7. Бюджетный федерализм
Ресурсы общественного сектора находятся в распоряжении не только центральных, но и территориальных (региональных, местных) органов.
федеративных государствах субъекты федерации пользуются широкими бюджетными правами, в унитарных государствах права административно-территориальных образований не столь значительны.
Именно способность в некоторых пределах распоряжаться ресурсами общественного сектора делает власть территориальных органов реальной.
Вместе с тем значительная часть общественных средств в любой стране сосредоточена в руках центральных органов законодательной и исполнительной власти. Решения, принимаемые на общенациональном уровне, существенно влияют на бюджетную политику регионов.
Теория бюджетного федерализма открывает возможность выделить те тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идее рационального выбора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых территориальных единиц, механизмов пополнения и расходования их бюджетов.
Бюджетный федерализм способен быть эффективным, если:
децентрализовано принимаются решения по поставке общественных благ, выгоды от которых локализуются на данной территории;
локализация выгод в существенной степени совмещается с территориальной локализацией издержек (жители региона берут на себя ответственность (не обязательно полную) за финансирование поставки локальных общественных благ;
- предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов (население региона более однородно, чем население страны в целом).
Теорема о децентрализации: если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений по поставке локального общественного блага либо эффективнее централизованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности.
Если повышение издержек перекрывается выигрышем, то децентрализация эффективна.
При прочих равных условиях, преимущества децентрализации тем больше, чем значительнее межрегиональные различия в готовности платить за благо и чем ниже ценовая эластичность готовности платить.
Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возникают при наличии экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация позволяют не только снижать затраты административного характера, но и удешевлять производство единицы общественных благ.
Гипотеза Тибу: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивно миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, так как она создает предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений.
Факторы, сдерживающие миграцию:
затраты на переезд, возможные потери заработка, ущерб для благосостояния, обусловленный утратой привычного окружения, круга общения, климатических условий и т. д.;
отъезд либо приезд большого числа жителей может значительно изменить уровень издержек, которые ложатся на других лиц, проживающих в населенном пункте;
улучшение ситуации в отдельном населенном пункте в какой-то мере влияет на обстановку в целом регионе;
индивиды не располагают совершенной информацией, которая требуется для принятия оптимальных решений;
число потенциальных мест жительства для индивида не безгранично;
привести административно-территориальное деление и бюджетные полномочия в полное соответствие с экономически оптимальными условиями производства локальных общественных благ крайне трудно как в силу исторических и политических причин, так и в силу разнообразия самих этих благ, выгоды от которых распространяются в неодинаковых пределах.
Для эффективного удовлетворения потребностей в локальных общественных благах необходимо, чтобы масштабы, в которых они поставляются, соответствовали численности потребителей.
Увеличение населения позволяет разделить издержки между большим числом людей, но, вызывая переполнение, заставляет делить также и выгоды.
Общественные финансы выполняют три взаимосвязанные функции :
аллокационную;
распределительную (дистрибутивную);
стабилизационную.
Модель, характеризующую распределение функций между звеньями бюджетной системы, которые принадлежат к разным ее уровням, называют моделью «слоеного пирога».
Децентрализованное выполнение стабилизационной функции неэффективно.
Перераспределительная функция нередко в определенной степени выполняется на региональном уровне. Однако и в этой области доминирует общенациональное начало.
Наиболее пригодны для децентрализованного выполнения аллокационная функция в той мере в какой она касается ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей в локальных общественных благах.
Участие федеральных органов в решении региональных проблем обусловлено следующим:
пределы распространения выгод от локального общественного блага обычно не совпадают с административными границами;
алокационные процессы связаны с распределительными. Принципы справедливости требуют обеспечить всему населению некоторый минимум не только денежных доходов, но и потребления ряда локальных общественных благ.
Функциям территориального бюджета должны соответствовать его доходы. Это один из важнейших принципов бюджетного федерализма.
Бюджеты территорий формируются за счет доходов:
налогов, самостоятельно устанавливаемых и собираемых территориальными органами власти;
долевых отчислений в бюджет территорий от налогов, поступающих на более высокий уровень бюджетной системы;
различного рода трансфертов (субсидий, дотаций, субвенций), как формы помощи в покрытии расходов.
Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие используют термин – бюджетные гранты.
Типы бюджетных грантов:
блочные;
категориальные (долевые, недолевые).
Блочный грант поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на любые цели.
Категориальным называется грант, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, установленные органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня.
Категориальный грант долевой, если регион обязан дополнить его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант предназначен.
Недолевой грант предполагает, что федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локальных общественных благ, а территориальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства.
Долевые гранты:
лимитированные;
нелимитированные.
Нелимитированный грант неограниченно возрастает с увеличением степни достижения цели, для которой он предназначен, и с ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Например, финансирование.
Если определена предельная сумма ассигнований из федерального бюджета, грант лимитированный.
Блочные и недолевые категориальные гранты всегда лимитированы, иначе у их получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах.
При прочих равных условиях, население региона наиболее заинтересовано в получении блочных грантов.
Действие любого гранта зависит не только от типа и размера, но и от позиции жителей региона, в который направляется грант.
Деньги, поступающие в территориальный бюджет в виде грантов, избыточно «прилипают» к общественному сектору, в силу чего пропорция между личными расходами граждан и расходами бюджета отклоняется от оптимума. Это явление получило название «эффекта липучки».
В силу известных причин работники государственного и муниципального аппарата склонны скорее к увеличению, чем уменьшению бюджетных расходов.
Плавучесть - это способность налога обеспечивать рост поступлений, соразмерный темпам инфляции, то есть удерживаться на задаваемом уровне номинальных доходов.
Высокой плавучестью отличается налогообложение доходов.
Важную роль в развитии бюджетного федерализма играют навыки демократического осуществления власти, степень вовлеченности граждан в решение местных проблем и реальная мера влияния избирателей на политику налогообложения и бюджетных расходов.