§ 2. Сущность и содержание имущественной ответственности

В соответствии со ст. 75 ФЗ "Об охране окружающей среды" за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды предусматриваются четыре вида юридической ответственности:

- имущественная ответственность;

- дисциплинарная ответственность;

- административная ответственность;

- уголовная ответственность.

Исходя из требований законодательства об административных правонарушениях и уголовного законодательства, на альтернативной основе может устанавливаться только административная и уголовная ответственность в отношении одного и тоже виновного лица по одному и тому же факту нарушения. Остальные виды юридической ответственности могут применяться одновременно. Так, например, при нарушении природоохранного законодательства, повлекшее за собой причинение вреда конкретному компоненту природной среды, виновное лицо может быть привлечено к административной ответственности (причем не только виновное должностное лицо организации, но и само юридическое лицо), имущественной и дисциплинарной ответственности.

По поводу характера и содержания имущественной ответственности в правоприменительной практике возникают многочисленные споры и дискуссии.

Напомним, что раннее действующий Закон РСФСР от 19.12.1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" содержал иную формулировку - "гражданско-правовая ответственность".

Законодатель не зря сделал акцент на имущественной ответственности (тем самым, предотвратив путаницу в определениях), поскольку возмещение вреда в общем смысле (гражданско-правовая ответственность) включает в себя не только возмещение убытков (имущественная ответственность), но и компенсацию морального вреда. Хотя, следует заметить, что многими авторами понятие "гражданско-правовая ответственность" и "имущественная ответственность" отождествляются.*(104)

Чем вызвана перемена в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" "гражданско-правовой ответственности" на "имущественную"? Попробуем проанализировать действующее законодательство.

Общие положения имущественной ответственности определяются гражданским законодательством. Содержание понятия гражданского законодательства устанавливается ст. 3 Гражданского кодекса РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 ГК РФ. Здесь необходимо отметить, что Гражданский кодекс РФ различает:

- гражданское законодательство и

- иные акты, содержащие нормы гражданского права.

Применительно к законодательству об охране окружающей среды такое деление обоснованно. Поскольку абз. 2 п. 1 ст. 78 ФЗ "Об охране окружающей среды" предоставляет органам исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, утверждать таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде. Заметим, что в систему таких органов государственной власти согласно ст. 8 ФЗ "Об охране окружающей среды" входят как федеральные, так и региональные органы. Вместе с тем во многих случаях дискуссионным остается вопрос о правомерности принятия органами исполнительной власти субъектов РФ нормативных правовых и иных актов, определяющих размеры вреда окружающей среде. Неоднозначна по этому поводу и судебная практика. В связи с чем, считаем необходимым при решении вопроса о правомерности принятия органами исполнительной власти субъектов РФ соответствующих методик и такс ссылаться на специальные законы, регулирующие общественные отношения в области охраны и использования конкретного компонента природной среды и устанавливающих полномочия центра и регионов.

Таким образом, являясь актами, содержащие нормы гражданского права, таксы и методики не составляют часть гражданского законодательства. В связи с этим отметим следующее.

Согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство является предметом исключительного ведения Российской Федерации, что исключает принятие по данному предмету ведения не только подзаконных, но и региональных нормативных правовых актов.

По предметам же совместного ведения РФ и ее субъектов, обозначенным в п. "к" ст. 72 Конституции РФ (земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Таким образом, имущественная ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается и регулируется не только Гражданским кодексом РФ, но и иными нормативными правовыми актами: федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

Не менее важным при раскрытии вопроса имущественной ответственности является определение ее содержания. Согласно требованиям ФЗ "Об охране окружающей среды" в качестве имущественной ответственности рассматривается обязанность возмещения вреда окружающей среде.

Для исключения подмены одной обязанности другой, от возмещения вреда окружающей среде необходимо отличать иные правовые категории.

В связи с этим отметим, что законодатель различает следующие правовые категории:

- обязанность по выполнению природоохранных требований (как составная часть природоохранного требования);

- обязанность по устранению выявленных нарушений в области охраны окружающей среды (как мера государственного воздействия на нарушителей, направленная на обеспечение принудительного исполнения ими неисполненных и возложенных законом обязанностей и природоохранных требований);

- юридическая ответственность (реализация санкции, т.е. мера государственного принуждения, предполагающая за собой претерпевание неблагоприятных последствий за совершенное правонарушение, выраженное в назначении соответствующего наказания).

Обязанности по выполнению природоохранных требований устанавливаются законодательством РФ и автоматически возлагаются на всех субъектов хозяйственной и иной деятельности. При этом обязанности по выполнению природоохранных требований (исполнение обязанностей, соблюдение запретов и ограничений) направлены, прежде всего, на соблюдение природоохранных требований и поэтому рассчитаны на правомерное поведение лица. При этом изначально исполнение природоохранных обязанностей (требований) должно обеспечиваться теми лицами, на которых они возлагаются, т.е. субъектами хозяйственной и иной деятельности.

Обязанность по устранению выявленных нарушений в области охраны окружающей среды устанавливается предписанием и возлагается соответствующим органом исполнительной власти. При этом посредством возложения указанной обязанности, контролирующими органами обеспечивается исполнение виновными лицами природоохранных обязанностей (требований) в принудительном порядке. Указанная обязанность возникает в связи с невыполнением природоохранных обязанностей и поэтому рассчитана на устранение противоправного поведения виновного лица. Исполняется обязанность по устранению выявленных нарушений виновными лицами. Цель установления обязанности по устранению выявленного нарушения - принудительно заставить виновных лиц исполнить возложенные законом обязанности.

Для привлечения виновного лица к юридической ответственности устранение выявленных нарушений (восстановления нарушенного права) недостаточно. Виновное лицо, привлеченное к юридической ответственности, должно нести наказание за совершенное нарушение. Поэтому юридическая ответственность применяется в совокупности с мерами восстановительного характера, но не исчерпывается этими мерами.

Таким образом, неисполнение субъектами хозяйственной и иной деятельности природоохранных обязанностей (требований) влечет за собой применение следующих мер:

- возложение уполномоченными органами государственной власти соответствующим предписанием обязанностей по устранению выявленных нарушений;

- привлечение виновного лица к юридической ответственности посредством возложения соответствующих санкций (назначения соответствующего наказания).

При этом устранение нарушения (восстановления нарушенных прав) рассматривается законодателем не как стадия реализации юридической ответственности, а как самостоятельная категория - обязанность по устранению выявленного нарушения, применяемая наряду с юридической ответственностью, либо ей предшествующая.

Устранение нарушений не освобождает виновное лицо от юридической ответственности. Поскольку устранением нарушением оно лишь выполняет возлагаемую на него законом обязанность. Цель же юридической ответственности - назначение наказания за совершенное правонарушение. В противном случае утрачивается назначение и смысл юридической ответственности.

Таким образом, проведение соответствующих мероприятий по устранению выявленных нарушений не может рассматриваться как стадия реализации юридической ответственности, а именно имущественной (гражданско-правовой). Поэтому требование о возмещении вреда окружающей среде (т.е. привлечение виновного лица к имущественной ответственности) не может заменяться обязанностью по устранению выявленного нарушения, а обязанность по устранению нарушения не может заменить возмещаемый окружающей среде вред, причиненный экологическим правонарушением.

Данный вывод подтверждается следующими требованиями ФЗ "Об охране окружающей среды".

Согласно п. 4 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"4. Внесение платы, определенной пунктом 1 настоящей статьи, не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от (1) выполнения мероприятий по охране окружающей среды и (2) возмещения вреда окружающей среде".

Согласно п. 1 ст. 34 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"1. Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться (1) мероприятия по охране окружающей среды, (2) восстановлению природной среды, (3) рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, (4) обеспечению экологической безопасности".

Согласно п. 1, 2 ст. 39 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"1. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования (1) в области охраны окружающей среды, (2) восстановления природной среды, (3) рационального использования и (4) воспроизводства природных ресурсов.

2. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия (1) по восстановлению природной среды, (2) рекультивации земель, (3) благоустройству территорий в соответствии с законодательством".

Согласно п. 1, 2, 3 ст. 46 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"1. Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды.

2. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться (1) эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, (2) рекультивации нарушенных и загрязненных земель, (3) снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также (4) по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.

3. Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии (1) проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, (2)положительного заключения государственной экспертизы проектной документации".

Согласно п. 1 ст. 10 ФЗ от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)":

"При выявлении в результате проведения мероприятия по контролю нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора) в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизнью, здоровью людей, окружающей среде и имуществу, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности".