Государственное и муниципальное управление
.pdf
Тема 15. Направления реализации реформы жилищно коммунального хозяйства регионов
финансово-экономическом положении, с меньшими бюджет- ными возможностями, вынуждены идти на резкое увеличение бремени оплаты ЖКУ населением.
15.6.Особенности налогообложения
вжилищно-коммунальном хозяйстве
Переход от политики дотирования или прямого финан- сирования из бюджетов соответствующих уровней к принци- пам самоокупаемости предприятий ЖКХ делает особенно ак- туальным изменение подходов к принципам налогообложения
вжилищно-коммунальной сфере.
Внастоящее время предприятия ЖКХ являются платель- щиками практически всех видов налогов и от результатов их финансовой деятельности во многом зависит уровень бюджет- ной обеспеченности конкретного региона и муниципалитета.
Вто же время и сами предприятия ЖКХ требуют значи- тельных ассигнований, которые в ряде муниципальных обра- зований составляют до 40–50% доходной части бюджета. Одна- ко средства местных бюджетов зачастую недостаточны для то- го, чтобы возместить издержки предприятий ЖКХ.
Как известно, за последние годы произошло заметное из- менение соотношения основных источников финансирования ЖКХ. Если ранее жилищно-коммунальная сфера получала значительную государственную поддержку и была фактиче- ски реципиентом бюджета, то с резким сокращением бюджет- ных дотаций и отменой льгот по налогообложению она стала фактически донором бюджетной системы всех уровней.
Всвязи с этим все более актуальным становится вопрос об изменении подходов к налогообложению в сфере ЖКХ. Одной из наиболее острых проблем является растущее бремя налоговых выплат, которые приводят к росту цен и тарифов и
восновном перекладываются на население.
Проблема сглаживания существующих различий и стиму- лирования притока инвестиций в модернизацию жилищно- коммунальной инфраструктуры требует изменения режимов взиманияНДСивозможнойотменыэтогоналогавотрасляхЖКХ.
271
Государственное и муниципальное управление
Не менее сложной проблемой, также требующей реше- ния при определении налоговой политики в сфере ЖКХ, яв- ляется вопрос о налогообложении инвестиций, идущих на мо- дернизацию основных фондов и капитальное перевооружение коммунальной инфраструктуры.
Так, при том уровне износа основных фондов, который существует сегодня в ЖКХ, доля амортизации в структуре за- трат составляет 1–3%. Очевидно, что замена оборудования ав- томатически увеличивает долю амортизации до 30–40%, что приведет к резкому увеличению издержек, росту НДС и соот- ветственно – к росту тарифов для населения.
Поэтому важнейшим условием достижения целей, по- ставленных в программе реформы ЖКХ, является проведение такой налоговой политики, которая бы стимулировала приток инвестиций в реконструкцию отраслевой инфраструктуры и позволяла бы задействовать механизмы массового внедрения энергоэффективных технологий и сокращения потерь всех видов ресурсов. Это способствовало бы энергосбережению, оп- тимизации расходов и сокращению потерь в коммунальном хозяйстве и в конечном итоге создало бы реальные возможно- сти для снижения тарифов по оплате ЖКУ.
15.7. Основные предпосылки создания инвестиционного климата в сфере жилищно-коммунального хозяйства
В федеральном бюджете средства на строительство и ре- конструкцию объектов ЖКХ предусматриваются в Адресной инвестиционной программе и ряде федеральных целевых программ, прежде всего, в подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Россий- ской Федерации на период 2004-2010 годы» в рамках Феде- ральной целевой программы (ФЦП) «Жилище».
Между тем, сфера ЖКХ, по своей природе, привлека- тельна для инвестиций: огромный и растущий рынок ЖКУ, ежегодный объем которого составляет порядка 700–750 млрд руб.; практически гарантированный сбыт продукции и услуг; значительный потенциал сокращения управленческих, техно- логических и эксплуатационных затрат и издержек.
272
Тема 15. Направления реализации реформы жилищно коммунального хозяйства регионов
Вхождение коммерческих структур в сферу эксплуатации коммунальных систем будет стимулировать создание конку- рентных условий в сфере предоставления услуг ЖКХ (в том чис- ле, и для организацийиных организационно-правовыхформ).
Первый опыт функционирования частного бизнеса, ко- торый начинает сейчас приходить в сферу ЖКХ (в частности, таких крупных компаний, как «Российские коммунальные системы», «Межрегиональная инвестиционная строительная коммунальная компания», «Интеррос», «Российские комму- нальные инвестиции» и др.) показывает, что в первую очередь средства вкладываются не в модернизацию, а в отдельные краткосрочные инвестиционные проекты, связанные с реаби- литацией инфраструктуры и текущим ремонтом.
Во многом это объясняется тем, что частные компании в сфере ЖКХ работают в основном на правах аренды, что, как показывает практика, не способствует долгосрочным капи- тальным вложениям.
Между тем, реализация уже первых проектов в регионах свидетельствует о перспективности работы частных компаний в ЖКХ. По существующим оценкам, доходность на вложенный капитал будет колебаться в пределах 5–7%. При этом создаются возможности для вовлечения в рынок ЖКХ и предприятий смежных отраслей (речь, в частности, идет о компаниях, специа- лизирующихся на замене теплотрасс, производстве измеритель- ной аппаратуры для коммунального комплекса, а также на про- изводстве и поставках специализированных труб – рынок с еже- годнымоборотомвнесколько десятков миллиардовдолларов).
Принятый 21 июля 2005 г. Федеральный закон «О кон- цессионных соглашениях» направлен на то, чтобы способство- вать максимальному участию частного бизнеса в модерниза- ции ЖКХ, поскольку регламентирует права, порядок деятель- ности и льготы концессионера, предусматривает определен- ные гарантии снижения кредитных рисков.
Немалую роль в процессе реформирования и модерни- зации жилищно-коммунального комплекса России могут сыг- рать и зарубежные компании-инвесторы.
В частности, при поддержке Всемирного банка в России реализуется два проекта:
273
Государственное и муниципальное управление
•«Городское теплоснабжение» с объемом финансирова- ния 85 млн долларов, в котором участвуют 8 российских городов;
•и «Городское водоснабжение и канализация» с объемом заимствования 122,5 млн долларов, в котором участвует 16 городов.
15.8.Упорядочение правового регулирования отношений собственности в жилищно-коммунальном
хозяйстве на уровне муниципалитета, инвестора
инаселения. Стимулирование создания объединений собственников жилья
Вправительственной программе реформирования ЖКХ делается акцент на проблемах, связанных с отношениями соб- ственности в жилищно-коммунальной сфере.
Обособление функций собственника является обязатель- ным условием формирования эффективной системы управле- ния муниципальным имуществом. Органы местного само- управления, являясь собственником имущества в жилищно- коммунальном хозяйстве, обязаны организовать квалифици- рованное управление этим имуществом. Для этого они долж- ны нанимать такие управляющие организации (муниципаль- ные предприятия или организации другой формы собствен- ности), которые будут самостоятельны в принятии управлен- ческих решений при контроле со стороны собственника.
Договорные отношения в сфере ЖКХ представляют со- бой экономическую и правовую основу взаимоотношений ор- ганов местного самоуправления и других собственников объ- ектов жилищно-коммунального хозяйства, выступающих в ро- ли «заказчика» на жилищно-коммунальное обслуживание, и организациями жилищно-коммунального хозяйства, выпол- няющими функции «подрядчика», и позволяют увязать инте- ресы собственника, организации жилищно-коммунального хозяйства и потребителя услуг.
Внастоящее время в муниципальных образованиях дос- таточно часто функции служб заказчика возложены на жи-
274
Тема 15. Направления реализации реформы жилищно коммунального хозяйства регионов
лищно-эксплуатационные или многоотраслевые жилищно- коммунальные хозяйства. В этом случае происходит совмеще- ние функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности. Обосновывается это недоста- точностью бюджетного финансирования, возможностью опе- ративного перераспределения финансовых средств, матери- альных и людских ресурсов внутри предприятия с одного вида деятельности на другой.
Все это приводит к формальной процедуре заключения договоров, исключает объективный контроль выполнения до- говорных обязательств, применение экономических санкций и в результате – к неэффективному расходованию финансовых ресурсов, снижению качества работ.
Идея передачи объектов ЖКХ в управление частным структурам уже реализована во многих странах. В нашей стра- не крупнейший российский проект по приходу частного биз- неса в ЖКХ – ОАО »Российские коммунальные системы» (РКС). Суть проекта состоит в том, что РКС учредит в регионах дочерние структуры, которые в той или иной форме получат в управление снабжающие ресурсами предприятия ЖКХ. Пе- рейти к заключению соглашений на условиях концессии РКС обещает после разработки и принятия соответствующего за- конодательного акта.
На местах компания РКС создает два типа структур – ре- гиональные операторы и сервисные филиалы. В задачи по- следних войдет эксплуатация и техобслуживание объектов ЖКХ, переданных в аренду первым. Заметим, что сначала средства обслуживания коммунальных объектов и вся вновь создаваемая в рамках РКС инфраструктура будет принадле- жать сервисным филиалам и только спустя определенное вре- мя передаваться региональному оператору, долевыми совла- дельцами которого, наряду с РКС, станут муниципалитеты.
