Глава 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ

3.1. Экономическая сущность и содержание бюджета. Бюджетное устройство

Бюджет представляет собой совокупность денежных отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения валового внутреннего продукта путем формирования и использования фонда денежных средств для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В экономической литературе встречается несколько обозначений термина бюджет, но соблюдение методологического подхода к терминологии позволяет определить следующие понятия:

а) бюджет как совокупность экономических отношений; б) бюджетный план как основной финансовый документ страны;

в) бюджетныйфондкакгосударственныйцентрализованныйденежныйфонд. Бюджет представляет собой экономическую категорию и выражает отношения, являющиеся составной частью финансовых отношений, в результате че-

го ему присущи и функции финансов.

Распределительная функция бюджета находит свое выражение при формировании и использовании централизованных фондов денежных средств, с помощью которых государство регулирует хозяйственную жизнь страны и реализует возложенные на него задачи.

Контрольная функция проявляется при образовании доходов и расходовании средств бюджета и предполагает возможность и обязательность контроля над использованием бюджетных средств.

Бюджет играет важную роль в проводимой государством экономической и социальной политике. Потребности государства в финансовых ресурсах находят выражение в пропорциях перераспределения валового внутреннего продукта и тем самым реализуют свои властные полномочия.

С помощью бюджета решаются такие задачи, как регулирование и стимулирование экономики, реализация государственных функций, осуществление социальной политики и ряд других.

Реализация бюджетных отношений осуществляется посредством функционирования бюджетной системы, которая представляет собой совокупность бюджетов всех уровней, а также внебюджетных фондов, основанную на реально существующих экономических отношениях, определяемую формой государственного устройства и реализуемую правовыми нормами.

Организация бюджетной системы и принципы ее построения определяются бюджетным устройством, которое обуславливает взаимоотношения между звеньями бюджетной системы, процедурные вопросы формирования, распределения и использования бюджетных средств.

Бюджетное устройство формируется на основе административного устройства государств, основными формами которых являются унитарное, федеративное и конфедеративное. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного и местных бюджетов.

22

Вфедеративных государствах бюджетная система включает три звена – федеративный бюджет, бюджет членов федерации и местные бюджеты. Конфедеративные государства формируют свои бюджетные системы.

ВРоссийской Федерации бюджетная система состоит из трех уровней:

а) Федеральногобюджетаибюджетовгосударственныхвнебюджетныхфондов; б) бюджетов субъектов РФ (региональных бюджетов) и бюджетов террито-

риальных государственных внебюджетных фондов; в) местных бюджетов.

Объединенные бюджетные показатели всех звеньев бюджетной системы находятсвоеотражениевконсолидированномбюджетеРоссийскойФедерации.

Консолидированный бюджет РФ

Рис. 3.1. Консолидированный бюджет Российской Федерации

Бюджетная система РФ основана на следующих принципах:

1.Единства бюджетной системы, включающий единство нормативноправовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов организации бюджетного процесса, ведение системы бухгалтерского учета, единый порядокфинансированиярасходоввсехуровнейбюджетнойсистемы.

2.Разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной систе-

мы РФ, означающий полное или частичное закрепление соответствующих видов доходов, а также разделение полномочий по осуществлению расходов между федеральными, региональными и местными органами власти.

3.Самостоятельности бюджетов, определяемой:

-правом органов власти на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

-наличием, в соответствии с законодательством, собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы;

-законодательным закреплением регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

-правом органов всех уровней власти самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

23

-правом органов власти самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

-недопустимостью изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета, сумм экономии по расходам бюджетов.

4.Полноты отражения доходов и расходов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных обязательных поступлений,

определяемых соответствующим законодательством, подлежащих отражению в обязательном порядке и в полном объеме.

5.Сбалансированности бюджета, определяющим то, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

6.Эффективности и экономности использования бюджетных средств, означающем, что при составлении и использовании бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием объема средств, определенного бюджетом.

7.Общего (совокупного) покрытия расходов, предусматривающего покры-

тие всех расходов бюджета общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

8.Гласности, устанавливающего:

-обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении; полноту представления информации о ходе исполнения бюджетовидоступностьиныхсведенийпорешениюоргановвласти;

-обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе

ипо вопросам, вызывающим определенные разногласия между органами власти;

-обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе

ипо вопросам, вызывающим определенные разногласия между органами власти.

9.Достоверности бюджета, предусматривающего надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

10.Адресности и целевого характера бюджетных средств в распоря-

жение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Принципы функционирования бюджетной системы в РФ является основой для формирования полноценной и эффективной системы финансово-бюджетного федерализма, представляющего собой разделение полномочий между центральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и местного самоуправле- ниявфинансово-бюджетнойсферевсоответствиисКонституциейРФ.

Российская Федерация является федеративным государством, основанным на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти. В соответствии с этим субъектами РФ выступают 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города, одна автономная область, 10 автономных округов. Каждый субъект РФ имеет самостоятельный бюджет (региональный бюджет), в то же время муниципальные образования, расположенные на территории субъектов Федерации, имеют свои бюджеты (местные бюджеты). Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муници-

24

пальных образований составляет консолидированный бюджет субъекта РФ (территориальный бюджет), а федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет РФ. Реализация финансо- во-бюджетного федерализма происходит в основном на основе бюджетного процесса при мобилизации доходов и расходовании бюджетных средств.

Все бюджеты, образующие бюджетную систему РФ, связаны между собой посредством межбюджетных отношений, представляющих собой отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и основывающихся на следующих принципах:

-распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

-разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временнымнормативамрегулирующихдоходовпоуровнюбюджетнойсистемыРФ;

-равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

-выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;

-равенства всех видов бюджетов во взаимоотношениях между собой.

Всоответствии с этими принципами отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ – в местные бюджеты путем включения норм (положений) в соответствующие законодательные акты.

Для обеспечения функций и задач, возложенных на уровни власти, соответствующие бюджеты должны быть обеспечены доходами.

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. В то же время доходы бюджетов делятся на собственные, включающие все виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ, и регулирующие, т.е. федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты по разным видам таких доходов.

Вбюджетах различных уровней всегда действует принцип сбалансированности, который означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из других уровней бюджетной системы РФ.

Превышение доходов над расходами называется профицитом бюджета, а

превышение расходов над доходами – дефицитом бюджета.

Дефицит бюджета означает, что налоговые и неналоговые поступления недостаточны для решения тех задач, которые поставлены в законе о бюджете.

25

Профицит бюджета означает, что налоговые и неналоговые поступления больше, чемпланируетсяпотратитьсредствнагосударственныерасходы.

В случае принятия бюджета без дефицита соответствующим законом о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашения долга.

Размер дефицита бюджета не может превышать

Рис. 3.2. Предельные размеры дефицита бюджета

Однако качество самого дефицита бюджета может быть различным и связано с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в экономику, с чрезвычайными обстоятельствами и с кризисными явлениями.

В экономической литературе высказывается мнение специалистов, что для нормального функционирования экономики бюджет не должен превышать 3% ВНП, дефицит до 10% суммы доходов считается допустимым, а дефицит более 20% – критическим.

Для покрытия дефицита бюджета государством используются следующие способы:

а) денежная эмиссия – осуществляемая ЦБ, который вправе предоставлять Правительствукредиты, источникомкоторыхслужитдополнительнаяэмиссия.

б) неэмиссионные − представляющие собой заемные средства с денежно-

го, кредитного или финансового рынков, а также привлеченные средства,

включая сальдо поступлений от приватизации, реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней на рынке.

Для обеспечения принципа сбалансированности бюджетов используются различные виды финансовой помощи, в том числе:

-трансферты – средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов;

-дотации – средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системынабезвозмезднойибезвозвратнойосновахдляпокрытиятекущихрасходов;

-субвенции – средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;

-субсидии – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

-бюджетные ссуды – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года;

26

-взаимные расчеты – средства, передаваемые бюджету другого уровня бюджетной системы в случаях принятия вышестоящими органами власти решений, требующих дополнительных средств и неучтенных при формировании бюджетов на текущий бюджетный год, путем предоставления бюджетных компенсаций или закрепления отдельных видов налогов;

-бюджетные компенсации – суммы, передаваемые бюджету другого уровня бюджетной системы для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительныхрасходов, вызванныхрешениямивышестоящихоргановвласти.

В целом систему доходов территориальных бюджетов можно представить

схемой (рис. 3.2).

Доходы территориальных бюджетов

Рис. 3.2. Схема доходов территориальных бюджетов

Функционирование бюджетной системы РФ и компетенции органов власти всех уровней в вопросах бюджета регламентируются бюджетным законодательством. Бюджетное законодательство регулирует бюджетные правоотношения, к которым относятся:

-отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений

впроцессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и государственных внебюджетных фондов;

-отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления, рассмотрения проектов, а также утверждения и исполнения бюджетоввсехуровнейбюджетнойсистемыРФиконтролянадихисполнением.

Бюджетное законодательство состоит из Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов о федеральном бюджете, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, Нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления и местных бюджетах на соответствующий год и иных законодательныхинормативныхактов, регулирующихбюджетныеправоотношения.

Доходы и расходы бюджета различаются по источникам образования и направлениям использования, в связи с чем в целях обеспечения учета и бюджетного планирования они классифицируются. Бюджетная классификация представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемую для составления и использования бюджетов и обеспечения сопоставимости их показателей.

27