение в действие норм, предусматривающих судебный порядок применения ареста (заключения под стражу), содержания под стражей, а также задержания подозреваемого на срок свыше 48 часов, с 1 июля 2002 г. <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. N 6-П по делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122 и 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан С.С. Маленкина, Р.Н. Мартынова и С.В. Пустовалова // СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1178.

Третья группа причин коллизий норм права обусловлена структурой системы права и законодательства (законодательство Российской Федерации - это нормативная система, включающая в себя до миллиона нормативных правовых актов) <1>, ее функционированием во взаимодействии иерархической (вертикальной), отраслевой (горизонтальной) и федеративной структур <2>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.Б. Исакова "Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 1999, N 12.

<1> См.: Исаков В.Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Ежегодник российского права. М., 2000. С. 288.

<2> См.: Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С. 85.

Среди них:

А. Нарушение законодателем принципа иерархичности.

Иерархический характер законодательства выражается в том, что нормативные правовые акты нижестоящих органов государственной власти и органов местного самоуправления должны находиться в строгом соответствии с нормативными правовыми актами вышестоящих органов государственной власти и органов местного самоуправления, а все они должны развивать и конкретизировать положения Конституции РФ и общепризнанные принципы и нормы международного права. Так, например, нормативный правовой акт субъекта Федерации будет противоречить федеральному закону, если в нем содержится принципиально иное решение по тому или иному вопросу, чем то, которое предусмотрено в соответствующем федеральном акте.

Противоречия могут быть связаны с:

- нарушением органами государственной власти субъекта РФ пределов законотворчества субъектов РФ. Правотворческая практика изобилует примерами вторжения субъектов Федерации в предмет ведения Российской Федерации путем принятия законов, например, содержащих нормы гражданского права. Однако гражданское законодательство находится в сфере исключительного ведения Российской Федерации и субъекты РФ осуществлять правовое регулирование в этой сфере не могут;

- принятием субъектом РФ нормативных правовых актов, в которых по-иному решаются вопросы, урегулированные федеральным законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами. Так, перед субъектами РФ остро стоит проблема реализации права на повышение уровня прав, свобод и гарантий граждан. Определяющее значение имеет решение вопросов о том, возможно ли повышение уровня прав, свобод и гарантий, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами в пределах предоставленных федеральным органам государственной власти полномочий. Судебная практика фактически основывается на выводе о том, что субъекты РФ могут повышать уровень прав, свобод и гарантий лишь путем установления дополнительных прав, которые не предусмотрены федеральным законодательством. Так, решением Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 5 июня 2002 г. признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу Закон города Москвы от 7 декабря 2001 г. N 69 "О городском минимуме оплаты труда", на том основании, что установление минимума размера оплаты труда относится к компетенции федеральных органов законодательной власти. В силу этого неправомерно установление и иного, хотя и превышающего установленный на федеральном уровне, минимума оплаты труда;

- несоответствием ранее принятых нормативных правовых актов субъектов позднее принятым федеральными законам или иным нормативным правовым актам <1>. Кроме того, иерархичность проявляется в том, что наиболее важные общественные отношения, которые подлежат регулированию в законодательном порядке, должны быть опосредованы только законом.

--------------------------------

<1> См.: Нуртдинова А.Ф. Трудовое законодательство: проблемы разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти // СПС "КонсультантПлюс".

Акты нижестоящих органов могут быть изменены или отменены только органами, их издавшими, или вышестоящими органами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 110.

Б. Нерациональная расположенность правовых норм, заключающаяся в нарушении структурных согласований (связей) в построении юридических правил. Примеры нерационального расположения норм в структуре права неоднозначны и носят дискуссионный характер. Неэффективное расположение норм (групп норм) может распространяться на институт (подотрасль), отрасль и систему права в целом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Власенко Н.А. Логико-структурные дефекты системы советского права // Правоведение. 1991. N 3.

Здесь коллизии норм права могут возникать вследствие нарушения принципов разграничения отраслей права и законодательства, нечеткого разделения предметов и функций между отраслями права.

