9.2. Модель структуры государственного управления экономикой

Известно, что смешанная экономика имеет своей материальной основой многосек- торную систему хозяйства, главным признаком которой является плюрализм форм соб- ственности. В этой связи поддержание определенного баланса между различными формами

собственности, позволяющими хозяйствующим субъектам наиболее успешным образом конкурировать друг с другом, является одной из важных задач современного государства.

Выступая как отношение государства к капиталу, государственная собственность в то же время оставляет само предприятие, куда вложен капитал, достаточно свободным от госу- дарства, – взаимоотношения между предприятием и государством строятся и регулируются на основе закона.

Таким образом, разгосударствление общественной собственности, произошедшее в России, сузило размеры государственного сектора экономики и создало многообразные негосударственные формы имущественных отношений. Это привело к тому, что:

1) государство перестало быть монопольным собственником всего имущественного комплекса страны и его единственным управляющим;

2) наряду с сохранением объектов прямого государственного управления (государ- ственной собственностью) сформировался негосударственный сектор экономики, по отно- шению к которому государство может осуществлять лишь общерегулирующие функции;

3) падение значения роли государства как субъекта, управляющего экономическими процессами, в связи с уменьшением размеров государственного сектора, компенсируется возрастанием роли и функций участников общественного производства в регулировании хозяйственных процессов;

4) изменение соотношения таких функций государства, как прямое управление иму- щественным комплексом (натурально-вещественное) государственного сектора и косвенное его регулирование (денежно-стоимостное), в условиях становления рынка наблюдается тен- денция к возрастанию доли денежно-стоимостных функций в арсенале средств и механиз- мов воздействия государства на экономику.

Если говорить об управлении государственным имуществом, то там, где государство является собственником и само осуществляет управление своим имущественным комплек- сом, т. е. является хозяйствующим субъектом, его воздействие на экономические процессы может быть наиболее существенным. В этом качестве государство и планирует, и регулирует воспроизводство своей собственности, интересы реализации которой связаны с выполне- нием общегосударственных задач и экономической целесообразностью. Б. З. Мильнер [41] считает, что по отношению к предприятиям, находящимся под прямым государственным управлением, государство как собственник должно использовать всю гамму доступных ему методов и средств. К ним можно отнести: субсидии и льготы, государственные инвестиции, закупки для государственных потребностей и пр. Правительство делегирует министерствам такие права, как: заключение договоров с руководителями предприятий, организаций; утвер- ждение уставов предприятий, организаций; заключение договоров аренды имущества и учредительных договоров; другие функции (например, представительство интересов, орга- низация акционирования, учреждение предприятий) с согласия хозяйствующих субъектов.

Правда, подобная система «делегирования полномочий» не обеспечивает должного эффекта от использования государственной собственности, более того, государство является фактически единственным собственником, «отстраненным» от распределения и присвоения доходов со своих средств производства, а имущество его стало менее управляемым. Наи- более перспективным является введение в практику института поверенного в полномочиях государства в отношении его собственности, базирующегося на договоре между собствен- ником и поверенным.

Как же в этом случае государство управляет закрепленными пакетами акций, кото- рые размещены в России почти на 2000 предприятиях? Как свидетельствует статистика, все 100 % представителей государства – это чиновники, которые по совместительству (без оплаты), естественно, плохо выполняют данную функцию. Основные недостатки инсти- тута представителей государства следующие: нерегулярная работа в акционерном обще-

стве; самоустранение министерств и ведомств от работы по назначению представите- лей государства; нерегулярная отчетность представителей государства; самоустранение представителей государства по причине недостатка полномочий по воздействию на теку- щую деятельность акционерных обществ; нарушение представителями государства порядка согласования своих действий в органах управления; нарушение представителями государ- ства полученных инструкций и голосования; слабая профессиональная подготовка управля- ющих; противоречие с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в части выполнения чиновниками своих функций упра- вляющих.

Там же, где государство выполняет только функции регулирования, его воздействие на экономические процессы внешне менее эффективно по сравнению с прямым управле- нием. Это касается выполнения рекомендаций экономических прогнозов; соблюдения «пра- вил игры» в рыночной системе хозяйствования; выполнения налоговых обязательств и тре- бований, предусмотренных таможенными правилами, и т. д.

Определяющим в данной ситуации становится тот факт, что государство уже не может навязать собственнику, что производить и сколько, как производить и для кого, поскольку последний ориентируется не на директивы государства, а на ценовые сигналы, которые подает собственнику рынок. Тем не менее участие государства в развитии экономики велико и, как видно из фрагмента структурной схемы, изображенной на рис. 9.3, описание функций государства может охватывать все стороны деятельности граждан и юридических лиц.

Известно, что макроэкономическое равновесие, обеспечивающее стабилизацию эконо- мики и рост национального дохода, достигается равновесием между доходами и расходами общества как проявлением определенного соотношения между совокупным предложением (созданным национальным доходом) и совокупным спросом (использованным националь- ным доходом). Но это равновесие, как его определил Дж. М. Кейнс в своей книге «Общая теория занятости, процента и денег», не может обеспечиваться конкурентно-рыночными механизмами и обязательно требует вмешательства государства.

Выяснение меры в соотношении рыночного и государственного регулирования хозяй- ственных процессов в смешанной экономике отнюдь не исключает их тесного единства, вза- имообусловленности и переплетения. Высшей формой такой диалектической взаимосвязи выступают взаимопереходы одной формы регулирования в другую. Так, государственные предприятия находятся под непосредственным влиянием частного сектора, а государство создает условия для функционирования конкурентно-рыночного механизма, стимулируя научно-технический и социально-экономический прогресс с помощью инструментов кре- дитно-финансовой политики.

У государства много обязанностей и прав в области экономики по отношению к обще- ству в целом. И, несмотря на то что доля государственной собственности составляет только треть всех активов страны, доля государственных расходов по отношению к ВВП соста- вляет около половины. Если же учесть все виды льгот и другие формы поддержки населения и предприятий, применяемые административные ограничения на федеральном и местном уровнях, то окажется, что государство присутствует едва ли не всюду.

Рис. 9.3. Фрагмент структурной схемы функций государства

В связи с этим следует уточнить функции государства, которые оно выполняет в эко- номической жизни страны как политик, хозяин, собственник и гарант.

Прежде всего как субъект политической власти государство декларирует цели и задачи хозяйственного развития страны, его основные приоритеты и те «правила игры», по которым должны функционировать все участники хозяйственной деятельности в системе рыночных отношений.

Как субъект хозяйственной деятельности государство представлено Министерством экономического развития и торговли РФ и его органами, решающими оперативно-хозяй- ственные задачи по обеспечению структурной перестройки экономики, поддержке пред- принимательства, проведению научно-технической и инвестиционной политики, участию в международном разделении труда, внешнеэкономическим связям и т. п. Государство нала- гает ограничения на правомочия собственников как путем контроля (например, в отноше- нии участников рынка ценных бумаг – ограничения прав собственников на осуществление эмиссий акций и строгая регламентация их проведения; регистрация участников рынка цен- ных бумаг и лицензирование деятельности на указанном рынке; обязательное проведение аудита и т. д.), так и путем непосредственного вмешательства государства в права собствен- ника (например, национализация отдельных предприятий и даже целых отраслей).

И наконец, функция гаранта, в качестве которого выступает государство, закрепляет за ним функции обеспечения национальной, военной и экономической безопасности и реше- ния задач по сбалансированию общественных интересов посредством защиты принципа социальной справедливости, прав и обязанностей граждан. Таких сфер три: регулирование рынка, восполнение недостатков рыночной системы и перераспределение доходов в пользу малоимущих.

Регулирование рынка включает контроль работы правовых институтов, обеспечиваю- щих функционирование рыночного механизма. Для этого Правительство РФ ведает судеб- ной системой, обеспечивающей выполнение таких законов, как: о правах частной собствен-

ности; о свободной конкуренции; запрещающий деятельность монополистических союзов и объединений; об интеллектуальной собственности и охране коммерческой тайны; регули- рующие функционирование денежно-кредитной системы и др. Без этих законов и государ- ственного контроля над их исполнением рыночная экономика превратилась бы в бессиль- ную и «дикую» стихию товарно-денежных отношений.

Об восполнении государством недостатков рыночной системы (и наоборот) в свое время точно подметил Л. И. Абалкин: «Обычно роль государства в экономике связывается с несовершенством и пороками рынка, которые государство должно компенсировать. Рынок несовершенен. Вот если бы он был совершенен, то роль государства в экономике сводилась бы к нулю… или, наоборот, рынок нужен для того, чтобы компенсировать пороки и несо- вершенство государственного регулирования». Словом, и рынок, и государство, взятые в отдельности, несовершенны, но их сочетание компенсирует недостаток одного и другого. Рассмотрим две проблемы, порождаемые рынком.

Первая проблема – нечеткость прав собственности у агентов рыночных отношений, что приводит к появлению целого ряда внешних издержек (экстерналий), как положитель- ных, так и отрицательных. Отрицательные экстерналии – это «безнаказанные» формы нане- сения ущерба одним агентом отношений другому, влекущие за собой финансовые послед- ствия (штрафы, например) за причиненный ущерб. Примерами могут служить загрязнение окружающей среды (ничейной), отрицательно сказывающееся на здоровье людей и усло- виях производства, что требует от государства принятия законов об охране окружающей среды и контроля за их соблюдением.

Положительные экстерналии связаны с благоприятным внешним эффектом. Так, госу- дарство субсидирует фундаментальные научные исследования, реализуя, тем самым, право ученого на самостоятельное, свободное занятие наукой. Открытие ученого в области фун- даментальных наук, как правило, не может быть оценено по его реальной значимости. Эта значимость важна теоретически, а на практике проявляется (или нет) только с течением вре- мени. Другими словами, рынок не стимулирует фундаментальные исследования, поскольку ученые не могут немедленно воспользоваться результатами своих открытий. Авторские права ученого должны быть защищены системой государственного патентного права.

Таким образом, как отрицательные, так и положительные экс-терналии, будучи поро- ждением несовершенства рыночных механизмов (собственности, ценообразования, защиты авторских прав), требуют государственного регулирования.

Вторая проблема, вырастающая также из несовершенства рыночного механизма и требующая государственного регулирования, связана с появлением общественных товаров, обладающих одним или двумя специфическими свойствами. Таких товаров два вида – неис- ключаемые и неконкурентные.

Неисключаемые, т. е. товары, обладающие способностью удовлетворять обществен- ные потребности без оплаты его каждым отдельным потребителем. Исключить эти товары из общественного потребления нельзя, и потому государство должно нести расходы на их производство. Это системы государственной обороны, охраны правопорядка, здравоохране- ния и т. д.

Неконкурентный товар, будучи потреблен (использован) одним человеком, не теряет своей ценности для других. Это, например, заповедники, парки и другие объекты обще- ственного пользования.

Для постоянного и качественного воспроизводства общественных товаров правитель- ство облагает население налогами.

Еще одна функция государства заключается в перераспределении доходов населения в пользу малоимущих. Необходимость такой меры вызвана влиянием рыночных механизмов на рост социальной несправедливости в распределении доходов между людьми, а также эко-

номическими потрясениями, которые периодически ухудшают социальное положение раз- личных групп населения. Поэтому государство в лице правительства должно брать на себя как поддержку малоимущих, так и страхование той части населения, которая понесла серьез- ные экономические потери.