Государственное и муниципальное управление
.pdf
Тема 14. Информационное обеспечение в государственном и муниципальном управлении
а) федеральные информационные системы; б) региональные информационные системы; в) местные информационные системы; г) все ответы верны.
7.По видам процессов управления информационные систе- мы делятся на:
а) управление технологическими процессами; б) управлениеорганизационно-технологическими процессами; в) организационного управления; г) верны все ответы.
8.Для автоматизации функций управленческого персонала предназначены:
а) информационные системы организационногоуправления; б) информационные системы организационно-технологиче-
ского управления; в) информационные системы технологического управления; г) нет верного ответа.
9.Информационные системы, которые охватывают весь цикл функционирования экономического объекта: начи- ная от научно-исследовательских работ, проектирования,
изготовления, выпуска и сбыта продукции до анализа экс- плуатации изделия, называются:
а) корпоративные; б) интегрированные; в) обучающие; г) нет верного ответа.
10.Процесс, использующий совокупность методов и средств реализации операций сбора, регистрации, передачи, на- копления и обработки информации на базе программно- аппаратного обеспечения для решения управленческих задач экономического объекта, называются:
а) информационная технология; б) информационная методика; в) информационная методология; г) информационная техника.
261
Государственное и муниципальное управление
Раздел 4. Основные направления государственного регулирования
ТЕМА 15. НАПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РЕГИОНОВ
15.1. Реформирования жилищно-коммунального хозяйства
Жилищно-коммунальный комплекс является сферой компетенции субъектов Федерации и местного самоуправле- ния, а вопросы жилищного законодательства, согласно 72 ста- тье Конституции Российской Федерации, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому проблема реформирования ЖКХ занимает цен- тральное место в социальной политике регионов и находится в центре внимания федеральных органов власти.
Однако ключевая роль в реформе отрасли принадлежит ор- ганам власти – субъектов РФ и муниципальных образований. С 1 января 2006 года вступит в действие ФЗ № 131 «Об общих прин- ципах местного самоуправления РФ», по которому управление в сфере ЖКХ будет находиться в компетенции низшего уровня му- ниципальных образований. Появится большое количество муни- ципальных образований, их границы уже сформированы. Многое будет зависит от компетенции органов власти муниципальных образований, ихспособностизаниматьсясистемойЖКХ.
Помочь местным органам власти в профессиональном управлении жилищно-коммунальным хозяйством и решении стоящих перед населением социально-бытовых проблем должна Федеральная целевая программа «Жилище» и при- оритетный национальный проекте «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».
Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 годы является одним из инструментов реализации приоритет- ного национального проекта «Доступное и комфортное жилье
– гражданам России». Срок действия проекта два года – 2006– 2007 годы.
262
Тема 15. Направления реализации реформы жилищно коммунального хозяйства регионов
Приоритетный национальный проект состоит из четы- рех направлений:
1.Рост объемов ипотечного жилищного кредитования. В качестве целевых индикаторов заданы объемы кредитования для 2006 и 2007 гг. в 108 и 151 млрд руб. при ставке в 12% и 11% соответственно. Объем федерального финансирования 8,2 млрд руб., выдача государственных гарантий РФ на 30 млрд руб.
2.Достижение доступности жилья, прежде всего, для мо- лодых семей. Целевой индикатор: улучшение положений 69,5 тыс. семей (в т.ч. 27,8 тыс. в 2006 г.); объемы финансирования – 7,7 млрд руб. Дополнительно определен проект обеспечения жильем молодых специалистов на селе. Выделяется по 2 млрд руб. (10–11 тыс. семей) из бюджета ежегодно.
3.Обеспечение земельных участков коммунальной ин- фраструктурой под строительство, а также модернизации коммунальных объектов. Годовой ввод за счет мероприятий проекта увеличится в 2006 и 2007 гг. на 4,3 и 7,8 млн (всего до 49,8 и 56,3 млн кв.м. площади). Финансирование – 15,6 млрд руб. и выдача гарантий на 30 млрд рублей.
4.Выполнение государственных обязательство по обес- печению граждан жильем. Планируется обеспечить улучше- ние 76,2 тыс. семей (включая ветеранов). Объем бюджетного финансирования в 41,7 млрд рублей.
Расходы проекта составят 81,6 млрд руб., дополнительно будет выдано 60 млрд. руб. государственных гарантий Россий- ской Федерации.
