4. Ответы на вопросы к главе 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации - «Градостроительное зонирование»

Вопросы некоторых оппонентов ГрК РФ от 29.12.04 применительно к его начальным главам (о полномочиях, о территориальном планировании) задаются чаще всего в следующей форме: «почему убрали то, что было раньше». Применительно к главе о градостроительном зонировании ситуация прямо противоположная – спрашиваются «почему не убрали то, что было раньше».

В процессе подготовки проекта Кодекса выдвигалось, например, такое предложение: «главу 4 о правом зонировании - исключить» (предложения представителей Российской Академии Архитектуры и Строительных Наук, Союза Архитекторов России, Московского Союза Архитекторов, представленные на рассмотрение 20.07.04). Почему возникали такие предложения, чем они обусловлены, нужно ли, возможно ли их реализовать, какие схемы регулирования градостроительной деятельности кроются за такими предложениями, какими мотивациями они обусловлены и с какими последствиями связаны? Ответы на эти и другие вопросы предстоит получить как результат анализа положений, относящихся к назначению и содержанию действий, которые называются «градостроительное зонирование».

В самом начале предстоящего обсуждения института «градостроительного зонирования» необходимо подчеркнуть, что мы имеем дело с уже давно наметившимся, но резко обострившимся с принятием ГрК РФ от 29.12.04 противостоянием двух систем регулирования градостроительной деятельности – прошлой, которая игнорировала предопределенные рыночными отношениями механизмы регулирования и должна быть трансформирована, и будущей, которой ранее не было по причине отсутствия рыночных отношений и которую еще предстоит создать. Каждая из этих систем является проявлением определенного мировоззрения, а также мотиваций и интересов в сфере политического управления, администрирования, регулирования градостроительной деятельности.

Вопрос (18) о преемственности норм федеральных законов в отношении развития института градостроительного зонирования

Институт градостроительного зонирования не является новым для законодательства Российской Федерации.

Под термином «правовое зонирование» он введен в правоприменительную практику прежним Градостроительным кодексом РФ 1998 года, подтвержден и развит (под термином «зонирование территорий») Земельным кодексом РФ 2001 года, а ныне – дополнен и детализирован под термином «градостроительное зонирование» Градостроительным кодексом РФ 2004 года.

В начале обсуждения поставленного вопроса необходимо отметить следующее: 1) ранее утвержденный федеральными законами институт градостроительного зонирования остался для некоторых оппонентов ГрК РФ от 29.12.04 «незамеченным» и воспринимается ими как нечто неожиданное и новое, о чем раньше они не знали, или не хотели знать; 2) в процессе подготовки ГрК РФ от 29.12.04 и после его введения в действие стало очевидным, что в дальнейшем невозможно будет продолжать не замечать существование установленного федеральными законами института, игнорировать необходимость его применения; 3) указанные обстоятельства и причины привели к резкому отторжению некоторыми оппонентами ГрК РФ от 29.12.04 того, что они ранее могли (как им казалось) позволить себе не понимать и игнорировать.

Парадоксальность ситуации с демонстративной «незамеченностью» и игнорированием подлинного смысла института градостроительного зонирования, реализуемого посредством правил землепользования и застройки, становится особенно наглядной, если вспомнить, что в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. говорилось: «Необходимо разрушить монополии на строительных рынках. Граждане России не обязаны оплачивать стоимость административных барьеров, создаваемых в строительстве, а также сверхприбыли застройщиков-монополистов. Принятие муниципалитетами четких правил землепользования и застройки, упрощение процедур разрешений и согласований на строительство, подготовка необходимой инженерно-коммунальной инфраструктуры - все эти меры должны быть направлены на сокращение времени и затрат по строительству».

Для того, чтобы подтвердить высказанное выше утверждение о преемственности норм федеральных законов в отношении развития института градостроительного зонирования, дадим ответы на следующие вопросы:

- в чем заключались новеллы Градостроительного кодекса РФ 1998 года, связанные с введением института правового зонирования;

- что нового в развитие института правового зонирования ввел Земельный кодекс РФ 2001 года (под термином «зонирование территорий»);

- в чем заключаются новеллы Градостроительного кодекса РФ 2004 года в отношении развития института градостроительного зонирования.

Вопрос (18.1) о том, в чем заключались новеллы ГрК РФ от 07.05.98, связанные с введением института правового зонирования

Очевидным достижением прежнего ГрК РФ от 07.05.98 является то, что им были введены следующие три базовые нормы, ранее отсутствовавшие в законодательстве о градостроительной деятельности, посредством которых была открыта дорога для утверждения новых механизмов регулирования, необходимых в условиях рыночной системы хозяйствования:

1) выделение среди различных видов зонирования особого, ранее не практиковавшегося в отечественной практике как социалистического, так и пост-социалистического градостроительства вида зонирования – «правового зонирования»;

2) установление «правового равенства» всех объектов недвижимости в пределах одной территориальной зоны;

3) утверждение положения, согласно которому градостроительные регламенты содержатся в одном документе, в нормативном правовом акте – правилах землепользования и застройки, а не во многих документах, не в различных видах градостроительной документации.

Новелла ГрК РФ от 07.05.98 о выделении среди различных видов зонирования особого, ранее не практиковавшегося в отечественной практике как социалистического, так и пост-социалистического градостроительства вида зонирования – «правового зонирования». В ГрК РФ от 07.05.98 содержались два определения применительно к двум различным понятиям – «зонированию» и «правовому зонированию». Давалось четкое разграничение между этими двумя понятиями. Это различие не чисто формальное, но глубоко содержательное. Его надо ясно понимать.

Согласно статье 1 ГрК РФ от 07.05.98:

— “зонирование — деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование”;

— “правовое зонирование — деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований”;

— “правила землепользования и застройки ... — нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов”.

Следует обратить внимание на одно обстоятельство принципиальной важности. В Кодексе говорилось: “зонирование — деление территории на зоны при градостроительном планированииразвития территорий и поселений”. Из этого следует:

— “зонирование” осуществляется при разработке генерального плана города (поскольку на местном уровне есть только один документ градостроительного планирования — генеральный план);

— посредством “зонирования” (т.е. посредством работ по градостроительному планированию) еще не устанавливаются градостроительные регламенты;

— градостроительные регламенты устанавливаются не “зонированием”, а “правовым зонированием”, т.е. не посредством градостроительной документации, а посредством местных нормативных правовых актов — правил землепользования и застройки.

Игнорирование этого четкого разграничения, ранее установленного ГрК РФ от 07.05.98 и преемственно развитого ГрК РФ от 29.12.04 приводило и приводит к неадекватным толкованиям и позициям по отношению к градостроительному зонированию, которые более детально будут рассмотрены ниже.

Новелла ГрК РФ от 07.05.98 об утверждении «правового равенства» всех объектов недвижимости в пределах одной территориальной зоны. Частью 4 статьи 39 ГрК РФ от 07.05.98 был закреплен базовый принцип правового зонального регулирования землепользования и застройки: “Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости”.

Эта норма ГрК РФ от 07.05.98, преемственно воспроизведенная Земельным кодексом РФ в 2001 году и ГрК РФ от 29.12.04, уже с 1998 года является своего рода «лакмусовой бумажкой» для определения факта наличия или отсутствия градостроительного (правового – в прежней терминологии) зонирования. Дело в том, что до сих пор иногда необоснованно говорится о факте наличия градостроительного (правового) зонирования там, где его на самом деле нет - например, в Москве. Происходит подмена понятий и смыслов и, таким образом, автоматически, неправомерно и неоправданно снимается вопрос о необходимости проведения специальных работ по введению отсутствующего градостроительного (правового) зонирования.

Новелла ФЗ-73 об утверждении положения, согласно которому градостроительные регламенты содержатся в одном документе, в нормативном правовом акте – правилах землепользования и застройки, а не во многих документах, не в различных видах градостроительной документации. Статьей 1 ГрК РФ от 07.05.98 было закреплено положение, согласно которому градостроительные регламенты содержатся не в различных документах многоуровневой градостроительной документации и не в государственном градостроительном кадастре, а в одном документе, в нормативном правовом акте – правилах землепользования и застройки: «градостроительный регламент - совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны».

Это положение ГрК РФ от 07.05.98, преемственно воспроизведенное в ГрК РФ от 29.12.04, снимало юридическую неопределенность, связанную с фактическим отсутствием градостроительных регламентов в ситуации, когда подготовка различных документов в системе многоуровневой градостроительной документации используется лишь как технологическое средство административного определения однозначного (без выбора) «целевого назначения» каждого отдельного земельного участка и объекта недвижимости. Другими словами, ГрК РФ от 07.05.98 снимался парадокс, когда под зональной терминологией скрывался прямо противоположный зональному подходу индивидуальный подход к регламентированию назначения каждого отдельного объекта недвижимости.

Вопрос (18.2) о том, что нового в развитие института градостроительного (правового) зонирования ввел Земельный кодекс РФ 2001 года (под термином «зонирование территорий»)

Дальнейшее развитие введенного ГрК РФ от 07.05.98 института правового зонирования было обеспечено принятием в конце 2001 года нового Земельного кодекса Российской Федерации. Применительно к рассматриваемому вопросу это событие было примечательно в следующих отношениях.

Во-первых, Земельный кодекс РФ фактически воспроизвел и закрепил нормы правового зонирования, которые четыре года ранее появились в ГрК РФ от 07.05.98. Тем самым была поднята юридическая значимость именно этого компонента регулирования землепользования и застройки. К числу таких норм относятся следующие нормы статьи 83 Земельный кодекс РФ:

- «для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент». Этой нормой был подтвержден базовый принцип правового зонального регулирования землепользования и застройки, ранее установленный частью 4 статьи 39 ГрК РФ от 07.05.98;

- «правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны». Этой нормой было преемственно закреплено положение ГрК РФ от 07.05.98, согласно которому градостроительные регламенты содержатся в одном нормативном правовом акте, а не во многих документах - различных видах многоуровневой градостроительной документации.

Во-вторых, в Земельном кодексе РФ появились некоторые новые нормы, относящиеся к зонированию территорий (правовому зонированию). Это также относится, преимущественно к нормам статьи 83 Земельного кодекса РФ:

- «границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне»;

- «правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков)»;

- «градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений»;

- «градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования»;

- «земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие с градостроительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом устанавливается органом местного самоуправления. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами».

Последняя норма о «несоответствующем использовании», содержащаяся в части 4 статьи 83 Земельного кодекса, существенно усиливает и развивает нормы прежнего Градостроительного кодекса РФ в части утверждения юридических предпосылок и механизмов воздействия градостроительного (правового) зонирования на преобразования, которые предстоит последовательно и целенаправленно осуществлять в городах России.

Вопрос (18.3) о том, в чем заключаются новеллы ГрК РФ от 29.12.04 в отношении развития института градостроительного зонирования (правового зонирования – в терминологии ГрК РФ от 07.05.98, зонирования территорий – в терминологии Земельного кодекса РФ)

Прежде всего, следует сказать, что ГрК РФ от 29.12.04 воспроизвел указанные выше принципы и нормы ранее действовавшего ГрК РФ от 07.05.98, а также принципы и нормы Земельного кодекса РФ применительно к правовому зонированию. Однако, в ГрК РФ от 29.12.04 используется новый термин - «градостроительное зонирование», обозначающее прежнее понятие.

Помимо закрепления ранее введенных указанными федеральными законами норм, привнес ли ГрК РФ от 29.12.04 что-либо нового в отношении градостроительного зонирования (правового зонирования, зонирования территорий)? Да, ГрК РФ от 29.12.04 делает следующий существенный шаг вперед по отношению к ранее установленным федеральными законами нормам. В частности ГрК РФ от 29.12.04:

1) уточняет и детализирует:

- состав правил землепользования и застройки (части 2 и 3 статьи 30);

- состав градостроительных регламентов (часть 6 статьи 30, статьи 36-38);

2) вводит ранее не установленные процедуры применительно к:

- подготовке проекта правил землепользования и застройки (статья 31);

- утверждению правил землепользования и застройки (статья 32);

- внесению изменений в правила землепользования и застройки (статья 33);

- предоставлению разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков (статья 39);

- предоставлению разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (статья 40).

Вопрос (19) о двух подходах к пониманию содержания градостроительного зонирования и градостроительных регламентов

Логика обсуждаемого механизма регулирования такова, что мы можем иметь дело только с двумя возможными подходами к пониманию содержания градостроительного зонирования и установлению градостроительных регламентов. Это правовой подход и технологический подход.

Вопрос (19.1) об исходном основании, общем для двух возможных подходов к пониманию содержания градостроительного зонирования

Для обоих подходов есть одно общее исходное основание. Это общее основание предопределено невозможностью продолжать игнорировать уже давно состоявшийся, а в предстоящем времени все более утверждающий себя и самоочевидный факт развития рыночных отношений в экономической системе страны. Это общее основание определяется неизбежным признанием представителями публичной власти следующих взаимосвязанных положений объективного характера:

1) того факта, что публичная власть уже не может как прежде и не должна отвечать «за всё», а только за некоторую часть того, что может, или должно происходить на территории в сфере градостроительной деятельности; эта некоторая часть от общего определяется полномочиями-обязательствами публичной власти, которые обеспечиваются бюджетом;

2) факта наличия и возрастания количества частных субъектов градостроительной деятельности, которые будут осуществлять эту деятельность в той оставшейся части, которую публичная власть не может и не должна осуществлять непосредственно, не может и не должна отвечать своим бюджетом за такую деятельность частных субъектов;

3) необходимости для публичной власти быть заинтересованной в том, чтобы побуждать, инициировать градостроительную деятельность частных субъектов по причине того, что сама власть никогда не сможет и не должна претендовать «сделать всё за всех», а также по причине того, что самой публичной власти выгодна самостоятельная инициатива частных инвесторов.

В этом как раз и состоит кардинальное отличие системы регулирования градостроительной деятельности, которая с большими усилиями, через непонимание и противодействие еще только формируется в нашей стране, от прежней системы, когда государство отвечало «за всё», и когда система «градостроительства» выстраивалась без оглядки на то, как в этой системе будет происходить деятельность частных субъектов и будет ли она происходить вообще.

Поэтому, когда говорится о двух подходах к пониманию содержания градостроительного зонирования и градостроительных регламентов, по существу, речь идет о двух кардинально различных способах налаживания отношений публичной власти с частными субъектами градостроительной деятельности.

Таких подходов, действительно, может быть только два. Первый подход – правовой, когда публичная власть «не претендует на всё», а устанавливает и официально предъявляет только рамки для свободной деятельности частных лиц, используя в качестве таких рамок градостроительные регламенты. Второй подход – технологический, когда представители публичной власти «хотят всё делать сами», своими административными указаниями предписывают частным лицам однозначно неотвратимым образом, что конкретно они могут делать в каждом конкретном месте, не оставляя им никакой свободы выбора, или оговаривая возможность выбора дополнительными не формализуемыми административными указаниями субъективного характера.

В этом и состоит в самом концентрированном виде простой смысл каждого из двух указанных подходов. Рассмотрим более подробно, на каких принципах строятся и как осуществляются эти подходы.

Вопрос (19.2) о содержании правового подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования

Этот подход уже с 1998 года является единственным легитимным подходом для отечественной практики. Принципы этого правового подхода, преемственно воспринятые и развитые Земельным кодексом РФ и ГрК РФ от 29.12.04, состоят в следующем:

1) публичное предъявление через опубликование ясных «правил игры» посредством не множества, а одного документа, нормативного правового акта – правил землепользования и застройки, содержащих, среди прочего, юридически значимые градостроительные регламенты как рамки, одновременно утверждающие и ограничивающие свободу градостроительной деятельности инвесторов, правообладателей недвижимости;

2) утверждение положения, согласно которому все объекты недвижимости, расположенные в одной и той же территориальной зоне, имеют один и тот же правовой режим использования, который определяется градостроительным регламентом, а не произвольным мнением уполномоченного чиновника применительно к каждому отдельному объекту;

3) утверждение положения, согласно которому правообладатели недвижимости могут по своему усмотрению (а не по воле уполномоченного чиновника) выбирать в пределах рамок, установленных градостроительным регламентом, виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения принадлежащих им объектов недвижимости при условии соблюдения установленных законами технических регламентов безопасности;

4) возможность последовательного развития правил землепользования и застройки путем внесения в них дополнений и изменений, например, в части предельных параметров разрешенного строительства, подготавливаемых, в том числе, и посредством документации по планировке территории.

Вопрос (19.3) о содержании технологического подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования

Применительно к установлению градостроительных регламентов этот подход с введением в действие ГрК РФ от 07.05.98 перестал быть легитимным, но несмотря на нелигитимность еще продолжает практиковаться.

Технологическим этот подход является потому, что получаемые в процессе его реализации характеристики никогда не являются завершенными («процесс ради процесса»), они не адресуются непосредственно существующим и будущим правообладателям недвижимости и не являются юридически значимыми регламентами, а предназначены для последующего уточнения и трактовок этих характеристик самой администрацией при установлении индивидуальных предписаний частным лицам. Принципы технологического подхода к установлению градостроительных регламентов прямо противоположны принципам правового подхода и состоят в следующем:

1) вместо установки на публичное предъявление через опубликование ясных «правил игры» посредством одного нормативного правового акта, действует другая установка на подготовку длинного ряда различных градостроительных документов, каждый из которых имеет сугубо технологическое (не правовое) и промежуточное (не завершенное в правовом отношении) содержание в силу того, что окончательные регламенты устанавливаются на самом деле не этими промежуточными градостроительными документами, а документами-заданиями для разработки проектной документации применительно к каждому отдельному объекту;

2) несмотря на номинальное наличие территориальных зон, различные объекты в одной и той же территориальной зоне имеют не один и тот же правовой режим использования, а разные правовые режимы; в связи с этим, фактически, упраздняется зональный подход к регулированию как правовое действие; установки на получение юридически значимого результата заменяются установками на выполнение технологических действий без их юридического завершения, поскольку промежуточность каждого этапа таких технологических действий предполагает ряд следующих этапов; взамен зонального подхода фактически утверждается (под прикрытием «зональной терминологии») индивидуально-выборочный подход, который принципиально ориентирован на субъективные трактовки промежуточных технологических результатов уполномоченными чиновниками;

3) по причине отсутствия каких бы то ни было правовых рамок, приписанных конкретным объектам недвижимости, правообладатели недвижимости лишены права выбирать виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения принадлежащих им объектов недвижимости, а должны получать индивидуальные разрешения уполномоченных чиновников, которые принимают решения, сообразуясь со своим субъективным мнением, не формализуемым представлением о том, как переложить показатели общего «функционального и строительного баланса», установленные для территориальных зон на каждый из множества отдельных земельных участков;

4) по причине того, что индивидуально-выборочные административные решения применительно к каждому отдельному объекту в каждом отдельном месте закреплены как непререкаемый принцип, технологический подход является завершенным в самом себе, своего рода, идеальной конструкцией, которая не нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии. Технологический подход «смотрит» в сторону чиновников-интерпретаторов и «отворачивается» от интересов владельцев недвижимости, создавая перманентную правовую неопределенность относительно возможностей будущего развития объектов недвижимости.

Вопрос (19.4) о проявлениях технологического подхода к пониманию градостроительного зонирования

Сторонники технологического подхода предлагали изменения ранее действовавшего ГрК РФ от 07.05.98 задолго до подготовки и принятия ГрК РФ от 29.12.04. Смысл этих предложений прост – упразднить градостроительное (правовое) зонирование как отражение подлинного зонального подхода и вернуться обратно в ранее действовавшую и привычную систему индивидуально-выборочных административных решений.

Показательны в этом отношении предложения, содержащиеся в научно-исследовательской работе «Градостроительный кодекс РФ - анализ практики применения и предложения по развитию и совершенствованию», подготовленной Российской Академией Архитектуры и Строительных Наук в 2002 году. Приведем и обсудим два примера предлагавшихся уточнений формулировок ГрК РФ от 07.05.98 применительно к определениям понятий «зонирование» и «правовое зонирование», а также применительно к определению понятия «градостроительный регламент».

Предложение по замене в ГрК РФ от 07.05.98 двух определений «зонирование» и «правовое зонирование» на одно определение - «градостроительное зонирование территорий». Было предложено следующее определение: «градостроительное зонирование территорий - установление правового режима использования земель городских и сельских поселений, а также использования объектов недвижимости как взаимосвязанного комплекса зданий, строений, сооружений и земельного участка, на котором они расположены, осуществляемое при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании территорий и поселений и об их застройке; схема градостроительного зонирования является базовым юридическим документом, служит механизмом реализации планов градостроительного развития». Рассмотрим предложенное определение.

1. Формально-юридическая сторона вопроса. Рассматриваемое предложение затрагивало не только нормы градостроительного, но и земельного законодательства. Предлагаемое определение входило в противоречие с Земельным кодексом РФ, нормы которого «говорят» нечто противоположное тому, что предлагалось, а именно (см. пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ):

- «градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений»;

- «Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент…».

Авторы рассматриваемого предложения фактически предлагали в корне изменить правовые конструкции, закрепленные и в Земельном кодексе РФ, и в ГрК РФ от 07.05.98. По их мнению, не один документ, не нормативный правовой акт (правила землепользования и застройки) должен посредством содержащихся в них градостроительных регламентов определять основу правового режима земельных участков, а много документов в системе градостроительной документации о градостроительном планировании (генеральный план) и градостроительной документации о застройке (проекты планировки, проекты межевания, проекты застройки). Предложение рассредоточить градостроительные регламенты по многим документам равнозначно предложению о создании правовой неопределенности. Отсутствие такой определенности – это фактическое отсутствие установленного правового режима, отсутствие градостроительных регламентов как юридически значимого описания правового режима.

Введение предложенного понятия фактически означало бы упразднение правового зонирования, введенного ГрК РФ от 07.05.98 и закрепленного нормами Земельного кодекса РФ, перерождение правового зонирования в длинный ряд фактически никогда не завершаемых технологических действий, не влекущих прямых правовых последствий для правообладателей недвижимости.

2. Содержательная сторона вопроса. Тот факт, что установление правового режима земельных участков будет проводиться «при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании территорий и поселений и об их застройке», означает особое понимание содержания градостроительных регламентов, отличное от того, которое давалось и дается действующими федеральными законами. Поэтому надо выяснить, что означает это особое понимание.

В части 4 статьи 39 ГрК РФ от 07.05.98 устанавливалось: “Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости”. Аналогичная норма содержится и в Земельном кодексе РФ (п.2 ст.85), воспроизведена она и в ГрК РФ от 29.12.04.

Указанная норма, содержащаяся в двух законах, определяет содержание градостроительных регламентов: 1) регламенты приписаны ко всем земельным участкам и иным объектам недвижимости в пределах территориальной зоны, соответственно регламенты адресованы непосредственно всем субъектам землепользования и должны пониматься ими однозначно (без “промежуточных трактовок” чиновных лиц); 2) для разных участков, расположенных в одной и той же зоне, не могут быть установлены разные регламенты; регламенты должны быть для них одинаковы; 3) когда говорится, что градостроительный регламент установлен для территориальной зоны, то под этим понимается не его непосредственное приписывание к некоторой территории как таковой, а способ приписывания одинаковых требований ко всем земельным участкам через однородную территориальную зону.

Приведенная трактовка важна, поскольку и в нормативных актах регионального и местного уровней, и в практических действиях, и в позициях отдельных авторов еще встречаются иные, неадекватные федеральным законам толкования норм градостроительного зонирования с установлением градостроительных регламентов.

Иногда под градостроительными регламентами понимаются некоторые характеристики, которые приписываются территориальной зоне в целом (однако без их адресования каждому земельному участку в этой зоне) таким образом, что эти характеристики могут быть различными применительно к рядом расположенным земельным участкам одной и той же зоны.

Такое понимание противоречит действующему законодательству Российской Федерации. Оно имеет место, например, в законодательстве города Москвы, на которое ссылаются авторы рассматриваемого предложения. При таком понимании градостроительные регламенты становятся не зональными, а индивидуальными для каждого отдельного земельного участка. Иными словами, фактически упраздняется правовой смысл зонального подхода. Зональный подход теряет правовое содержание и превращается в чисто технологическое, подсобное действие для того, чтобы в итоге определить «целевое назначение» каждого объекта недвижимости в отдельности. Упраздняется смысл действующего федерального законодательства, которое говорит об установлении «рамок» для свободы экономического выбора хозяйствующих субъектов, действующих на рынке недвижимости. Вместо принципа «свободы в рамках» фактически предлагается прямо противоположный принцип: «единственная точка целевого использования без всякой свободы выбора».

«Градостроительные регламенты», в понимании авторов рассматриваемого предложения, получаются в результате завершения всех этапов многостадийной и длительной работы по их подготовке, так, как это сделано в Москве, практика которой представляется как образец для подражания:

1) на этапе генерального плана;

2) на этапе конкретизации решений генерального плана применительно к планировочным зонам, выделенным в этом документе;

3) на этапе конкретизации решений проектов планировки планировочных зон применительно к районам, выделенным в составе планировочных зон;

4) на этапе конкретизации решений проектов планировки районов применительно к локальным зонам, выделенным в составе районов;

5) на этапе конкретизации решений проектов планировки локальных зон применительно к отдельным кварталам в составе этих зон;

6) на этапе конкретизации решений проектов планировки и застройки кварталов применительно к отдельным участкам в составе этих кварталов.

Оценивая такое неадекватное понимание градостроительных регламентов и стадийности их разработки, необходимо отметить, что на весь неопределенно длинный период разработки таких регламентов будет сохраняться (а точнее закрепляться на долгое время) правовая неопределенность в части разрешенного использования всех без исключения земельных участков на всех территориях города.

Однако, самое парадоксальное состоит в том, что даже если и предположить, что по прошествии длительного времени такие «градостроительные регламенты» будут наконец установлены, то правовая неопределенность не будет преодолена. Дело в том, что таким образом понимаемые «градостроительные регламенты» равнозначны установлению “целевого назначения” и индивидуальных параметров строительства применительно к каждому отдельному земельному участку. Такие регламенты говорят только об одном: “так есть сейчас, и так должно оставаться в дальнейшем”. Они не содержат ответ на вопрос, как может быть изменена ситуация на участке в будущем. Чтобы получить этот ответ, правообладателю недвижимости, инвестору потребуется опять разрабатывать “разрешительную документацию” применительно к его инвестиционным намерениям для конкретного участка, несмотря на формальное наличие уже разработанных многотрудным путем «градостроительных регламентов».

Такие трактовки прямо противоречат нормам и Земельного кодекса РФ, и Градостроительного кодекса РФ, как ранее действовавшего, так и нового.

3. Авторы рассматриваемого предложения говорят о том, что название «градостроительное зонирование» принято из практики Москвы. Посмотрим, какова эта практика с позиции норм федерального законодательства.

Закон города Москвы “О градостроительном зонировании территории города Москвы” от 09.12.98 № 28 содержит ключевую норму: “Виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости ... устанавливаются Правительством Москвы”. Это означает самое главное: не градостроительное зонирование (несмотря на его номинальное наличие), которое согласно федеральным законам должно утверждаться представительными, а не исполнительными органами власти, предопределяет в Москве для правообладателей недвижимости и инвесторов ответы на ключевые для них вопросы, а индивидуальные ответы чиновников на персональные запросы.

Противоречащая федеральному законодательству норма была «преемственно развита» до логического завершения более поздним законом города Москвы от 14 мая 2003 года № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве», который ввел институт, так называемых, индивидуальных актов разрешенного использования каждого земельного участка. Например, в пункте 1 статьи 27 указанного закона содержится норма, посредством которой узурпируется полномочие представительного органа власти по установлению разрешенного использования недвижимости в пользу ведомства в составе исполнительного органа: «Разрешенное использование земельного участка подтверждается в форме акта разрешенного использования земельного участка, разрабатываемого и оформляемого уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы».

Прямое противоречие пункту 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации утверждается пунктом 1 статьи 31 рассматриваемого закона города Москвы: «Подтверждение соответствия либо несоответствия фактического использования (состояния) земельного участка, других расположенных на нем объектов недвижимости требованиям и ограничениям к использованию земельного участка осуществляется актом разрешенного использования земельного участка». Другими словами, предусмотренный федеральным законом возможный выбор в предустановленных рамках видов разрешенного использования низводится до одного только «целевого» вида, что равнозначно противозаконному лишению владельцев недвижимости права выбора наиболее эффективного и наилучшего вида использования недвижимости.

Другой пример свидетельствует об отказе использовать зональный подход при установлении градостроительных регламентов. В пункте 2 статьи 29 указанного закона города Москвы записана такая норма: «Разработка акта разрешенного использования земельного участка при изменении его фактического использования, не связанном со строительством, реконструкцией градостроительного объекта, осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы по заявке и за счет средств лица, намеревающегося осуществить изменение фактического использования земельного участка».

Из того, что изложено выше, следуют совершенно простые и очевидные выводы, распространяемые на законодательную ситуацию и практику, сложившуюся в городе Москве:

- ни правообладатели недвижимости, ни органы исполнительной власти города не располагают юридически значимой информацией относительно возможностей изменения использования ни одного земельного участка в городе или относительно их будущего использования. Если бы было иначе, то не было бы необходимости создавать ситуацию, когда должны подаваться заявки на подготовку индивидуальных «актов разрешенного использования» недвижимости во всех без исключения случаях;

- по причине отсутствия заблаговременно подготовленной и юридически значимой информации в форме подлинных, а не мнимых градостроительных регламентов «бумерангом» возвращается необходимость специальной подготовки этой информации. Для этого есть два способа: 1) вернуться к проигнорированному и предусмотренному федеральным законодательством градостроительному зонированию с установлением градостроительных регламентов применительно ко всем зонам города; 2) придумать новый способ – за счет правообладателей недвижимости разрабатывать многочисленные специальные и индивидуальные акты вместо того, чтобы иметь один нормативный правовой акт, разработанный для всех за счет бюджета, что является справедливым применительно к общественной функции установления прав использования недвижимости.

Очевидно, что второй способ представляется гораздо более прибыльным для соответствующих ведомств. Круг замкнулся: «универсальные правила не нужны, даешь индивидуальные акты о разрешенном использовании».

Фактически авторы изложенного выше предложения предлагали не приводить нормы законодательства города Москвы в соответствии с федеральным законодательством, а наоборот.

Предложение по изменению определения понятия «градостроительный регламент» состояло в изменении формулировки ГрК РФ от 07.05.98 следующим образом: «градостроительный регламент - совокупность установленных правилами застройки и специально разработанными проектами-регламентами для конкретных зон застройки (районов, микрорайонов, кварталов и др.) параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны».

Фактически предлагалось создать систему, когда одновременно действовали бы два документа – и правила землепользования и застройки, и «проекты-регламенты» применительно к решению одного и того же вопроса: определению градостроительных регламентов.

Наличие помимо правил землепользования и застройки еще и «специально разработанных проектов-регламентов для конкретных зон застройки (районов, микрорайонов, кварталов и др.)» означало бы утверждение правовой неопределенности при том, что такая конструкция из двух документов по одному поводу вообще невозможна. Разберемся почему.

Гипотетически здесь могут быть два случая. Первый случай: есть правила землепользования и застройки, но еще нет «проекта-регламента». С формально-юридической точки зрения это означает, что и правил то нет. Такие правила вырождаются в предварительное, технологическое действие – «подмалевок для будущей подготовки проекта-регламента». Самостоятельного юридического значения такие правила иметь не могут. Значит, они перестают быть нормативным правовым актом, низводятся до уровня технологического, промежуточного этапа в только еще начавшемся процессе подготовки «проекта-регламента».

Второй случай: есть и правила землепользования и застройки, есть и «проект-регламент». Но и здесь правила не нужны. Их статус нормативного правового акта переходит к «проекту-регламенту».

В обоих случаях получается, что мы по необходимости можем иметь дело не с двумя нормативными правовыми актами, но только с одним. Но из этого следует, что фактически предлагалось, во-первых, упразднить правила землепользования и застройки, а их статус нормативного правового акта передать «проектам-регламентам», а во-вторых - изменить место нахождения нормативного правового акта по установлению градостроительных регламентов в системе регулирования градостроительной деятельности. Вместо того, чтобы такой акт подготавливался бы после документа территориального планирования (генерального плана) и до подготовки документации по планировке территории (как определялось прежним и ныне действующим Кодексами), предлагалось такой акт разместить в самой нижней, завершающей части технологического процесса градостроительного проектирования.

Таким образом, утверждалась установка на возможно более длительное сохранение правовой неопределенности, на то, чтобы отодвинуть решение вопроса о снятии такой неопределенности на неопределенный срок. При этом вопрос о снятии правовой неопределенности посредством установления градостроительных регламентов предлагалось решать посредством фактического упразднения зонального подхода (утверждающего свободу выбора в предустановленных рамках), низведения его до уровня технологического действия, завершаемого установлением «целевого», однозначно неотвратимого указания для каждого объекта недвижимости в отдельности.

Вопрос (20) о функциональном зонировании генерального плана и его соотношении с градостроительным зонированием правил землепользования и застройки

Ответ на этот вопрос исключительно важен для понимания подлинного смысла института градостроительного зонирования, технологии его введения и применения. Полный ответ на данный общий вопрос достигается как совокупность ответов на следующие, хотя и частные, но также важные вопросы:

- о преемственности норм ГрК РФ от 07.05.98 и ГрК РФ от 29.12.04 в части соотношения функционального и градостроительного зонирования;

- о том, почему в генеральных планах поселений, городских округов выполняется функциональное зонирование, а в других документах территориального планирования – нет;

- о том, почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двухстадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное зонирование правил землепользования и застройки;

- о том, как понимать норму ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, что «подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования» применительно к функциональному зонированию генерального плана.

Кроме этого, важно также получить ответ на вопрос о том, как в градостроительное зонирование включаются ограничения, устанавливаемые посредством зон с особыми условиями использования территорий – зон охраны объектов культурного наследия, санитарно-защитных, водоохранных и иных зон.

Вопрос (20.1 о преемственности норм ГрК РФ от 07.05.98 и ГрК РФ от 29.12.04 в части соотношения функционального и градостроительного зонирования

Этот вопрос намеренно акцентирован в контексте рассматриваемой проблемы. Подробный ответ на него дан выше при обсуждении вопроса 18, когда рассматривалась новелла ГрК РФ от 07.05.98 о выделении из различных видов зонирования особого, ранее отсутствовавшего вида зонирования – «правового зонирования». Смысл ответа состоит в том, что как ранее, так и впредь остается функциональное зонирование в составе генеральных планов и градостроительное (правовое) зонирование, осуществляемое посредством нормативных правовых актов органов местного самоуправления – правил землепользования и застройки.

Вопрос (20.2) о том, почему в генеральных планах поселений, городских округов выполняется функциональное зонирование, а в других документах территориального планирования – нет

При ответе на этот вопрос лучше всего «подниматься снизу вверх» - от градостроительного зонирования к территориальному планированию.

Как мы уже выяснили, градостроительное зонирование – это правовой язык общения местной публичной власти с частными лицами – инвесторами и правообладателями недвижимости. Особенность этого языка состоит в том, что публичная власть не претендует указывать в императивном порядке частным лицам, что им конкретно предстоит делать, но официально предъявляет им некоторые юридические рамки для свободного предпринимательства, которое выгодно двум сторонам – и публичной власти, и частным лицам. Чтобы такое общение могло происходить эффективно, публичная власть одновременно должна знать, точнее - выработать знание о двух «вещах»: 1) о том, что она будет делать сама и 2) о том, как побудить частных лиц делать то, что будет выгодно для всех. Чтобы выработать такое знание, нужна технология. Начинается эта технология с территориального планирования, то есть с подготовки генерального плана поселения, городского округа.

Территориальное планирование на местном уровне - на уровне поселений, городских округов имеет свою специфику, которая отличает его от территориального планирования, осуществляемого органами публичной власти вышестоящих уровней – муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации. Эта специфика складывается из двух особенностей.

Первая особенность территориального планирования на местном уровне состоит в том, что именно на местном уровне (а не на региональном и, тем более, не на федеральном) происходит непосредственное общение публичной власти с частными лицами в том отношении, что именно здесь определяются те территориальные зоны, в пределах которых будет происходить жизнедеятельность частных лиц – жилые, производственные, рекреационные и прочие зоны. Определяются эти зоны сначала посредством функционального зонирования, а затем – посредством градостроительного зонирования.

Эта особенность становится наглядной, если посмотреть на ситуацию, так сказать, как на «позитив и негатив» - с позиций различных публичных субъектов территориального планирования.

При осуществлении территориального планирования на федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального «каркаса развития территории». Каркас этот складывается из двух компонентов – инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам – это создание нового, позитивные действия. Применительно к территориям – это сохранение, защита от вторжения нецелесообразных позитивных действий, то есть, негативные действия в форме защиты. Для Российской Федерации - это земли лесного фонда, земли водного фонда. Для субъектов Российской Федерации – это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют, своего рода, экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и освоения, в том числе, со стороны органов местного самоуправления, частных лиц. Территории внутри защищаемого экологического каркаса – это территории, освоение которых регулируется уполномоченными государственными органами, но регулирование освоения которых осуществляется не посредством «функционального зонирования» в системе градостроительной деятельности, а посредством иного зонирования, которое осуществляется вне системы градостроительной деятельности.

Другими словами, при территориальном планировании осуществлять «функциональное зонирование» внутри указанного экологического каркаса территорий (внутри земель лесного и водного фонда, внутри особо охраняемых природных территорий, внутри земель обороны и безопасности, внутри сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения) нет никакой необходимости. Вот почему Российская Федерация, субъекты Российской Федерации при подготовке своих документов территориального планирования не осуществляют «функциональное зонирование». Они могут только направлять органам местного самоуправления свои предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса (или вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования). Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты Российской Федерации в системе территориального планирования – это установление, изменение границ указанных земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с учетом предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является «функциональным зонированием».

Территория внутри экологического каркаса – это территория, непосредственно контролируемая государственными органами. Территория за пределами экологического каркаса – это «то, что осталось», после того, как был выделен защищаемый государственными органами экологический каркас. Это та территория, освоение которой в гораздо большей степени зависит от инициативы частных лиц. Это та территория, решения по поводу развития которой принимают органы местного самоуправления. По факту выделения экологического каркаса эти решения могут приниматься только при соблюдении определенных рамок, установленных в соответствии с законодательством государственными органами. Один из способов подготовки таких решений – это функциональное зонирование территорий вне границ экологического каркаса, фиксируемое в генеральных планах поселений, городских округов.

Для того, чтобы подчеркнуть обсуждаемые различия, но с некоторой долей условности, можно сказать так: государство гораздо в большей степени, чем муниципалитеты, планирует «для себя», а муниципалитеты гораздо в большей степени, чем государство, планируют «для других» - для частных лиц. Для того, чтобы планировать «для себя», не нужно функциональное зонирование, а для того, чтобы планировать «для других» нужно осуществлять функциональное зонирование как начальный этап для последующего осуществления градостроительного зонирования.

Вторая особенность территориального планирования на местном уровне определяется объективными обстоятельствами правового характера, которые связаны с технологией действий по созданию юридического «языка общения» местной власти с частными лицами. В самом сжатом изложении эта особенность состоит в том, что должно быть и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное зонирование в составе правил землепользования и застройки, где устанавливаются градостроительные регламенты. Однако, объективный характер этой особенности еще предстоит доказать.

Гипотетически есть два способа, две технологии создания юридического «языка общения» местной власти с частными лицами – одностадийная технология, или двухстадийная технология. Одностадийная технология – это, когда в генеральном плане содержится «все» - и функциональное зонирование, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двухстадийная технология – это, когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт – правила землепользования и застройки с градостроительными регламентами.

Здесь мы подходим к необходимости дать ответ на следующий вопрос, который имеет принципиальное значение для понимания закономерностей современного этапа формирования отечественной системы градостроительного проектирования.

Вопрос (20.3) о том, почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двухстадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное зонирование правил землепользования и застройки

Этот вопрос распадается на несколько других вопросов:

- почему раньше практиковалась одностадийная технология - без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов;

- по каким основаниям в условиях рынка недвижимости одностадийная технология является невозможной, а возможна только двухстадийная технология (функциональное зонирование – градостроительное зонирование);

- почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию;

- является ли двухстадийная технология «отечественным велосипедом», или она является проявлением необходимости, подтверждаемой также и международной практикой.

Начнем с вопроса о том, почему раньше практиковалась одностадийная технология - без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов? Ответ на этот вопрос достаточно прост: до недавнего времени в России не было частной собственности на землю, соответственно, не было субъектов собственности, права которых защищались бы законом. Публичная власть была единственным субъектом регулирования в сфере установления прав использования недвижимости. Отсутствие контрагентов для публичной власти в лице суверенных субъектов частной собственности – это отсутствие правовых отношений. Отсутствие правовых отношений – это отсутствие законов, которые регулировали бы отношения (если бы они имели место). Отсутствие правовых отношений и отсутствие законов – это «чистая технология». «Чистая технология» - это особое понимание статуса и содержания генерального плана, который должен содержать «всё» и отвечать «за всё» от имени публичной власти. Генеральный план, который «содержит всё и отвечает за всё» не нуждается в правилах землепользования и застройки с градостроительными регламентами. Градостроительные регламенты, как мы помним – это особый язык общения публичной власти с суверенными правообладателями недвижимости. Поскольку таковых нет, то и общаться не с кем. На генеральном плане замыкается всё, кроме него ничего не нужно. Нужны лишь технологические документы «второго эшелона» (схемы размещения объектов строительства, проекты планировки и застройки и т.д.), которые детализируют базовые решения основного технологического документа – генерального плана.

Раньше были документы с названием «правила застройки», но, понятное дело, эти документы не могли содержать и не содержали ничего похожего на карты градостроительного зонирования, а тем более – описание градостроительных регламентов. Правила застройки представляли собой документы, регулирующие технологический процесс, осуществляемый административными органами, где не было и не могло быть места для частных лиц.

Для более полного понимания обсуждаемого вопроса следует уточнить, что такое «раньше»; с какого момента стало возможным практиковать не только одностадийную, но и двухстадийную технологию?«Раньше и с какого момента» – это конкретная дата в сочетании с наличием определенных правовых норм. «Раньше и с какого момента» - это до и после 1995 года, когда был принят федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Подпунктом 9 пункта 2 статьи 6 (“Предметы ведения местного самоуправления”) этого Федерального закона было определено, что в состав предметов ведения органов местного самоуправления входило «регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований». Это, во-первых.

Во-вторых, наличие формально-юридической возможности использовать зональный подход к установлению назначения земельных участков и иных объектов недвижимости. Такая возможность определялась трактовкой понятия «целевого назначения земель», содержащегося в Земельном кодексе РСФСР от 1991 года. В действовавшем тогда Земельном кодексе РСФСР отсутствовал однозначный ответ на вопрос: что считать целевым назначением конкретного земельного участка - весь ли список разрешенных для соответствующей категории земель объектов, или тот конкретный объект, который на данном участке в данный момент времени расположен или запроектирован? Факт отсутствия в федеральном законе однозначного ответа на указанный вопрос означал возможность и юридическую оправданность такой трактовки, при которой «целевое назначение» конкретного земельного участка определяется всем списком разрешенных объектов для соответствующей категории земель. Возможность такой «зональной трактовки» федерального закона была необходимым правовым основанием для разрабатываемых в то время в некоторых городах России правил землепользования и застройки, основанных на принципах градостроительного (правового) зонирования, еще до того, когда вступил в силу ГрК РФ от 07.05.98, впервые узаконивший институт градостроительного (правового) зонирования.

В третьих, возможность использовать не только индивидуально-выборочные процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства (в качестве фактически единственного на то время типа процедур), но и иные процедуры с использованием планировки территории, когда земельные участки при наличии градостроительных регламентов могли формироваться до начала подготовки проектной документации и, соответственно, предоставляться до начала указанных действий на правах собственности или долгосрочной аренды. Эта возможность следовала из нормы статьи 28 (Порядок предварительного согласования места размещения объекта) Земельного кодекса РСФСР: «Предварительное согласование места размещения объекта не производится в случаях … строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки…».

Наличие указанных правовых предпосылок сделало возможным, например, принятие в конце 1996 года в Великом Новгороде основанных на градостроительном (правовом) зонировании (еще до введения этого института Градостроительным кодексом РФ 1998 года) полностью легитимных правил землепользования и застройки, а в начале 1997 года – введение их в действие и последующее применение.

По каким основаниям в условиях рынка недвижимости одностадийная технология является невозможной, а возможна только двухстадийная технология (функциональное зонирование – градостроительное зонирование)? Обоснованный ответ на этот общий вопрос складывается из ответов на два более частных вопроса:

- почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование и почему его не может не быть;

- почему функциональное зонирование генерального плана не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов.

Почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование и почему его не может не быть? Генеральный план – это долгосрочное планирование выполнения полномочий-обязательств местной публичной власти. Эти полномочия-обязательства распространяются главным образом на общественную инфраструктуру. Общественная инфраструктура не может планироваться сама по себе. Масштабы ее прогнозируемого, планируемого развития определяются масштабами развития того, для чего служит инфраструктура – роста объемов строительства жилья, производственных и иных объектов. Масштабы развития того, для чего служит инфраструктура, определяются главным образом активностью частных лиц в сфере градостроительной деятельности, а не прямыми обязательствами-полномочиями публичной власти. Масштабы прогнозируемой, планируемой активности частных лиц, то есть масштабы предполагаемого строительства, реконструкции определяются посредством функционального зонирования. Вот почему нельзя изъять из генерального плана функциональное зонирование. На местном уровне связь между двумя компонентами генерального плана – «инфраструктурными обязательствами» публичной власти и функциональным зонированием, предопределяющим масштабы деятельности частных лиц, является неразрывной, абсолютно необходимой и обязательной.

Выше говорилось об этой специфической особенности территориального планирования на местном уровне, которая отличает его от территориального планирования на региональном и федеральном уровнях, где указанная связь является гораздо более опосредованной, в силу чего на этих уровнях не производится функциональное зонирование, а могут только даваться предложения к осуществлению такого функционального зонирования.

Почему функциональное зонирование генерального плана не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов? Предположим, что в составе генерального плана содержатся градостроительные регламенты в их подлинном понимании. То есть не технологические предписания для администраторов и планировщиков для выполнения на последующих стадиях градостроительного проектирования с постепенным доведением этих предписаний до «точки целевого использования» каждого единичного объекта (например, так, как это делается сейчас в Москве), а юридически значимые рамки для свободной деятельности частных лиц – правообладателей недвижимости. Посмотрим, что из этого получится. При этом на создавшуюся гипотетическую ситуацию следует посмотреть с двух точек зрения.

Первая точка зрения – рассмотрение ситуации с позиции юридического статуса двух разнородных и не сочетаемых по правовым основаниям частей генерального плана.

Одна часть – это обязательства публичной власти по обеспечению развития общественной инфраструктуры. Такие обязательства проистекают из выполнения полномочий, которые обеспечиваются бюджетом. Особенность таких обязательств состоит в том, что принципиально невозможно установить юридически значимые и прямые последствия за их неисполнение. С этой особенностью связан, например, феномен «просроченных расчетных сроков действия генеральных планов». Генеральные планы принимаются, но часто не исполняются, и никто не несет ответственности за их неисполнение, кроме административных работников, на которых могут налагаться административные санкции. ГрК РФ от 29.12.04 впервые вводит механизм, который призван повысить степень реализуемости генеральных планов путем принуждения публичной власти принимать и выполнять отдельные документы – планы реализации генеральных планов, увязанные с бюджетным обеспечением (об этом говорилось в разделе, посвященному территориальному планированию). Однако, федеральный закон объективно не может установить прямые последствия и санкции за неисполнение этой части генерального плана, связанной с обеспечением развития общественной инфраструктуры.

Другая часть – это градостроительные регламенты (при гипотетическом предположении о том, что они включены в генеральный план). В отличие от «необязательной» первой части, с момента введения градостроительных регламентов наступают обязанности для всех лиц их исполнять и юридические последствия за их неисполнение.

Гипотетическое предположение о сочетании различных по юридическому статусу частей в одном документе, который в одной части адресован выборочному кругу лиц (администрации, но без установления обязательности выполнения), в другой части адресован всем (и администрации, и правообладателям недвижимости, и инвесторам с установлением обязательности выполнения и последствий за невыполнение), оказывается нереализуемой юридической конструкцией по причине ее внутренней противоречивости. Однако, стоит только освободить эти разнородные части друг от друга и разместить их в двух различных документах, как противоречивая юридическая конструкция превращается в жизнеспособный, реальный и реализуемых механизм.

Вторая точка зрения – рассмотрение ситуации с позиции сочетания долгосрочного планирования и текущего, каждодневного регулирования. Генеральный план «рисует картину», отстоящую от момента его принятия на 15-20-25 лет вперед. Если предположить, что градостроительные регламенты содержатся в генеральном плане, то такие градостроительные регламенты должны быть «переброшены» через ситуацию настоящего момента на столь же продолжительный срок вперед, в будущее. Если вспомнить, что градостроительные регламенты – это инструмент текущего, каждодневного регулирования, то возникает реальная опасность вовсе утратить такой инструмент регулирования. «Вброшенные в сегодня из далекого будущего» градостроительные регламенты могут оказаться в лучшем случае «мертвыми», а в худшем – деструктивными. Градостроительные регламенты становятся «мертвыми», когда установленные ими виды и параметры использования земельных участков кардинально не согласуются с запаздывающей в развитии общественной инфраструктурой. Создается ситуация «отвлеченной мечты», когда есть номинальные права, которые фактически не могут быть реализованы. «Мертвые» градостроительные регламенты одновременно могут стать и деструктивными: по причине чрезмерной отдаленности от сегодняшнего дня и невозможности реализации в ближайшее время, такие регламенты могут надолго приостановить, «заморозить» нормальное развитие территорий, которое могло бы происходить в естественном, эволюционном режиме, но которое окажется невозможным в силу противоправности, противоречия с градостроительными регламентами, установленными с позиций отдаленного будущего генерального плана, с позиций «другой жизни».

Специфика подлинных градостроительных регламентов состоит в том, что они покоятся «на трех китах»: 1) опора на реальность, на существующее положение как на отправную точку для предстоящего последовательного движения в будущее; 2) рутинное, каждодневное регулирование; 3) целенаправленное выведение ситуации от существующего положения к будущему состоянию без «обманчивых прыжков в отдаленную мечту генерального плана».

В этом состоит реальность градостроительных регламентов как одного из наиболее эффективных инструментов последовательной реализации генерального плана. Включить градостроительные регламенты в генеральный план означает «убить» их специфику, создать деструктивную иллюзию, когда одним прыжком пытаются попасть в ситуацию, реальное достижение которой в данный момент еще невозможно.

В результате проведенного обсуждения гипотетической ситуации с включением градостроительных регламентов непосредственно в генеральный план, необходимо признать, что выявлен объективный факт наличия коллизии. С одной стороны, такое включение означает «вброс в настоящее» нереальных регламентов из абстрактно-отдаленного будущего с одновременным фактическим упразднением градостроительных регламентов как действенного инструмента реализации самого генерального плана. С другой стороны, реальные регламенты – это регламенты между существующей сегодня реальностью и отдаленным будущим генерального плана, то есть, это не градостроительные регламенты самого генерального плана. Таким образом, коллизия оказалась искусственной и решается просто - путем признания нереальной самой гипотетической ситуации. Если устанавливать реальные градостроительные регламенты, то они не должны включаться в генеральный план, а должны находиться вне генерального плана, в другом документе. Другой документ – это правила землепользования и застройки.

По совокупности приведенных выше оснований приходится признать, что в условиях рынка недвижимости одностадийная технология является невозможной, а возможна только двухстадийная технология: функциональное зонирование в генеральном плане для использования при проведении градостроительного зонирования посредством подготовки правил землепользования и застройки. При отсутствии рынка недвижимости и, соответственно, при отсутствии частных субъектов прав на недвижимость одностадийная технология вполне возможна, что доказано предшествующим этапом отечественной истории. Но такая технология не содержит и намека на правовую компоненту, без которой в современных условиях немыслимо регулирование градостроительной деятельности. Поэтому сторонники одностадийной технологии, фактически, проявляют ностальгию по уже ушедшим и невозвратным временам административного регулирования социалистического, нерыночного типа.

Почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию? В общем плане ответ на данный вопрос был дан выше. Однако, есть необходимость расширить уже данный ответ посредством дополнительных аргументов.

Имеются и высказываются две крайние позиции. Первая крайняя позиция состоит в том, что градостроительные регламенты, находясь в генеральном плане, должны отражать не существующее положение и не промежуточное состояние, а только то отдаленное от нас во времени состояние, которое предусмотрено генеральным планом как далеко отстоящее, но желаемое будущее, достижение которого пока еще никто гарантировать не может. Несостоятельность этой позиции была выявлена выше. Следует заметить, что обсуждение этой позиции подводит нас к необходимости рассмотрения другого значимого вопроса: об изменении традиционных представлений о содержании и статусе генеральных планов при наличии правил землепользования и застройки. Но этот вопрос должен стать предметом особого изучения, которое требует отдельной аналитической работы.

Другая крайняя позиция состоит в том, что градостроительные регламенты правил землепользования и застройки должны фиксировать только и исключительно сложившееся на данный момент землепользование и не посягать на «мечты о будущем». Эта позиция проявляется, например, в виде следующих утверждений: «карта зонирования в составе правил землепользования и застройки является «статическим» документом, закрепляющим современное (на момент утверждения карты) разрешенное использование земельных участков на территории поселения»⁷. Есть два основания, по которым данная позиция является неправильной – формально-юридическое и содержательное.

Формально-юридическое основание. Данная позиция основана на неверной трактовке норм федерального законодательства, а точнее, на том, что не принимаются во внимание такие нормы. Приведенное выше заключение о «статичности» градостроительного зонирование является результатом следующего неадекватного нормам федерального законодательства рассуждения: «… карта зонирования должна содержать материалы, закрепляющие такое разрешенное использование территории, которое на момент их принятия является существующим и санкционированным, уполномоченными на это государственными органами и органами местного самоуправления. В противном случае возникает противоречие между ранее принятыми правовыми актами и документами, санкционирующими подобное использование территории и правилами землепользования и застройки, что влечет возможность судебного обжалования правил заинтересованными лицами – землепользователями» (фрагмент текста из приведенной в ссылке статьи). Авторы цитируемой статьи упустили из виду наличие нормы части 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ, согласно которой: «Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:

виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;

их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами».

Эта норма впервые ввела в отечественную правоприменительную практику институт, так называемого, «несоответствующего использования», который является действенным механизмом совершенствования городского землепользования, который через правовые нормы обеспечивает возникновение экономических мотиваций для правообладателей недвижимости и инвесторов, механизма, который побуждает за частные средства преобразовывать территории в направлении, предопределенном правилами землепользования и застройки. Эти нормы были детализированы и развиты ГрК РФ от 29.12.04. Институт «несоответствующего использования» достоин того, чтобы обстоятельно обсудить его в качестве отдельного вопроса, и это будет сделано ниже. Здесь же необходимо сказать, что вопреки утверждению авторов указанной статьи:

1) никакого противоречия не возникает между правилами землепользования и застройки, установившими виды разрешенного использования, отличные от тех, которые имеют место в данный конкретный момент времени, и другими документами;

2) «заинтересованные лица – землепользователи» не ущемляются в своих правах, поскольку они могут продолжать использовать принадлежащие им объекты так, как это они делали ранее при отсутствии правил, за исключением случаев, связанных с опасностью для других лиц;

3) у «заинтересованных лиц» нет перспективы посредством судебного разбирательства блокировать применение правил, принятых с соблюдением норм законодательства.

Таким образом, по формально-юридическим основаниям правила землепользования и застройки не обязаны фиксировать исключительно факты землепользования, сложившегося на момент их принятия. Более того, федеральные законы – Земельный и Градостроительный кодексы РФ, «подсказывают и подталкивают» к тому, чтобы не столько фиксировать факты, сколько развивать и совершенствовать сложившееся землепользование, то есть, двигаться от того, что есть сейчас (и что нас далеко не всегда устраивает), в сторону будущего, которого пока еще нет, но предпосылки для наступления которого закладываются именно правилами землепользования и застройки.

Содержательное основание. После всего изложенного выше это основание становится самоочевидным. Следует только добавить следующее. «Фиксация факта» не может и не должно быть универсальным принципом при подготовке правил землепользования и застройки. Однако, такая фиксация может оказаться весьма полезной и даже необходимой в случае, когда есть потребность закрепить, сохранить характер сложившейся среды на соответствующей территории. Именно правила будут в таких случаях самым действенным правовым инструментом охраны сложившейся городской среды. Поэтому подготовка правил землепользования и застройки – это профессиональное и общественное искусство сочетания настоящего и будущего при определении судьбы развития города.

Является ли двухстадийная технология «отечественным велосипедом», или она является проявлением необходимости, подтверждаемой также и международной практикой? Общераспространенной международной практикой является положение, когда на местном уровне с учетом документов территориального планирования подготавливаются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты. То есть, всегда практикуются двухстадийные технологические схемы. Одностадийные схемы, когда документы территориального планирования содержали бы также и юридически значимые градостроительные регламенты, в развитых странах с рыночной экономикой не практикуются.

Документы территориального планирования называются планами использования территории (Германия), структурными планами (Великобритания), директивными схемами (Франция), генеральными планами (Швеции, США). Нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, называются планами застройки (Германия), местными планами (Великобритания), планами использования территории (Франция), детальными планами (Швеция), зональными планами (США).

Следует отметить, что повсеместно нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, обладают большей юридической силой по сравнению с документами территориального планирования. Это происходит в силу того, что действие указанных нормативных правовых актов распространяется непосредственно на каждого субъекта собственности и представителей администрации. В то же время документы территориального планирования не являются обязательными для частных лиц, а только для представителей администрации⁸.

Вопрос (20.4) о том, как понимать норму ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, что «подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования» применительно к функциональному зонированию генерального плана

Эта норма содержится в части 3 статьи 31 нового Градостроительного кодекса РФ. Ответ на поставленный вопрос «саморазрешился» в процессе предшествующего обсуждения. Остается только зафиксировать то, из чего складывается ответ.

Во-первых, генеральные планы поселений, городских округов не могут не содержать, должны содержать в своем составе функциональное зонирование как «мостик перехода» к подготовке градостроительного зонирования в составе нормативных правовых актов – правил землепользования и застройки.

Во-вторых, генеральные планы не могут и не должны содержать в своем составе одновременно и функциональное зонирование, и градостроительное зонирование с доведением функционального зонирования до уровня градостроительных регламентов. Должен быть не один документ - генеральный план, а два документа – и генеральный план, и правила землепользования и застройки. У этих двух документов принципиально различные задачи, различный правовой статус и различное содержание.

В третьих, градостроительные регламенты в составе правил землепользования и застройки не должны однозначно неотвратимым образом отображать функциональное зонирование генерального плана. Иногда профессионалами градостроительного проектирования делается ошибка, когда «в одном флаконе» подготавливаются и проект генерального плана, и проект правил землепользования и застройки, в которых нет никакой разницы между функциональным зонированием первого и градостроительным зонированием второго. Это с одной стороны. С другой стороны, градостроительные регламенты не должны фиксировать только и исключительно факты сложившегося землепользования, а делать следующий шаг в его развитии и совершенствовании. Поэтому градостроительное зонирование, градостроительные регламенты находятся между фактами существующего землепользования – с одной стороны, и функциональным зонированием генерального плана, отображающего далеко отстоящее от текущего момента будущее, которое достигается не «одним прыжком», а последовательным движением, направляемым градостроительными регламентами.

В четвертых, в силу промежуточного положения градостроительных регламентов между настоящим сегодняшнего дня и далеко отстоящим будущим, их подготовка в составе правил землепользования и застройки должна рассматриваться как профессиональное общественное искусство по созданию благоприятной среды городов. Это в значительной мере новое для традиционной отечественной практики искусство предстоит осваивать нынешним и будущим поколениям профессионалов градостроительного проектирования.

Вопрос (21) о том, как устанавливать градостроительные регламенты: по принципу «разрешено все то, что не запрещено» или по принципу «разрешено то, что разрешено»

В соответствии с определением, содержащимся в пункте 9 статьи 1 ГрК РФ от 29.12.04, градостроительный регламент содержит три компонента: 1) виды разрешенного использования недвижимости, 2) предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства и 3) ограничения использования недвижимости.

Первые два компонента – это, так сказать, позитивная часть градостроительного регламента, это «то, что можно». Третий компонент – это негативная часть, «то, чего нельзя». Таким образом, градостроительный регламент одновременно содержит или может содержать указание и на то, что можно, и на то, чего нельзя.

Позитивную часть градостроительного регламента, «то, что можно» правомочны устанавливать и устанавливают органы местного самоуправления в правилах землепользования и застройки. «То, что можно» устанавливается с учетом «того, что нельзя».

Негативная часть градостроительного регламента, «то, чего нельзя» органы местного самоуправления не правомочны устанавливать, но обязаны соблюдать и учитывать. «То, что нельзя» устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации посредством зон с особыми условиями использования территорий - охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон (см. пункт 4 статьи 1 ГрК РФ от 29.12.04). Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в документах территориального планирования (в том числе, в генеральных планах) и отображаются в правилах землепользования и застройки.

Вопрос об особенностях установления «негативной части» градостроительного регламента будет рассмотрен ниже (вопрос 22).

Согласно Земельному кодексу РФ, прежнему и ныне действующему Градостроительному кодексу РФ в правилах землепользования и застройки виды разрешенного использования недвижимости должны устанавливаться путем прямого поименования всего того, что можно делать на земельных участках. То, что не поименовано, — не разрешено. Такой подход иногда оспаривается. Говорится о другом подходе: должно поименовываться все то, что не разрешено, а что не поименовано, предлагается считать разрешенным. Другими словами, предлагается “перевести позитив в негатив” и закрепить как универсальный принцип градостроительного зонирования: «разрешено все то, что не запрещено»⁹.

Однако при более пристальном рассмотрении применительно к специфике градостроительного зонирования универсальность этого принципа перестает быть очевидной, сам принцип становится абстрактным, а его реализация проблематичной и неубедительной, в том числе и в практическом отношении. Есть несколько аргументов в пользу “позитивного принципа”, закрепляемого в правилах землепользования и застройки: один теоретический и три других, так сказать, практического характера, которые были апробированы на практике - как зарубежной, так уже и отечественной:

1) чтобы реализовать “негативный принцип”, нужно поименовать без исключения всё то, что запрещено. Нельзя допустить неполного поименования запрещений, иначе что-то упущенное, но потенциально запрещенное автоматически становится разрешенным. А это применительно к недвижимости недопустимо: под страхом появления неожиданных и непредвиденных действий улетучиваются гарантии сохранения рыночной стоимости недвижимости, возрастает степень риска, из-за высоких рисков снижается уровень инвестиций и т.д. Тем не менее, оказывается, что представить полное поименование запрещений невозможно даже теоретически. В современном обществе постоянно наблюдается и будет происходить в дальнейшем появление всё новых видов деятельности, часть которых может быть потенциально опасна или неудобна для смежно-расположенных объектов недвижимости. Запрещения можно устанавливать применительно к тем видам деятельности, о которых люди уже знают. Нельзя запретить то, о чем еще ничего неизвестно. Другими словами, “негативный принцип” не поддается адекватной реализации с точки зрения теории;

2) правила землепользования и застройки — это документ “каждодневного применения”. Он должен быть предельно ясен (прежде всего, для всех граждан, которые не являются профессионалами в сферах юриспруденции и градорегулирования) и не содержать такой информации, которая затрудняет его понимание. Чтобы реализовать “негативный принцип”, потребовалось бы в несколько раз увеличить объем документа за счет перечня “видов запрещенного использования недвижимости”. Во-первых, потому, что объем негативных “отсечений” всегда больше того, что нужно оставить как позитивное. Во-вторых, позитивные разрешения предписываются только к соответствующей зоне как части города, а запрещения должны быть поименованы к оставшейся части с включением всего того, что не вошло в позитивные разрешения. Таким образом, если правила землепользования и застройки, составленные на основе “позитивного принципа”, имеют объем порядка ста страниц, то документ, составленный на основе противоположного “негативного принципа”, будет насчитывать около тысячи или более страниц;

3) нельзя составить негативный образ, не имея образа позитивного. Разработчики правил землепользования и застройки всегда будут “лепить” позитивный образ различных частей города путем прямых предписаний-разрешений. Нельзя сразу описывать запрещения, это затруднит восприятие. Кроме того, если реализовывать “негативный принцип”, то придется делать двойную работу: ранее разработанные позитивные предписания переписывать на запрещения — предписания негативные;

4) людям, которые будут знакомиться с правилами землепользования и застройки, основанными на “негативном принципе”, будет трудно получать ответы на самые простые вопросы. Например, владелец земельного участка, пожелавший построить на нем, скажем, швейную мастерскую, будет долго и по нескольку раз перебирать страницы этого объемного документа, желая окончательно убедиться (и каждый раз сомневаясь), что “швейная мастерская” не входит в длинный перечень запрещений для соответствующей зоны. Фактически такой человек будет искать пустоту на том месте текста, где могла бы быть запись “швейная мастерская”, и он всегда будет сомневаться в том, нашел он эту пустоту или нет. Видимо, по законам психологии, людям в большей степени свойственно позитивное, нежели негативное мышление¹⁰. Игнорировать это нельзя, в том числе при подготовке правил землепользования и застройки.

Напомним, что в правилах землепользования и застройки могут комбинироваться прямые поименования разрешений (позитивная часть) и прямые поименования некоторых запрещений (негативная часть). Последние практикуются при установлении ограничений по требованиям экологии, санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны объектов культурного наследия. Эти вопросы рассматриваются ниже.

Вопрос (22) об общих положениях, определяющих включение в градостроительное зонирование ограничений, устанавливаемых посредством зон с особыми условиями использования территорий

Обсуждая вопрос о включении в состав градостроительных регламентов ограничений использования земельных участков и иных объектов недвижимости, следует выделить следующие общие положения:

1) указанные ограничения устанавливаются посредством зон с особыми условиями использования территорий;

2) зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ от 29.12.04). Это означает, что:

- требования к определению границ указанных зон и ограничения использования земельных участков, территорий в пределах таких зон устанавливаются либо федеральными законами непосредственно, либо постановлениями Правительства Российской Федерации непосредственно, либо опосредованно - на основании соответствующих проектов, подготовленных в соответствии с федеральными законами и постановлениями Правительства Российской Федерации;

- требование относительно того, что указанные зоны устанавливаются либо федеральными законами, либо постановлениями Правительства Российской Федерации прямо соотносится с нормами федерального закона "О техническом регулировании" (ФЗ-184). Это означает, установление зон с особыми условиями использования территорий в случаях обеспечения безопасности жизнедеятельности должно происходить на основании технических регламентов, принимаемых в форме федеральных законов;

- до принятия технических регламентов в сфере безопасности действует норма части 1 статьи 6 федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» (ФЗ-191), согласно которой: «До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу Российской Федерации»;

3) границы зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются в документах территориального планирования – схемах территориального планирования Российской Федерации (пункт 4 части 6 статьи 10 ГрК РФ от 29.12.04), схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации (пункт 5 части 6 статьи 140 ГрК РФ от 29.12.04), схемах территориального планирования муниципальных районов (пункт 4 части 3 статьи 19 ГрК РФ от 29.12.04), генеральных планах поселений и генеральных планах городских округов (пункт 7 части 6 статьи 23 ГрК РФ от 29.12.04);

4) в силу того, что зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации, органы местного самоуправления не правомочны утверждать границы и ограничения использования земельных участков и территорий в пределах таких зон, но обязаны отражать указанные границы и ограничения:

- в генеральных планах поселений и городских округов путем отображения соответствующих границ и ограничений (используя для этого нормы федеральных законов – технических регламентов, а до их принятия – соответствующие нормативные технические документы или соответствующие проекты, утвержденные в установленном порядке), в том числе, транслируя их из других документов территориального планирования, действующих на территориях поселений, городских округов – Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района;

- в правилах землепользования и застройки, транслируя соответствующие границы и ограничения из генеральных планов поселений и городских округов; либо отображая их в правилах непосредственно – в случаях, когда правила подготавливаются применительно к части территории поселения, городского округа при отсутствии генерального плана, согласно части 4 статьи 31 ГрК РФ от 29.12.04.

Таким образом, в общем случае, ограничения использования земельных участков и иных объектов недвижимости, устанавливаемые посредством зон с особыми условиями использования территорий, в правилах землепользования и застройки непосредственно не определяются, а отображаются в таких правилах, транслируются в правила из генеральных планов поселений, городских округов, из документов территориального планирования других органов публичной власти, иных документов.

Следует особо выделить и ответить на общий вопрос, относящийся ко всем разновидностям зон с особыми условиями использования территорий: почему следует считать, что зонами с особыми условиями использования территорий устанавливается не режим, а только «часть режима» - ограничения использования расположенных в пределах таких зон территорий и земельных участков? Ответ на этот вопрос определяется нормами двух федеральных законов. В части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ содержится норма: «Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений». Из части 9 статьи 1 ГрК РФ от 29.12.04 следует, что градостроительный регламент состоит из трех частей: 1) виды разрешенного использования земельных участков, 2) предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, 3) ограничения использования земельных участков. Из сопоставления содержания части 9 и части 4 статьи 1 ГрК РФ от 29.12.04 следует, что ограничения использования земельных участков устанавливаются посредством зон с особыми условиями использования территорий.

Таким образом, посредством зон с особыми условиями использования территорий устанавливается не режим как завершенная совокупность предписаний, а только «часть режима» - ограничения использования расположенных в пределах таких зон территорий и земельных участков. Следует обратить внимание на важное обстоятельство, определяемое различным отношением к фактору времени применительно к «негативной» и «позитивной» частям градостроительного регламента. По своей природе ограничения определяются, исходя из уже имеющегося знания о том, что существует сейчас, или о том, что будет, планируется с известным, предустановленным на данный момент набором характеристик. Ограничениями не определяется будущее. «Позитивная» часть градостроительного регламента, опираясь на существующее, предопределяет то, чего сейчас нет, но может быть в будущем. Поэтому и с этой точки зрения приходится признать, что ограничения по своей природе не могут определять весь режим использования, а только его часть.

Этот вывод и ответ на поставленный вопрос важен в том отношении, что, например, при установлении зон охраны объектов культурного наследия уполномоченные государственные органы должны быть формально (посредством закона) уполномочены устанавливать в пределах таких зон не «всё и вся», а только ограничения. При обсуждении последующего вопроса (24) мы будем вынуждены вернуться к этому важному выводу, который имеет не только формально-юридическое, но и практическое значение для становления рациональной системы регулирования градостроительной деятельности, опирающейся на взаимодействие представителей различных органов публичной власти и четкое знание того, кто, что и в каких пределах должен осуществлять свои функциональные обязанности.

По назначению и способам установления границ и ограничений следует выделить две разновидности зон с особыми условиями использования территории:

- зоны, границы и ограничения в пределах которых могут устанавливаться без подготовки или с подготовкой специальных проектов на основании технических регламентов. Это санитарно-защитные, водоохранные и иные зоны, установление которых связано с обеспечением безопасности;

- зоны, границы и ограничения в пределах которых могут устанавливаться только путем подготовки специальных проектов. Это зоны охраны объектов культурного наследия, установление которых не связано с обеспечением безопасности, понимаемой в терминах федерального закона «О техническом регулировании».

Рассмотрим особенности установления каждой из указанных разновидностей зон с особыми условиями использования территории.

Вопрос (23) о некоторых особенностях установления ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон

С позиции обсуждения задачи включения в состав градостроительных регламентов ограничений использования недвижимости особенности санитарно-защитных и водоохранных зон выявляются при рассмотрении следующих вопросов:

- о том, следует ли считать правильной двухэтапную технологию установления санитарно-защитных и водоохранных зон – первоначально без проектов (на основе классификации объектов), а потом - посредством проектов;

- о последствиях установления ограничений использования недвижимости посредством санитарно-защитных и водоохранных зон;

- о некоторых особенностях нормативного технического документа под названием «Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03», обсуждаемых с позиций совершенствования системы регулирования посредством установления санитарно-защитных зон.

Вопрос (23.1) о том, следует ли считать правильной двухэтапную технологию установления санитарно-защитных и водоохранных зон – первоначально без проектов (на основе классификации объектов), а потом - посредством проектов

Обоснованием технологии, которая включает более одного этапа соответствующих действий, может быть только одно – невозможность сразу и окончательно определить границы распространения соответствующих ограничений. Посмотрим, с такой ли ситуацией мы имеем дело в данном случае.

Санитарно-защитные и водоохранные зоны принципиально отличаются друг от друга, они прямо противоположны друг другу. Санитарно-защитная зона – это обозначение территории, в пределах которой распространяется превышающее допустимые пределы вредное воздействие от источника. Водоохранные зоны - это обозначение территории, в пределах которой не происходит вредного воздействия от источника на другие объекты, но в случае расположения таковых в пределах зоны может произойти вредное воздействие на источник установления водоохраной зоны.

Санитарно-защитные и водоохранные зоны призваны не допустить или снизить вредное воздействие на другие объекты - в первом случае, на источник установления зоны – во втором случае. Не допустить вредное воздействие означает сделать невозможным с правовой точки зрения размещение новых объектов. Снизить вредное воздействие означает установить применительно к существующим объектам (испытывающим, или распространяющим вредное воздействие) юридически значимые ограничения таким образом, чтобы не увеличивалась и снижалась степень такого воздействия. Таким образом, рассматриваемые виды зон выполняют две функции: 1) регулируют планирование размещения новых объектов, и 2) использование ранее размещенных объектов.

Следует различать ситуацию с планированием размещения новых объектов и фиксацию сложившегося положения дел. Рассмотрим это различие применительно к санитарно-защитным зонам.

Планирование размещения новых объектов – это процесс поэтапного уточнения их характеристик. Поэтапное уточнение характеристик происходит как со стороны самих объектов, так и со стороны среды, в которую планируемые объекты предполагается включить.

Чтобы иметь твердую основу для продвижения в направлении последующего уточнения первоначально еще только намеченных характеристик, уже на начальном этапе должны приниматься официально значимые решения в части принципиальных вопросов о размещении объектов, характеристики которых еще не ясны окончательно. Чтобы иметь возможность принимать первоначальные, но официально значимые решения необходимо знание о параметрах санитарно-защитных зон «привязанных» к обобщенным, «рамочным» характеристикам объекта, к его классификации. На последующих этапах эти параметры могут быть уточнены.

Для того, чтобы такая схема «работала», необходимо, чтобы первоначальные параметры санитарно-защитных зон устанавливались «с запасом», а последующее уточнение посредством проекта санитарно-защитной зоны происходило бы в сторону уменьшения первоначально установленных «с запасом» параметров санитарно-защитной зоны. В противном случае первоначально принятые решения принципиального характера относительно планируемого размещения объекта могут войти в противоречие с законодательством, потерять силу, быть оспорены в судебном порядке. В подтверждение последнего тезиса следует привести нормы, содержащиеся в трех статьях ГрК РФ от 29.12.04: «Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации» (применительно к согласованию проекта схемы территориального планирования Российской Федерации – часть 1 статьи 12); «Проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с субъектом Российской Федерации, обеспечившим подготовку проекта такой схемы, в целях соблюдения интересов указанных субъектов Российской Федерации в установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях указанных субъектов Российской Федерации» (применительно к согласованию проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации – часть 2 статьи 16); «Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации» (применительно к согласованию генерального плана – часть 2 статьи 25).

Положение о необходимости наличия «запаса» при первоначальном установлении санитарно-защитных зон, который может быть уменьшен в последующем путем подготовки соответствующих проектов, следует считать базовым принципом функционирования «института санитарно-защитных зон». До сих пор этот базовый принцип не соблюдался, в том числе, по причине идеологических пороков в построении соответствующих нормативно-технических документов. Об этом, в частности, свидетельствует анализ некоторых положений СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, результаты которого будут приведены ниже.

Когда посредством установления санитарно-защитных зон происходит первоначальная фиксация ранее сложившегося положения дел, складывается иная ситуация. Ее характер определяется экономическими мотивациями правообладателей тех объектов, которые распространяют вокруг себя вредное воздействие на окружающую среду. Правообладатели таких объектов могут по-разному реагировать на наличие санитарно-защитных зон, установленных на основании законодательства, но без их участия: согласиться с таким положением, или не согласиться. В последнем случае есть только один легитимный способ предъявления несогласия – подготовить и утвердить в установленном порядке проект организации санирано-защитной зоны. Такие правообладатели далеко не всегда заинтересованы в подготовке, утверждении и реализации проектов организации санитарно-защитных зон вокруг принадлежащих им предприятий (о мотивациях и последствиях мы более детально будем говорить ниже). Поэтому публичная власть должна обладать инструментом заблаговременного предъявления обществу, всем гражданам, всем правообладателям недвижимости, а также потенциальным инвесторам факта наличия таких санирано-защитных зон, даже, несмотря на то, что соответствующие проекты не подготовлены, не утверждены и не реализованы.

Таким образом, и применительно к планированию размещения новых объектов, и применительно к фиксации сложившегося положения дел можно считать оправданным то, что ныне (при современном состоянии и возможностях сложившейся системы регулирования) практикуется двухэтапная технология установления санитарно-защитных зон. Аналогичная ситуация имеет место и применительно к водоохранным зонам. Тем не менее, следует привести соображения, которые уточняют предъявленный вывод.

Во-первых, не факт наличия утвержденного проекта организации санитарно-защитной зоны должен определять границы такой зоны, а факт реализации проекта, удостоверенный соответствующим образом. Это значит, что фактически мы имеем дело не с двухэтапной, а с трехэтапной технологией установления рассматриваемых разновидностей зон с особыми условиями использования территорий. Это очевидное положение не получило закрепления, в частности, в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Во-вторых, вопрос о том, будет ли применяться одноэтапная или многоэтапная технология установления рассматриваемых зон в каждом конкретном случае может и должен решаться не посредством законодательных предписаний, а правообладателями соответствующих объектов (применительно к санитано-защитным зонам), или органами публичной власти (применительно к водоохранным зонам), заинтересованными в уменьшении площади распространения таких зон, по необходимости первоначально определяемых «с запасом» на основе классификации соответствующих объектов.

В третьих, многоэтапная технология в значительной мере отражает тот уровень и качество регулирования, которые достигнуты на данный конкретный момент времени, но не имманентно присущие данному виду регулирования особенности. Вполне резонно допустить и поставить как цель последовательное продвижение к ситуации, когда регулирование данного вопроса будет возможно организовать посредством одноэтапного процесса. Для этого потребуется создать более детализированную классификацию соответствующих объектов при сочетании ее с детальной классификацией условий и характеристик среды размещения таких объектов. При выполнении такой задачи отпадет необходимость подготавливать проекты организации санитарно-защитных зон, водоохранных зон, или существенно снизится количество ситуаций, когда будет возникать необходимость подготавливать такие проекты.

Вопрос (23.2) о последствиях установления ограничений использования недвижимости посредством санитарно-защитных и водоохранных зон

Возникает необходимость обсудить несколько вопросов частного характера, из ответов на которые сложится ответ на поставленный общий вопрос:

- о том, что правилами землепользования и застройки не могут устанавливаться градостроительные регламенты, ухудшающие возможности использования недвижимости; то есть о том, что правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для правообладателей недвижимости;

- о последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей недвижимости, являющейся источником вредного воздействия на окружающую среду;

- о последствиях для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитных и водоохранных зонах.

Вопрос о том, что правилами землепользования и застройки не могут устанавливаться градостроительные регламенты, ухудшающие возможности использования недвижимости; то есть о том, что правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для правообладателей недвижимости.Это базовое положение нуждается в доказательстве. Оно характеризует специфику градостроительного зонирования и имеет исключительно важное значение.

Нормами ГрК РФ от 29.12.04 закреплено следующее: «Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: <…> 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства» (часть 1 статьи 30 ГрК РФ от 29.12.04); «Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке» (часть 4 статьи 32 ГрК РФ от 29.12.04); «Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: <…> 5) физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений» (часть 3 статьи 33 ГрК РФ от 29.12.04).

Поэтому исключительно важно начинать подготовку проекта правил землепользования и застройки с фиксации сложившегося на данный момент землепользования как факта, опираясь на который можно продвигаться вперед в сторону улучшения ситуации, вырабатывая соответствующие предложения. При этом надо понимать, что схема сложившегося землепользования – это нечто большее, чем дежурный опорный план, фиксирующий места расположения планировочных элементов, конфигурацию земельных участков и строений на них. Помимо этого, указанная схема должна содержать еще и информацию о том, по какому назначению используются объекты недвижимости в исходный момент подготовки проекта правил.

Применительно к объектам, являющимся источниками вредного воздействия на окружающую среду, вокруг которых устанавливаются санитарно-защитные зоны, есть два способа действий в зависимости от целесообразности и обоснованности соответствующих решений (в том числе, «подсказанных» генеральным планом): 1) «легализовать» такие объекты путем определения соответствующей производственной зоны, 2) «отказать в легализации» таким объектам путем определения не производственной, а иной зоны, скажем, общественно-деловой зоны, жилой зоны, таким образом, что потенциальная эффективность использования соответствующей территории повышается.

В первом случае объект не только может продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но и развиваться путем увеличения площадей, наращивания производственных мощностей. Во втором случае объект переводится в статус несоответствующего правилам землепользования и застройки: он может либо продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но без увеличения площадей, без наращивания производственных мощностей, либо он может быть перепрофилирован, реконструирован для использования по другому назначению, более эффективному с экономической точки зрения, чем его прежнее назначение. Таким образом, для правообладателей таких объектов ситуация, как минимум, не ухудшается (за исключением, случаев, связанных с крайними проявлениями опасности для жизни и здоровья людей).

Фактически градостроительное зонирование, не ухудшая ситуацию со сложившимся землепользованием, создает правовые предпосылки для формирования экономических мотиваций, побуждающих к преобразованиям сложившегося землепользования в сторону его улучшения, в том числе, путем перепрофилирования и перебазирования вредных производств из центральных и срединных зон городов.

Применительно к объектам, не соответствующим правилам землепользования и застройки, действуют нормы частей 8-10 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04: «8. Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

9. Реконструкция указанных в части 8 настоящей статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

10. В случае, если использование указанных в части 8 настоящей статьи земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов».

О последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей недвижимости, являющейся источником вредного воздействия на окружающую среду. Для указанных правообладателей недвижимости по факту наличия санитарно-защитной зоны наступают два вида последствий: 1) необходимость компенсации другим правообладателям недвижимости за налагаемые ограничения на использование чужой недвижимости и 2) плата за ту часть территории санитарно-защитной зоны, которая оказалась свободной от земельных участков, правообладателями которых являются частные лица.

Последствия в виде необходимости компенсации другим правообладателям недвижимости за налагаемые ограничения на использование недвижимости. Частью 5 статьи 57 Земельного кодекса РФ, во-первых, установлена необходимость возмещения убытков в рассматриваемых случаях, а во-вторых, определено, как устанавливается порядок возмещения убытков: «Порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных <…> ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков <…> в результате деятельности других лиц, устанавливается Правительством Российской Федерации».

В порядке реализации указанной нормы Земельного кодекса РФ были приняты «Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц», утвержденные Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262. Основные нормы указанных правил, относящиеся к рассматриваемому случаю, состоят в следующем.

«Возмещение убытков осуществляется <…> лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков …» (пункт 4).

«Размер убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков <…> ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков <…> в результате деятельности других лиц, определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством имущественных отношений Российской Федерации. Споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке» (пункт 5).

«При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав…» (пункт 8).

Применительно к рассматриваемому постановлению Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 возникает вопрос о том, почему размер убытков должен рассчитываться «в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством имущественных отношений Российской Федерации»?Такая норма постановления Правительства РФ не следует из норм федерального законодательства. Более адекватной и нормам федерального законодательства, и сути обсуждаемой ситуации являлась бы норма, согласно которой размеры убытков определялись бы независимыми оценщиками. Это, во-первых.

Во-вторых, отсутствие указанных методических рекомендаций блокирует процесс реализации на практике права физических и юридических лиц на возмещение убытков, возникших в результате установления ограничений, это - с одной стороны. С другой стороны, то, что возмещение убытков не может состояться на практике, позволяет правообладателям объектов недвижимости, являющихся источниками вредного воздействия, не заботиться об улучшении экологической ситуации путем совершенствования технологии, уменьшения размеров санитарно-защитных зон.

Очевидно, что в данном случае мы имеем дело с ситуацией, когда установленные федеральным законом права не могут быть реализованы по причинам: 1) неправомерного «перетягивания на себя» исполнительным органом власти порядка установления некоторых технологических действий (методики расчета размеров убытков), необходимость которых прямо не вытекает из федерального закона и которые предъявляются как необходимое условие реализации соответствующего права, что на самом деле неверно; 2) неисполнения исполнительным органом власти предписанных самому же себе задач в ситуации отсутствия последствий за неисполнение таких задач. Результат – атрофия важного для общества механизма регулирования и совершенствования среды проживания населения.

Последствия в виде платы за ту часть территории санитарно-защитной зоны, которая оказалась свободной от земельных участков, правообладателями которых являются частные лица. Такие последствия установлены Законом Российской Федерации от 11 октября 1991 года (с последующими изменениями) N 1738-1 "О плате за землю", согласно статья 8 которого: «В облагаемую налогом площадь включаются земельные участки, занятые строениями и сооружениями, участки, необходимые для их содержания, а также санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если они не предоставлены в пользование другим юридическим лицам и гражданам».

Таким образом, федеральными законами определены правовые последствия установления санитарно-защитных зон для правообладателей недвижимости, являющейся источником вредного воздействия на окружающую среду. Установление таких правовых последствий призвано создать экономические мотивации, побуждающие правообладателей недвижимости уменьшать размеры санитарно-защитных зон, что предполагает совершенствование производственной технологии.

Следует особо отметить, что «сила» экономических мотиваций, побуждающих правообладателей недвижимости и инвесторов к уменьшению размеров санитарно-защитных зон, может существенно возрасти в случаях, когда посредством градостроительных регламентов устанавливаются более эффективные с экономической точки зрения виды использования объектов недвижимости, расположенных в производственных зонах, которые планируется преобразовывать и реконструировать. То есть, когда при градостроительном зонировании используется ранее рассмотренный институт «несоответствующего использования».

Продуманное, рациональное сочетание «позитивной части» (виды и параметры разрешенного использования) и «негативной части» (ограничения использования) градостроительных регламентов может стать эффективным инструментом регулирования процессов градостроительной деятельности. Однако, на данном этапе использование указанного инструмента может быть заблокировано, или даже сведено на нет.

Опасность такого неблагоприятного развития событий состоит в следующем. Совокупное использование правовых и экономических механизмов для достижения эффективных результатов преобразования и развития производственных территорий может состояться только при наличии «полноценных» правообладателей производственной недвижимости. «Полноценными» такие правообладатели могут стать только в случае, когда им будут принадлежать на правах собственности не только здания, строения, сооружения, но и земельные участки. В большинстве случаев этого до сих пор не произошло.

Обсуждение законодательных норм, определяющих то, как это сделать, продолжается. Среди предложений имеется и такое, согласно которому приватизация земельных участков под производственными объектами должна происходить за плату, равную части кадастровой стоимости земельного участка, определенную по ее текущему использованию. В последующем, после приватизации земельных участков, когда у правообладателей таких производств, возникает желание произвести перепрофилирование, реконструкцию под будущее использование (предопределенное градостроительным зонированием), они будут обязаны совершить в пользу бюджета дополнительные выплаты, размер которых будет определяться разницей между рыночной стоимостью земельного участка при его будущем использовании и кадастровой стоимостью, выплаченной на момент приватизации земельного участка. Посмотрим, какие последствия для стимулирования инвестиций в производство и для развития системы регулирования градостроительной деятельности могут быть связаны с реализацией указанных предложений.

О выборе одного из двух подходов: первого подхода по изъятию в пользу публичной власти ренты до начала инвестирования преобразований и второго подхода по изъятию в пользу публичной власти ренты после завершения инвестирования преобразований. Первый подход предполагает следующее: 1) первая выплата в бюджет за приватизацию земельных участков с разрешением продолжать использовать производственные объекты только по их исходному назначению, определенному до момента приватизации земельных участков; 2) вторая выплата в бюджет дополнительных сумм денег за получение административного разрешения производить преобразования; 3) регулярные поступления в бюджет налоговых выплат за земельные участки. Второй подход предполагает следующее: 1) одноразовые выплаты в бюджет за приватизацию земельных участков с возможностью не только продолжать использовать производственные объекты по их исходному назначению, но и проводить преобразования в соответствии с градостроительными регламентами без выплат за разрешения проводить такие преобразования; 2) регулярные поступления в бюджет налоговых выплат за земельные участки.

Сопоставляя два подхода по последствиям, следует отдельно оценить последствия для бюджета и последствия для процесса поступления инвестиций в преобразование производства.

Последствия для бюджета. Очевидно, что первый подход мотивирован заботой о росте поступлений в бюджет, но «не потом, а сейчас и немедленно». Что касается первой выплаты, то нет принципиального различия между первым и вторым подходом. При первом подходе надежды получить вторую дополнительную выплату в бюджет в значительной части могут не оправдаться. Сам факт наличия такой дополнительной выплаты, сопряженной с получением негарантированного административного разрешения, заведомо снизит уверенность в реализации инвестиционных проектов при том, что барьеры вхождения инвесторов на рынок производственной недвижимости будут повышены, желание инвестировать в производственную недвижимость будет «заморожено», а ожидаемые дополнительные выплаты в бюджет в значительной части не состоятся.

Последствия для инвестирования. Второй подход мотивирован заботой о том, чтобы, не понуждая платить в бюджет излишнего сейчас, восполнить его в будущем возросшими поступлениями и обеспечить необходимые преобразования. В отличие от первого подхода, второй подход не строит дополнительных препятствий для инвестирования, а по причине отсутствия дополнительных административных разрешений и при наличии установленных градостроительным зонированием градостроительных регламентов повышает уровень гарантий для реализации инвестиционных проектов в части преобразования и развития производственных территорий.

Следует также отметить, что принцип, на котором строится первый подход, согласно которому устанавливается и специальная дополнительная плата, и фактически требуется дополнительное административное разрешение на преобразования:

- входит в противоречие с нормами Земельного кодекса РФ («Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования» - часть 2 статьи 7) и нормами ГрК РФ от 29.12.04 («Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов» - часть 3 статьи 37);

- потребует не столько внесение в указанные федеральные законы формальных редакционных изменений, сколько кардинальной реконструкции формируемой с 1998 года (с момента принятия Градостроительного кодекса РФ) системы регулирования градостроительной деятельности, равнозначной откату назад к административной системе.

О последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей недвижимости, расположенной в таких зонах. Для уяснения ответа на этот вопрос рассмотрим два «базовых» случая.

Случай 1: санитарно-защитная зона перекрывает установленную градостроительным зонированием территориальную зону, градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование (например, жилую зону). В этом случае применительно к объекту недвижимости, который является причиной установления санитарно-защитной зоны (СЗЗ) могут быть два варианта.

Вариант 1: объект-источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование – производственную зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне сводятся к следующему:

1) до тех пор, пока объекты, предназначенные для проживания людей, расположены в пределах СЗЗ, такие объекты являются несоответствующими правилам землепользования и застройки. Такие объекты могут поддерживаться, ремонтироваться, но без расширения их площади и количества проживающих в них людей. Новое жилищное строительство запрещено;

2) правообладатели объектов недвижимости, расположенные в пределах СЗЗ могут ходатайствовать в судебном порядке о возмещении им убытков, возникших в связи с установлением СЗЗ. Такое возмещение производится за счет правообладателей производственных объектов, ставших причиной установления СЗЗ. Оценка размера убытков производится как разница между рыночной стоимостью объектов при отсутствии и при наличии СЗЗ.

Вариант 2: объект-источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой допускает возможность изменения сложившегося «производственного землепользования» – устанавливает, например, жилую, или общественно-деловую зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне сводятся к следующему:

1) то же, что и при варианте 1;

2) то же, что и при варианте 1, но при той разнице, что правообладатели производственных объектов по экономическим причинам в гораздо большей степени, чем в первом варианте, заинтересованы не в сохранении таких объектов, а в их преобразовании в соответствии с градостроительным регламентом. Такое преобразование связано, в том числе с упразднением СЗЗ и снятием необходимости выплачивать убытки правообладателям жилой недвижимости. Стоимость недвижимости повышается, экологическая ситуация улучшается.

Случай 2: санитарно-защитная зона перекрывает установленную градостроительным зонированием территориальную зону, градостроительный регламент которой определяет возможность изменения сложившегося землепользования (например, жилую зону с расширенным составом видов разрешенного использования недвижимости и с другими, по сравнению с существующим положением, предельными параметрами разрешенного строительства – с более высокой этажностью). В этом, также как и в первом, случае применительно к объекту недвижимости, который является причиной установления санитарно-защитной зоны (СЗЗ) могут быть два варианта.

Вариант 1: объект-источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование – производственную зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне сводятся к следующему:

1) то же, что и в первом случае;

2) то же, что и в первом случае, но с той разницей, что ценка размера убытков производится как разница между рыночной стоимостью тех объектов, которые могли бы быть возведенными при отсутствии СЗЗ (согласно градостроительному регламенту, допускающему развитие на данной территории), и рыночной стоимостью объектов, которые имеются на момент оценки при наличии СЗЗ.

Вариант 2: объект-источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой допускает возможность изменения сложившегося «производственного землепользования» – устанавливает, например, жилую, или общественно-деловую зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне сводятся к следующему:

1) то же, что и в первом случае;

2) то же, что и при варианте 1, но с той разнице, что правообладатели производственных объектов в гораздо большей степени, чем в первом варианте, заинтересованы не в сохранении таких объектов, а в их преобразовании, связанном, в том числе с упразднением СЗЗ и снятием необходимости выплачивать убытки правообладателям жилой недвижимости. Стоимость недвижимости повышается, экологическая ситуация улучшается.

Таким образом, во всех рассмотренных случаях мы имеем дело с ситуацией, когда утверждаются правовые предпосылки, создающие в свою очередь экономические мотивации для последовательного разрешения проблем преобразования производственных и смежно-расположенных территорий, а также для улучшения экологической ситуации.

Вопрос (23.3) о некоторых особенностях нормативного технического документа под названием «Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03», обсуждаемых с позиций совершенствования системы регулирования посредством установления санитарно-защитных зон

Выше говорилось о том, что в соответствии с законодательством Российской Федерации подобные нормативные технические документы: 1) должны быть заменены техническими регламентами, утверждаемыми федеральными законами, и 2) действуют до введения технических регламентов, в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 1 статьи 6 ФЗ-191).

Обсудим два вопроса, относящихся к идеологии и содержанию данного документа.

О субъекте принятия санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Указанные правила и нормативы введены в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ на основании Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ и "Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554.

Посредством рассматриваемых правил и нормативов могут устанавливаться и изменяться размеры санитарно-защитных зон, то есть границы, в пределах которых действуют ограничения использования объектов недвижимости, которые не являются источниками вредного воздействия на окружающую среду, например, жилых домов и иных объектов недвижимости. Каковы могут быть последствия при увеличении, или уменьшении размеров санитарно-защитных зон, производимые ведомственными административными решениями, то есть тогда, когда характеристики производственных объектов сохраняются прежними, а площадь территории распространения от таких объектов ограничений изменяются?

Если площадь распространения ограничений увеличивается указанным административным образом, то автоматически увеличиваются и размеры возмещения убытков, которые правообладатели производственной недвижимости, оказывающей вредное воздействие, будут обязаны в соответствии с Земельным кодексом РФ выплатить правообладателям других объектов недвижимости, попадающих в зоны ограничений – санитарно-защитные зоны. Размеры возмещения убытков могут возрасти до таких масштабов, которые будут равнозначны лишению правообладателей производственных объектов принадлежащей им недвижимости. Поэтому такие административные действия отдельного ведомства могут быть оспорены в суде и приравнены к действиям, противоречащим Конституции Российской Федерации.

«Симметричная» ситуация возникает и при административно-ведомственном уменьшении размеров санитарно-защитных зон, когда «страдающая сторона» лишается ранее принадлежащего ей права на возмещение убытков при том, что степень фактического вредного воздействия остается прежней.

Указанные положения являются логическим следствием норм федерального законодательства, защищающего права владельцев недвижимости. Однако, этим положениям противоречит норма пункта 2.18 рассматриваемого документа, согласно которой «Размеры санитарно-защитных зон могут быть изменены для предприятий I и II классов - по решению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации или его заместителя, для предприятий III, IV и V классов - по решению Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя». Помимо указанного «внешнего» противоречия приведенная норма свидетельствует и о «внутреннем» противоречии рассматриваемого документа. С одной стороны, есть классификация объектов, в соответствии с которой устанавливаются размеры СЗЗ. С другой стороны, размеры СЗЗ могут быть изменены в соответствии с проектами организации таких зон при предъявлении соответствующих обоснований. Можно было бы сказать, что заявлен необходимый и достаточный набор способов изменений размеров СЗЗ. С точки зрения логики организации рассматриваемого процесса введение «третьего способа» следует расценить не только как избыточный административный инструмент, но и как опасный инструмент, «соблазняющий» к неправомерным действиям две экономически заинтересованные стороны, которые, следуя нормам рассматриваемого документа, не обязаны учитывать интересы других лиц.

Рассмотренная ситуация заставляет сделать следующие выводы:

1) следует признать несоответствующим принципам правового регулирования принятие отдельными ведомствами правил и нормативов, которые касаются конституционных прав граждан на владение имуществом. Это несоответствие преодолевается положением, согласно которому такие нормативы и правила должны впредь устанавливаться федеральными законами – техническими регламентами;

2) на период до введения технических регламентов в рассматриваемой области следует признать неправомерным продолжение практики принятия, изменения указанных правил и нормативов отдельным ведомством, возглавляющим это ведомство лицами;

3) при принятии технических регламентов в рассматриваемой области должна быть поставлена и обсуждена проблема возмещения убытков правообладателям недвижимости в случаях, когда установление ограничений и связанное с ним возмещение убытков может оказаться равнозначным неконституционному лишению имущества.

О противоречии ГрК РФ от 29.12.04 норм СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в части размещения новых предприятий и переселения жителей из санитарно-защитных зон. В пункте 2.11 рассматриваемого документа имеется норма следующего содержания: «В предпроектной, проектной документации на строительство новых, реконструкцию или техническое перевооружение действующих предприятий и сооружений должны быть предусмотрены мероприятия и средства на организацию и благоустройство санитарно-защитных зон, включая переселение жителей, в случае необходимости».

Эта норма примечательна тем, что она закрепляет идеологию, ранее достаточно распространенную, но неприемлемую в государстве, в котором уважаются права частных владельцев недвижимости.

Во-первых, данной нормой фактически утверждается положение, согласно которому новые предприятия допускается размещать так, что в пределах распространяемых ими санитарно-защитных зон могут располагаться жилые дома, то есть «сажать предприятия на головы людей». Это положение ныне входит в противоречие с ГрК РФ от 29.12.04 по следующим основаниям:

- вопросы о размещении новых предприятий решаются посредством подготовки и утверждения документов территориального планирования (например, генеральных планов), а также посредством внесения изменений в такие документы;

- во всех случаях необходимым предметом согласования генеральных планов и иных документов территориального планирования являются вопросы размещения объектов капитального строительства, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду (см., например, часть 1 статьи 25 ГрК РФ от 29.12.04);

- правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 ГрК РФ от 29.12.04).

Федеральное законодательство отныне ограничивает «вольное обращение» с размещением новых производств на территориях, занятых жилой и иной застройкой. Производство может расположиться «на головах людей» в двух случаях: 1) когда это связано с реализацией государственной или муниципальной нужды, определяемой как размещение объектов, перечисленных в подпункте 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса РФ, для чего будет произведен выкуп жилых зданий и иных объектов; 2) когда по обоюдному согласию правообладатели жилой и иной недвижимости – с одной стороны, и инвесторы, желающие построить новое производство на месте существующей застройки – с другой стороны, согласятся за адекватную компенсацию освободить желаемую территорию. Но такие действия должны состояться не после размещения производства (как следует из рассматриваемого документа), а до того.

Во-вторых, рассматриваемая норма фактически утверждает положение, согласно которому правообладатели производственных объектов обязаны самостоятельно решать как заведомо предопределенный вопрос о переселении жителей, не испрашивая их согласия. По указанным выше основаниям такие действия должны быть признаны неправомерными.

Вопрос (24) об особенностях установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия в сопоставлении с особенностями установления ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон

Каждая из указанных трех разновидностей зон с особыми условиями использования территории имеет свои специфические, только ей присущие особенности. Поэтому механистически сопоставлять порядок их установления не имеет смысла. Есть только одна причина для предпринятого сопоставления – с необходимой наглядностью и с объективных позиций показать, что применительно к установлению ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон мы имеем, пусть еще не завершенный, но логически выстроенный, поддающийся совершенствованию работающий механизм, чего совсем нельзя сказать о порядке установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия, когда на уровне правового регулирования утверждается неадекватная логика в сочетании с явными пробелами, что в совокупности создает неработающий механизм, который тормозит и заводит в тупик процесс, прежде всего охраны самих памятников, и который предстоит в значительной мере выправлять и строить заново, начиная с кардинального совершенствования его законодательного обеспечения.

Высказанное утверждение является результатом анализа (проиллюстрированного в конце данного раздела в виде сопоставительной таблицы), который позволил сформулировать ответы на вопросы, относящиеся к базовым принципам регулирования градостроительной деятельности с учетом охраны объектов культурного наследия.

Вопрос (24.1) о том, почему действие градостроительного регламента не распространяется на объекты культурного наследия

Ответ на этот вопрос становится очевидным, когда мы сопоставим два положения:

- положение о том, что «действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования» (часть 3 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04);

- самоочевидное положение о недопустимости по унифицированным основаниям регулировать использование того, что является уникальным, единственным и неповторимым (каковым являются объекты культурного наследия), посредством общего правила, которое должно распространяться на все без исключения объекты.

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 и со стороны охраны памятников четко артикулирует смысл зонального подхода, согласно которому «все равны», но в число «всех» не включает исторические уникальные объекты (пункт 1 части 4 статьи 36).

ГрК РФ от 29.12.04 не утверждает «всеобщую» универсальность зонального подхода, а признает необходимость применения в установленных случаях индивидуального (не зонального) подхода. Такими случаями, помимо объектов культурного наследия, являются также земельные участки в границах территорий общего пользования и земельные участки, занятые линейными объектами (часть 4 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04).

С этих позиций подчеркивается особенность и назначение зонального подхода как правового языка общения публичной власти с частными лицами, преимущественно и главным образом с правообладателями тех земельных участков, которые находятся в частной собственности или могут быть предоставлены в частную собственность. Применение этого языка не распространяется на публичные земли, где должен использоваться другой язык, определяемый индивидуальным подходом.

Поэтому ответ на поставленный вопрос еще раз, но с другой стороны освещает содержание дискуссии о градостроительном зонировании. Можно сказать так: оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 фактически провозглашают в качестве единственного, универсального, применимого на все случаи жизни индивидуально-выборочный подход, обволакивая его в псевдо-зональную терминологию, в то время как ГрК РФ от 29.12.04 делает зональный подход общераспространенным, но не превращает его в универсальный и единственный подход.

Вопрос (24.2) о принципиальном отличии технологии установления зон охраны объектов культурного наследия от технологии установления санитарно-защитных и водоохранных зон

Принципиальное отличие состоит в следующем.

1. Санитарно-защитные зоны (далее - СЗЗ) и водоохранные зоны (далее - ВОЗ) могут устанавливаться посредством двухэтапного процесса – сначала посредством заранее предустановленных параметров, характеристик (технических регламентов) объектов – источников установления зон ограничений, а потом – посредством проектов организации таких зон. С некоторой долей условности можно сказать, что СЗЗ и ВОЗ имеются всегда, «они даны даром», их не надо разрабатывать (до определенного момента), их надо только механистически отражать в документах территориального планирования, руководствуясь соответствующими нормативными техническим документами (на период до введения в действие технических регламентов);

2. Зоны охраны объектов культурного наследия (далее - ЗООКН) могут устанавливаться только посредством одноэтапного процесса – посредством проектов ЗООКН. Можно сказать, что ЗООКН заведомо никогда нет, «они не даются даром», их надо определять посредством не простой, не механистической, а творческой и взаимосогласованной работы представителей нескольких органов публичной власти – Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.

В первом случае мы имеем дело с ситуацией, решения по поводу которой не зависят от субъективных позиций отдельных лиц и могут быть описаны посредством характеристик и параметров, природа которых имеет объективный характер по преимуществу.

Во втором случае мы имеем дело с прямо противоположной ситуацией, описание которой зависит только и исключительно от субъективных позиций, ценностных установок и не может иметь «объективного характера», но основано на достижении баланса интересов органов публичной власти, общественности, частных лиц.

В первом случае публичный субъект, регулирующий установление зон ограничений, установив объективированные параметры и характеристики, создает операциональный механизм, который сразу может «работать», может применяться уже без непосредственного присутствия, или при минимальном контролирующем присутствии публичного субъекта, который фактически может «отойти в тень».

Во втором случае публичный субъект, который уполномочен регулировать установление ЗООКН, не может, заранее определив объективированные параметры и характеристики, «отойти в тень», а должен всегда присутствовать при обеспечении всегда индивидуализированного процесса установления ограничений, он должен быть обязан обеспечивать установление таких зон не в неопределенном и отдаленном будущем, а уже давно, или «сейчас». Такой публичный субъект должен иметь установленные законом полномочия-обязанности по подготовке проектов ЗООКН, а для выполнения таких полномочий-обязанностей он должен быть всегда обеспечен ресурсом для их выполнения. При этом, если не артикулировать в федеральном законе наличие таких полномочий-обязанностей и необходимости их регулярного выполнения в определенный срок, то можно заблокировать весь процесс регулирования градостроительной деятельности на соответствующих территориях, либо создать ситуацию, когда текущая жизнь будет утверждаться, «пробиваться» в виде хаотичных, неурегулированных действий, приводящих и к упадку самого культурного наследия, и его окружения.

Вот почему именно законодательное определение процедур установления ЗООКН является критически важными и абсолютно необходимым. Здесь мы имеем дело с одним из самых сложных, тонких, еще не отработанных и не утвердившихся в практике механизмов правового регулирования, требующим внимания не только к технологическим аспектам, но и уважительного отношения к правам всех лиц, интересы которых затрагиваются установлением ограничений.

Вопрос (24.3) о том, определены ли законами полномочия-обязанности уполномоченных государственных органов обеспечивать, в том числе, оплачивать подготовку проектов организации зон ограничений; кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъектов подготовки и финансирования таких проектов

Первая часть данного вопроса формулируется так: определены ли законами полномочия-обязанности публичной власти устанавливать заранее параметры, характеристики соответствующих зон ограничений? По существу, ответ на эту часть вопроса был дан выше, необходимо только его акцентировать. Применительно к установлению СЗЗ и ВОЗ ответ – «да», определены. Указанные параметры и характеристики – это требования безопасности, определяемые техническими регламентами, а до их введения в действие – нормативными техническими документами, которые уже имеются и применяются в настоящее время. Применительно к установлению ЗООКН ответ – «нет», не определены по объективной причине невозможности заранее (без проекта) устанавливать универсальные (применимые на все случаи жизни) параметры, характеристики ЗООКН, которые по своей природе всегда являются сугубо индивидуализированными, не поддающимися формализованному нормированию.

Вторая часть вопроса: определены ли законами полномочия-обязанности уполномоченных государственных органов обеспечивать, в том числе, оплачивать подготовку проектов организации соответствующих зон ограничений?Применительно ко всем трем разновидностям рассматриваемых зон ответ один – «нет», но причины одинакового ответа различны.

То, что уполномоченные государственные органы не имеют полномочий и, соответственно, обязанностей обеспечивать и оплачивать подготовку проектов СЗЗ закономерно и объясняется следующим. Во-первых, СЗЗ «уже существуют» вне зависимости от наличия, или отсутствия проектов СЗЗ. То есть, в данном случае публичный орган уже выполнил свою публичную функцию на минимально необходимом уровне. Во-вторых, в подготовке проектов СЗЗ экономически заинтересованы правообладатели производственных объектов – источников установления СЗЗ. Природа такой экономической заинтересованности – желание сократить объемы возмещения убытков правообладателям недвижимости, расположенной в пределах СЗЗ, и выплаты за землю в пределах СЗЗ, свободную от прав третьих лиц. Способ реализации такой экономической заинтересованности – совершенствование технологии, а результат – улучшение экологической ситуации. В качестве публичного субъекта, заинтересованного в сокращении СЗЗ посредством подготовки и реализации соответствующих проектов, могут также выступать органы местного самоуправления, представители иных уровней публичной власти, которые могут содействовать осуществлению таких проектов и экологических программ.

То, что уполномоченные государственные органы не имеют полномочий и, соответственно, обязанностей обеспечивать и оплачивать подготовку проектов ВОЗ также закономерно и объясняется следующим. Во-первых, ВОЗ «уже существуют» вне зависимости от наличия, или отсутствия проектов ВОЗ. То есть, в данном случае, так же как и в случае с СЗЗ, публичный орган уже выполнил свою публичную функцию на минимально необходимом уровне. Во-вторых, в подготовке проектов ВОЗ экономически заинтересованы правообладатели объектов, оказавшихся в пределах ВОЗ, а также органы местного самоуправления. Природа такой экономической заинтересованности – желание снять ограничения и обеспечить более эффективное и прибыльное использование недвижимости, а также – запустить в оборот земельные участки, которые оказались «омертвленной землей», выведенной из оборота. Способ реализации такой экономической заинтересованности – выполнение технологических мероприятий по дополнительной защите водных объектов (посредством строительства набережных, дамб, очистных сооружений, выполнения берегоукрепительных работ и проч.). Результат – более надежная защита водных объектов с улучшением их санитарно-гигиенического состояния при возможности более эффективного использования недвижимости, расположенной на территориях вблизи водных объектов.

В отличие от первых двух случаев, то, что уполномоченные государственные органы не имеют четко зафиксированных законом полномочий-обязанностей по обеспечению подготовки и финансирования проектов ЗООКН, является нелогичным и должно быть признано явным пробелом федерального законодательства по охране объектов культурного наследия, чреватым дезорганизацией всей системы регулирования.

С позиций логики построения процесса регулирования посмотрим, кто, какие субъекты должны были бы быть заинтересованы в обеспечении подготовки проектов ЗООКН:

- правообладатели объектов недвижимости, которые не являются памятниками и которые могут оказаться в пределах ЗООКН? Нет, это было бы равнозначным действиям во вред самому себе, действиям, которые ухудшают условия хозяйственной деятельности и снижают стоимость недвижимости;

- уполномоченные на охрану объектов культурного наследия государственные органы? Да. Именно их полномочием-обязанностью является охрана таких объектов. Действия по обеспечению такого рода охраны слагаются из двух неразрывных компонентов: 1) собственно охрана и использование самих памятников и 2) охрана памятников от неблагоприятного воздействия окружения. Закон ФЗ-73 от 2002 г. упоминает и первую, и вторю компоненту, однако не предъявляет вторую компоненту как особое полномочие-обязанность указанных органов в части непосредственного обеспечения подготовки соответствующих проектов. Поэтому образовался пробел в законодательстве, который привел к тому, что уполномоченные на охрану объектов культурного наследия государственные органы фактически оказались освобожденными от полномочия-обязанности обеспечивать и финансировать подготовку проектов ЗООКН;

- органы местного самоуправления? Да. С одной стороны, именно органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы были утверждены проекты ЗООКН, с тем, чтобы были установлены «правила игры» на наиболее ценных и значимых для развития территориях. С другой стороны, в законе нет и не может быть прямого указания на то, что органы местного самоуправления должны обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН. Наличие такого прямого указания невозможно по причине неправомерного перекладывания полномочий-обязанностей с государственных на муниципальные органы. Одновременное сочетание наибольшей заинтересованности органов местного самоуправления (в сравнении с другими субъектами, в том числе, и государственными) и «умолчаний-пробелов» в федеральном законе об охране объектов культурного наследия приводит к ситуации, когда: 1) либо блокируется процесс подготовки проектов ЗООКН (а вместе с ним блокируется процесс подготовки генеральных планов городов, процесс упорядочения территории замещается хаотичными индивидуально-выборочными действиями, приводящими к деградации памятников и окружающей их среды); 2) либо финансовое бремя по подготовке проектов ЗООКН «контрабандой» перелагается с уполномоченных государственных органов на органы местного самоуправления, которые попадают в кабалу к государственным органам, действия которых в части согласований и сроков не формализованы на законодательном уровне.

Третья часть вопроса: кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъектов подготовки, включая обеспечение финансирования, проектов зон ограничений? Применительно к проектам СЗЗ – это правообладатели производственных объектов недвижимости – источников установления СЗЗ.

Применительно к проектам ВОЗ такие субъекты не определены по причине отсутствия необходимости в таком определении. Дело в том, что, во-первых, ВОЗ «уже имеются» и без проектов. Во-вторых, имеется возможность проявления инициативы со стороны любого публичного органа, а также любых частных лиц, которые будут заинтересованы в уменьшении размеров ВОЗ путем выполнения технических мероприятий, определяемых соответствующими проектами и программами их реализации.

Применительно к проектам ЗООКН следует отметить принципиально различное положение дел, которое существовало до принятия ГрК РФ от 29.12.04 и которое изменилось с принятием этого Кодекса.

Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04. Рассматриваемый вопрос регулируется Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". ФЗ-73 от 25 июня 2002 г. не определяет прямо субъектов, которые обеспечивают подготовку и финансирование проектов ЗООКН, но определяет только, кто утверждает и кто согласовывает указанные проекты. Согласно части 3 статьи 34 ФЗ-73 от 2002 г.: «Границы зон охраны объекта культурного наследия <…>, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации». Хотя приведенная норма не содержит прямого указания на субъектов финансирования проектов ЗООКН, есть возможность через ее трактовку опосредованно выявить таких субъектов.

Согласно ФЗ-73 от 2002 г. применительно к объектам культурного наследия федерального значения субъектами подготовки, финансирования проектов ЗООКН являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Основания для такого вывода:

1) согласовывающий орган может быть только «внешним» органом по отношению к согласовываемому документу; «внешний» орган не может обеспечивать подготовку и финансирование документа; «внешним» согласовывающим органом является федеральный орган охраны объектов культурного наследия; значит, федеральный орган охраны объектов культурного наследия не обеспечивает подготовку и не обеспечивает финансирование разработки проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального значения; значит, этот федеральный орган освобожден ФЗ-73 от 2002 г. от таких полномочий-обязанностей;

2) публичный документ может утверждаться только тем публичным органом, который обладает полномочиями-обязанностями по обеспечению его подготовки и финансирования; проект ЗООКН в отношении объектов культурного наследия федерального значения утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации; значит, ФЗ-73 от 2002 г. фактически возложил на органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие-обязанность обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН в отношении объектов культурного наследия федерального значения.

Получается, что ФЗ-73 от 2002 г. установил порядок, противоречащий логике распределения полномочий между органами публичной власти, а также логике организации технологии процесса установления ограничений. Образно говоря, в рассматриваемом случае то, что должно обеспечиваться Российской Федерацией перекладывается на плечи субъектов Российской Федерации.

Применительно к объектам культурного наследия регионального значения и муниципального значения, руководствуясь нормами ФЗ-73 от 2002 г., невозможно установить, кто, какой уровень публичной власти обладает полномочием-обязанностью обеспечивать подготовку и финансировать проекты ЗООКН. Неопределенность ФЗ-73 от 2002 г. по этому вопросу могла бы разрешаться только двумя гипотетически возможными способами посредством законов субъектов Российской Федерации:

1) применительно к объектам культурного наследия регионального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; применительно к объектам культурного наследия муниципального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления;

2) применительно к объектам культурного наследия регионального значения, равно как и применительно к объектам культурного наследия муниципального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления.

Последний способ является соблазнительным и «напрашивается» по причине уже состоявшегося в ФЗ-73 от 2002 г. прецедента перекладывания полномочий-обязанностей вышестоящего уровня публичной власти на нижестоящий уровень публичной власти. По существу ФЗ-73 от 2002 г. утверждает не артикулированную ясными нормами, завуалированную умолчаниями идеологию, согласно которой органы местного самоуправления могут оказаться жертвами поведения «государства-кукушки», перекладывающего на их плечи подготовку и финансирование всех проектов ЗООКН, независимо от значения объектов культурного наследия, подлежащих охране.

Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04. ГрК РФ от 29.12.04, а также ФЗ-191 частично исправляют ситуацию, нелогично организованную ФЗ-73 от 2002 г.

В части 6 статьи 27 ГрК РФ от 29.12.04 «Совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» записано: «Отказ от совместной подготовки документов территориального планирования не допускается в случае поступления от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предложения <…> об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения». Применительно к регулированию вопросов установления ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия эта норма означает, в частности, следующее:

1) органы местного самоуправления не обладают полномочиями-обязанностями по установлению ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения, то есть они не обладают полномочиями-обязанностями по: а) обеспечению подготовки и финансированию проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального и регионального значения; б) утверждению указанных проектов;

2) полномочиями-обязанностями по обеспечению подготовки и финансированию проектов ЗООКН обладают Российская Федерация (применительно к объектам культурного наследия федерального значения) и субъекты Российской Федерации (применительно к объектам культурного наследия регионального значения), к которым с соответствующими предложениями обращаются органы местного самоуправления.

Таким образом, имеется номинальное противоречие между ФЗ-73 от 2002 г. и ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, какие органы публичной власти обладают полномочиями-обязанностями по обеспечению подготовки и финансированию проектов ЗООКН. Это номинальное противоречие преодолевается статьей 7 ФЗ-191, согласно которой: «До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации».

После введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 установлена ясность относительно следующего.

Во-первых, отныне и впредь подготовка проектов ЗООКН должна осуществляться не как автономное, независимое действие, предшествующее и предопределяющее «всё остальное», а как одно из соподчиненных действий в составе мероприятий по подготовке генеральных планов городских округов, поселений.

Во-вторых, отныне и впредь подготовка проектов ЗООКН в составе действий по подготовке проектов генеральных планов должна осуществляться не путем переложения такой работы на плечи органов местного самоуправления, а путем совместной работы, проводимой представителями муниципального образования, субъекта Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия регионального значения), Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия федерального значения) под руководством комиссии по совместной подготовке проекта документа территориального планирования. В процессе такой совместной работы должно достигаться согласование интересов и позиций различных уровней публичной власти.

В третьих, отныне и впредь обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН, а также утверждать эти проекты должны: 1) Российская Федерация – применительно к объектам культурного наследия федерального значения; 2) субъекты Российской Федерации – применительно к объектам культурного наследия регионального значения; 3) органы местного самоуправления – применительно к объектам культурного наследия муниципального значения.

На данный момент в законодательстве имеется пробел относительно установления последствий за неисполнение в течение некоторого предельного периода времени уполномоченными органами публичной власти полномочий-обязанностей в части обеспечения подготовки, финансирования и утверждения проектов ЗООКН.

Прецедент законодательного установления последствий за бездеятельность органов публичной власти в выполнении предписанных им законом полномочий-обязанностей состоялся с введением через статью 17 ФЗ-191 в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" нормы, согласно которой «С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется».

Следует признать необходимость развития в законодательстве об охране объектов культурного наследия указанного прецедента - «наступления последствий за бездеятельность», в том числе, и в отношении полномочий-обязанностей публичной власти по подготовке, финансированию и утверждению проектов ЗООКН.

Вопрос (24.4) о том, по каким организационным схемам должно происходить отражение зон ограничений в генеральных планах поселений, городских округов

Применительно к СЗЗ и ВОЗ вопрос ясен: отражение в генеральных планах указанных зон происходит непосредственно путем их фиксации на основе использования заранее установленных в соответствии с законодательством параметров, характеристик, содержащихся в технических регламентах, а до их введения в действия – в нормативных технических документах.

Применительно к проектам ЗООКН ответ распадается и по разному формулируется применительно к ситуации до и после принятия ГрК РФ от 29.12.04.

Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04. В этот период рассматриваемый вопрос регламентировался ГрК РФ от 07.05.98 и ФЗ-73 от 2002 г., которые, транслируя еще более раннюю практику, устанавливали двухэтапный процесс последовательной подготовки двух автономных проектов: 1) проекта ЗООКН, который должен быть непременным основанием для подготовки генерального плана и 2) проекта генерального плана, который формально не мог утверждаться при отсутствии проекта ЗООКН. Соответствующие вопросы решались, или не решались по следующим основным организационным схемам:

- полное переложение права инициативы и финансовой ответственности на «заинтересованное лицо» - органы местного самоуправления. Это происходило, в том числе, и по причине отсутствия прямого указания в законодательстве об охране объектов культурного наследия о том, что обеспечение подготовки проектов ЗООКН является полномочием-обязанностью государственных органов;

- отказ органов местного самоуправления от подготовки проектов указанных документов. Это происходило и происходит по ряду причин: и по причине непосильной финансовой нагрузки, и ввиду неформализованности и непредсказуемой продолжительности процесса подготовки проектов указанных документов, и по причине отсутствия законодательного установления последствий за отсутствие указанных документов, а также по причине наличия закрепленного Земельным кодексом РФ легитимного механизма, допускающего возможность хаотичных индивидуально-выборочных действий, осуществляемых по процедурам предварительного согласования мест размещения объектов, фактически «упраздняющих за ненадобностью» подготовку документов в системе градостроительной деятельности, которые позволили бы переходить к запланированным системным действиям по упорядочению территории;

- использование квази-правовых схем, когда генеральные планы подготавливались и утверждались при формальном отсутствии проектов ЗООКН, которые замещались соответствующими тематическими суррогатами-разделами в генеральных планах, с декларированием невыполняемых обещаний после утверждения генеральных планов подготовить и утвердить отдельные проекты ЗООКН.

Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04. Кодекс посредством нормы части 6 статьи 27 впервые вводит в практику применения одноэтапный процесс, когда параллельно и одновременно с разработкой генерального плана должен подготавливаться проект ЗООКН, который, фактически, становится одним из разделов генерального плана. То же самое должно происходить и при подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план поселения, городского округа. При этом факт неучастия государственных органов в указанных работах отныне должен рассматриваться как нарушение норм федерального закона.

Вопрос (24.5) о том, установлены ли законодательством процедуры согласования соответствующих зон и определяемых ими ограничений в составе генеральных планов, установлены ли обязательные компоненты процедур согласования - субъекты согласования, предметы согласования, сроки согласования

Применительно к СЗЗ и ВОЗ ответ такой: нет и нет необходимости. Причина - наличие заранее установленных параметров, характеристик СЗЗ и ВОЗ, которые связаны с классификацией производственных объектов, водных объектов и имеют объективированный характер. То есть, применительно к указанным зонам нет предмета согласований, а есть технологическая задача их фиксации в проекте генерального плана.

Применительно к проектам ЗООКН ситуация различна применительно к периоду времени до и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04.

До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04.По причине «автономности» проектов ЗООКН согласование таких проектов как параллельный процесс совместного согласования вместе с генеральным планом не проводилось и не регламентировалось. При этом прежним ГрК РФ от 07.05.98, равно как и ФЗ-73 от 2002 г. не определялись: 1) субъекты согласования, представляющие интересы правообладателей объектов недвижимости, которые не являются памятниками и на которые налагались ограничения по требованиям охраны памятников; 2) предметы согласования проектов ЗООКН с позиции защиты интересов правообладателей объектов недвижимости, на которые налагались ограничения; 3) сроки согласования.

После введения в действие ГрК РФ от 29.12.04. Согласно части 6 статьи 27 Кодекса проекты ЗООКН должны подготавливаться параллельно с подготовкой генеральных планов поселений, городских округов. При этом вводятся ранее отсутствовавшие в законодательстве нормы регулирования, определяющие:

1) субъектов согласования, представляющих интересы органов местного самоуправления, правообладателей объектов недвижимости, которые не являются памятниками и на которые налагаются ограничения по требованиям охраны объектов культурного наследия. Такими субъектами согласования являются органы местного самоуправления, которые представлены в комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования на условиях равного представительства сторон наряду с представителями Российской Федерации – в случае наличия объектов культурного наследия федерального значения, субъекта Российской Федерации – в случае наличия объектов культурного наследия регионального значения (часть 8 статьи 27 ГрК РФ от 29.12.04);

2) предметы согласования проектов ЗООКН с позиции защиты интересов органов местного самоуправления, правообладателей объектов недвижимости, на которые налагаются ограничения. Ввиду того, что указанные проекты должны подготавливаться в системе действий по территориальному планированию, они должны согласовываться органами местного самоуправления с учетом законодательства об охране объектов культурного наследия по предметам и процедурам согласования документов территориального планирования - Российской Федерации (при установлении ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального значения), субъекта Российской Федерации (при установлении ЗООКН применительно к объектам культурного наследия регионального значения). Такими предметами согласования являются учет положений о территориальном планировании муниципальных образований, правил землепользования и застройки (часть 5 статьи 12, часть 3 статьи 16 ГрК РФ от 29.12.04);

3) сроки согласования, которые распадаются на два этапа. Первый этап – это подготовка проекта ЗООКН в процессе совместной подготовки генерального плана поселения, городского округа представителями различных уровней публичной власти под руководством комиссии по совместной подготовке документа территориального планирования. Кодекс не регламентирует и не должен регламентировать продолжительность этого этапа. Однако, по причине совместной работы над проектом предполагается, что содержательное согласование его положений должно состояться по завершении этой работы и до объявления начала официального этапа согласования. Второй этап – это официальный этап согласования подготовленного проекта документа. Продолжительность второго этапа, то есть собственно сроки согласования составляют: 1) применительно к проекту ЗООКН федерального значения: один месяц при отсутствии разногласий и еще три месяца – при наличии разногласий, которые снимаются посредством работы специально создаваемой согласительной комиссии (части 6, 8 статьи 12 ГрК РФ от 29.12.04); 2) применительно к проекту ЗООКН регионального значения: три месяца при отсутствии разногласий и еще три месяца – при наличии разногласий, которые снимаются посредством работы специально создаваемой согласительной комиссии (части 5, 8 статьи 16 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (24.6) о том, как должны отражаться в правилах землепользования и застройки зоны ограничений, должны ли органы местного самоуправления утверждать зоны ограничений

Во-первых, поскольку градостроительный регламент, помимо видов разрешенного использования и параметров разрешенного строительства, должен содержать в своем составе ограничения использования недвижимости (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ от 29.12.04), такие ограничения должны содержаться в правилах землепользования и застройки.

Во-вторых, поскольку границы зон ограничений и устанавливаемые в их пределах описания ограничений использования недвижимости не утверждаются органами местного самоуправления (за исключением проектов ЗООКН муниципального значения), такие зоны и описания ограничений включаются в правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других документов.

В третьих, такими другими документами являются документы территориального планирования и, в частности, генеральные планы поселений, городских округов, которые в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 должны содержать в своем составе, среди прочего, и отражение решений утвержденных проектов ЗООКН.

Неверное понимание обсуждаемого вопроса или несогласие принять определяемое законодательством простое положение, согласно которому границы зон ограничений и описания ограничений включаются в правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других официально принятых документов, могут приводить к противостоянию представителей различных органов публичной власти при обсуждении и принятии этого нормативного правового акта.

Показательным примером в этом отношении является дискуссия, которая имела место в мае 2005 года в связи с позицией уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия применительно к проекту правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде. В методических и практических целях дальнейшего распространения опыта подготовки правил землепользования и застройки ниже дается краткое изложение этой дискуссии в виде замечаний указанного уполномоченного органа и ответов, комментариев разработчиков правил.

Исходная информация для излагаемой ниже дискуссии: 1) в проекте правил была отражена информация из принятого более 10 лет назад официального документа, посредством которого были утверждены границы зоны охраны объектов культурного наследия и ограничения на использование недвижимости, расположенной в пределах этой зоны; 2) на момент подготовки проекта правил продолжалась, но еще была далека от завершения работа по разработке нового проекта ЗООКН.

Замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект правил землепользования и застройки: «В опубликованном проекте нормативного правового акта г. Нижнего Новгорода «Правила землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде» (газета «День города. Нижний Новгород», 2005, № 10) на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля), а также границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством РФ зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде. В то же время в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений «в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Нижнего Новгорода» (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)».

Ответ, комментарии разработчиков правил на замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект правил землепользования и застройки. В высказанном замечании содержится несколько позиций, каждая из которых должна быть рассмотрена как с формально-юридической, так и с содержательной точек зрения.

1. Сказано, что «на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля)».

Правила землепользования и застройки – это нормативный правовой акт органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления обладают конкретными полномочиями, которые определены федеральным законом ФЗ-131. Спрашивается, входит ли в перечень полномочий органов местного самоуправления полномочие по установлению границ территорий объектов культурного наследия? Ответ очевиден – нет.

Если по закону органы местного самоуправления не наделены указанными полномочиями, то тогда правомерно спросить: кто, какой орган должен нести обязанность устанавливать границы территорий объектов культурного наследия? Очевидно, что ответ лежит на поверхности – это специально уполномоченные государственные органы, ответственные за охрану объектов культурного наследия.

Теперь важный вопрос относительно «отображения» на карте градостроительного зонирования указанных границ. Здесь также все просто и очевидно:

- органы местного самоуправления не могут «устанавливать» указанные границы (нет полномочий), а могут только в своих правилах землепользования и застройки «отображать» такие границы;

- «отображать» - значит фиксировать то, что определено не правилами землепользования и застройки, а другими документами, утвержденными в установленном порядке, с наличием в правилах ссылки на такие документы.

Есть ли такие документы? Да, есть. Это документ, утвержденный в установленном порядке - Решение Нижегородского областного Совета Народных Депутатов от 30.11.93 № 370-м «Об установлении границ исторических территорий города Нижнего Новгорода». На основании именно этого официального документа составлена карта статьи 43 проекта Правил как отображение его решений с соответствующей ссылкой. Причем, именно этот документ устанавливает границы, перекрывающие зоны охраны отдельных объектов, применительно к которым принимались отдельные документы.

На данный момент иного не дано: правила не могут «отображать» то, чего нет в виде официально принятого документа, или «отображать» нечто сверх того, что содержится в официальном документе. Такие правила с самого начала были бы нелегитимными.

Поэтому призывы «отобразить в правилах» равнозначны: 1) призывам сделать правила неправомочными в юридическом отношении и 2) посредством правил прикрыть брешь, образовавшуюся в результате бездеятельности продолжительное время соответствующих государственных органов.

Следует еще раз подчеркнуть, что в строгом соответствии с законодательством в проекте правил отображены все те границы территорий объектов культурного наследия, которые подтверждены официальными документами. Отображены также и объекты культурного наследия.

2. Помимо рассмотренного выше замечания есть другое замечание, которое состоит в следующем: «… на карте градостроительного зонирования не отображены … границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством РФ зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде».

В проекте карты градостроительного зонирования отображены решения официальных документов, утвержденных в установленном порядке. Среди перечня таких документов неизвестны официально утвержденные в установленном порядке проекты зон охраны памятников истории и культуры. Выход из этой коллизии предельно прост и состоит он в принятии одного из двух вариантов решения в зависимости от фактического положения дел:

1) если существуют в качестве официальных указанные в замечаниях документы, то их решения отображаются в проекте правил, подобно тому, как отображены в проекте Правил решение Нижегородского областного Совета Народных Депутатов от 30.11.93 № 370-м. То есть вносятся дополнения со ссылками на соответствующие документы;

2) если же указанные в замечаниях документы не имеют статуса официально утвержденных в соответствии с требованиями законодательства, то таких документов просто нет, и отображать в проекте правил на данный момент нечего, нет «предмета отображения».

3. По поводу замечания о том, что «в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений «в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Нижнего Новгорода» (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)».

В этом замечании кроется несколько нераскрытых смысловых позиций. Их необходимо раскрыть:

1) если авторы замечаний все же считают, что проект зон охраны объектов культурного наследия существует как официальный документ, утвержденный в установленном порядке, то коллизия решается просто: в проекте правил отображаются официальные решения со ссылкой на соответствующий документ;

2) если же проекта зон охраны объектов культурного наследия не существует в качестве официального документа, то имеет место недосказанность и неопределенность. Если поставить задачу снять неопределенность, то выясняется наличие двух вариантов, двух способов действий, из которых необходимо сделать выбор:

- первый способ: а) опереться на официально принятые на данный момент документы, б) отобразить в проекте правил решения официально принятых документов, в) принять правила землепользования и застройки и обеспечить их применение в соответствии с законодательством, г) продолжить разработку и завершить принятием в установленном порядке предусмотренных законодательством документов (проекта зон охраны объектов культурного наследия), д) внести дополнения и изменения в действующие правила землепользования и застройки в части отображения в правилах решений официально утвержденного проекта зон охраны объектов культурного наследия. Именно этот способ действий закреплен в проекте правил. Этот способ соответствует нормам федерального законодательства, не блокирует градостроительную деятельность в городе, а упорядочивает ее, переводит в конструктивное русло дальнейшие (ранее не выполненные) работы по подготовке документов, связанные с охраной памятников;

- второй способ: а) остановить на неопределенное время процесс принятия правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде и вместе с этим остановить процесс упорядочения градостроительной деятельности; б) продолжить и завершить работы по принятию в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия (при этом надо будет дать четкий ответ на вопрос: кто будет ответственным за подготовку и принятие этого документа, при том, что такую ответственность должен нести государственный орган, а также в какие сроки этот государственный орган возьмет на себя обязательство и ответственность перед органом местного самоуправления подготовить и утвердить указанный документ); в) после принятия указанного документа отразить его решения в проекте правил и принять правила по установленным процедурам, но через некоторое на данный момент неизвестное время.

Как первый, так и второй способы равно возможны и не противоречат законодательству. Поэтому здесь мы имеем дело перед политическим и административным выбором, который должны совершить ответственные лица – руководство города.

В свете изложенной дискуссии с предельной наглядностью выступает на первый план ранее поднятый и обсужденный вопрос о пробеле законодательства об охране объектов культурного наследия, который должен быть заполнен путем четкого указания о полномочиях-обязанностях уполномоченных государственных органов обеспечивать подготовку, финансирование и утверждение проектов ЗООКН, а также путем установления последствий за бездеятельность указанных государственных органов по истечении установленного законом периода времени.

Вопрос (24.7) о том, могут ли правообладатели недвижимости, расположенной в соответствующих зонах ограничений, потребовать возмещения убытков, возникших в результате установления ограничений, от лиц, деятельность которых вызвала установление ограничений, либо от органов установивших такие ограничения

Ответ на этот вопрос следует из норм статьи 57 Земельного кодекса РФ.

Применительно к СЗЗответ очевиден – «да». Этот ответ комментировался выше, в том числе, применительно и к вопросу о формировании экономических мотиваций, побуждающих преобразовывать сложившееся землепользование в сторону улучшения ране сложившейся экологической ситуации.

Применительно к ВОЗследует рассмотреть отдельно несколько случаев.

Случай 1 - появление новых объектов недвижимости в пределах ВОЗ. Такие объекты могут появиться только в случае, если они не входят в список запрещений, предусмотренных для ВОЗ. Поэтому применительно к таким объектам не возникает ограничения прав использования. Нет ограничений, не может быть и требования возмещения убытков от отсутствующих ограничений.

Случай 2 - расширение ранее установленных в соответствии с законодательством границ ВОЗ, которые начинают перекрывать существующие объекты недвижимости, ранее располагавшиеся вне пределов ВОЗ. Правообладатели таких объектов могут потребовать возмещения убытков, вызванных ранее отсутствовавшим ограничением использования таких объектов. При этом:

а) согласно части 3 статьи 57 Земельного кодекса РФ, возмещение убытков будет осуществляться за счет соответствующих бюджетов (поскольку собственником водного объекта – источника установления ограничений является государство);

б) размеры возмещения убытков будут определяться как разница стоимости имущества на день, предшествующий принятию решения об ограничении прав использования недвижимости (на день до расширения границ ВОЗ), и стоимости имущества, снизившейся в результате установления ограничений (часть 4 статьи 57 Земельного кодекса РФ).

Может возникнуть следующая правовая ситуация. Предположим, существует фабрика, которая попала в расширенную ВОЗ. Казалось бы, что формально на следующий день после дня принятия решения о расширении ВОЗ деятельность, связанная с обеспечением функционирования фабрики, становится запрещенной. Так ли это? Оказывается, что нет. Предположим также, что существовали установленные правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты, состоящие из двух компонентов: 1) виды разрешенного использования недвижимости (содержащие также и виды деятельности, связанные с функционированием фабрики) и 2) предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции. С расширением ВОЗ появился третий компонент градостроительного регламента – ограничения. До дня расширения ВОЗ фабрика соответствовала градостроительному регламенту, после этого дня она стала объектом недвижимости не соответствующим правилам землепользования и застройки. То есть, таким объектом недвижимости, дальнейшее использование которого регулируется частями 8-10 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04. Согласно указанным нормам:

1) функционирование фабрики может быть продолжено, но без увеличения параметров и мощности объекта;

2) может быть наложен запрет на дальнейшее функционирование фабрики; но это может произойти только: а) в случае, если такое функционирование «опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия», б) в соответствии с федеральными законами.

Другими словами, во-первых, не происходит автоматического прекращения функционирования объектов только по факту механистического расширения ВОЗ. Такое функционирование продолжается, несмотря на номинальное наличие запрета. Во-вторых, запрет на дальнейшее функционирование объекта может состояться только посредством отдельного специального решения. В третьих, правообладатели объектов недвижимости, перекрываемых расширенной ВОЗ, всегда могут востребовать возмещения убытков из бюджета того уровня, за счет которого осуществляется деятельность уполномоченного органа, принявшего решение о расширении ВОЗ, или из федерального бюджета – в случае принятия соответствующих технических регламентов.

Случай 3 – ВОЗ перекрывает давно существующие объекты, которые в соответствии с уже давно установленными запретами не должны располагаться на соответствующей территории. В данном случае мы имеем дело с повсеместно распространенной ситуацией. Сам факт размещения таких объектов уже с самого начала мог бы рассматриваться нарушением законодательства. Но такой факт состоялся. Разрешить проблемы можно двумя способами.

Первый способ: признать факт нарушения, что будет равнозначно признанию соответствующих объектов самовольными постройками со всеми вытекающими последствиями, определяемыми статьей 222 Гражданского кодекса РФ. При этом надо будет определить правонарушителя. Если таковым будет признан правообладатель объекта, то снос будет произведен за его счет без компенсации из бюджета. Если правонарушителем будет признан орган публичной власти (а правообладатель объекта – добросовестным законопослушным субъектом), то затраты на снос объекта и на компенсацию правообладателю объекта должны быть возмещены из бюджета. Однако, в этой ситуации трудно будет обосновать то, что правообладатель объекта, размещенного в ВОЗ, является добросовестным законопослушным субъектом. Скорее всего судебные тяжбы по данному вопросу будут связаны с определением степени вины каждой стороны и с распределением между ними затрат на снос объекта и на компенсацию правообладателю объекта его стоимости (если такая компенсация со стороны бюджета будет признана оправданной).

Второй способ: признать отсутствие нарушения «за давностью лет». Такое решение может быть распространено, например, на производственные объекты, повсеместно расположенные вдоль рек в отечественных городах. В этом случае будет действовать правило «несоответствующего использования», согласно которому правообладатели недвижимости: а) не будут обладать правом востребовать возмещения убытков в связи с фактическим отсутствием дополнительных ограничений; б) могут продолжать обеспечивать функционирование принадлежащих им объектов без их расширения и наращивания производственной мощности. То есть, с правовой точки зрения происходит «замораживание» сложившегося положения дел, то есть, посредством градостроительного зонирования создаются правовые гарантии для недопущения ухудшения экологической ситуации. Это с одной стороны, которая определяется позицией «недопущения худшего». С другой стороны, определяемой позицией «активных преобразований», имеется два направления действий:

1) обеспечить выполнение технологических мероприятий по сокращению ВОЗ посредством подготовки и реализации соответствующих проектов, программ;

2) те же действия, что и в первом случае, которые дополняются иными действиями - привлечением частных инвестиций в целях преобразования территории. Условием для таких дополнительных действий являются предоставляемые градостроительным зонированием юридические гарантии относительно возможности более прибыльных видов деятельности на соответствующей территории и ее более интенсивной застройки при соблюдении технологических требований в части защиты водных объектов от вредного внешнего воздействия.

Применительно к ЗООКН следует отметить следующее.

Во-первых, сохраняется предусмотренное статьей 57 Земельного кодекса РФ общее право для всех правообладателей тех объектов недвижимости, которые не являются объектами культурного наследия, но расположены в пределах ЗООКН, на возмещение за счет соответствующих бюджетов убытков в связи с установлением несоразмерных ограничений.

Во-вторых, сам факт наличия указанного права «подсказывает», что процедуры подготовки и определение содержания проектов ЗООКН не могут решаться по принципу «игры в одни ворота», но должны определяться посредством федерального закона как взаимодействие и взаимное уважение к интересам всех заинтересованных лиц. С этой точки зрения подтверждается ранее высказанное положение относительно пробела ФЗ-73 от 2002 г., где при согласовании проектов ЗООКН не представлена «страдающая сторона» - орган местного самоуправления как публичный субъект, представляющий интересы граждан и правообладателей объектов недвижимости. Это с одной стороны. С другой стороны, подтверждаются зафиксированные ГрК РФ от 29.12.04 положения, согласно которым процесс согласования проектов ЗООКН перестает быть автономно-независимым действием только уполномоченных государственных органов и включается в комплексный процесс территориального планирования, в котором в обязательном порядке принимают участие все заинтересованные публичные субъекты, взаимодействуя в составе специально создаваемых комиссий по совместной подготовке и согласованию таких документов.

