Тема 7. Державна цінова політика та її вплив на економічні процеси

7.1. Цілі та методи державного регулювання цін

Найефективніше свої регулюючі функції ціна може виконува­ти лише тоді, коли вона формується під впливом ринкових чин­ників, тобто лише за умов вільного ціноутворення. Але практика свідчить, що вільна ціна не здатна враховувати всієї різноманіт­ності цілей та умов соціально-економічного розвитку країни і то­му не може бути універсальним засобом регулювання економіч­них процесів. Так, стимулюючий вплив вільних цін на економіку може забезпечуватись тільки за умов зрілого ринку, де обмежена недобросовісна діяльність монополій, панує вільна конкуренція та ефективно працює вся ринкова інфраструктура. За браком та­ких умов вільне ціноутворення може відігравати навіть негативну роль, породжуючи такі явища, як падіння виробництва, зростання безробіття, високу інфляцію тощо. Крім того, вільні ринкові ціни реагують на ті зміни в економіці, які відображені в платоспромож­ному попиті. Тому вільні ціни не враховують такі соціально-еко­номічні проблеми, як пенсійне забезпечення громадян, утриман­ня непрацездатних, безплатну освіту, екологію, оборону країни та ін. Урахування всіх цих обставин можна забезпечити тільки за допомогою державного втручання в процеси ціноутворення шля­хом розроблення відповідної цінової політики.

Цінова політика держави — це діяльність центральних та міс­цевих органів виконавчої влади, яка спрямована на досягнення трьох основних цілей: послідовного проведення цінової лібералі­зації, державного регулювання цін (тарифів) на окремі види това­рів (послуг) та здійснення контролю за їхнім додержанням. Роз­роблення цінової політики як невід'ємної частини загальної еко­номічної та соціальної політики держави є однією з найважливі­ших складових реформування економіки, її впровадження сприяє розвитку ринкових відносин, зменшенню інфляції та пом'якшен­ню її негативних соціально-економічних наслідків, веде до під­вищення якості продукції та розвитку конкуренції і, зрештою, сприяє зростанню ефективності ринкової економіки. Проведення державної політики цін у країні забезпечує Кабінет Міністрів України, який визначає перелік продукції, товарів і послуг, на які затверджуються фіксовані та регульовані ціни і тарифи, а також повноваження органів державного управління в галузі встанов­лення контролю за цінами (тарифами).

Світовий досвід показує, що в країнах із стабільною ринкового економікою уряд, як правило, мало втручається у процеси ціноу­творення, але повної свободи в питаннях формування цін нема і державне їхнє регулювання в тій чи іншій мірі існує в кожній з них. Ступінь, форми та масштаби державного втручання в ціноут­ворення залежить від стану економічного розвитку країни, інтен­сивності інфляційних процесів, ступеня монополізації та конку­ренції, питомої ваги державного сектора та інших чинників. В усіх країнах державне регулювання цін не є разовою дією, а відбува­ється постійно з чередуванням періодів його посилення та послаб­лення. Під час кризових ситуацій, руйнування грошово-фінансо­вих систем, значного дефіциту товарів і великого надлишку гро­шей в обігу, державне втручання в цінові процеси є більш жорст­ким та об'ємним. Так, у перші післявоєнні роки у Великобританії державне регулювання цін охоплювало до 60 %, а в Австрії — практично 100 % товарів та послуг.

За умов стабілізації економічної ситуації і переходу до розви­нутого ринку державне втручання в ціни поступово зменшується і в основному обмежується відповідним впливом на передумови та побічні наслідки вільного ціноутворення. Але і після прове­дення лібералізації, уряди розвинутих капіталістичних країн про­довжують здійснювати регулювання цін на товари та послуги, що мають особливе значення для підтримки життєвого рівня насе­лення (електроенергія, газо- та водопостачання, поштові, телеко­мунікаційні та транспортні послуги, окремі ключові споживчі то­вари). Питома вага регульованих цін у різних країнах колива­ється від 5 до 20 %. Так, у Франції, де повна лібералізація цін бу­ла досягнута в 1986 р., під контролем держави перебуває до 20 % цін на споживчі товари та послуги, а в Канаді і США — у межах 5—10%.