15.2.Роль и степень участия государства
вжилищно-коммунальной сфере
впериод проведения реформы
Необходимость активного участия государства в процес- се реформирования и обеспечения функционирования жи- лищно-коммунального хозяйства определяется тем, что ЖКХ является не просто одной из отраслей экономики, но сферой жизнеобеспечения российских граждан, то есть фактором, обуславливающим состояние национальной безопасности. Го-
263
Государственное и муниципальное управление
сударство должно нести ответственность перед гражданами за результаты проводимой реформы.
Единая государственная политика должна объединять в себе функции: законотворчества и регулирования норматив- но-правовой базы; бюджетной поддержки, тарифной и цено- вой политики, обеспечивающих финансовую устойчивость ЖКХ; технической регламентации качества и надежности пре- доставления жилищно-коммунальных услуг; социальной за- щиты и социальных гарантий; формирования системы ры- ночных отношений в жилищно-коммунальной сфере и мно- гие другие.
Основным направлением бюджетной поддержки рефор- мы ЖКХ является целевое выделение средств на проведение работ по реконструкции и обновлению систем жизнеобеспе- чения населенных пунктов. Средства бюджетов всех уровней выделятюся только под конкретные территориальные про- граммы реформирования и модернизации ЖКХ, разработан- ные и утвержденные исполнительной и законодательной вла- стями.
Тарифная и ценовая политика государства в период ре- формирования ЖКХ направлена как на обеспечение сбалан- сированности экономических интересов и возможностей про- изводителей и потребителей услуг, так и на обеспечение взаи- мосвязанности и взаимообусловленности цен и тарифов в ЖКХ и цен (тарифов) в естественных монополиях. Особое внимание уделено вопросам организации государственного регулирования цен и тарифов в сфере, так называемых регио- нальных и локальных монополий по оказанию жилищно- коммунальных услуг.
При осуществлении тарифной и ценовой политики го- сударство уже сегодня переходит к нормативному определе- нию цен и тарифов, исходя из таких экономических показате- лей, как уровень инфляции, реальный рост доходов населе- ния, нормативы рентабельности.
Изменение тарифов происходит раз в год 1 января на ос- новании федерального закона «О государственном регулиро- вании тарифов на электрическую и тепловую энергию». Но расчеты себестоимости и стоимости услуг делают сами моно-
264
Тема 15. Направления реализации реформы жилищно коммунального хозяйства регионов
полисты – предприятия ЖКХ. Поэтому их расчеты часто ока- зываются выше экономически обоснованных тарифов.
Региональные и муниципальные власти в некоторых случаях идут на поводу у коммунальщиков. В том числе, и по этой причине федеральное правительство приняло решение не повышать временно тарифы (на три года) в среднем более чем на 24 %. Государственный же контроль за ростом стоимо- сти коммунальных услуг для населения возложен на Феде- ральную службу по тарифам России.
Втарифной политике регионов в сфере ЖКХ характер- ным для прошедшего года является постепенный переход на полную оплату населением жилищно-коммунальных услуг. Так, если в начале 2005 года уровень оплаты в среднем по му- ниципальным образованиям составлял 77,8%, то к концу года этот показатель достиг 88,7%.
Важнейшей задачей государства, объединяющей функ- ции управления, регулирования, контроля и надзора является техническая регламентация качества и надежности предостав- ления жилищно-коммунальных услуг. Административные и экономические методы управления должны ориентировать жилищно-коммунальный комплекс на внедрение энерго- и ресурсосберегающих технологий; расширение номенклатуры предоставляемых услуг; неукоснительное соблюдение стан- дартов при вводе в строй жилья, инженерных сооружений и предоставлении конечной продукции/услуг.
Вчасти обеспечения социальной защиты и социальных га- рантий деятельность органов государственной власти всех уров- ней и органов местного самоуправления направлена на улучше- ние качества, повышение надежности предоставления и обеспе- чение доступности жилищно-коммунальных услуг для населе- ния. Государство обязано осуществлять регулирование стандар- тов уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услу- ги, исходя из оценки социально-экономических условий и уров- ня реальных доходов населения в каждом регионе. Государством гарантируется финансовое обеспечение на всех уровнях бюд- жетной системы льгот и субсидий по оплате жилья и комму- нальных услуг.
При реформировании жилищно-коммунального хозяй- ства должно быть обеспечено предоставление гражданам ми-
265
Государственное и муниципальное управление
нимального набора жилищно-коммунальных услуг во всех на- селенных пунктах Российской Федерации. Номенклатура этих услуг (как минимум, предоставление электроэнергии, питье- вой воды, тепловой энергии или энергоносителей) должна га- рантировать стандартный уровень жизнеобеспечения. Потре- бители жилищно-коммунальных услуг имеют право и реаль- ную возможность управления объемами услуг индивидуаль- ного потребления и контроля объемов и качества услуг кол- лективного потребления.