В третьих, установление ограничений использования объектов недвижимости посредством проектов ЗООКН всегда может иметь правовые последствия. ФЗ-73 от 2002 г. «не видит» возможности таких последствий. Но они могут проявиться в виде обращения правообладателей недвижимости в суд по поводу возмещения убытков, причиненных вследствие неадекватно установленных ограничений.

В этой связи возникает необходимость обсудить вопрос о составе ограничений, которые устанавливаются посредством проектов ЗООКН. Согласно статье 34 «Зоны охраны объектов культурного наследия» ФЗ-73 от 2002 г. ограничения, устанавливаемые посредством проектов ЗООКН, включают два основных компонента: 1) запрещения, ограничения хозяйственной деятельности и 2) запрещения, ограничения строительства, реконструкции. В терминологии ГрК РФ от 29.12.04 это: 1) виды разрешенного использования объектов недвижимости и 2) предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции.

Помня о том, что поставленный вопрос мы должны рассмотреть с позиции защиты проектов ЗООКН от «разрушения» со стороны судов, которые будут рассматривать возможности удовлетворения исков правообладателей недвижимости по поводу установления неадекватных ограничений, следует сразу заявить, что отношение к двум указанным компонентам ограничений должно быть принципиально различным. Причины для такого утверждения состоят в следующем.

Во-первых, сами объекты культурного наследия как объекты недвижимого имущества всегда защищены, потому, что: 1) применительно к ним могут осуществляться только индивидуальные действия по реставрации и градостроительные регламенты на них не распространяются; 2) памятник как объект недвижимого имущества всегда имеет земельный участок (иначе он не может быть объектом недвижимости) – некоторое пространство, «защищающее» памятник от окружения.

Во-вторых, предмет охраны объектов культурного наследия «с внешней стороны» (а «внешняя сторона» - это «не-памятники», окружающие памятники) - это защита, сохранение, недопущение искажения визуального облика окружения. Такой тип «визуальной защиты» оперирует параметрами, то есть вторым компонентом ограничений. То есть, следует считать безусловно оправданным возможность наличия в проектах ЗООКН ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Или иначе: возможность оспорить в судебном порядке такие ограничения равны нулю. Это можно доказать на двух типичных примерах, которые фактически перекрывают все разнообразие возможных случаев.

Пример 1: установлены ограничения в виде предельных параметров, которые несколько превышают параметры существующей окружающей памятник застройки. В этом случае вообще не приходится говорить об ограничениях для правообладателей окружающей недвижимости, поскольку это фактически не ограничения, а стимул для дальнейшего развития – строительства, реконструкции.

Пример 2: установлены ограничения в виде предельных параметров, которые меньше параметров существующей окружающей памятник застройки. В этом случае мы имеем дело с «несоответствующим использованием», то есть с такой ситуацией, когда правообладатели могут продолжать использовать принадлежащую им недвижимость так же, как они это делали ранее, но с условием не расширять существующие объемы недвижимости. То есть, также не приходится говорить о такой степени ограничений, по поводу которой можно было бы доказать необходимость возмещения убытков по причине их отсутствия.

В третьих, в отличие от очевидной оправданности наличия в проектах ЗООКН ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции для объектов, которые не являются памятниками, следует сказать прямо противоположное применительно к запрещениям и ограничениям хозяйственной деятельности - видам разрешенного использования объектов недвижимости. Причины для такого заключения состоят в следующем. Запрещения, ограничения хозяйственной деятельности не могут рассматриваться как способ обеспечения предмета охраны объектов культурного наследия «с внешней стороны», поскольку такого рода ограничения не имеют прямого отношения к предмету охраны как сохранение визуального облика окружения. Визуальный облик сохраняется посредством недопущения действий по изменению видимого – предметов-зданий. Деятельность осуществляется в предметах-зданиях, материализуется в предметах-зданиях, но сама предметом не является. Поэтому, именно эта компонента проектов ЗООКН может оказаться «самым слабым звеном», по поводу которой высока вероятность того, что бюджеты будут вынуждены возмещать убытки правообладателям недвижимости ввиду того, что уполномоченные государственные органы по охране объектов культурного наследия, «исходя из наилучших побуждений, перетянули на себя одеяло» и стали выполнять не свойственные им функции, запрещая или ограничивая хозяйственную деятельность публичных и частных лиц.

Есть только один исключительный случай, который оправдывает возможность запрещения хозяйственной деятельности в связи с охраной памятников. Этот исключительный случай определен частью 10 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04: «В случае, если использование <…> земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для <…> объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов».

Вопрос (24.8) о том, как должны соотноситься градостроительные регламенты, устанавливаемые правилами землепользования и застройки, и ограничения использования недвижимости, устанавливаемые проектами зон охраны объектов культурного наследия

Ответ на данный вопрос предопределен ответом на предшествующий вопрос, и остается только акцентировать его следующими принципиальными положениями.

Во-первых, следует признать, что включение в состав проектов ЗООКН описания запрещений, ограничений хозяйственной деятельности является нелогичным и избыточным. Такого рода запрещения, ограничения должны определяться другими документами, но не проектами ЗООКН. Эти проекты должны содержать только и исключительно предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, распространяемые в качестве ограничений на объекты, которые не являются памятниками и расположены в пределах ЗООКН.

Во-вторых, запрещения, ограничения хозяйственной деятельности должны определяться: 1) в процессе деятельности по территориальному планированию и градостроительному зонированию; 2) в процессе деятельности по территориальному планированию (при подготовке генеральных планов поселений, городских округов) при участии уполномоченных государственных органов в области охраны объектов культурного наследия (которые в обязательном порядке участвуют при подготовке проектов ЗООКН параллельно с подготовкой проектов генеральных планов) определяется функциональное зонирование и, в частности, принципиальные решения относительно запрещения, ограничения определенных видов хозяйственной деятельности на определенных территориях; 3) в процессе деятельности по градостроительному зонированию (при подготовке правил землепользования и застройки) с учетом функционального зонирования генерального плана, а также проектов ЗООКН определяются перечни различных видов разрешенного использования недвижимости применительно к различным территориальным зонам, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции для территориальных зон вне пределов ЗООКН.

В третьих, в правилах землепользования и застройки отображаются решения проектов ЗООКН (со ссылкой на эти проекты) в части предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, определенных для таких зон этими проектами.

В четвертых, указанная обобщенная организационная схема может приобретать более гибкие «утонченные» формы, например, посредством координации совместной деятельности органов местного самоуправления и уполномоченных государственных органов по охране объектов культурного наследия при подготовке проектов правил землепользования и застройки для детализации и уточнения списков видов разрешенного использования недвижимости и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции применительно к различным территориальным зонам, включая ЗООКН с совместной подготовкой предложений по внесению дополнений и изменений в проекты ЗООКН.

Вопрос (24.9) о некоторых противоречиях и пробелах законодательства об охране объектов культурного наследия

Данный вопрос обсуждается исключительно с позиции постановки других (помимо уже сформулированных) задач совершенствования законодательства об охране объектов культурного наследия, необходимость которого является очевидной. Первоначально сведем воедино уже выявленные пробелы и противоречия указанного законодательства:

- пробел в части отсутствия необходимого указания на полномочие-обязанность уполномоченных государственных органов охраны объектов культурного наследия обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН применительно объектам культурного наследия федерального и регионального значения;

- отсутствие указания на наступление последствий и описания содержания правовых последствий, которые должны наступать в случае невыполнения в установленные федеральным законом сроки для обеспечения подготовки и утверждения уполномоченными государственными органами охраны объектов культурного наследия проектов ЗООКН;

- неправомерное перекладывание Российской Федерацией своих полномочий-обязанностей по обеспечению подготовки проектов ЗООКН федерального значения на плечи субъектов Российской Федерации (без прямого указания, но зато фактически); создание правового прецедента для аналогичного перекладывания субъектами Российской Федерацией своих полномочий-обязанностей по обеспечению подготовки проектов ЗООКН регионального значения на плечи органов местного самоуправления;

- предъявление проектов ЗООКН в качестве автономных проектов, фактически независимых от контекста действий по территориальному планированию и градостроительному зонированию, что при отсутствии обязанностей государственных органов обеспечивать подготовку таких проектов в определенные сроки блокирует весь процесс по упорядочению развития городских территорий;

- отсутствие формализованных процедур согласования проектов ЗООКН (отсутствие определения субъектов согласования, представляющих «обременяемую сторону», отсутствие формализованного описания предметов согласования, сроков согласования);

- неоправданное включение в состав проектов ЗООКН позиций по ограничению и запрещению хозяйственной деятельности в объектах, которые не являются памятниками, что не согласуется с предметом и способами охраны самих объектов культурного наследия;

- опора законодательства об охране объектов культурного наследия на идеологию с позиции силы, когда уполномоченные государственные органы «безусловно всегда правы».

На основе анализа текста Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" предлагается дополнительно обсудить ряд вопросов в контексте создания правовой системы регулирования градостроительной деятельности.

О содержащемся в ФЗ-73 от 2002 г. неадекватном определении понятия «памятники». В статье 3 ФЗ-73 от 2002 г. содержатся следующие определения:

- «К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества …»;

- «памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия)».

В законе сказано, что «К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) … относятся объекты недвижимого имущества…». Согласно законодательству Российской Федерации объект недвижимого имущества может стать таковым только после его государственного учета и государственной регистрации прав на него. Государственный учет производится применительно к сооружениям и земельным участкам. Государственный учет не производится применительно к территориям. Чтобы произвести учет надо выделить земельный участок из территории, то есть, установить границы земельного участка.

Если писать «территория», как это сделано в ФЗ-73 от 2002 г., то можно проследить следующую логическую цепочку: 1) «территория» включает земельный участок сооружения-памятника и еще некое пространство дополнительно, сверх земельного участка памятника; 2) то, что существует дополнительно, сверх земельного участка сооружения-памятника может быть гипотетически представлено в двух видах-вариантах:

- вариант 1: еще один земельный участок. Но тогда на этом дополнительном земельном участке не должно быть сооружения-памятника. Иначе это дополнительное пространство должно быть включено в пределы первого «основного» участка. Значит, на дополнительном участке не может быть сооружения-памятника. Значит, к основному участку не может быть причислен-прибавлен еще один участок, на котором нет памятника. Значит, этот вариант невозможен;

- вариант 2: дополнительное пространство за пределами «основного» участка, но не выделенное в дополнительный земельный участок, а обозначаемое как некая «зона влияния», налагаемая на другие объекты недвижимости, не являющиеся памятниками. С точки зрения регулирования такая схема возможна, но с правовой точки зрения такая схема абсолютно недопустима. Получается, что под определение «памятник» попадают «объекты не-памятники». Нелогично. Кроме этого, памятники попадут в реестр, а вместе с памятниками в реестр должны попасть и «не-памятники». Опять нелогично. Кроме этого, чтобы попасть в реестр памятник должен быть учтен, а права на него должны быть зарегистрированы в соответствии с законодательством. Учет «территории» невозможен, возможен только учет земельного участка памятника.

Таким образом, со всех точек зрения использование в определении понятия «памятники» термина «территория» нелогично и неправомерно. Памятник как объект недвижимости может и должен располагаться не на территории, а на земельном участке. В противном случае памятник (как правовое понятие) не может быть объектом недвижимости.

О противоречии ФЗ-73 от 2002 г. с Земельным кодексом РФ в части неверной трактовки категории земель историко-культурного назначения, позволяющей неправомерно считать, что эти земли существуют в виде отдельной категории в пределах земель поселений. В статье 5 ФЗ-73 от 2002 г. записано: «Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».

Приведенный текст содержит противоречие с Земельным кодексом РФ в части неправомерного утверждения «матрешечного принципа» установления категорий земель. Из чего состоят земли поселений? Исчерпывается ли состав земель поселений только зонами, поименованными в статье 85 Земельного кодекса РФ? Могут ли в состав земель поселений входить другие категории земель, помимо категории «земли поселений», например, категория «земли особо охраняемых территорий и объектов» (и земли историко-культурного назначения, которые относятся к землям особо охраняемых территорий и объектов) ? Чтобы ответить на этот вопрос, надо принять во внимание следующее.

В п. 1 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации говорится: «Черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий». Из этого можно заключить, что в категорию «земли поселений» не входят иные категории и что в состав земель поселений входят только зоны, поименованные в п. 1 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако этот ответ следует считать предварительным. Окончательным он может стать только тогда, когда мы убедимся, что он не опровергается ни одной иной нормой закона.

В п. 10 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации говорится: «В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94—100 настоящего Кодекса».

Это означает, что земельные участки, имеющие особо ценное значение, включаются (так же, как и все иные участки) в зоны, в данном случае — в зоны особо охраняемых территорий. Сами же эти участки используются в соответствии с требованиями, которые установлены не для категории «земли поселений», а для другой категории земель — «земли особо охраняемых территорий и объектов». Для объяснения этой ситуации имеются три логические схемы:

— схема 1: рассматриваемые земельные участки причислены одновременно к двум категориям — «земли поселений» и «земли особо охраняемых территорий и объектов»;

— схема 2: рассматриваемые земельные участки, находясь в пределах поселений, причислены не к категории «земли поселений», а к категории «земли особо охраняемых территорий и объектов»;

— схема 3: рассматриваемые земельные участки причислены к категории «земли поселений», но используются по требованиям, установленным для другой категории — «земли особо охраняемых территорий и объектов»;

Первая схема невозможна по основаниям, которые содержатся, например, в п. 1 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации: «К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим». Если предположить, что рассматриваемые земельные участки причислены одновременно к двум категориям, то получается, что они одновременно изъяты и не изъяты из оборота, одновременно находятся в пределах и за пределами поселения, что невозможно. Кроме того, если допустить возможность нахождения одного и того же участка в двух категориях земель, то уже ничто не помешает причислить его к трем, четырем и т.д. категориям земель, что ведет к логическому абсурду и непреодолимой путанице на практике.

Вторая схема нелогична: признание того, что рассматриваемые земельные участки причислены к категории «земли особо охраняемых территорий и объектов» (а не к категории «земли поселений»), означает признание расположения этих участков за чертой поселения, что не соответствует действительности.

Остается только третья логическая схема, пригодная для разумного объяснения ситуации, т.е. рассматриваемые земельные участки отнесены к категории «земли поселений», но используются по требованиям, установленным для другой категории — «земли особо охраняемых территорий и объектов».

Таким образом, отвечая на поставленный вопрос, можно сказать, что в пределах земель поселений (в терминологии Земельного кодекса РФ) не может находиться другая категория земель — «земли особо охраняемых территорий и объектов». Отдельные земельные участки, имеющие особо ценное значение, включаются в состав зон (не земель!) особо охраняемых территорий в пределах земель поселений, но не в состав другой категории земель — «земли особо охраняемых территорий и объектов», которая располагалась бы в пределах границ земель поселений.

О мемориальных квартирах, домах. В части 7 статьи 18 ФЗ-73 от 2002 г. записано: «В реестр могут быть включены выявленные объекты культурного наследия, с момента создания которых или с момента исторических событий, связанных с которыми, прошло не менее сорока лет, за исключением мемориальных квартир и мемориальных домов, которые связаны с жизнью и деятельностью выдающихся личностей, имеющих особые заслуги перед Россией, и которые считаются выявленными объектами культурного наследия непосредственно после смерти указанных лиц». Предположим, что произошло следующее событие:

- кто-то умер,

- на следующий день после его смерти дом, где он жил, автоматически по закону приобретает статус «выявленного объекта культурного наследия»,

- чтобы такое произошло надо, чтобы уже при жизни ныне умершему был бы официально присвоен статус «выдающейся личности». Иначе, кто кому докажет, что личность то была выдающаяся… Если же этого нет, а этого действительно нет и быть не может просто по неписанным законам общечеловеческой морали, то значит и не может состояться автоматического (по закону) присвоения статуса «выявленного объекта культурного наследия».

Однако, здесь имеется другой круг противоречий. Предположим, что статус выявленного объекта культурного наследия автоматически все-таки был присвоен дому (несмотря сомнительность такого автоматизма). Значит, автоматически административным путем, без применения каких бы то ни было процедур наложены ограничения на использование недвижимости. Ограничения – это снижение стоимости недвижимости, это убытки частным собственникам. Но, у собственников даже не спрашивали, согласны ли они быть ограниченными в использовании принадлежащей им недвижимости. Кто будет возмещать убытки собственникам, ведь они имеют право по суду получить возмещение убытков?

По причине отсутствия каких бы то ни было процедур рассмотренная норма ФЗ-73 от 2002 г. может быть расценена как неправомерное ущемление конституционных прав граждан на владение имуществом.

О неправомерности проведения историко-культурной экспертизы при подготовке документации по планировке территории, а также при подготовке проектной документации и выдаче разрешений на строительство. При обсуждении проекта правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде представители уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия высказали следующее замечание: «Дополнить текст данного нормативно-правового документа следующим требованием: проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных и иных работ на территории г. Нижнего Новгорода в границах городской черты осуществляется при наличии заключения историко-культурной экспертизы об отсутствии на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при обеспечении заказчиком работ выполнения требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия».

Сначала рассмотрим вопрос о правомерности проведения историко-культурной экспертизы при подготовке документации по планировке территории.

Формально-юридическая сторона вопроса. ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрено проведение государственных экспертиз документации по планировке территории, что распространяется также и на государственную историко-культурную экспертизу. При таком положении дел включение в текст проекта Правил предлагаемого дополнения в указанной части было бы равнозначным нарушению норм федерального законодательства, что недопустимо.

Содержательная сторона вопроса. То, что федеральный закон определил неправомерность государственных экспертиз, включая государственную историко-культурную экспертизу применительно к документации по планировке территории совсем не означает возможность не соблюдения требований охраны памятников истории и культуры. Федеральный закон не снял эти требования, а изменил форму контроля за их соблюдением. Одновременно закон фактически обязал публично предъявлять эти требования, в том числе и путем предъявления в документации по планировке территории соответствующих границ. В качестве примера можно привести только одну норму из ряда других, которая свидетельствует об этом. Речь идет о норме части 10 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04: «Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий».

Теперь рассмотрим вопрос о возможном предмете историко-культурной экспертизы применительно к проектной документации объектов, которые не являются памятниками.

Предмет экспертизы – это оценка соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Когда речь идет о проектной документации, подготовленной для строительства, реконструкции объекта «не памятника», расположенного на заранее сформированном земельном участке с установленными границами (применительно к которому имеется градостроительный план земельного участка), правомерно спросить: где (в каком документе) и как эти требования предъявляются, могут предъявляться. Ответ:

- «где» – градостроительный план земельного участка. Следует напомнить, что проектная документация вообще не может подготавливаться при отсутствии градостроительного плана земельного участка;

- «как» – посредством указания в градостроительном плане земельного участка: а) факта расположения земельного участка в зоне охраны объектов культурного наследия, в иных зонах ограничений; б) границ зон ограничений (в случае, если такие границы пересекают земельный участок); в) содержания ограничений как одного из компонентов градостроительного регламента.

При рациональной организации процесса иных способов публичного предъявления требований государственной охраны объектов культурного наследия применительно к «не памятникам» быть не может. А это значит, что не должно быть историко-культурной экспертизы проектной документации на строительство, реконструкцию объектов, которые не являются памятниками, подготовленной в соответствии с градостроительным планом земельного участка, специально выделенного для размещения такого объекта.

Вопрос (24.10) о внесении изменений в правила землепользования и застройки в связи с утверждением проектов организации санитарно-защитных зон, водоохранных зон, проектов зон охраны объектов культурного наследия, которыми изменяются границы таких зон, состав и содержание ограничений использования объектов недвижимости

Приведенный выше анализ показал, что в отношении ограничений использования недвижимости и фиксации этих ограничений в правилах землепользования и застройки может существовать только одна правовая конструкция, при которой:

- ограничения использования недвижимости устанавливаются посредством законодательства Российской Федерации (федеральными законами, постановлениями Правительства РФ), или в соответствии с законодательством Российской Федерации (посредством соответствующих проектов) и которые не могут утверждаться органами местного самоуправления, а существуют для них как правовой факт, который необходимо автоматически отражать в соответствующих документах - генеральных планах, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории;

- правила землепользования и застройки должны содержать всю информацию относительно трех компонентов градостроительных регламентов – видов разрешенного использования недвижимости, предельных параметров разрешенного строительства и ограничений использования недвижимости. Если первые два компонента органы местного самоуправления определяют и утверждают самостоятельно (с учетом требований законодательства), то третий компонент не утверждается этими органами, а должен содержаться в правилах землепользования и застройки в виде изложения, извлечения из других документов со ссылкой на такие документы.

С одной стороны, мы имеем дело с правовой конструкцией, которой нет альтернативы. Именно такая и никакая иная правовая конструкция должна существовать и существует. С другой стороны, как будто бы, возникает коллизия. Например: изменены технические регламенты в части размеров СЗЗ, приняты проекты организации СЗЗ применительно к отдельным предприятиям, или утверждены изменения проекта ЗООКН. Такие изменения вступают в силу в день их утверждения независимо от наличия или отсутствия правил землепользования и застройки. Спрашивается, как такие изменения должны отражаться в правилах землепользования и застройки? Ответ состоит в следующем.

Во-первых, применяется положение, согласно которому правила землепользования и застройки действуют в части, не противоречащей другим правовым актам, принятым в соответствии с законодательством Российской Федерации. Это означает, что со дня вступления в силу указанных проектов, содержащих изменение ранее установленных ограничений, действуют не та часть правил землепользования и застройки, которая отражала прежде установленные ограничения, а те измененные ограничения, которые утверждены новыми, ранее отсутствовавшими проектами.

Во-вторых, вновь принятые проекты с изменениями ограничений должны стать публичным достоянием, материалами открытыми и доступными для всех заинтересованных лиц, а также для уполномоченных органов местного самоуправления, поддерживающих актуальную информацию о правилах землепользования и застройки. Чтобы стать публичным достоянием такие проекты должны в обязательном порядке и в фиксированные сроки попадать в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. Это требование зафиксировано частью 2 статьи 57 ГрК РФ от 29.12.04: «Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы. Орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих копий размещают их в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности». Однако, представляется целесообразным более определенно сформулировать в соответствующих федеральных законах и в ГрК РФ от 29.12.04 требование об обязательности направления в установленные сроки в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности утвержденных проектов организации зон с особыми условиями использования территории (включая проекты организации СЗЗ, ВОЗ, ЗООКН).

В третьих, возникает вопрос о перенесении в правила, об отражении в правилах землепользования и застройки измененной информации об ограничениях использования недвижимости. Здесь следует выделить два аспекта:

1) такого рода отражение информации из других документов не является внесением изменений в правила землепользования и застройки в терминах статьи 33 ГрК РФ от 29.12.04. В этой статье речь идет о таких изменениях, которые вправе внести и принять сам орган местного самоуправления, что не относится к обсуждаемому случаю. Поэтому действия по отражению в правилах землепользования и застройки измененной информации из других, в последующем принятых, а также регулярно принимаемых в соответствии с законодательством РФ документов не подпадают под требования указанной статьи, в том числе, и в части проведения публичных слушаний;

2) технология отображения в действующих правилах землепользования и застройки периодически изменяемой информации об ограничениях использования недвижимости. Формализация этого процесса, например, в части сроков может быть осуществлена несколькими способами: а) путем его описания в самих правилах землепользования и застройки; б) путем включения соответствующих норм в законы субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности; в) путем внесения соответствующих дополнений в ГрК РФ от 29.12.04.

Ниже в форме таблицы представлено наглядное отображение основных результатов проведенного анализа в рамках обсуждения вопроса 24 - об особенностях установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия (ЗООКН) в сопоставлении с особенностями установления ограничений посредством санитарно-защитных зон (СЗЗ) и водоохранных зон (ВОЗ).