В усіх країнах державне регулювання цін здійснюється спеці­альним законодавством, зокрема, в Італії— Законом з контролю за цінами (1973 р.), у Франції—Постановою про лібералізацію цін (1986 р.), у Швеції—Законом про ціни (1956 р.), у США — Антитрестовськими законами Шермана (1890 р.) та Клейтона (1914 р.), а також Законом про фермерські ціни (1985 р.) В Україні цей процес регламентується законами «Про ціни та ціноутворення» (1990 р.), ' «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» (1992 р.), та «Про міс­цеве самоврядування в Україні» (1997 р.) з відповідними зміна­ми та доповненнями. Закони у сфері ціноутворення встановлю­ють основні правила формування цін у країні, методи їхнього ре­гулювання, порядок контролю за цінами та відповідальність за його порушення, права та обов'язки окремих органів виконавчої влади у сфері ціноутворення. Для практичного використання за­значених законів вони доповнюються й конкретизуються спеці­альними рішеннями парламенту, указами Президента чи постано­вами уряду. До таких актів, зокрема, належать постанови Кабі­нету Міністрів України «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регу­лювання цін (тарифів)» (1996 р.), «Положення про державне ре­гулювання цін (тарифів) на продукцію виробничо-технічного при­значення, товари народного споживання, роботи та послуги моно­польних утворень» (1995 р.), «Про удосконалення порядку фор­мування цін» (1998 р.) та ін.

Втручання держави в процес ціноутворення здійснюється в трьох основних формах: обмеження рівня ціни, введення подат­кових платежів з метою вилучення частки доходів у виробників і споживачів, державна підтримка цін через дотації. Перелічені форми втручання здійснюються за допомогою різноманітних ме­тодів державного регулювання цін, які можна об'єднати у дві групи: прямі та непрямі (опосередковані).

Пряме регулювання, як правило, переважає на початковому етапі створення ринку, коли в економіці виникає кризова ситуа­ція. До прямих методів регулювання цін належать:

• встановлення фіксованих (твердих) цін на найважливіші то­вари та послуги;

• застосування граничних цін або граничних коефіцієнтів їх­нього підвищення;

• декларування зміни цін;

• заморожування (блокування) цін на певний період;

• введення граничних рівнів посередницько-збутових націнок та торговельних надбавок;

• укладання договорів про ціниміж державою та підприємст­вами.

Непрямі методи державного регулювання цін переважають на етапі зрілого ринку, коли регулюючий потенціал ринкового ме­ханізму реалізується сповна. За допомогою цих методів держава не диктує порядок чи способи визначення цін, а лише регулює поведінку суб'єктів, які беруть участь у процесі ціноутворення.

До основних непрямих методів регулювання цін належать:

• застосування граничних нормативів рентабельності;

• зміна рівнів та диференціація ставок товарних податків;

• пільгове оподаткування та кредитування;

• диференціація ставок ввізного мита.

Державне регулювання цін спрямоване на досягнення певних ці­лей економічної політики країни. Серед них можна виділити найти-повіші, кожній з яких притаманні відповідні методи державного впливу на процеси ціноутворення. Перша — запобігти руйнівному впливові цін на економіку та стримати інфляцію. Така мета, як пра­вило, ставиться за умов переходу країни від командно-адміні­стративної до ринкової економіки або в період відтворення ринко­вих відносин, зруйнованих війною чи соціально-економічними за­ворушеннями. У цей час в економіці порушено господарські зв'яз­ки, бракує необхідної інфраструктури ринку, наявні гострий дефі­цит споживчих товарів, високий рівень інфляції, безробіття і т. ін. За таких умов держава вдається переважно до політики прямого ре­гулювання цін, шляхом установлення фіксованих цін на основні ви­ди товарів та послуг з одночасним датуванням їхніх виробників.

В умовах значного дисбалансу ринків, стрімкого зростання цін та сплесків інфляції в розвинутих країнах широко застосову­ються такі методи прямого регулювання, як укладання договорів про ціни між підприємствами і державою та заморожування (блокування) цін на певний період. Ці методи, як правило, супро­воджуються отриманням заробітної плати та обмеженням доходів підприємств. Їхнє застосування сприяє стабілізації економіки, при­зупиненню падіння виробництва і зростання безробіття, отри­манню розкручування спіралі «зарплата-ціни» і приборкання на цій основі високої інфляції. У теперішній час нормативно-зако­нодавчими актами України використання таких методів регулю­вання цін не передбачено.

Важливою метою державного регулювання цін є захист внут­рішнього ринку від негативного впливу зовнішньої конкуренції. У кожній країні внутрішні ціни, як правило, відрізняються від сві­тових, що зумовлено неоднаковим рівнем витрат на виробництво товарів та різницею в системі оподаткування. Якщо внутрішні ціни вищі за світові, то імпорт дешевих іноземних товарів може завдати шкоди національним підприємствам, призвести до спаду виробництва та зростання безробіття. Для запобігання таким яви­щам держава використовує політику протекціонізму, яка, зокремау сфері ціноутворення, передбачає дотування національних виробників або підвищення цін на окремі імпортні товари до не­обхідного рівня за допомогою ввізного мита. Ввізне (імпортне) мито, як непрямий податок на товари, що стягується при їхньому ввезенні на митну територію країни, є основним інструментом регулювання цін на імпортні товари. У світовій практиці його роль поступово зменшується і в наш час середній рівень митного оподаткування в країнах — членах Всесвітньої торгової органі­зації становить приблизно 5 %.

На сучасному етапі економічного розвитку в усіх країнах ос­новною метою державного регулювання цін є отримання моно­полізму і забезпечення конкурентного середовища на ринку. Найактуальнішого значення це завдання набуває за умов перехо­ду до ринкових відносин, коли практично відсутня конкуренція, а кожне підприємство, що поводиться як монополіст, підвищує ці­ни і скорочує виробництво для того, щоб забезпечити собі необ­хідний рівень заробітної плати та прибутку. Саме такий процес вільного ціноутворення в неконкурентному середовищі був голов­ною причиною нестримного зростання цін і появи галопуючої інфляції в Україні. Так, питома вага монополізованих товарних ринків у 1994 р. у галузях чорної та кольорової металургії стано­вила 44,9 %, а в хімічній та нафтохімічній — 61,9 %. При цьому якщо оптові ціни в промисловості (без податку на додану вар­тість та акцизного збору) за 1991—1994 р. р. збільшились у 95 тис. разів, то у чорній металургії вони збільшились у 126,3 тис. разів, а в хімічній — у 136,9 тис. разів.

Єдиним виходом з такої ситуації є запровадження державного регулювання цін і тарифів передусім підприємств-монополістів, до складу яких входять як природні монополії, так і підприєм­ства, що перебувають у монопольному становищі на ринку. Згідно з діючим законодавством України монопольним визнається ста­новище підприємства, частка якого на ринку певного товару пе­ревищує 35 %. Монопольним може бути також визнано станови­ще підприємця, якщо його частка на ринку відповідного товару навіть менша вказаного відсотка, але Антимонопольним коміте­том встановлена наявність у нього ринкової влади. Ознаками та­кої влади є спроможність підприємця диктувати свої умови під час продажу товару, витісняти з ринку інших товаровиробників або створювати бар'єри їхньому входженню на ринок, скорочу­вати або обмежувати випуск продукції з метою одержання одно­сторонньої вигоди, підвищувати ціни та підтримувати їх на рівні, який перевищує конкурентний.

