5. Общественные расходы.
Вопросы:
Понятие и формы общественных расходов
Социальная помощь и общественное страхование
Стимулирующая роль общественных расходов
Общественные расходы – целенаправленное использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости.
Целевое начало, рациональность, эффективность и справедливость призваны определять направления, формы, структуру и масштабы этих расходов.
Проблемы 1. Общественные средства должны расходоваться в соответствии с интересами налогоплательщиков, 2- намеченные результаты должны достигаться при более низком уровне затрат, избегая расточительности и погони за рентой.
Целенаправленность и целесообразность расходов достигается в рамках программного подхода. Общественные расходы структурированы в разрезе программ.
Группы задач в сфере расходования общественных средств: 1. Оказание социальной помощи (пособия инвалидам) 2. Обязательное страхование на случай болезни, безработицы и т.п. При этом происходит не перераспределение, а своеобразное аккумулирование средств с целью последующей выплаты при наступлении страхового случая. Субституты социальной помощи – частная благотворительность, общественного страхования – частное и добровольное страхование. 3. Производство и приобретение материальных благ, ответственность за удовлетворением потребностей в которых берет на себя государство. Они либо непосредственно обладают свойствами чистых или смешанных ОБ, либо принадлежат к числу ключевых факторов формирования этих благ.
Общественные расходы могут осуществляться в формах финансирования эксплуатационных расходов организаций общественного сектора, закупок товаров или услуг, субсидирования предприятий и организаций, поставляющих продукцию на рынок, денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования.
Рациональный выбор форм расходования средств позволяет обеспечить экономию и повысить результативность их использования. Это сделать легче, если расходы структурируются в разрезе целей и задач, а не ведомств и подразделений.
программа общественных расходов нередко приносит выгоды не одним только своим непосредственным реципиентам.
Реципиент – тот кто получает какие-либо блага или денежные средства из общественного сектора.
Круг лиц, на которых распространяются выгоды(приращения полезности), обусловленные данной программой, – сфера действия программы общественных расходов.
Когда результат общественных расходов – чистое общественное благо, в роли реципиентов все члены общества и проблемы перемещения выгод нет.
Если основной или побочный результат программы - создание или перераспределение частных благ- имеет место перемещение выгод.
Так выплаты по безработице приводят к росту цен на продовольственные товары и основные выгоды получают их производители.
программа переподготовки безработных может оказаться выгодной образовательному учреждению.
При международной помощи значительная часть выгод достается различного рода посредникам, производителям товаров, экспертам и т.д. Это снижает эффективность программы не выгодно для стран, которым помощь предназначена. Однако часто именно посредники образуют группы специальных интересов без лоббистского давления которых эта помощь была бы более ограниченной по размерам и срокам.
Изменяя экономическое положение индивидов и организаций, общественные расходы, как и налоги, вызывают эффекты дохода и замещения
Обычно выплаты снижаются с ростом дохода, так что способствуют относительному снижению привлекательности труда.
Формы натуральной помощи:
выдача продовольствия;
продовольственные купоны;
возможность арендовать жилье и пользоваться некоторыми другими благами по низким ценам, поддерживаемым за счет государства.
Искажающее воздействие натурализации помощи дополняет искажающее воздействие общественных расходов как таковых и чистые потери наслаиваются друг на друга. К замещению труда досугом добавляется замещение разнообразных благ каким-то специфическим, потребление которого получает приоритетную поддержку.
Когда предельная полезность данного блага для индивида достаточно высока, то не имеет значения, является ли помощь денежной или лимитированной натуральной.
При низкой готовности индивида платить за данное благо лимитированная натуральная помощь реально стимулирует потребление этого блага, но порождает эффект замещения и чистые потери.
С бесплатными выдачами, какого-либо конкретного блага при прочих равных условиях, связаны большие потери, чем с субсидированием.
Если бы единственный смысл общественных расходов состоял в повышении благосостояния реципиентов, то программы должны были реализовываться исключительно в денежной форме.
Искажающие воздействия «натуральных «программ», накладываясь друг на друга дают результаты с трудом поддающиеся прогнозу и анализу.
Натуральные выдачи оправданы, когда на них настаивают те, кто финансирует помощь.
Феномен взаимозависимых предпочтений: уровень полезности , достигаемый индивидом, зависит не только от набора материальных благ и услуг, потребляемых им лично, но также от характера потребления других членов общества.
Примеры взаимозависимых предпочтений
практически каждый человек заинтересован в благополучии своих детей не меньше, чем в собственном потреблении;
не безразлично ему и положение других людей, хотя и в различной степени;
альтруизм;
склонность навязывать другим свой образ жизни;
зависть.
В демократическом обществе социальная помощь осуществляется постольку, поскольку ее признают полезной не одни получатели средств, но и основная масса избирателей, уплачивающих налоги
Нередко социальная помощь призвана прямо или косвенно играть стимулирующую роль (например пособия на детей стимулируют рождаемость).
При страховании человек, столкнувшись с определенными трудностями, пользуется выплатами из общественного фонда, накопленного при его непосредственном участии.
Накопление фондов общественного страхования обеспечивается с помощью маркированных налогов.
Альтернатива общественному страхованию частное страхование, где вместо маркированного налога фигурирует страховая премия, уплачиваемая застрахованным в соответствии с заключенным контрактом.
Принудительное финансирование страхования оправдано, т.к сами страхуемые имеют в этом потребность и имеются изъяны рынка, препятствующие эффективному удовлетворению этой потребности на основе свободного действия рыночных сил.
Потребность в страховании обусловлена неприятием риска. Многие люди с удовольствием рискуют малым в надежде выиграть большее, но по ключевым элементам благосостояния типично стремление уклониться от риска.
При частном страховании добровольное объединение рисков гарантирует возможность возмещения убытков.
Для страхового дела характерна значительная экономия на масштабе. Увеличение числа застрахованных – не только ключевое условие объединения рисков, но и важнейший фактор относительного снижения административных издержек
Всеобщее обязательное страхование, которое способно обеспечить только государство , имеет преимущество перед частным.
Типичный для общественных программ уровень административных издержек, не превышающий 5% совокупных расходов (остальное идет на выплаты). Для частных программ соответствующий показатель, с учетом расходов на рекламу, налогов и т.д. 20-30 % и более.
В экономической теории принято различать ситуации риска и неопределенности.
Риск предполагает, что вероятность наступления рассматриваемого события поддается более или менее достоверной оценке.
Неопределенность означает отсутствие данных, позволяющих судить о вероятности.
Социальный риск – это риск внезапного возникновения обстоятельств, наносящий существенный ущерб многим лицам одновременно.
Государство справляется с социальными рисками благодаря:
недоступному для частных компаний всеобщему охвату страхованием;
способности привлекать дополнительные средства с помощью увеличения налогов;
изменения законодательства таким образом, чтобы уменьшить свои обязательства перед застрахованными.
Неблагоприятный отбор создает проблемы не только для страховых копаний, заставляя их увеличивать размер страховых премий, а и для индивидов, желающих застраховаться. Значительная их часть не находит на рынке подходящих для себя условий, имеет место изъян рынка.
Проблема морального риска состоит в том, что страхование снижает заинтересованность застрахованного в предотвращении страхового случая.
В основе морального риска лежит в конечном счете информационная асимметрия: страховщик не может прогнозировать будущее поведение застрахованного с той же достоверностью, как этот последний.
Общественное страхование обеспечивает экономию на масштабе, относительное снижение административных издержек, решает проблемы неблагоприятного отбора, социального и морального риска. Все это достигается , однако, за счет обязательного характера страхования и влечет за собой элементы принудительного перераспределения.
Альтернативы общественного страхования:
индивидуальное накопление резервных средств;
частное страхование;
социальная помощь.
Система социальной помощи в некотором смысле выполняет страховые функции. Участвуя в качестве налогоплательщика в ее финансировании, типичный член общества в конечном итоге защищает и собственную семью от перспективы катастрофических потерь. Однако это не предполагает, отрицания иных, например, альтруистических мотивов социальной помощи.
Социальная помощь защищает скорее от неопределенности, чем от риска, что делает крайне сложной увязку права на помощь с конкретными обязательствами по ее финансированию.
Принудительное перераспределение органически связано с природой социальных гарантий, которые общество предоставляет своим членам исходя из требований справедливости.
Рациональная стратегия минимизации перераспределения состоит в следующем:
Те, кто не способны вносить вклад в формирование страховых фондов, должны получать социальную помощь в пределах установленных гарантий;
Остальные члены общества должны быть охвачены обязательным страхованием в пределах установленных гарантий, не превышающих уровень, диктуемый требованиями справедливости и эффективности;
Общественное страхование – механизм, обеспечивающий обязательные инвестиции работающих индивидов в фонды, за счет которых финансируется удовлетворение их наиболее насущных нужд в случае утраты трудоспособности или рабочего места.
Учитывая моральный риск в рамках обязательного страхования, полное возмещение ущерба застрахованному нецелесообразно (отсутствовали бы стимулы как для добросовестной работы, так и для поиска рабочих мест).
На практике размер социальных гарантий зависит не только от доминирующих представлений о справедливости, но и от ресурсных возможностей, которые определяются состоянием экономики и структурой населения.
Обычные сбережения, частное добровольное страхование, обязательное общественное страхование и социальная помощь должны оптимально сочетаться для данного общества со свойственными ему институтами, уровнем экономической эффективности, демографической и социальной структурой и нравственными ценностями.
Общественные ресурсы кроме прочего направляются на производство чистых и смешанных общественных благ, а зачастую и частных благ, потребление которых связано со значительными позитивными экстерналиями. Это бюджетные ассигнования на оборону, научные исследования, образование, здравоохранение, культуру.
Примеры финансирования и производства товаров и услуг в общественном секторе
заказы исследований негосударственным научным центрам;
субсидии негосударственным организациям в сфере образования и культуры;
управление широкой сетью государственных научных, образовательных, медицинских, культурно-просветительных и иных учреждений.
Важно ставить следующие вопросы:
При каких обстоятельствах оправдано участие общественного сектора в финансировании производства материальных благ и услуг?
В каких случаях целесообразно осуществлять производство силами государственных, а не частных организаций?
Каким образом можно привлекать частный сектор к выполнению функций общественного?
Как обеспечить рациональность использования средств?
В рыночной экономике общественный сектор призван выполнять только те функции, с которыми он справляется успешнее частного.
Где есть проблема «безбилетника»
Если значительны позитивные экстерналии\
Выявление и оценка конкретных внешних эффектов, на которые предполагается реагировать с помощью ОР – исходный пункт обоснования бюджетных программ.
Применение исключительно финансовых рычагов воздействия на производство (государственных закупок, субсидий и налогов) в целом предпочтительнее
Непосредственная организация производства в общественном секторе оправдана когда речь идет об общественных благах, а также в ситуациях естественной монополии и информационной асимметрии.
В качестве представителя потребителей государство способно выступать как
покупатель- монопсонист;
инстанция детально регулирующая и контролирующая условия производства и продажи;
непосредственный производитель.
В условиях контрактации партнерами общественного сектора, берущими за плату на себя часть возложенных на него функций, становятся предприятия и организации, не находящиеся в собственности государства.
Наряду с этим внутри ОС формируются квази-рынки на основе разделения покупателя и поставщика.
В случае квази-рынка если есть материальная заинтересованность сотрудников в заключении наиболее выгодных контрактов, оно склонно выбирать тех поставщиков, которые требуют меньшую плату и предоставляют более качественные услуги.
Идея контрактации и квази-рынков состоит в том, чтобы, освободив правительственные агентства от представительства интересов производителей, побудить их сосредоточиться на защите интересов потребителей, передав функции арбитра рыночным силам.
Преимущества контрактации и квази-рынков реализуются, если удается:
на деле сформировать рыночные структуры, функционирующие в интересах потребителей;
адекватно отразить эти интересы в контрактах между заказчиками и исполнителями;
гарантировать точное выполнение контрактов.
Проблемы:
отсутствие конкуренции среди поставщиков;
возможность коррупции при заключении соглашений;
трансакционные издержки при заключении контрактов;
проблемы формулирования требований к качеству отдельных услуг.
Выход:
контракты на поставку отдельных видов товаров, услуг(отдельных видов вооружений);
вовлечение конечных потребителей в рыночные или квази-рыночные отношения (предоставлять семьям образовательные ваучеры, суммы по которым получит школа, которую они выберут).
Виды контрактов:
с фиксированной ценой (с ценой не подлежащей пересмотру);
контракты «издержки плюс прибыль»;
контракты с разделением затрат;
издержки в расчете на услугу;
блочный;
издержки и объем..
Во втором случае сумма оплаты заранее не оговаривается. Заказчик рассчитывается исходя из уровня фактических затрат, добавляя к ним некоторую оговоренную величину прибыли. Поставщик при этом почти не рискует.
В третьем варианте определяется базовая сумма оплаты, которая гарантируется поставщику, а в случае превышения этой суммы дополнительные затраты делятся между заказчиком и поставщиком в той или иной пропорции, согласованной в рамках контракта.
Если сложно предусмотреть изменение объемов услуг применим контракт «издержки в расчете на услугу».
«Блочный» контракт предусматривает фиксированную плату, устанавливаемую в зависимости от показателей, на которые поставщик не влияет.
Контракт «издержки и объем»- комбинация контрактов блочного и «издержки в расчете на услугу». Устанавливаются фиксированные ассигнования, как при блочном контракте. Дополнительные расходы возмещаются по типу контракта «издержки в расчете на услугу»
Типы организаций, подходящие для производства в общественном секторе
частные предприятия;
государственные предприятия;
государственные некоммерческие организации;
частные (негосударственные) некоммерческие организации.
Частные предприятия
выступают по отношению к общественному сектору в двух ролях: объектов налогообложения и поставщиков;
заключение контрактов с частными предприятиями, действующими ради прибыли, целесообразно, когда требования к количеству и качеству продукции точно зафиксированы и подробно и ясно описаны;
при этом смысл контрактации – в снижении затрат.
В государственном предприятии
важна мера административного вмешательства государственных органов в их хозяйственную деятельность;
госпредприятия уступают частным в гибкости реагирования на рыночную конъюнктуру и стремлении к снижению затрат. Но эта разница не так велика, если они реально конкурируют с частными;
наличие рычагов воздействия, не сводящихся к контракту как к таковому. В случае существенных изъянов рынка и неопределенности, когда не все условия удается точно заблаговременно зафиксировать – государство воздействует на процесс деятельности.
Государственное учреждение получает бюджетные ассигнования исходя не из фактических достигаемых результатов (они зачастую с трудом поддаются точной оценке и тем более прогнозированию), а из объема и структуры выполняемой работы, причем направления этой работы и ее основные качественные параметры определяются правительственными агентствами.
Некоммерческие негосударственные организации
создаются по инициативе лиц, готовых затрачивать силы и средства на деятельность, отвечающую миссии организации, без расчета на прибыль;
действуют в зонах изъянов рынка и играют важную роль в обеспечении потребителей общественными благами;
чем более развит третий сектор, к которому относят эти организации, тем меньшая нагрузка ложится на общественный сектор. Это оправдывает предоставление этому сектору налоговых льгот;
если имеются свидетельства реальной приверженности к тем целям, ради которых она создана, например забота о престарелых и инвалидах, точнее воспринимаются нужды тех, кого они обслуживают, и более склонны к разнообразию, индивидуализации своей работы;
общественные средства дополняются в них частными, а оплачиваемый труд наемного персонала – добровольной неоплачиваемой работой тех, кто стремится помочь в выполнении миссии; Это может удешевлять достижение поставленной цели с точки зрения общественных расходов;
менее подвержены бюрократизации.
с точки зрения экономии, обычно проигрывают предпринимательским фирмами;
с точки зрения гибкости реагирования на изменения политики, они уступают государственным учреждениям.