Социальная защита граждан, с одной стороны, и эконо- мическая обоснованность затрат ЖКХ, с другой, определяют необходимость сохранения принципа дифференцированно- сти оплаты жилищно-коммунальных услуг на тот период, пока государство оказывает финансовую поддержку отрасли, регу- лирует тарифы и цены. Базовый, минимальный, уровень цен на услуги может распространяться только на граждан Россий- ской Федерации по месту их постоянного проживания в пре- делах социальной нормы площади жилья и установленных нормативов потребления коммунальных услуг.
Формирование системы рыночных отношений в жи- лищно-коммунальной сфере предполагает, прежде всего, формирование условий для создания конкурентной среды. Для этого должны быть решены задачи: финансового оздоров- ления отрасли; создания нормативно-правовой базы по вопро- сам приватизации, концессии и долгосрочной аренды объек- тов ЖКХ; повышения инвестиционной привлекательности от- расли, в том числе и за счет предоставления государственных (бюджетных) гарантий частным инвесторам; проведения сба- лансированной тарифно-ценовой политики.
Важнейшими функциями государства являются коорди- нация основных мероприятий реформы ЖКХ с другими про- водимыми реформами и обеспечение согласованности дейст- вий на федеральном, региональном и местном уровнях.
В соответствии с ходом и результатами реформы ЖКХ роль управления и регулирования, в общем объеме государст- венных функций, существенно уменьшается, при сохранении на достаточно длительный период функций контроля и над- зора.
266
Тема 15. Направления реализации реформы жилищно коммунального хозяйства регионов
15.3. Макроэкономические аспекты реформы жилищно-коммунального хозяйства
Политика реформирования ЖКХ не может базироваться на отраслевом подходе, она должна учитывать макроэкономи- ческие особенности сегодняшнего состояния страны, а имен- но, наличие структурных и ценовых диспропорций в эконо- мике, в том числе, недооценку факторов производства.
Хорошо известно, что в российской экономике наряду с рынками товаров и услуг, которые оцениваются (внутри стра- ны) практически по мировым ценам, сохраняются «нерыноч- ные островки», где услуги, прежде всего социальные (жилищ- ные, транспортные, медицинские, образовательные и др.), оцениваются по внутренним ценам, на порядок более низким, чем мировые.
Несомненно, что фактор труда в России также является недооцененным. Для большой части рынка труда характерно наличие явных диспропорций между общественной ценно- стью результата труда и его денежной оценкой. Очевидно, что недооценка фактора труда и недооценка социальных услуг – явления взаимосвязанные. Только занижение цен на жилищ- ные, медицинские, образовательные, транспортные услуги обеспечивало их доступность для большинства населения.
Реформы социальной сферы, в том числе реформа ЖКХ, должны иметь своими макроэкономическими последствиями, в том числе, постепенную ликвидацию вышеперечисленных диспропорций. Но это возможно лишь в том случае, если од- новременно с отказом от нерыночных форм распределения социальных услуг повысятся и доходы граждан. Без роста до- ходов граждан, позволяющего оплачивать социальные услуги высокого качества, никакие ухищрения не превратят социаль- ный сектор экономики из потребителя бюджетных средств в доходную сферу, как для работающих в нем, так и для госу- дарства в целом.
Решить проблему может лишь синхронизация проведе- ния жилищно-коммунальной реформы с реформой доходов населения. Основой последней могли бы стать налоговая ре- форма, активное регулирование со стороны государства тру-
267
Государственное и муниципальное управление
довых отношений, реализация программ борьбы с бедностью, пересмотр политики доходов в сферах образования, науки, здравоохранения, охраны правопорядка, программы создания рабочих мест и многое другое.
15.4. Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и формирование системы адресного субсидирования
Стоимость жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) и их реальная себестоимость несоизмеримы с доходами большей части граждан (хотя доля населения в финансировании жи- лищно-коммунального сектора постоянно растет).
Неоправданно завышен порог (22%) доли совокупного се- мейного дохода, идущей на оплату жилья (в качестве оплаты жи- лья предлагается считать плату за жилье по договору социально- го найма, которая в настоящее время составляет незначительную сумму) и жилищно-коммунальных услуг, превышение которого дает правона получение государственнойсубсидии.
Таким образом, почти 22% совокупного семейного дохода россиянина может пойти только на оплату жилищно- коммунальных услуг. По выводам специалистов, доля плате- жей за ЖКУ не должна превышать 10 % от семейного дохода, так как, с одной стороны, за пределами этой цифры начинает- ся быстрый рост неплатежей, с другой стороны, превышение этой доли для малообеспеченных семей ведет к необходимости отказываться от жизненно важных товаров и услуг, в том чис- ле, связанных с питанием, лечением и образованием.
Как показывает анализ, ни в развитых странах, ни в стра- нах с переходной экономикой оплата ЖКУ не играет столь большой роли в бюджетах домохозяйств. В Западной Европе доля расходов собственно на жилищно-коммунальные услуги колеблется от 9,2% совокупного семейного дохода. В США до- ля расходов собственно на жилищные и коммунальные услуги составляет 6–7% располагаемого дохода семьи. Не выделяется из этого ряда и Канада, страна, сопоставимая по суровости климатических условий с Россией. В странах Восточной Евро- пы с переходной экономикой самая большая доля расходов на ЖКУ в совокупных доходах домохозяйства в Эстонии – 10,2%, Венгрии – 10,8%, Польше – 9,9%.
268
Тема 15. Направления реализации реформы жилищно коммунального хозяйства регионов
При переходе на полную оплату ЖКУ населением и приведении в действие правовых механизмов принуждения неплательщиков может возникнуть необходимость смены жи- лья на более дешевое для миллионов человек. Очевидно, что при отсутствии развитого рынка аренды жилья этот процесс не может протекать без чрезмерного усиления социальной на- пряженности.
Существующая система субсидирования должна осуще- ствляться с учетом:
1)изменения уровня доходов населения по группам доход- ности;
2)изменения показателя уровня бедности;
3)показателя прожиточного минимума;
4)динамики тарифов на жилищно-коммунальные услуги;
5)показателей издержек производства в ЖКХ.
Одним из элементов реформирования системы ЖКХ яв-
ляется переход на новую систему оплаты жилого помещения и коммунальных услуг при условии обеспечения социальной защиты малоимущих семей и малоимущих одиноко прожи- вающих граждан.
Эта защита заключается в предоставлении государствен- ной социальной помощи в виде субсидий и льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг.
Внастоящее время в Российской Федерации функцио- нирует более 4 тысяч центров по начислению малоимущим гражданам субсидий.
Вцелом по России за 2005 г. выплачено субсидий на сум- му более 40 млрд руб. Уровень погашения составил 98%.
15.5.Межбюджетные отношения и реформа органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления
в контексте реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Решение проблемы задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства
Успех реформирования во многом будет определяться тем, насколько полноценно будут финансово обеспечены те расходные обязательства по поддержке ЖКХ, которые практи-
269
Государственное и муниципальное управление
чески полностью переносятся на муниципальный уровень. Сейчас средств, предусматриваемых в региональных и мест- ных бюджетах, часто недостаточно для возмещения затрат предприятий ЖКХ. Так, по оценкам, только последние три го- да уровень недофинансирования сферы ЖКХ составлял в среднем 10–12%.
Поэтому решение задач реформы ЖКХ, в первую оче- редь, зависит от того, насколько эффективно будет выстроена бюджетная вертикаль, обеспечивающая сбалансированность расходных функций, закрепленных за каждым уровнем бюд- жетной системы, с доходными источниками (с учетом средств финансовой поддержки, получаемой в рамках межбюджетных отношений). Все эти вопросы должны быть урегулированы в законопроектах, вносящих поправки в Бюджетный и Налого- вый кодексы, направленные на финансовое обеспечение про- водимой реформы органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Как известно, процесс передачи жилья на баланс местных бюджетов, начавшийся с 1992 г., долгие годы недофинансиро- вался из федерального бюджета. Эта накопившаяся бюджет- ная задолженность перед ЖКХ, наряду с задолженностью по оплате ЖКУ предприятий и организаций бюджетной сферы, стала одной из причин ухудшения финансового положения ЖКХ. Лишь в последние три года идет погашение этих долгов. Решение этой задачи, наряду с реструктуризацией задолжен- ности самих предприятий ЖКХ, позволит в значительной сте- пени улучшить финансовое положение в отрасли.
Подтверждением остроты этой проблемы сегодня явля- ется наличие колоссального разрыва между различными ре- гионами по стоимости жилищно-коммунальных услуг, по доле оплаты ЖКУ населением и уровню субсидирования малообес- печенных семей.
При этом характерной тенденцией становится то, что наиболее благополучные территории с достаточно высокими доходами населения и степенью бюджетной обеспеченности имеют возможность проводить социально ориентированную политику в области ставок и тарифов оплаты ЖКУ для насе- ления в то время, как регионы, находящиеся в более трудном
270