Безпосередньо в Україні державне регулювання цін на продук­цію монопольних утворень, вибір методів та встановлення термі­нів регулювання здійснюється Міністерством економіки, а на ре­гіональних ринках — місцевими органами. Ці установи спільно з Антимонопольним комітетом визначають перелік регульованої продукції монополістів, до якого на загальнодержавному рівні входять найважливіші види товарів загальногосподарського зна­чення, зокрема, прокат чорних металів, металорізальні верстати, сільськогосподарські трактори, мінеральні добрива, синтетичні смоли та пластмаси, гірничо-шахтне обладнання тощо. На регіо­нальному рівні до складу підприємств, що перебувають у моно­польному становищі, належать як суб'єкти природних монополій (комунальні підприємства газового господарства, відділки заліз­ниць, підприємства поштового зв'язку та теле4)онних послуг, ко­мунальні підприємства водопостачання та водовідведення тощо), так і інші монопольні утворення (хлібокомбінати, підприємства міського електротранспорту, метрополітен та ін.).

Відповідно до «Положення про державне регулювання цін (тарифів) на продукцію виробничо-технічного призначення, то­вари народного споживання, роботи і послуги монопольних утво­рень» регулювання цін монополістів здійснюється шляхом вста­новлення фіксованих чи граничних рівнів цін, граничних рівнів торговельних і посередницько-збутових надбавок (націнок), гра­ничних нормативів рентабельності або запровадженням обов'яз­кового декларування зміни цін. Перелічені методи в основному відповідають світовій практиці, але маючи певні недоліки, з різ­ною мірою ефективності використовуються в ціновому регулю­ванні. Так, метод установлення фіксованих або граничних цін по­требує значної інформації, що може вплинути на точність їхніх розрахунків, а застосування методу регулювання на основі гра­ничних нормативів рентабельності та граничних рівнів торго­вельних та посередницько-збутових надбавок часто не може зу­пинити зростання цін, а в деяких випадках навіть сприяє їхньому підвищенню.

Регулювання цінчерез встановлення норми прибутку понад сто років використовувалось у багатьох країнах (Норвегія, США, Швеція та ін.) в основному при формуванні тарифів на електро­енергію, транспортні перевезення та водопостачання. У вітчизня­ній практиці метод регулювання цін на основі граничного рівня рентабельності, встановленого у відсотках до собівартості продук­ції також досить тривалий часмав значне поширення. Згідно з цим методом підприємство немає права перевищувати в ціні встановлений норматив рентабельності, інакше на порушника накладаються штрафні санкції. У короткостроковому періоді та-"' кий підхід здатний стримати монопольні тенденції до підвищен­ня цін. Однак протягом тривалого проміжку часу виявляються негативні риси цього методу, котрі зумовлені пропорційною за­лежністю розміру прибутку від собівартості продукції. Тому під­приємства-монополісти зацікавлені не в зниженні, а навпаки, у збільшенні витрат на виробництво своєї продукції, що за встанов­леного рівня рентабельності дає їм змогу отримати більший при­буток. Це негативно впливає на ефективність виробництва, при­зводить до підвищення собівартості продукції, а отже, і до по­стійного зростання цін. У теперішній час використання цього методу обмежено встановленням цін на скраплений газ, платні послуги лікувально-профілактичних та санітарно-профілактич­них закладів охорони здоров'я та на продукти дитячого харчу­вання вітчизняного виробництва. Уважається доцільним в основу цього методу покласти граничну норму прибутку не до собівар­тості продукції, а на інвестований капітал, як це прийнято у сві­товій практиці. Такий підхід, по-перше, зменшить вплив затрат­ного механізму на ціноутворення, а по-друге, зацікавить підпри­ємства в інвестиціях заради збільшення кінцевого обсягу прибутку.

Зазначені недоліки значною мірою усуваються регулюванням цін на основі декларування. Декларування зміни цін означає, що підприємство для підвищення ціни, яка підлягає державному ре­гулюванню, має звернутися у відповідні органи для отримання на це дозволу. Тому в деяких країнах такі ціни називаються «доз­вільними». Для одержання дозволу на підвищення ціни підприємці подають відповідним органам декларацію про її зміну за формою: