Учебник по праву

331

куда, например, занесены Баргузинский биосферный заповедник,

Тунгусский заповедник, прибрежная акватория Баренцева моря,

национальный парк Лосиный остров, Завидово и др.

10.2. Понятие и виды права природопользования

Природопользование — это общение человека с природой, постоянно необходимое ему для обеспечения своего существования. Что же понимается под природой? Природа — это совокупность саморегулирующихся экосистем.

В качестве самостоятельных экологических систем выступают озоновый слой,

атмосфера, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд,

природные ландшафты, недра.

Под природопользованием понимается фактическое использование тех или иных свойств окружающей природной среды, то право природопользования, которое урегулировано нормами права.

Право природопользования определяет сам характер правового регулирования использования природных ресурсов и других природных объектов, их охрану и воспроизводство. В экологическом праве выделяют две основные классификации видов природопользования: право общего и специального природопользования.

Право общего природопользования — предоставленная и гарантированная законом возможность для всех граждан пользоваться чистой,

здоровой окружающей средой и всеми благами природы. Так, ст. 11 ФЗ

«Об охране окружающей среды» установлено право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия,

вызванного хозяйственной или иной деятельностью. К примеру, видами

332

лесопользования являются заготовка древесины; живицы; заготовка грибов,

ягод; пчеловодство; охотничье хозяйство; пользование в научно-

исследовательских, туристических, спортивных целях. Виды водопользования

— питьевое и хозяйственное водоснабжение; лесосплав, добыча торфа;

гидроэлектроэнергетика; транспортные перевозки и т. п.; видами пользования животным миром являются охота; рыболовство; добыча морских

млекопитающих и т. п.; виды землепользования — земли

сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности,

энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда и т. п.

Специальное природопользование осуществляется гражданами и

другими субъектами права лишь на основе специальных разрешений

(лицензии) соответствующих органов. Лицензирование природопользования —

это один из эффективных способов государственного регулирования и контроля за использованием и охраной природных ресурсов и окружающей природной среды в целом. Посредством лицензий устанавливаются порядок использования тех или иных природных ресурсов, определенные ограничения по их использованию, те или иные требования к предпринимательской деятельности в данной сфере отношений, лимиты на отдельные виды природопользования и др. Так, предоставление в пользование участков леса производится посредством лесных торгов, конкурсов с выдачей лицензии,

лесорубочного билета (ордера). Специальные лицензии выдаются на право размещения в природной среде отходов, выбросов, сбросов. Лимиты

устанавливаются, например, на объемы добычи полезных ископаемых из недр,

квоты вылова рыбы, квоты отстрела животных, нормы отвода земель под промышленные объекты и т. п. Лицензионно-договорный порядок использования природных ресурсов характерен для многих сфер

333

природопользования, что и определяется в нормативных правовых актах,

посвященных рациональному использованию и охране тех или иных видов

природных ресурсов.

10.3. Экологический механизм охраны окружающей природной среды

Государство предусматривает ряд мер организационно-правового обеспечения управления природопользованием и охраны природной среды,

включая систему разнообразных государственных органов как общего управления (Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ), так и специально уполномоченные органы комплексного управления (Министерство природных ресурсов РФ, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство водных ресурсов), а также отраслевые природоохранительные органы

(по видам природных ресурсов, например по геологии, земельным ресурсам).

Так, государство через Федеральную службу земельного кадастра России производит количественный и качественный учет (оценку) природных ресурсов и вторсырья, то есть создает систему достоверных сведений о реальном состоянии земли (почвы), лесов, вод, полезных ископаемых.

Организационная деятельность органов управления включает в себя установление нормативов качества окружающей природной среды.

Государство ввело группу нормативов предельно допустимого вредного воздействия (ПДВВ). В эту группу входят такие нормативы, как ПДК — предельно допустимая концентрация вредных веществ; ПДД — предельно допустимая доза радиации; ПДВ — предельно допустимые выбросы.

334

Федеральным законом от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» рассматриваются вопросы стандартизации и сертификации.

Сертификация — форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов,

положениям стандартов или условиям договоров. Сертификат соответствия

— это документ, удостоверяющий соответствие объекта требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров. Роль нормирования и стандартизации в обеспечении рационального использования и охраны окружающей природной среды четко определены в ФЗ «Об охране окружающей среды».

Экономический механизм охраны окружающей природной среды выполняет функцию создания экономической заинтересованности природопользователей в рациональном использовании природных ресурсов и уменьшении вредного воздействия их деятельности на состояние окружающей природной среды. Ключевым элементом экономического механизма охраны окружающей среды являются плата за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия — экологические платежи. Они направлены на стимулирование:

разработки и реализации программ и мероприятий по охране окружающей среды, обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов;

формирования экологических и иных фондов для финансирования этих программ и мероприятий;

снижения или поддержания выбросов и сбросов в пределах нормативов;

страхования гражданской ответственности за экологический вред, экологических рисков;

возмещения затрат на проектирование и строительство природоохранных объектов.

335

В данной сфере определяющими являются административные методы охраны и обеспечения ресурсов. Вопросами экологии в той или иной степени занимаются многие государственные органы власти и управления, которые в силу предоставленной им компетенции применяют специфические методы управления: выдают разрешения (лицензии, разрешения на организацию туристических баз, на сплав леса и т. п.); осуществляют согласования (на проведение взрывных работ, отвод земель под строительство и т. п.);

применяют запрещения (запрет на ввод в эксплуатацию объекта без очистных сооружений и т. п.); производят изъятия (например, выделенного земельного участка при нарушении правил природопользования); приостановление или

прекращение права пользования (сброса сточных вод, лесовырубки и др.).

Элементом организационного механизма является экологический контроль. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» установлены четыре вида экологического контроля: государственный,

производственный, муниципальный и общественный.

Основным видом экологического контроля является государственный.

Его задача — обеспечить выполнение всеми гражданами и юридическими лицами независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности выполнение экологических программ, планов, проведение необходимых экологических мероприятий, соблюдение установленных экологических требований, правил и норматив. Федеральным органом исполнительной власти,

осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, является Министерство природных ресурсов РФ. К организационному механизму необходимо также отнести и установление ответственности за нарушение природоохранительного законодательства и причинение вреда окружающей среде и здоровью человека.

336

10.4. Экологическая экспертиза

Экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий его на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и других последствий.

Цель экологической экспертизы — предупреждение возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

В соответствии с ФЗ «Об экологической экспертизе» предусмотрены два вида экологической экспертизы: государственная и общественная.

Государственную экологическую экспертизу осуществляют специально уполномоченные государственные органы: федеральные, территориальные (на уровне субъектов РФ), их подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы, а также экспертные комиссии, эксперты.

Проверяя документацию, проекты, программы, материалы, изделия,

сырье и т. д., экологическая экспертиза выступает организационно-правовой формой предупредительного контроля всех предплановых (предпроектных)

материалов, а также экологического обоснования выдачи лицензий и сертификатов. Ее значимость повышает обязательность участия в государственной экспертизе представителей общественности от рационального движения «зеленых» до представителей «Гринпис».

Государственная экологическая экспертиза обязательна в отношении всех объектов, указанных в Федеральном законе «Об экологической экспертизе».

337

Государственная экологическая экспертиза проводится при условии

предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей экспертизе.

Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через месяц после ее оплаты и приемки необходимого комплекта материалов и документов. Срок проведения экспертизы устанавливается в зависимости от сложности объекта, однако он не должен превышать 6 месяцев.

Экспертами государственной экологической экспертизы могут быть специалисты, обладающие научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченные в порядке, установленном ФЗ

«Об экологической экспертизе», к проведению государственной экологической экспертизы. Перечень лиц, которые не могут выступать в качестве экспертов,

установлен законом.

В заключении государственной экологической экспертизы должны содержаться обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экспертизе, и о возможности реализации объекта экспертизы. Заключение должно быть одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. К заключению прилагаются особые обоснованные мнения экспертов, не согласных с ним. Оно подписывается руководителем экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми членами комиссии и не может быть изменено без их согласия. Заключение после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы.

Заключение государственной экологической экспертизы может быть

положительным или отрицательным. Положительное заключение — условие финансирования и реализации объекта государственной экологической

338

экспертизы. Правовым последствием отрицательного заключения является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений, органов местного самоуправления, общественными организациями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в установленном порядке.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от государственной экологической экспертизы тех же объектов.

Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций

(объединений) о ее проведении. В государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано только в случаях, указанных в ФЗ «Об экологической экспертизе». В качестве объектов общественной экологической экспертизы могут выступать любые объекты государственной экологической экспертизы, за исключением тех,

сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну.

Общественная экологическая экспертиза проводится экспертными комиссиями и экспертами. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченым государственным органом в области экологической экспертизы.

10.5. Экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности

Субъекты хозяйственной и иной деятельности, о которых говорится в

ст. 67 ФЗ «Об охране окружающей среды», обязаны предоставить сведения об

339

организации производственного экологического контроля в федеральные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления,

осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством. Выбор мест размещения зданий,

строений, сооружений и иных объектов осуществляется с соблюдением требований законодательства при наличии положительного заключения

государственной экологической экспертизы. В случаях, если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов,

проводимых на соответствующих территориях. Проекты, по которым отсутствуют положительные заключения государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации

финансировать запрещается.

При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений,

сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель,

благоустройству территорий в соответствии с законодательством РФ.

Запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до отвода земельных участков в натуре, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды. Также запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель,

благоустройству территорий.

При проектировании и строительстве тепловых электростанций следует предусматривать их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства.

340

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в

эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а

также особенности рельефов местностей.

При размещении указанных объектов должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды,

сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.

Требования в области охраны окружающей среды, предъявляемые при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в

эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений,

соружений и иных объектов, в полной мере распространяются на военные и оборонные объекты, вооружение и военную технику, за исключением чрезвычайных ситуаций, препятствующих соблюдению требований в области охраны окружающей среды.

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции

городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем. Здания, строения, сооружения и иные объекты должны размещаться с учетом требований в области охраны