Практика показывает, что в случае передачи на местах в аренду акционерным компаниям технологического имущест- венного комплекса с условием его модернизации, те, в первую очередь, не выполняя взятых на себя обязательств, стараются сформировать собственные основные фонды и имуществен- ный комплекс, чтобы в случае прекращения договора работать на собственном оборудовании и т.п.
275
Государственное и муниципальное управление
На вопросы о том, кто в случае перехода имущества в арен- ду РКС будет расплачиваться с кредиторами и долгами по нало- гам, не уйдет ли за долги арендованное имущество в собствен- ность РКС идр., ответоввзаконодательстве до сих пор нет.
Государство заинтересовано в том, чтобы на рынок услуг ЖКХ пришло как можно больше стратегических инвесторов и при этом правила игры на этом рынке были понятны всем его участникам. Главное – найти паритет интересов муниципали- тета, инвестора и населения.
С этой целью 6 февраля 2006 года Правительством Рос- сийской Федерации было принято постановление № 75 «О по- рядке проведения органом местного самоуправления открыто- го конкурса по отбору управляющей организации для управ- ления многоквартирным домом».
Органам государственной власти и местного самоуправ- ления этих городов было необходимо до 1 января 2007 г. про- вести подготовку к открытым конкурсам по выбору организа- ций, ответственных за управление многоквартирными дома- ми, собственниками в которых не выбран способ управления или принятые решения не были реализованы в рамках рос- сийского законодательства. К 1 июля 2007 года проведение конкурсов было завершено.
Существенным потенциалом формирования альтерна- тивных форм управления жилищным фондом и эффективных форм собственности в ЖКХ является создание различных форм объединений собственников, в частности, объединений жильцов в товарищества собственников жилья (ТСЖ).
Такие объединения смогут контролировать весь процесс коммунального обслуживания, самостоятельно выбирать ту структуру, которая предоставит им наиболее выгодные усло- вия коммунального обслуживания. Кроме того, появляется ре- альная возможность контролировать расход денег, поступаю- щих за счет оплаты жилищно-коммунальных услуг.
Однако активно проводящаяся приватизация жилья не привела к возникновению новых эффективных форм управ- ления домовладениями. Формирующиеся на базе кооператив- ных и вновь построенных домов товарищества собственников жилья занимают пока крайне малую долю рынка ЖКХ.
276
Тема 15. Направления реализации реформы жилищно коммунального хозяйства регионов
Основная причина здесь в том, что собственник кварти- ры (жилья) выпадает из общего ряда источников инвестиций, прежде всего, в силу неопределенности прав собственности на землю под многоэтажной застройкой.
Решение этих вопросов – оформление полных прав соб- ственности, включая долевые права на части здания и земель- ного участка, и определение перспектив инвестиций, позволи- ло бы привлечь в качестве активных участников реформы ЖКХ частных лиц, в том числе дало бы толчок развитию арен- ды жилья, как прозрачного и динамичного бизнеса.
15.9. Регулирование локального естественно-монопольного сектора жилищно-коммунального хозяйства
Можно выделить три уровня, на которых действуют субъекты естественной монополии: федеральный, региональ- ный и местный, так как сферы деятельности таких хозяйст- вующих субъектов и границы рынков, как правило, не совпа- дают. Но условия, в которых такие субъекты осуществляют свою деятельность на соответствующих рынках, будут едины для всех и они законодательно закреплены в самом определе- нии естественной монополии. На местном уровне абсолютное большинство субъектов естественной монополии относится к ресурсоснабжающим предприятиям ЖКХ.
Формы и методы регулирования субъектов естественной монополии уже прописаны в Федеральном законе «О естест- венных монополиях». В отношении субъектов естественной монополии применяется ценовое регулирование в форме ус- тановления цен (тарифов) или их предельного уровня, опре- деление потребителей, подлежащих обязательному обслужи- ванию, установление минимального уровня обеспечения по- требителей, государственный контроль за сделками и инве- стициями субъектов естественной монополии.
Существенное значение имеет обеспечение не дискри- минационного доступа хозяйствующих субъектов к объектам производственной инфраструктуры, принадлежащим субъек- там естественной монополии.
277
Государственное и муниципальное управление
Обоснованное установление перечня видов деятельности хозяйствующих субъектов, относимых к сферам естественной мо- нополии, является важнейшей задачей при формировании меха- низмовгосударственногорегулированиянаместномуровне.
Правильное разграничение предметов ведения Россий- ской Федерации, субъектов Федерации и органов местного са- моуправления в части сфер деятельности субъектов естествен- ной монополии требует определения места органов местного самоуправления в процессе их регулирования.