В системе права на разных этапах развития появляются новые отрасли права и законодательства, создаваемые путем объединения в одной отрасли права (законодательства) норм различных отраслей права (законодательства). Комплексное, межотраслевое регулирование общественных отношений становится одной из ведущих тенденций современного развития системы законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Милушин М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 1.

Наиболее слабым звеном существующей модели разграничения отраслей права по предмету и методу правового регулирования является, как известно, вторжение одних отраслей права в предмет регулирования других. Коллизионность законодательства усугубляется тем, что отдельные законы включают в себя нормы, относящиеся к предмету регулирования разных отраслей права.

Законодатель не всегда корректно решает задачу разграничения сфер правового регулирования различных отраслей права и в большинстве случаев идет по пути вторжения норм одной отрасли права в предмет регулирования другой. Так, допускается закрепление норм той или иной отрасли права за пределами "родной" отрасли законодательства даже тогда, когда имеется необходимое нормативное предписание в соответствующей отрасли законодательства. В такую правовую конструкцию изначально заложена модель коллизий между правовыми нормами одной отрасли права, содержащимися в разных отраслях законодательства. Отсутствие нормативных ограничений на закрепление норм отраслей права в "чужих" отраслях законодательства позволяет необоснованно вторгаться в иные отрасли законодательства. Таких примеров можно привести множество по различным нормативным правовым актам.

Ситуация в современный период также осложняется появлением "комплексных" отраслей права, нормативные положения которых входят в противоречие с предписаниями отраслей права, на базе которых они образованы, например экологическое право с гражданским и административным правом.

Нередко источники права, обслуживающие комплексные нормативные массивы, дублируют нормы, закрепленные в источниках другой отрасли права.

Очевидно, для определения тенденций становления и перспектив развития полноценного законодательства важно правильно определить принципы разграничения и соотношения отраслей права и отраслей законодательства.

Соединение норм различных отраслей права в одной отрасли законодательства и закрепление норм одной отрасли права в разных отраслях законодательства порождает немало вопросов в правовом регулировании. Такое сочетание практически всегда вызывает проблемы в согласовании соединенных в ней норм с нормами иных отраслей права, с актами иных отраслей законодательства. Противоречия и несогласованность возникают между нормами, принадлежащими:

- к одной и той же отрасли права и содержащимися в актах одной отрасли законодательства (например, Федеральные законы "Об акционерных обществах" и "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей");

- к одной и той же отрасли права и содержащимися в актах разных отраслей законодательства (например, между уголовно-правовыми нормами, содержащимися в УК РФ и УПК РФ);

- к разным отраслям права (например, нормами административного и уголовного права).

В юридической науке и практике существует неопределенность в вопросе о том, в каких источниках могут находить выражение нормы той или иной отрасли права: только в одноименной отрасли законодательства (например, нормы гражданского права в гражданском законодательстве) либо также в иных отраслях законодательства, а также неясность относительно критериев включения нормативных правовых актов в состав определенной отрасли законодательства.

Принципиальный вопрос, проливающий свет на проблему коллизий норм права, заключается в том, может ли та или иная отрасль законодательства соединять в себе нормы различных отраслей права. Ответ на него напрямую определяется подходом к содержанию предмета отрасли права. В юридической литературе было высказано мнение о том, что предмет отрасли права может включать в себя элементы предмета других отраслей права. Так, А.И. Бобылев считает, что предмет отрасли законодательства в отличие от предмета отрасли права может быть неоднородным. "Если система права, - пишет он, - представляет собой совокупность норм права, разделенных по предметному признаку (отраслям права), то система законодательства - это совокупность нормативных актов, которая строится как с учетом отраслевого принципа, так и без его учета, т.е. в одних случаях законодательство издается применительно к конкретной сфере правового регулирования, в других - закон содержит нормы различных отраслей права" <1> (выделено мной. - М.З.). В.М. Сырых, исследуя комплексные нормы и институты, делает вывод о том, что они могут в одно и то же время выступать нормами и институтами разных отраслей права <2>.

--------------------------------

<1> Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. N 2.

<2> См.: Сырых В.М. Комплексные институты как компоненты системы российского права // Журнал российского права. 2002. N 10.

На наш взгляд, нормы, институты, подотрасли одних отраслей права не могут одновременно выступать нормами, институтами и подотраслями других отраслей права, в противном случае предмет правового регулирования теряет свою монолитность и оказывается раздробленным на части. В конечном счете отрасль права теряет один из критериев своей самостоятельности в системе права. Отрасль законодательства не должна выходить за пределы отрасли права, и акт законодательства должен включать в себя нормы только одной, одноименной отрасли права (например, гражданское законодательство - нормы гражданского права, трудовое законодательство - нормы трудового права), поэтому предмет отрасли законодательства, так же, как и отрасли права, должен быть однородным.

Как результат, нормативный правовой акт может быть включен в состав конкретной отрасли законодательства только тогда, когда предмет его регулирования соответствует предмету отрасли законодательства, определяемого, в свою очередь, предметом отрасли права.

Предмет каждой отрасли законодательства определяется в ее базовом акте, в частности в кодифицированном или комплексном законе. К примеру, предмет гражданского законодательства закрепляется в ст. 2 ГК РФ, земельного - в ст. 3 ЗК РФ и т.д. Для законодателя должно стать неукоснительным правилом принятие нормативных правовых актов в строгом соответствии с предметом отраслей права и закрепление норм той или иной отрасли права только в соответствующей одноименной отрасли законодательства. Отрасль законодательства должна быть зеркальным отражением одной, а не нескольких отраслей права.

Исходя из этих соображений, следует признать неверными выводы судебных инстанций по делам, вытекающим из налоговых правоотношений, о том, что Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" является составной частью налогового законодательства, так как содержит нормы, предусматривающие налоговые льготы образовательных учреждений <1>. Регулирование нормой права налоговых правоотношений еще не означает вхождения акта, в котором она закреплена, в систему налогового законодательства. Для этого необходимо, чтобы данный акт прямо регулировал налоговые правоотношения.

--------------------------------

<1> См.: Загиров Ф.В., Муртузалиев З.И. Соотношение актов налогового законодательства и иных законов, устанавливающих налоговые льготы // Арбитражная практика. 2002. N 10.

К сожалению, законодатель отказывается следовать обозначенной модели соотношения отрасли права и отрасли законодательства. Законотворческая практика идет по пути закрепления норм, институтов всех отраслей права, включая комплексные, не только в одноименных, но и в инородных отраслях законодательства, т.е. в источниках права, обслуживающих иные отрасли права, что лишь усугубляет проблему коллизионности права.

Иллюстрацией может служить ранее действовавшее Постановление Верховного Совета РФ от 10 июля 1992 г. N 3255-1 "О некоторых вопросах налогового законодательства Российской Федерации", закреплявшее, что "в целях систематизации налогового законодательства федеральные налоги устанавливаются только законодательными актами Российской Федерации, принимаемыми в форме законов и постановлений по вопросам налогообложения. Изменение режима налогообложения по указанным налогам допускается путем внесения изменений и дополнений в действующий законодательный акт Российской Федерации по конкретному налогу". Однако в тот же день Верховный Совет РФ, приняв Закон РФ "Об образовании" и закрепив в ст. 40 положение об освобождении образовательных учреждений от уплаты налогов, отступил от провозглашенного подхода.

Таким образом, в законотворческой практике нормальным и допустимым явлением стало закрепление норм одной отрасли права в актах разных отраслей законодательства, т.е. выход отрасли законодательства за пределы соответствующей отрасли права и включение в свой состав норм разных отраслей права. В правоприменительной практике неоднократно возникал вопрос о содержании отрасли законодательства: входят ли в состав отрасли законодательства помимо нормативных правовых актов, прямо регулирующих общественные отношения, составляющие предмет отрасли права, например, "А", нормативные правовые акты, направленные на регулирование общественных отношений, составляющие предмет отрасли права "В", но содержащие отдельные нормы, относящиеся к отрасли права "А"? Конкретнее этот вопрос можно сформулировать так: включает ли налоговое законодательство помимо федеральных законов, прямо направленных на регулирование налоговых правоотношений (например, НК РФ), и другие федеральные законы, направленные на регулирование в первую очередь не налоговых, а иных правоотношений, но содержащих отдельные нормы налогового права (например, Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации")? <1>

--------------------------------

<1> См.: Парыгина В.А. Источники налогового права России // Законодательство и экономика. 2003. N 7.

В п. 2 ст. 39 Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 42-ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год" содержалось положение о том, что при предоставлении налоговых льгот необходимо руководствоваться исключительно действующим налоговым законодательством. Для правоприменителей оставалось неясным, какой смысл вложил законодатель в понятие "налоговое законодательство", подразумевал ли он под ним только законы, посвященные вопросам налогообложения, или в том числе и другие акты, содержащие нормы налогового права.

В целях обеспечения единообразия правоприменительной практики необходимо нормативно закрепить определения понятий "законодательство" и "норма права", учитывая общетеоретические положения о том, что содержание отрасли права составляют нормы права, отрасли законодательства - нормативные предписания (нормативные акты) и такого понятия, как "норма закона", в принципе быть не может. Относиться к одной отрасли права могут не законы, а нормы. Законы могут относиться только к отрасли законодательства.

Иначе говоря, понятие "норма права" отражает принадлежность нормы к определенной отрасли права, и для обозначения принадлежности к определенной отрасли законодательства оно применяться не должно.

"Вторжение" норм права в область "чужой" отрасли законодательства является результатом отсутствия законодательного требования о необходимости строгого соответствия отрасли законодательства одноименной отрасли права. В отсутствие базового Закона "О нормативных правовых актах" следует во всех кодексах закрепить норму о том, что отношения, входящие в предмет правового регулирования определенной отрасли права, могут регулироваться исключительно актами соответствующей, т.е. одноименной, отрасли законодательства. В том случае, если законодатель все же примет акты, содержащие нормы "чужой" отрасли права, эти нормы не должны иметь юридической силы и не могут применяться.

При этом следует учитывать тот факт, что в настоящее время не существует каких-либо конституционных ограничений в конструировании отраслей законодательства, поэтому на практике при закреплении нормы той или иной отрасли права в "чужой" отрасли законодательства вряд ли правильно отказываться от ее применения, несмотря на несоблюдение соответствия между отраслью права и отраслью законодательства. В том случае, если с такой нормой конкурирует аналогичная по своей отраслевой принадлежности (правовой природе) норма в "родной" отрасли, следует применить последнюю как закрепленную в акте надлежащей отрасли законодательства.

Исходя из изложенного, трудно согласиться с судебными инстанциями в вопросе о том, что закрепление нормы налогового права в акте, не относящемся к налоговому законодательству, является основанием ее неприменения <1>. Полагаем, что в данном случае нормы налогового права подлежат применению независимо от источника их содержания, так как во всех случаях подлежат применению конкретные нормы права, а закон выступает лишь формой их выражения.

--------------------------------

<1> См.: Парыгина В.А. Указ. соч. С. 17.

Итак, понимание причин и условий коллизий норм права не просто приводит к приращению правовых знаний, имеет автономный теоретический (познавательный) эффект, но является условием, необходимым для их предупреждения и разрешения.

Использование данных науки о причинах коллизий норм права является необходимым и важным этапом в законотворческой работе, несмотря на ее практический характер, приближенность к требованиям и фактам жизни, экономическим, финансовым и политическим расчетам. Принципиально важно, чтобы были даны конкретные и обоснованные ответы на проблемы юридической техники, вопросы специфики предмета и метода отраслей права и законодательства, иерархии источников права и др. Необходимо форсировать процесс нормативного регулирования тех вопросов, по которым имеется общепринятая позиция юридической доктрины.