Принципы и опыт децентрализованного планирования

Принципы децентрализованного планирования могут быть рассмотрены на основе опыта Франции. Введенная законом о статусе регионов от 2 марта 1982 г. и законами о разграничении полномочий французская децентрализация планирования и управления основывается на четырех принципах:

• запрет какой-либо опеки одного уровня по отношению к другому;

• передача президентам ассамблей департаментов и регионов исполнительных функций, ранее выполнявшихся представителем государства — префектом;

• блочное распределение компетенций и передачи соответствующих финансовых средств;

• придание регионам статуса полноправной территориальной общности благодаря, в частности, избранию прямым всеобщим голосованием Региональных советов, которые впервые начали действовать в 1986 г.

Распределение компетенций на региональном уровне и в сфере местного самоуправления, основанное на этих принципах, сложилось следующим образом:

• коммуна: управление землей посредством градостроительства, местного благоустройства, выдача разрешений на строительство;

• департамент: регулирование вопросов в сфере труда и социальной поддержки;

• регион: развитие и стимулирование экономической деятельности, региональное планирование, благоустройство территории всего региона.

К этим компетенциям общего характера в регионе добавляются отдельные более узкие полномочия: высшая ступень среднего образования и профессиональная подготовка, пути сообщения.

Таким образом, французская система местного самоуправления и децентрализации характеризуется сосредоточением полномочий на низших, самых близких к интересам населения уровнях. Принципы ее построения в известной мере схожи с российскими земскими принципами самоуправления начала XX столетия.

Ограниченный характер компетенций французского региона обусловлен весьма ограниченными финансовыми возможностями.

В 1988 г. сумма региональных бюджетов — 33 млрд. фр. представляла всего лишь 6% общей величины бюджетов местных органов по сравнению с 390 млрд. фр. бюджетов коммун и 150 млрд. фр. бюджетов департаментов.

Это существенным образом отличается от положения в Германии, Испании и Италии. Например, бюджет испанской Каталонии составляет 41 млрд. фр., то есть на 8 млрд. больше, чем французские региональные бюджеты вместе взятые.

Распределение компетенций по крупным направлениям влечет за собой необходимость сотрудничества, так как многие области требуют дополнительного вмешательства администрации на различных уровнях. И в России, и во Франции это жилищное строительство, народное образование, здравоохранение, экология, культура.

Региональные институты децентрализованного планирования

Сотрудничество в планировании. Планирование на региональном уровне представляет собой пример взаимодействия компетенций различных уровней государственной власти и управления.

Во Франции по мере проведения различных экспериментов региональный уровень стал постепенно выходить на первый план в качестве координатора планирования, располагающего наибольшей информацией в области экономического развития и освоения территории. Совместить планирование с децентрализацией удалось на основе следующих инструментов:

• региональных планов, при составлении которых Региональным советам предоставлена полная самостоятельность в рамках их компетенций для того, чтобы подготовить и утвердить их планы, при соблюдении некоторых процедур;

• простых методов координации национальных и региональных планов посредством совместной процедуры выполнения плановых контрактов.

Предоставляемая регионам свобода планирования теоретически может повлечь за собой разногласия между национальными и региональными планами. Во Франции опасность этого невелика, так как, с одной стороны, между национальными и региональными инстанциями в самом процессе планирования обмен информацией осуществляется многократно, а с другой стороны, процедура плановых контрактов — основное средство выполнения регионального плана — позволяет ограничить возможные расхождения.

На региональном уровне децентрализованное планирование опирается на несколько институтов: это Региональный совет, председатель которого наделен исполнительными функциями, это консультативный орган — экономический и социальный комитет и, наконец, префект региона, представляющий государственную власть.

Политический орган, избираемый всеобщим прямым голосованием, — Региональный совет обсуждает все вопросы, относящиеся к региональной компетенции. Им голосуется, в частности, бюджет региона, документы регионального планирования и проект планового контракта, согласуемый между его председателем и представителем государства.

В деле планирования и плановых контрактов технические аспекты решаются службами региона и региональными службами государства, координация которых на правительственном уровне осуществляется Генеральным секретарем по региональным делам. Но основные вопросы экономической политики решаются путем непосредственных переговоров между префектом региона и председателем Регионального совета.

Консультативный орган — Региональный экономический и социальный совет (CESR), состоящий из представителей, назначаемых организациями региона, имеющими экономический, социальный, профессиональный, образовательный, научный и культурный характер. Его задача — отразить на уровне региона мнения представителей экономических, социальных и культурных сфер.

Регион является единственным территориальным образованием, в котором сосуществуют консультативный социально-профессиональный коллективный орган и принимающий решения коллективный политический орган — совет. Такое положение является результатом определенной эволюции, децентрализации планирования.