При этом следует учесть, что, с одной стороны, в соответ- ствии с законодательством о местном самоуправлении, орга- низация, содержание и развитие муниципальных предпри- ятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и канализации от- несены к предметам ведения органов местного самоуправле- ния, а, с другой стороны, органы местного самоуправления самостоятельны и не входят в единую систему государствен- ных органов.
Напомним, что органам местного самоуправления с на- чала следующего года предоставлено право регулировать та- рифы на жилищно-коммунальные услуги: вводить соответст- вующие инвестиционные надбавки или наоборот, уменьшать тариф, если есть возможность компенсировать поставщикам услуг их реальную стоимость из местного бюджета. Тем не ме- нее по федеральному закону основной тариф – на теплоснаб- жение – должен устанавливать субъект Федерации, т.е. обла- стной комитет по тарифам и ценовой политике.
Эффективную рыночную систему управления террито- риальными жилищно-коммунальными комплексами целесо- образно построить на базе действующих организационных схем путем акционирования и разукрупнения муниципаль- ных и государственных предприятий ЖКХ.
Тем самым сохраняется действующая организационно- технологическая схема реформируемого предприятия. Это особенно важно при реализации Федерального закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации», которым предписывается пе- редача имущества местного значения, находящегося в хозяйст- венном ведении муниципальных предприятий, вновь созда- ваемым муниципалитетам.
278
Тема 15. Направления реализации реформы жилищно коммунального хозяйства регионов
15.10. Необходимость комплексного подхода к выработке государственной политики в жилищной сфере
Рынок жилищно-коммунальных услуг (т.е. работ по об- служиванию жилья) существует в тесной связи с иными рын- ками, такими как: рынок найма (аренды) жилья, рынок строи- тельства жилья, вторичные рынки жилья (розничный и опто- вый), ипотечный рынок. Государственная политика должна исходить из учета взаимных связей этих рынков, иначе воз- можны нежелательные экономические эффекты от принятия, казалось бы, целесообразных мер.
Государственная политика в жилищной сфере уделяет много внимания развитию ипотеки. Однако ипотека ориенти- рована лишь на рынок покупки жилья, и пока ее позитивное влияние на обеспеченность основной массы населения жильем не гарантированно. Поэтому ипотеку целесообразно допол- нить мерами по развитию рынков аренды жилья.
Для значительной части населения (наиболее мобиль- ной) важна не собственность на жилье, а его доступность, то есть, достаточное предложение и умеренные цены на рынке аренды. Решению этой задачи поможет развитие конкуренции на рынке аренды через создание щадящих условий для сред- него бизнеса по эксплуатации домов для аренды, через льготы арендодателям жилья (в сравнении с теми, кто не сдает жилье), через вывод рынка аренды из тени.
Решение задачи регулирования рынков жилья на макро- уровне, оценки социальной приемлемости положения дел в целом требует усиления государственного наблюдения и кос- венного регулирования макроэкономических показателей рынков жилья.
Подводя итоги, можно отметить, что в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения необходимость дальнейшего совершенствования жилищно-коммунального хозяйства. Это диктуется объективным состоянием экономики России и зада- чами ее развития.
К сожалению, сегодня приходится говорить об:
•ослаблении управляемости жилищно-коммунальным хо- зяйством в связи с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния в Российской Федерации»;
279
Государственное и муниципальное управление
•фактически не завершенной технической инвентариза- цией основных фондов жилищно-коммунального хозяй- ства. В ряде поселений она вообще не осуществлялась или проведена на уровне, не превышающем 10%;
•отсутствии в поселениях современной градостроитель-
ной документации. У большинства из них она утвержде- на 20–40 лет назад.
Можно особо подчеркнуть, что субъектами Российской Федерации практически не решается проблема кризисного состояния основных фондов ЖКХ. Планово-предупредитель- ный ремонт последние годы фактически не проводился. В итоге износ основных фондов увеличился с 48 до 60%, а в ряде муниципальных образований до 70% и выше. Аварийность на объектах ЖКХ возросла в 10–12 раз. Все доказывает, что про- блема требует безотлагательного решения.
Список использованной и рекомендуемой литературы
1.www.gov.ru
2.www.edinros.ru
3.www.minregion.ru
4.www.stroyrf.ru
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1.Назовите, в чьей компетенции находится ЖКХ.
2.Назовите полномочия и основные отличия федеральной и региональной тарифной политики в сфере жилищно- коммунального хозяйства.
3.Какими социальными гарантиями пользуются российские граждане в ходе реформы ЖКХ?
4.Сопоставьте основные параметры затрат семейного бюд- жета на услуги ЖКХ на примере жителей других госу- дарств.
280