Глава 2. Понятие и виды коллизий норм права равной юридической силы

2.1. Понятие коллизий норм права равной юридической силы

В отечественной юридической литературе понятию и классификации коллизий норм права равной юридической силы как самостоятельному явлению внимания пока не уделялось. Ни в одной из работ, посвященных коллизиям в праве, не определены их содержание и специфика.

Пока словосочетание "коллизии норм права равной юридической силы" еще не вошло прочно в научный оборот отечественного правоведения и нуждается в понятийном анализе и четком определении.

Коллизии равнозначных по юридической силе норм исследовались лишь в том аспекте, когда речь шла о темпоральных коллизиях либо о нормах, регулирующих какой-либо род или вид (подвид) общественных отношений. Такие нормы находятся в соотношении общей и специальной или общей и исключительной норм, т.е. в отношении конкуренции. Сфера их действия в определенной степени совпадает, и предполагается, что при отмене специальной нормы отношения будут регулироваться общей нормой. Однако связи норм, анализируемых в данном случае, не находятся в указанном соотношении. В нашей ситуации никакой конкуренции не возникает, хотя нормы регулируют однородные (одновидовые) отношения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Черданцев А.Ф. Толкование права и договора. М., 2003. С. 175.

Категория "коллизии норм права равной юридической силы" характеризует одну из разновидностей коллизий норм права.

Коллизии норм права равной юридической силы выражают структурное несоответствие внутри самой системы законодательства - между ее отраслями, подотраслями, институтами, отдельными нормативными предписаниями, а также несоответствие системе общественных отношений, которые они призваны регулировать (несоответствие нормативной модели социальной реальности).

Являясь видом коллизий норм права, коллизии равнозначных норм обусловлены противоречием норм, направленных на регулирование одних и тех же сторон одного и того же общественного отношения в один и тот же период времени. Они образуются на уровне горизонтальной (отраслевой) структуры права и законодательства. Их специфика заключается в том, что они существуют в нормативных правовых актах, принятых одним и тем же правотворческим органом либо правотворческим органом одного уровня, и их появление, следовательно, выступает результатом нарушения горизонтальных связей в системе права. Во всем остальном им присущи те же черты, что и иным разновидностям коллизий норм права.

Таким образом, коллизии норм права равной юридической силы представляют собой противоречие двух или более норм права, принятых одним и тем же правотворческим (государственным или муниципальным) органом либо правотворческим органом одного уровня и направленных на урегулирование одних и тех же общественных отношений. Они являются результатом разделения предметов правового регулирования и отражают тот или иной характер взаимосвязи различных норм права, начиная с их прямого взаимодействия, как, например, в случае с гражданским и семейным правом, и заканчивая созданием новых "интегрированных", комплексных отраслей, как, например, земельное, муниципальное право.

Относительно горизонтальных коллизий в литературе принято говорить о приоритете одних норм перед другими. Так, по мнению В.А. Толстика, если иерархия существует только на вертикальном уровне, то приоритет может быть горизонтальным и вертикальным. Иерархия предполагает расположение источников на различных уровнях вертикальной структуры законодательства, приоритет - первенство в применении одной нормы в отношении другой <1>. Однако встречается и другая позиция, согласно которой иерархия может быть как горизонтальной, так и вертикальной <2>. В связи с этим вопрос о том, каков характер соотношения норм права в системе права по горизонтали, имеет немаловажное теоретическое значение.

--------------------------------

<1> См.: Толстик В.А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002. С. 27, 29.

<2> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М., 2001. С. 48 (автор главы - М.И. Брагинский).

Думается, руководствуясь сутью понятий "иерархия" и "приоритет", следует признать обоснованной первую точку зрения. Нормы той или иной отрасли права имеют приоритет над нормами других отраслей исключительно в рамках своего предмета правового регулирования. Данный вывод в полной мере распространяется и на случаи коллизий конституционных и международных норм с отраслевыми нормами.

Определение понятия коллизий равнозначных норм права в значительной степени обусловлено позитивным решением дискуссионного вопроса о том, какова юридическая сила кодифицированных и некодифицированных (текущих) законов. Ясный ответ на него предопределяет правильный выбор применяемого коллизионного правила при их столкновении. Если кодифицированные акты имеют большую юридическую силу по сравнению с обычными некодифицированными актами, то коллизии норм права характеризуются нарушением не горизонтальной, а иерархической связи и влекут при их обнаружении применение правила "вышестоящий закон отменяет действие нижестоящего". Констатация равенства их юридической силы, напротив, задействует правило "применяется закон, специально посвященный урегулированию спорного вопроса".

Итак, правомерно ли говорить о равенстве в юридической силе кодифицированных и некодифицированных актов, принятых одним и тем же правотворческим органом?

В этом вопросе мнения отечественных ученых разделились. Так, одни правоведы полагают, что кодекс обладает безусловным приматом над текущими некодифицированными законами, так как является нормативным правовым актом базового характера, содержащим юридические предписания, выполняющие роль исходных положений для всей отрасли законодательства, развивающие, изменяющие, дополняющие ее основы и обеспечивающие ее сущность (М.С. Студеникина <1>, В.А. Толстик <2>, А.Л. Маковский <3>, М.И. Брагинский <4>, В.А. Рахмилович <5>, Ю.А. Тихомиров <6> и др.). При этом М.С. Студеникина считает правильным закрепление в кодексах правила о необходимости соответствия издаваемых после кодекса нормативных правовых актов не всему кодексу, а его основным положениям и принципам, опасаясь чрезмерной широты корреляционной нормы общих положений ряда кодексов, которая может затруднить "внесение любых изменений в конкретные кодексы, первоначально в нем зафиксированные" <7>.

--------------------------------

<1> См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 106, 108; Законотворчество в Российской Федерации (науч.-практич. и учеб. пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 133.

<2> См.: Толстик В.А. Указ. соч. С. 68; Он же. Иерархия кодифицированных и некодифицированных нормативных правовых актов // Науч. тр. РАЮН. Вып. 3. В 3 т. Т. 1. М., 2003. С. 309 - 314.

<3> См.: Маковский А.Л. Гражданское законодательство: пути развития // Право и экономика. 2003. N 3. С. 35 - 384; Он же. ГК РФ действует. Что дальше? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 46.

<4> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М., 2001. С. 48.

<5> См.: Рахмилович В.А. Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2003. N 8.

<6> См.: Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С. 108.

<7> Систематизация законодательства в Российской Федерации. С. 108.

Другие ученые, большей частью специалисты в области конкретных отраслей права, считают кодифицированные и некодифицированные законы равнозначными по своей юридической силе (Е.А. Суханов <1>, Ю.П. Орловский <2>, А.Я. Курбатов <3>, В.Ф. Яковлев <4> и др. <5>). В обоснование своей позиции они приводят аргументы о том, что эти акты имеют равную юридическую силу, так как принимаются одним и тем же органом - Федеральным Собранием РФ, в одном и том же порядке и в одной и той же форме - федерального закона. Кодекс, по их мнению, не обладает верховенством над некодифицированными законами, так как определение иерархии внутри актов одного вида противоречит ст. 76 Конституции РФ. Более того, они считают, что приоритет кодифицированных законов над нормами некодифицированных дестабилизирует правовое регулирование, создает проблемы применения специальных норм и практически нереализуем <6>.

--------------------------------

<1> См.: Интервью с доктором юридических наук, профессором, заведующим кафедрой гражданского права, деканом юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Е.А. Сухановым // Законодательство. 1998. N 10.

<2> См.: Орловский Ю.П. Реформа трудового законодательства // Право и экономика. 2003. N 3.

<3> См.: Курбатов А.Я. Разрешение коллизий в праве // Арбитражная практика. 2002. N 11; Он же. Разрешение коллизий в предпринимательском праве // Законность. 2001. N 3.

<4> См.: Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 213.

<5> См.: Азимова Л.В. Соотношение Конституции РФ, Гражданского кодекса и других федеральных законов // Очерки конституционной экономики: Статус Банка России. М., 2001. С. 103; Бриксов В.В. О юридической силе кодифицированных федеральных законов // Журнал российского права. 2003. N 8.

<6> См.: Курбатов А.Я. Разрешение коллизий в праве // Арбитражная практика. 2002. N 11.

Для обеспечения примата кодекса над обычным законом необходимо его принятие в форме федерального конституционного закона. Приоритетность норм кодекса, с их позиции, есть лишь элемент правотворческой техники. В случае, если принимается иной федеральный закон, нормы которого противоречат нормам кодекса, должен применяться более поздний закон.

Своеобразную позицию в этом вопросе занимает А.В. Мицкевич. Он высказывает мысль о том, что обобщающая функция кодекса, его юридическая приоритетность, способность "притягивать" к себе акты, развивающие его нормы, не является подтверждением (основанием) его более высокой юридической силы по отношению к другим федеральным законам. "Кодекс не обладает по отношению к другим федеральным законам более высокой юридической силой, а воздействует "силой притяжения" системы по отношению к входящей в нее подсистеме (части, подотрасли, отдельному закону, т.е. чисто кодификационными связями)" <1>.

--------------------------------

<1> Законотворчество в Российской Федерации (науч.-практ. и учеб. пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 148 - 149.

На наш взгляд, подобное замечание отнюдь не вносит ясности в поставленный вопрос. Непонятно, каким образом можно обеспечивать верховенство нормативного правового акта без наделения его более высокой юридической силой среди других нормативных правовых актов. К сожалению, и законодатель, чей подход мог бы выступать весомым доводом в пользу тезиса о неравенстве кодекса и обычного закона, не имеет по данному вопросу последовательной позиции.

Так, с одной стороны, из 19 действующих федеральных кодексов, "возглавляющих" сложную систему законодательства, в девяти (Таможенном кодексе РФ (ст. 6), Трудовом кодексе РФ (ст. 5), Земельном кодексе РФ (ст. 2), Налоговом кодексе РФ (ст. 1), Бюджетном кодексе РФ (ст. 2), Лесном кодексе РФ (ст. 1), Гражданском кодексе РФ (ст. 3), Семейном кодексе РФ (ст. 3), Водном кодексе РФ (ст. 2)) закреплено положение о необходимости соответствия кодексу положений других федеральных законов. Лишь в шести актах (Гражданском процессуальном кодексе РФ, Арбитражном процессуальном кодексе РФ, Кодексе внутреннего водного транспорта РФ, Кодексе торгового мореплавания РФ, Градостроительном кодексе РФ, Воздушном кодексе РФ) о приоритете кодекса над другими федеральными законами не упоминается.

В самих кодексах воля законодателя, отводящая особое место кодексу среди законов, выражается вполне определенно в формулировках типа: "должны соответствовать настоящему Кодексу", "не могут противоречить настоящему Кодексу". Например, в ст. 3 ГК РФ предусмотрено: "Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу"; в ст. 2 ЗК РФ - "Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу"; в ст. 2 БК РФ - "Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу. В случае противоречия между настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами, предусмотренными частью первой настоящей статьи, применяется настоящий Кодекс".

Различение кодексов и обычных законов по юридической силе не проводится и в Конституции. Более того, Конституционный Суд РФ в ряде своих определений специально указал, что установление иерархии внутри актов одного вида противоречит Конституции РФ <1>. Таким образом, механизма реализации названных положений общей части кодексов в законодательстве не имеется.

--------------------------------

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. N 22-О "По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" // СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1532.

Отдельные правоведы свои возражения в адрес кодифицированных актов строят исходя из потребностей юридической практики. Так, Е.А. Суханов высказывается против приоритета ГК РФ перед другими законами, относящимися к гражданскому законодательству, так как на сегодняшний день, по его мнению, законодатель непоследователен, позволяет себе принимать новые законы, абсолютно не стыкуясь с нормами прежнего законодательства. "Практически все законы, действующие, например, в области имущественного оборота, друг другу хоть в чем-то противоречат. Законов, полностью соответствующих друг другу или Гражданскому кодексу, я не знаю", - замечает он <1>.

--------------------------------

<1> Интервью с доктором юридических наук, профессором, заведующим кафедрой гражданского права, деканом юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Е.А. Сухановым // Законодательство. 1998. N 10.

Впрочем, их не знает ни одна система права. Думается, что отказ от примата кодекса - позиция юристов, увлекшихся тактическими задачами в ущерб стратегическим (хотя известно, что забвение теории и практики опасно в равной степени). Подобный подход может повлечь негативные последствия: уравнивание кодекса с обычными законами способно привести к утрате интегрирующей роли кодекса в системе законодательства, а вместе с ней - к "расколу" системы права, единства правового регулирования.

Задача обеспечения единства и согласованности законодательства настоятельно требует признания примата кодекса над другими законами, даже если это не удовлетворяет правоприменителя. Несомненно, соображениями практической целесообразности можно оправдать фактически любое отступление от правил. Если исходить из равенства кодекса и иных законов, в любой момент допустимо отступление от позиций, которых законодатель придерживался ранее. Отсутствие положения о верховенстве кодекса среди законов позволяет беспрепятственно применить правило lex posteriori derogat lex priori ("последующий закон отменяет действие предыдущего") и тем самым обеспечить формальную согласованность законодательства. Законодатель в данном случае не связан своей предыдущей позицией по тому же вопросу и не несет ответственности за ее произвольное изменение. Вполне очевиден и тот факт, что воля законодателя существует не сама по себе, а всегда исходит от конкретных лиц. Закон - это продукт человеческого мышления. По этой причине снятие ограничений на принятие недоработанных, несвоевременных, конъюнктурных законов расчищает путь к разрушению, а не к стабильности отечественного правопорядка.

Остается без сомнения и то, что ответ на вопрос о юридической силе нормативных правовых актов должен быть аргументирован действующим законодательством <1>, судебной практикой, а не только позициями ученых.

--------------------------------

<1> См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 75.

Конечно, в связи с этим нельзя не принять во внимание формальную правоту позиции, согласно которой кодексы имеют ту же силу, что и обычные законы. В качестве аргумента, выдвигаемого против отнесения кодексов к числу актов, имеющих большую юридическую силу, приводится одинаковый порядок их принятия. Однако, полагаем, что это не может служить достаточным аргументом для отказа кодексу в большей юридической силе, так как различия в юридической силе определяются прежде всего содержательными, а не формальными характеристиками. И отказ кодексу в приоритете над обычными законами только на этом основании основывается на ограниченном понимании кодификации.

Однако если в советской юридической доктрине, отличающейся прочностью традиций позитивистского (формального) понимания права, еще вполне объяснимо отведение процессу кодификации прежде всего формальной роли, то вряд ли можно признать приемлемой такую позицию в современный период, когда в качестве специфических признаков кодификации принято выделять следующие:

- объединение норм, регулирующих наиболее важные принципиальные сферы общественных отношений, закрепляющих основы той или иной отрасли (института) законодательства. Кодифицированный акт носит, соответственно, основополагающий характер, содержит общие принципы, определяющие сущность и содержание всех норм соответствующей отрасли или института права, правовой базой для текущего законодательства в своих сферах правового регулирования, по мнению некоторых ученых, служат также Основы законодательства. По отношению к этому законодательству они обладают высшей юридической силой <1>;

--------------------------------

<1> См.: Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. М., 1988. С. 80.

- сфера общественных отношений, регулируемых кодифицированным актом, значительна и обширна;

- кодифицированный акт носит сводный, итоговый характер, составляет совокупность единых согласованных между собой норм, теоретически и практически проверенных и обусловленных, а не случайных и конъюнктурных предписаний;

- кодификация предполагает создание стабильных норм на долгосрочную перспективу;

- критерием определения предмета кодификации выступают отрасли и институты законодательства. Кодификация служит целям укрепления системности, единства и согласованности нормативных актов. Кодифицированный акт, как правило, признается основным, фундаментальным нормативным правовым актом во главе отрасли, подотрасли или отдельного института законодательства;

- сложная структура, значительный объем кодифицированного акта <1>.

--------------------------------

<1> См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 45 - 46.

Нередко сторонники уравнения кодекса и обычного закона упускают из поля зрения то обстоятельство, что правило, аналогичное закрепленному в упомянутых девяти Кодексах, проводится в целом ряде тематических законов. Например, Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в п. 3 ст. 1 закрепляет положение о том, что нормы иных федеральных законов по предмету его регулирования "могут применяться только после внесения соответствующих изменений и дополнений" в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" <1>. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в ст. 18 устанавливает, что "федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных п. 2 ст. 1 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

<2> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3430.

Однако в этом случае провозглашаемый приоритет одного федерального закона над другим почему-то возражения не вызывает. Цель вышеприведенных положений законов и норм общих частей кодексов одинакова - обеспечить единство соответствующей отрасли законодательства. Однако анализ кодексов и тематических законов показывает, что законодатель проявляет непоследовательность при определении их статуса.

Верховенство кодекса среди других законов связано также с предметом его ведения, в который не вправе вторгаться никакие другие законы. Взаимодействие кодекса и обычных законов аналогично соотношению нормативных правовых актов, которые федеральные органы исполнительной власти правомочны издавать в сфере своего ведения. Такие акты будут обладать верховенством над всеми иными нормативными правовыми актами, регулирующими те же вопросы.

Таким образом, основываясь на положениях общих частей кодексов, можно прийти к выводу о том, что эти федеральные законы по юридической силе занимают промежуточное положение среди федеральных конституционных законов и обычных текущих законов, соответственно, коллизии норм между ними имеют иерархическую природу и должны разрешаться в соответствии с иерархическим правилом. Сама норма об обязательном соответствии кодексу всех других нормативных правовых актов является не чем иным, как выражением его высшей юридической силы.

Если мы отказываем кодексам в приоритете, соответствующие положения общих частей кодексов должны быть устранены законодателем либо признаны недействующими Конституционным Судом РФ, но никак не игнорироваться фактически, что имеет место в судебной практике.

Наделение кодекса среди других законов особыми качествами обосновывается в первую очередь присущими ему особыми функциями. Кодексы - это нормативные правовые акты базового характера, служащие юридической основой правотворческой деятельности парламента, главы государства, правительства, федеральных министерств. Они содержат юридические предписания, играющие роль исходных положений для всей отрасли законодательства, развивают, изменяют, дополняют ее основы, обеспечивая ее сущность. Они определяют систему отрасли права, обеспечивают централизм в установлении основополагающих начал соответствующей отрасли законодательства. Они направлены на стабильное долгосрочное единообразное регулирование определенного круга общественных отношений.