Государственное и муниципальное управление
.pdf
Тема 5. Судебная власть Российской Федерации. Судебная система. Судья, статус судей. Прокуратура. Адвокатура и нотариат
6.К полномочиям прокуратуры РФ относится:
а) надзор за соблюдением правового статуса должностных лиц государственных органов;
б) исполнение решений суда, вступивших в законную силу; в) исполнение наказаний и мер принудительного характера,
назначенных судом; г) уголовное преследование.
7.К специализированным прокуратурам относят: а) военную прокуратуру;
б) редакции печатных изданий, являющихся юридическими лицами;
в) образовательные учреждения; г) территориальные прокуратуры.
8.Структура адвокатуры:
а) входит в систему государственных органов; б) входит в систему органов местного самоуправления; в) является институтом гражданского общества;
г) находится вне системы государственного или обществен- ного регулирования.
9.Членство в Федеральной палате адвокатов РФ является: а) добровольным; б) обязательным;
в) обязательным для форм адвокатской деятельности, кроме адвокатского кабинета;
г) обязательным для форм адвокатской деятельности, кроме юридической консультации.
10.Деятельность нотариальных контор, занимающихся част- ной практикой, имеет основной целью:
а) извлечение прибыли; б) защиту прав и законных интересов граждан и юридиче-
ских лиц; в) осуществление нотариальных действий от имени Россий-
ской Федерации; г) верны ответы б и в.
131
Государственное и муниципальное управление
ТЕМА 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЙОНИРОВАНИЕ.
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА
6.1. Административно-территориальное устройство Российской Федерации
Огромная территория России еще в дореволюционные годы требовала изучения ее территориальных особенностей, природно-ресурсного потенциала, создания административ- ных органов для сбора налогов и управления всеми социаль- но-экономическими процессами. Поэтому уже на первых эта- пах становления Российского государства возникла необходи- мость деления России на отдельные административные еди- ницы.
Еще в XVIII в., во времена правления Петра I, Россия была разделена на 8 губерний – Петербургскую, Московскую, Ар- хангелогородскую, Смоленскую, Киевскую, Казанскую, Азов- скую, Сибирскую. Во главе каждой губернии стоял губерна- тор. Губернии в свою очередь первоначально делились на провинции, управляемые воеводами, а провинции делились на дистрикты, управляемые земскими комиссарами. Под руко- водством губернатора создавался разветвленный администра- тивно-бюрократический аппарат, выполнявший в основном фискальные функции – поддержание порядка, сбор налогов, рекрутский набор.
Позднее, в царствование Екатерины II, число губерний сначала возросло до 40, а к концу ее царствования до 60. Были изменены и низовые звенья административного деления. Гу- бернии подразделялись на уезды, а уезды на волости.
Для поддержания порядка в такой огромной империи, как Российская, и особенно на завоеванных окраинных терри- ториях были созданы военизированные органы управления – генерал-губернаторства: Варшавское, Иркутское, Киевское, Приамурское, Степное, Туркестанское, Финляндское. Москов- ская губерния также была преобразована в Московское генерал- губернаторство, а на Кавказе было создано наместничество.
132
Тема 6. Административно территориальное устройство Российской Федерации. Экономическое районирование. Федеральные округа
Генерал-губернаторы и наместник назначались царем; Административно-территориальное деление дореволюцион- ной России не учитывало условия компактного проживания нерусских народностей на территории России. Например, в дореволюционное время отдельные районы территории со- временного Татарстана принадлежали пяти губерниям: Казан- ской, Вятской, Уфимской, Самарской и Симбирской; террито- рии Мордовии – четырем губерниям: Пензенской, Тамбовской, Симбирской и Нижегородской.
Бюрократический характер административно-террито- риального деления дореволюционной России и стихийность образования экономических районов страны привели к резко- му несоответствию административного деления особенностям и уровню хозяйства различных районов государства.
Так, несмотря на изменения, обусловленные экономиче- ским развитием, согласно административно-территориально- му делению крупнейший промышленный центр Иваново был на положении малозначащего города Шуйского уезда Влади- мирской губернии; значительный уже в то время населенный пункт Орехово-Зуево был разделен на две части: одна из кото- рых входила в состав Московской губернии, другая – Влади- мирской; Нижний Тагил на Урале, население которого насчи- тывало в дореволюционное время до 30 тыс. чел., считался не городом, а селом.
Административно-территориальное деление России в дореволюционный период преследовало, прежде всего, цель укрепления строя и служило главным образом для регулярно- го взыскания налогов с населения. В литературе того периода мы находим ряд интересных для своего времени вариантов административного деления России. Некоторые из них имели важное познавательное и учебное значение.
Накануне революции 1917 г. в России насчитывалось 68 губерний, 8 генерал-губернаторств и одно наместничество. При районировании в досоветский период недостаточно учи- тывались народно-хозяйственные нужды страны и игнориро- вались национальные интересы народов, населяющих Россию. Дореволюционное административно-территориальное деле- ние сдерживало развитие рыночной капиталистической эко-
133
Государственное и муниципальное управление
номики, образование внутреннего рынка и свободу капитали- стического оборота, а следовательно, не соответствовало инте- ресам капитализма того времени.
Ликвидация губернского деления происходила в период с 1924 по 1929 гг. Был ликвидирован старый государственный губернский аппарат, и началось новое административно- территориальное устройство страны. Новыми органами вла- сти стали Советы. Губернии были заменены областями, а уез- ды – районами.
Внациональных районах на окраинных территориях были созданы союзные республики – Украинская, Белорус- ская, республики Закавказья, Казахстан, Средняя Азия, а затем Молдавская и республики Прибалтики. Союзной республикой стала Россия, ей был дан статус федеративной республики, так как на ее территории, в районах компактного проживания от- дельных национальностей были образованы автономные рес- публики, а в ряде областей и краев – автономные области и автономные национальные округа.
Всоветский период административно-территориальное деление осуществлялось с учетом специфики районов, их эко- номических, национальных, природных, исторических и дру- гих условий.
К концу 1930-х годов сформировалось современное по- литико-административное деление СССР, которое просущест- вовало вплоть до 1990-х годов. В этот период существовало 15 союзных республик – РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Эстонская ССР, Латвийская ССР, Литовская ССР, Мол- давская ССР, Грузинская ССР, Армянская ССР, Азербайджан- ская ССР, Туркменская ССР, Таджикская ССР, Киргизская ССР, Узбекская ССР, Казахская ССР.
Всоставе союзных республик существовало 20 автоном- ных республик, 8 автономных областей и 10 автономных (на- циональных) округов.
Сложившаяся к началу 1990-х годов политическая и эко- номическая обстановка привела к распаду Советского Союза. Союзные республики заявили суверенитет и стали самостоя- тельными независимыми государствами.
134
Тема 6. Административно территориальное устройство Российской Федерации. Экономическое районирование. Федеральные округа
В Российской Федерации в настоящее время автономные республики и автономные области преобразованы в респуб- лики.
Административное устройство Российской Федерации включает в себя 83 субъекта.
Современное административное деление учитывается при экономическом районировании.
6.2. Экономическое районирование Российской Федерации
Наиболее ранними работами в области районирования были труд Х.А. Чеботарева «Географическое методическое опи- сание Российской империи» (1776), который выделял северные, южные, восточные и западные губернии Российской империи, положив в основу этого деления их географическое положение. К концу XVIII в. относится также работа СИ. Плещеева «Обо- зрение Российской империи...» (1786), содержащая описание трех полос России – северной, средней и полуденной.
Экономическое районирование являлось основой рацио- нального, наиболее эффективного размещения еще в дорево- люционный период, и первые опыты дореволюционного эко- номического районирования послужили научной основой, на- учной базой, подходами к современному экономическому районированию.
Сразу же после революции в России правительство стало уделять большое внимание экономическому районированию страны. В феврале 1920 г. была создана государственная ко- миссия по электрификации России (ГОЭЛРО), которой было поручено в короткие сроки разработать государственный план социалистического переустройства народного хозяйства стра- ны на основе крупной машинной индустрии на базе электри- фикации.
По плану ГОЭЛРО, принятому в декабре 1920 г., для вы- полнения работ по электрификации были выделены 8 рай- онов: Северный, Центрально-Промышленный, Южный, При- волжский, Уральский, Кавказский, Западно-Сибирский, Тур- кестанский.
135
Государственное и муниципальное управление
Вплане ГОЭЛРО была сделана попытка экономического районирования Советского государства. В основу его положе- ны перспективы развития энергетики страны. Однако рай- онирование ГОЭЛРО касалось лишь части территории страны
ине распространялось на огромную площадь Восточной Си- бири и Дальнего Востока.
План ГОЭЛРО явился базой для разработки Госпланом новой системы экономических районов. В 1921 г. были разра- ботаны основные принципы экономического районирования страны. Эти принципы заключались в следующем: экономиче- ским районом должна считаться экономически законченная территория страны, которая благодаря комбинациям природ- ных особенностей, культурных накоплений прошлого и насе- ления с его подготовкой для производственной деятельности представляла бы одно из звеньев общей цепи народного хо- зяйства.
Этот принцип экономической законченности давал воз- можность создать на хорошо подобранном комплексе местных ресурсов, капитальных ценностей, привнесенных со стороны, новой техники и общегосударственного плана народного хо- зяйства проект хозяйственного развития района на базе наи- лучшего использования всех возможностей при наименьших затратах.
При этом достигались и другие весьма важные результа- ты: районы до известной степени могли специализироваться в тех отраслях, которые в них могут быть развиты наиболее полно, а обмен между районами ограничивался строго необ- ходимым количеством целесообразно направленных товаров.
Районирование, таким образом, позволяло установить теснейшую связь между природными ресурсами, навыками населения, накопленными предыдущей культурой ценностя- ми, новой техникой и получить наилучшую производствен- ную комбинацию, с одной стороны, проводя целесообразное разделение труда между отдельными областями и, с другой – организуя область в крупную комбинированную хозяйствен- ную систему.
Ввосстановительный период после гражданской войны образовались новые республики и области, что нашло свое от-
136
Тема 6. Административно территориальное устройство Российской Федерации. Экономическое районирование. Федеральные округа
ражение в работах по экономическому районированию. В по- следующие периоды быстрый рост получили восточные рай- оны страны и национальные республики, усилилась специа- лизация старых промышленных районов и баз сельскохозяйст- венного производства. Все это вызвало необходимость нового совершенствования экономического районирования.
Территориальный разрез плана стал составной частью народно-хозяйственного плана, и поэтому все большее значе- ние начал приобретать комплексный метод планирования. Это давало возможность более точно устанавливать важней- шие показатели плана, учитывать в балансах местные ресурсы, рационально осваивать в производстве новую технику и т.д. Особое внимание было уделено вопросам комплексного раз- вития основных экономических районов страны.
В 1938–1940 гг. была разработана новая сетка экономиче- ских районов СССР, которая отражала успехи развития народ- ного хозяйства каждой из союзных республик, а также эконо- мических районов и СССР в целом. По новой схеме, утвержден- ной правительством, территория СССР делилась на 13 крупных экономических районов: Центр, Северо-Западный, Европей- ский Север, Поволжье, Северный Кавказ и Нижний Дон, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Дальний Восток, Юг (Ук- раинская ССР и Молдавская ССР), Запад (Белорусская ССР, Ли- товская ССР, Латвийская ССР и Эстонская ССР), Закавказье (Грузинская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР), Средняя Азия и Казахстан (Казахская ССР, Узбекская ССР, Кир- гизская ССР, Таджикская ССР и Туркменская ССР).
Были поставлены сложнейшие задачи в области развития хозяйства экономических районов страны. В основных эконо- мических районах успешно осуществлялись добыча топлива и производство таких видов продукции, как цемент, алебастр, химические удобрения, стекло, массовые изделия легкой и пищевой промышленности в количестве, обеспечивающем по- требность этих районов.
Успехи в развитии экономики, особенно в послевоенный период, углубление специализации и комплексного развития хозяйства нашей страны привели к дальнейшему совершенст- вованию экономического районирования.
137
Государственное и муниципальное управление
Была поставлена задача осуществления программы строительства материально-технической базы, создания круп- ных народнохозяйственных объектов (мощных тепловых элек- тростанций и гидростанций, металлургических, химических и других комбинатов, железных дорог, оросительных систем и т.д.), требовалось рассмотрение их в масштабе нескольких ад- министративно-территориальных образований. Дальнейшее развитие народного хозяйства настоятельно диктовало необ- ходимость усиления и улучшения экономических связей меж- ду республиками, областями и краями.
В1963 г. на основе строгого учета природных и экономи- ческих особенностей районов территория страны была разде- лена на 18 крупных экономических районов. В Российской Фе- дерации были образованы 10 крупных экономических рай- онов, на Украине – 3, прибалтийские союзные республики и Калининградская область РСФСР образуют один Прибалтий- ский крупный экономический район, союзные республики За- кавказья – Закавказский, а союзные республики Средней Азии
–Среднеазиатский, Казахская ССР и Белорусская ССР пред- ставляют собой самостоятельные крупные экономические районы. Молдавская ССР является отдельным экономическим административным районом, не входящим в состав какого- либо крупного экономического района. Эти экономические районы представляли собой крупные территориально- производственные комплексы, в состав которых входило не- сколько областей (краев) или республик.
В1982 г. Северо-Западный район был разделен на 2 рай- она: Северо-Западный и Северный. Таким образом, последняя сетка районов СССР включала 19 крупных экономических районов, из них 11 – на территории России: Северо-Западный, Северный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго- Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Запад- но-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный.
Впоследние время в связи с изменившимися условиями назревала необходимость пересмотра научной концепции и существующей системы экономического районирования. Дей- ствовавшая до 2000 г. сетка экономических районов была не- достаточно приспособлена для решения разнохарактерных
138
Тема 6. Административно территориальное устройство Российской Федерации. Экономическое районирование. Федеральные округа
задач развития рыночных отношений, укрепления федера- лизма, создания общероссийского рынка, совершенствования управления. Нужно при этом учитывать и резкие качествен- ные различия многих районов России, происшедшие в по- следние 30–40 лет, сдвиг в размещении производительных сил и др.
Несоответствие экономического районирования реалиям периода экономических рыночных реформ особенно резко проявилось к концу 1990-х годов. Тенденция к изменению эко- номического районирования возникла при создании межре- гиональных ассоциаций экономического взаимодействия, по которым осуществлялась подготовка комплексных программ социально-экономического развития.
На базе 7 ассоциаций экономического взаимодействия и было внесено радикальное изменение в экономическое рай- онирование России в 2000 г. Были учреждены 7 федеральных округов в соответствии с указами Президента РФ «О полно- мочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849 и «Вопросы обес- печение деятельности аппаратов полномочных представите- лей Президента Российской Федерации в федеральных окру-
гах» от 21 июня 2000 г. № 1149.
Главной целью этих изменений в экономическом «жиро- вании является укрепление государственности, предотвраще- ние распада страны, ограничение чрезмерной суверенизации субъектов Федерации, процесс которой особенно интенсивно шел начале 1990-х годов, что привело к резкому снижению ав- торитета центрального руководства. Были допущены проти- воречия законов регионального уровня Конституции Россий- ской Федерации, что привело к дестабилизации политической обстановки, снижению уровня федерализма. Поэтому укруп- нение районов, создание 7 федеральных округов с непосредст- венным их подчинением Президенту РФ позволит исправить возникшие негативные процессы.
Образование федеральных округов предусматривает по- строение эффективной вертикали государственной власти и позволяет создать действенную систему управления террито- риальным развитием.
139
Государственное и муниципальное управление
В каждом федеральном округе Президентом РФ назнача- ется полномочный представитель, который формирует свой аппарат управления округом. Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет ряд функций:
•обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти с региональными орга- нами, органами местного управления, политическими партиями, иными общественными организациями;
•разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциа- циями экономическое взаимодействие программы соци- ально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
•организует контроль за реализацией федеральных про- грамм в округе;
•принимает действенное участие в решении кадровых на- значений в субъектах Федерации, входящих в федераль- ный округ;
•организует и проводит согласительные процедуры меж- ду федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах округа.
Задачей полномочного представителя президента в фе-
деральном округе является недопущение противоречий зако- нов РФ и законов субъектов РФ.
Федеральные округа выделялись в соответствии с прин- ципами общности территории, специализации хозяйства, общности и достаточности природно-ресурсного потенциала, достаточности самообеспечения. Районирование по феде- ральным округам во многом базируется на сетке из 11 эконо- мических районов.
Дальневосточный федеральный округ полностью совпа- дает с аналогичным районом. Центральный образован путем объединения двух экономических районов – Центрального и Центрально-Черноземного, Северо-Западный образован из Северного и Северо-Западного и Калининградской области, Сибирский – из Восточно-Сибирского и Западно-Сибирского (исключая Тюменскую область), Южный федеральный округ в основном совпадает с Северо-Кавказским.
140