Вопросы, определяющие особенности установления зон ограничений	СЗЗ	ВОЗ	ЗООКН
1. Распространяются ли градостроительные регламенты на объекты - источники установления зон	Да	Нет	Нет
2. Кто является правообладателем объектов - источников установления зон	Преимущественно частные лица	Государство	Преимущественно государство
3. Способы установления зон ограничений
3.1. Посредством заранее предустановленных параметров, характеристик (технических регламентов)	Да	Да	Нет
3.2. Посредством проектов	Да	Да	Да
4. Определены ли законами полномочия-обязанности публичной власти устанавливать заранее параметры, характеристики зоны ограничений	Да	Да	Нет. Причина – невозможность заранее (без проекта) устанавливать параметры, характеристики ЗООКН
5. Определены ли законами полномочия-обязанности уполномоченных государственных органов обеспечивать (в том числе оплачивать) подготовку проектов организации соответствующих зон	Нет. Причина – нет необходимости: в подготовке указанных проектов экономически заинтересованы правообладатели объектов – источников установления СЗЗ	Нет. Причина – нет необходимости: в подготовке указанных проектов экономически заинтересованы правообладатели объектов, оказавшихся в ВОЗ, а также органы публичной власти	Нет. Причина – пробел ФЗ-73 от 2002 г. В подготовке проектов ЗООКН: а) не могут быть заинтересованы правообладатели объектов, попадающих в ЗООКН; б) должны быть заинтересованы уполномоченные государственные органы; однако, по причине указанного пробела эти органы фактически освобождены от этой обязанности; в) заинтересованы органы местного самоуправления, на которые по причине пробела в законодательстве, фактически, переложено выполнение государственного полномочия-обязанности
6. Кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъектов подготовки проектов соответствующих зон	Правообладатели объектов – источников установления СЗЗ	Не определены. Причины – нет необходимости: 1) наличие ВОЗ и без проектов; 2) возможность инициативы любого публичного органа, а также частных лиц, которые будут заинтересованы в уменьшении размеров ВОЗ путем выполнения технических мероприятий	ФЗ-73 от 2002 г. не определяет субъектов подготовки проектов ЗООКН, но определяет только кто утверждает и кто согласовывает указанные проекты (часть 3 статьи 34). Причины – пробел указанного закона. ФЗ-190 впервые определяет субъектов подготовки проектов ЗООКН: - федеральные органы – применительно к объектам федерального значения; - региональные органы – применительно к объектам регионального значения
7. По каким организационным схемам происходит отражение соответствующих зон в генеральных планах поселений, городских округов	Непосредственно. Причина: наличие заранее установленных параметров, характеристик СЗЗ	Непосредственно. Причина: наличие заранее установленных параметров, характеристик ВОЗ	1. До введения в действие ФЗ-190 – двухэтапный процесс (согласно ФЗ-73 от 1998 г. и ФЗ-73 от 2002 г.): – проект ЗООКН, – генеральный план. 2. После введения в действие ФЗ-190 – одноэтапный процесс, когда параллельно с разработкой генерального плана подготавливается проект ЗООКН, который, фактически, становится одним из разделов генерального плана
8. Установлены ли законодательством процедуры согласования соответствующих зон и определяемых ими ограничений в составе генерального плана, установлены ли следующие обязательные компоненты процедур согласования: - субъекты согласования, - предметы согласования, - сроки согласования.	Нет и нет необходимости. Причина - наличие заранее установленных параметров, характеристик СЗЗ, которые связаны с классификацией производственных объектов и имеют объективированный характер. То есть, применительно к СЗЗ нет предмета согласований, а есть технологическая задача их объективной фиксации.	Нет и нет необходимости. Причина - наличие заранее установленных параметров, характеристик ВОЗ, которые связаны с классификацией водных объектов и имеют объективированный характер. То есть, применительно к ВОЗ нет предмета согласований, а есть технологическая задача их объективной фиксации.	1. До введения в действие ФЗ-190 по причине «автономности»проектов ЗООКН согласование таких проектов как параллельный процесс совместного согласования вместе с генеральным планом не проводилось и не регламентировалось. Не определялись: - субъект согласования, представляющий сторону, на которую налагались ограничения, - предметы согласований с позиции защиты интересов правообладателей объектов недвижимости, на которые накладываются ограничения; - сроки согласований. 2. После введения в действие ФЗ-190 проекты ЗООКН должны подготавливаться параллельно с подготовкой генеральных планов. ФЗ-190 определяет: - субъектов согласования, представляющих интересы правообладателей объектов недвижимости, на которые накладываются ограничения; - предметы согласования с позиции защиты интересов правообладателей объектов недвижимости, на которые накладываются ограничения; - сроки согласования.
9. Установлены ли законодательством последствия для органов публичной власти за невыполнение ими в определенные сроки предписанных им полномочий-обязанностей по установлению зон соответствующих ограничений	Нет и нет необходимости. Причина – наличие заранее предустановленных параметров, характеристик СЗЗ	Нет и нет необходимости. Причина – наличие заранее предустановленных параметров, характеристик ВОЗ	Нет, но есть необходимость. Пробел законодательства об охране объектов культурного наследия
10. Как отражаются в правилах землепользования и застройки зоны соответствующих ограничений (1). Утверждают ли органы местного самоуправления зоны соответствующих ограничений (2)	(1) Из генерального плана, либо непосредственно – с использованием заранее установленных параметров, характеристик (технических регламентов). Из проектов организации СЗЗ. (2) Нет.	(1) Из генерального плана, либо непосредственно – с использованием заранее установленных параметров, характеристик (технических регламентов). Из проектов организации ВОЗ. (2) Нет.	(1) Из проектов ЗООКН. (2) Нет, за исключением ЗООКН местного значения
11. Могут ли правообладатели недвижимости, расположенной в соответствующих зонах ограничений, потребовать возмещения убытков, возникших в результате установления ограничений, от лиц, деятельность которых вызвала установление ограничений, либо от органов установивших такие ограничения	Да	Нет. Причина – недвижимость, которой владеют указанные правообладатели, является источником вредного воздействия на водный объект - источник установления ВОЗ. Исключение – административное расширение границ ВОЗ	Да, в случае, если будет доказан факт нарушения конституционного права на владение недвижимостью, вызванный невозможностью использовать недвижимость в связи с характером наложенных ограничений, то есть с ограничениями на хозяйственную деятельность, равнозначными запрету такой деятельности.

Вопрос (25) об особенностях порядка подготовки проектов правил землепользования и застройки

Некоторые представители профессионалов градостроительного проектирования высказывают суждение по поводу института градостроительного зонирования в том смысле, что, якобы, узаконивается произвол в определении и соблюдении градостроительных требований к использованию городских земель и их застройке — градостроительные регламенты устанавливаются органами местного самоуправления без необходимых проработок и обоснований.

При ответе на поставленный вопрос важно показать и понять, что технология профессиональных и общественных («не профессиональных») действий по подготовке проектов правил землепользования и застройки качественно отличается от привычной для специалистов градостроительного проектирования технологии подготовки градостроительной документации. Следует показать, как в действительности ГрК РФ от 29.12.04 регламентирует порядок подготовки проектов правил землепользования и застройки и в чем заключаются нетрадиционные особенности технологии такой подготовки.

ГрК РФ от 29.12.04 регламентирует указанные действия по следующим основным позициям: 1) документы-основания для подготовки проекта правил землепользования и застройки, 2) субъекты подготовки проекта, 3) проверка подготовленного проекта, публичные слушания по обсуждению проекта, утверждение правил землепользования и застройки.

Вопрос (25.1) о документах - основаниях для подготовки проекта правил землепользования и застройки. Во-первых, это документы территориального планирования. Прежде всего, генеральные планы поселений городских округов. Их решения подлежат учету при подготовке проекта правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 31 ГрК РФ от 29.12.04). Применительно к этому основанию возникают вопросы - что учитывается и как учитывается:

1) технические регламенты, требования которых зафиксированы в утвержденных документах территориального планирования в виде зон с особыми условиями использования территории – санитарно-защитных зон, водоохранных зон и иных зон. Учет таких зон происходит путем их безусловной «механистической» фиксации в проектах правил землепользования и застройки, в том числе со ссылкой на соответствующие проекты, посредством которых были утверждены такие зоны (при наличии проектов);

2) зоны охраны объектов культурного наследия, утвержденные посредством проектов зон охраны объектов культурного наследия. Учет таких зон также происходит путем их безусловной «механистической» фиксации в проектах правил землепользования и застройки со ссылкой на соответствующие проекты;

3) функциональные зоны, определенные генеральным планом поселения, городского округа. Учет таких зон не может и не должен происходить путем их безусловной «механистической» фиксации в проектах правил землепользования и застройки. Об этом подробно говорилось при обсуждении вопроса (20) о функциональном зонировании генерального плана и его соотношении с градостроительным зонированием правил землепользования и застройки;

4) другие решения документов территориального планирования. Таковыми могут быть решения об утверждении границ зон планируемого размещения объектов, необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд, решения об изменении границ категорий земель, решения об изменении административных границ, зафиксированные в документах территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района. Учет такого рода решений происходит путем их безусловной «механистической» фиксации в проектах правил землепользования и застройки.

Следует принять во внимание норму части 4 статьи 31 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой «Применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа». Наличие такой нормы не означает, что такого рода проект будет выполняться при отсутствии всяких оснований и обоснований. Основаниями во всех случаях являются требования о соблюдении технических регламентов, требование об учете других документов территориального планирования (помимо отсутствующего в данном случае генерального плана), сложившегося землепользования.

Во-вторых, схема существующего землепользования. Этот документ прямо не указан в ГрК РФ от 29.12.04. Но необходимость его наличия при подготовке проекта правил землепользования и застройки определяется косвенно, по совокупности норм ГрК РФ от 29.12.04. Например, в части 1 статьи 30 ГрК РФ от 29.12.04 сказано: «Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: <…> 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства». Очевидно, что такие права и законные интересы не могут быть обеспечены без того, чтобы предложения проекта правил не опирались бы на факты существующего, сложившегося на данный момент положения. Кроме того, необходимо учитывать, что правила не могут быть приняты «через голову» правообладателей недвижимости и вопреки их законным интересам, которые они имеют право отстаивать посредством участия в публичных слушаниях по обсуждению проекта правил, а также имеют право оспорить в суде решение об утверждении правил землепользования и застройки (часть 4 статьи 32 ГрК РФ от 29.12.04).

В третьих, документация по планировке территории. В качестве основания для разработки проекта правил землепользования и застройки эта документация также важна, поскольку ее решениями могут закрепляться ранее принятые решения документов территориального планирования относительно границ зон планируемого размещения объектов, включая линейные объекты транспортной и инженерной инфраструктуры.

Вопрос (25.2) о субъектах организации работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки.Этот вопрос следует обсудить применительно к этапам подготовки проекта – принятие решения о подготовке проекта и подготовка проекта документа.

Принятие решения о подготовке проекта документа регламентируется частями 5-8 статьи 31 ГрК РФ от 29.12.04. Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации. Основные позиции, которые отражаются в таком решении:

1) применительно ко всей или не ко всей территории поселения городского округа, поселения будет подготавливаться проект правил. Это означает, в частности, что проект правил может подготавливаться к одному населенному пункту (поселку, городу), иной части территории с последующим распространением сферы действия правил;

2) определяется состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Назначение такой комиссии: а) обеспечить подготовку проекта документа, б) провести публичные слушания по обсуждению подготовленного документа и представить после внесения необходимых изменений проект правил главе местной администрации; в) обеспечить применение правил после их утверждения (в части проведения публичных слушаний в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом).

Решение подлежит опубликованию в соответствии с частью 7 статьи 31 ГрК РФ от 29.12.04.

Подготовка проекта документа. Здесь следует обсудить два вопроса: кто и как подготавливает проект правил землепользования и застройки.

Кто подготавливает проект правил землепользования и застройки. Поскольку мы имеем дело с нормативным правовым актом органов местного самоуправления, то есть три возможных способа действий: 1) самостоятельные действия администрации и комиссии по подготовке проекта нормативного правового акта, аналогично тому, как это имеет место в большинстве случаев применительно к подготовке проектов местных нормативных правовых актов; 2) привлечение на договорной основе физических, юридических лиц для подготовки проекта нормативного правового акта в полном составе входящих в его состав материалов; 3) сочетание первого и второго способа действий, когда, например, привлекаемые на договорной основе лица обеспечивают подготовку карты градостроительного зонирование и описание градостроительных регламентов применительно к различным территориальным зонам, а сотрудники администрации, члены комиссии подготавливают проект текста документа в части описания процедур осуществления землепользования и застройки.

ГрК РФ от 29.12.04 не устанавливает специальных требований к лицам, привлекаемым на договорной основе органами местного самоуправления для подготовки проектов правил землепользования и застройки. Это означает, что: 1) такими лицами могут быть как физические, так и юридические лица; 2) к таким лицам не могут предъявляться требования в части, например, наличия лицензий на осуществление деятельности, связанной с подготовкой проектов таких документов. Следует напомнить, что законодательством Российской Федерации не предусмотрено лицензирование деятельности лиц, осуществляющих градостроительное проектирование.

По этому вопросу имеются неверные толкования ГрК РФ от 29.12.04. В частности, следует обратить внимание на ошибочное суждение, согласно которому подготовка карты градостроительного зонирования неправомерно причисляется к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения и по этой причине, якобы, подлежит лицензированию¹¹. Ошибка состоит в том, что в процессе подготовки карты градостроительного зонирования не осуществляются геодезические и картографические работы специального (отраслевого) назначения. При подготовке карты градостроительного зонирования используются результаты геодезических и картографических работ в виде соответствующих карт, применяемых исключительно как «подоснова», как предварительно зафиксированная «картографическая данность», используемая в последующем для совершенно другой работы, которая не является и не может быть ни геодезической, ни картографической работой и потому не подлежит и не может подлежать лицензированию в соответствии со статьей 12 ФЗ-209 «О геодезии и картографии».

Как может подготавливаться проект правил землепользования и застройки. Ответ на этот вопрос относится к последовательности процесса введения градостроительного зонирования, которого раньше не было, до сих пор еще нет в подавляющем большинстве городов и которое должно быть по прошествии некоторого времени. Есть два гипотетически возможных ответа на этот вопрос:

1) одноразовым действием, путем принятия содержащих все необходимое и достаточное правил землепользования и застройки получить сразу все то, что должно быть и чего сейчас нет, то есть, действовать по принципу «всё сразу, или ничего вовсе»;

2) организовать и целенаправленно осуществлять последовательный процесс введения градостроительного зонирования, имея в виду первоначальное принятие правил землепользования и застройки, в которых на первом этапе могут отсутствовать некоторые компоненты (например, отдельные виды предельных параметров разрешенного строительства применительно к некоторым территориальным зонам), но в которые в последующем будут вноситься необходимые дополнения.

Первый подход может рассматриваться только как гипотетический, но нереализуемый практически и потому деструктивный в силу ориентирования на выполнение ложно поставленных задач. Дело в том, что требование иметь всё без исключения компоненты регулирования, подготовленные сразу и впрок, т.е. до начала самого процесса такого регулирования является и теоретически, и практически неосуществимым, а потому абстрактным и неконструктивным. Подход, при котором реализуется намерение сделать «всё и сразу» внутренне противоречив в том отношении, что для того, чтобы сделать всё и сразу, нужно время, то есть, «сразу» никогда не удастся. А если не удастся, то значит, этот подход превращается в свою противоположность: отложить необходимые преобразования на неопределенное время. Откладывать преобразования означает закреплять и транслировать в будущее то положение дел, которое сложилось в прошлом, т.е. откладывание в данном случае означает фактическое блокирование и отказ от самих преобразований. Кроме того, такой выбор основан на иллюзии, что подготовленные к какому-то отложенному сроку «все» компоненты системы сразу и бесперебойно «заработают» с момента их введения в действие. Система регулирования, о которой мы ведем речь, эффективно заработает только тогда, когда она будет воспринята и адаптирована в систему повседневных, рутинных действий и администрации, и профессионалов, и простых граждан. Такое восприятие и адаптация не могут произойти «одноразовым потреблением» всей многосложной системы сразу, а только путем последовательного, поэтапного ее проникновения в каждодневную практику применения. Другими словами, нужно одновременно координировать два параллельных направления: а) вводить компоненты новой системы и б) последовательно осваивать их на практике. Получается, что если внимательно проследить исходные мотивы и последствия выбора первого направления, то можно прийти к достаточно ясному выводу о его ошибочности. Остается выбор второго направления как наиболее реального и эффективного по исходным основаниям и результативности.

Второй подход, реализуемый как последовательно развиваемый процесс, предусмотрен ГрК РФ от 29.12.04 в двух отношениях: а) в отношении возможности поэтапного распространения территориальной сферы действия градостроительного зонирования и б) в отношении возможности последовательного расширения и детализации состава градостроительных регламентов применительно к различным территориальным зонам. То и другое обеспечивается тем, что правила землепользования и застройки являются постоянно действующим нормативным правовым актом, в который по мере необходимости могут вноситься дополнения и изменения по процедурам, определенным в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (25.3) о проверке подготовленного проекта, публичных слушаниях и утверждении правил землепользования и застройки

Проверка подготовленного проекта правил землепользования и застройки перед их обсуждением и утверждением. Проект правил землепользования и застройки не может быть утвержден без того, чтобы орган местного самоуправления не выполнил бы свое полномочие-обязанность – не проверил бы этот проект.

ГрК РФ от 29.12.04 определяет предмет такой проверки, который включает требование о соответствии проекта правил землепользования и застройки: 1) требованиям технических регламентов, 2) документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ от 29.12.04). ГрК РФ от 29.12.04 не определяет, как, каким способом орган местного самоуправления должен выполнять свое полномочие-обязанность по проверке проекта правил. Это означает, что такими способами проверки могут быть: самостоятельные действия, например, через уполномоченный орган в области градостроительной деятельности (орган архитектуры и градостроительства); обращение к специалистам-экспертам на предмет подготовки и представления заключений о соответствии проекта правил требованиям законодательства.

Публичные слушания и утверждение правил землепользования и застройки. Прежний Градостроительный кодекс РФ не регламентировал процесс проведения публичных слушаний, ГрК РФ от 29.12.04 вводит такое регламентирование (части 11-15 статьи 32). Утверждает правила землепользования и застройки представительный орган местного самоуправления.

Изложенные выше нормы ГрК РФ от 29.12.04 и аргументы говорят о полном несоответствии реальному положению дел суждения, согласно которому «градостроительные регламенты устанавливаются органами местного самоуправления без необходимых проработок и обоснований».

Вопрос (26) о том, какая модель градостроительного зонирования – американская, французская, немецкая или иная – зафиксирована ГрК РФ от 29.12.04

В процессе подготовки и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 некоторые профессионалы градостроительного проектирования высказывались и высказываются в том смысле, что отечественной практике навязывается чуждая ей североамериканская модель градостроительного зонирования, которая пагубно отразится и на организации российских территорий и разрушит национальную систему градостроительного проектирования.

Следует отметить, что дискуссия по данному вопросу несколько запоздала - лет на 8-10, поскольку: а) градостроительное зонирование было введено в отечественную практику не новым, а прежним Градостроительным кодексом в 1998 году; б) градостроительное зонирование было закреплено и развито Земельным кодексом Российской Федерации в 2001 году (под термином «зонирование территорий»); в) ГрК РФ от 29.12.04 в отношении градостроительного зонирования не внес принципиально новых, ранее отсутствовавших в федеральном законодательстве положений, а только развил процедурные нормы введения градостроительного зонирования.

Обсуждение поднятого вопроса предполагает знание фактов и адекватную оценку положения дел в зарубежной практике, что происходит далеко не всегда. Такое обсуждение полезно в том отношении, что оно помогает установить ориентиры: в части того, где мы находимся, отличаемся ли мы от других и чем, куда нам двигаться, стоит ли нам вообще перенимать опыт других, если да, то как и до какой степени, сохраним ли мы свою собственную неповторимую специфику и т.д.

Поскольку особенности систем регулирования землепользования и застройки в разных странах интересны нам с позиции их применимости в российской практике, важно сосредоточиться не столько на многочисленных, разнообразных и подчас противоречивых деталях этих систем, сколько на их принципиальных типологических отличиях¹². В этой связи важно прояснить следующие вопросы:

— общие, универсальные принципы градостроительного зонирования, существующие во всех развитых странах, необходимость и применимость градостроительного зонирования в отечественной практике;

— основные типологические группы cистем градостроительного зонирования и их обобщенные характеристики;

— множественность путей введения и разновидностей градостроительного зонирования, типологические особенности градостроительного зонирования, модифицированные применительно к российским условиям.

Вопрос (26.1) об общих, универсальных принципах градостроительного зонирования, существующих во всех развитых странах, необходимости и применимости градостроительного зонирования в отечественной практике

Градостроительное зонирование существует в условиях рынка недвижимости, когда у объектов недвижимости могут меняться субъекты владения, т.е. в условиях наличия оборота недвижимости. Это обстоятельство кардинальным образом отличает систему градостроительного зонирования от системы градостроительства социалистического толка, когда субъект собственности оставался неизменным и был представлен унифицированным государством, а в отношении объектов недвижимости не менялся субъект собственности. В условиях рынка недвижимости возникает объективная необходимость установить права на использование и строительное изменение объектов недвижимости таким образом, чтобы эти права могли бы существовать вне зависимости от намерений конкретных владельцев и могли сохранять свою силу и в случаях смены владельцев. В этом состоит фундаментальный принцип, присущий всем национальным системам градостроительного зонирования. Различия же состоят в том, как эти права устанавливаются, вводятся и применяются.

Приступая к формированию своих локальных рынков недвижимости, города России не могут быть исключениями из общих универсальных закономерностей функционирования рынка недвижимости. Поэтому они стоят перед объективной необходимостью введения системы градостроительного зонирования.

Относительно применимости градостроительного зонирования в отечественной практике следует отметить два обстоятельства исторического и технического плана. В досоциалистический период отечественной истории, когда в России существовал рынок недвижимости, принципы градостроительного зонирования уже использовались в практике градорегулирования, но они не получили дальнейшего развития в силу смены экономического строя. В техническом плане можно сказать, что принципы зонирования (в прагматических терминах функционального и строительного зонирования) практиковались и в социалистический период отечественной истории. Поэтому нет никаких оснований утверждать, что в плане применимости градостроительное зонирование является полностью чуждым для отечественной практики инструментом регулирования градостроительной деятельности.

Вопрос (26.2) об основных типологических видах градостроительного зонирования и их обобщенных характеристиках

Два главных критерия сопоставления национальных систем градостроительного зонирования позволяют выявить их основные отличия, не сосредоточиваясь на деталях частного характера, это:

— степень свободы административных органов в трактовке содержания прав, установленных нормативными правовыми актами градостроительного зонирования;

— «технология» установления прав использования и изменения недвижимости.

Проводя сопоставление по первому критерию, легко обнаружить, что Россия в данный момент стоит далеко в стороне от развитых стран в части трактовки чиновниками содержания прав. Здесь им предоставлена максимально возможная свобода. Первоисточник этой сомнительной свободы — отсутствие соответствующих нормативных правовых актов, где права использования недвижимости были бы сформулированы юридически корректным образом.

Проблема пределов для трактовки прав использования недвижимости имеет следующее происхождение. Эти права распадаются на две группы: так называемые «рутинные» и «условные» права. Рутинные права — относительно простые и ясные права, которые могут быть описаны юридически однозначным образом. В силу однозначности практически не возникает проблем с трактовкой этих прав, и соответственно здесь нет ситуации с принятием решений «по усмотрению» чиновников. Однако, далеко не всегда границы использования и изменения недвижимости могут быть описаны однозначным и непротиворечивым образом. Один и тот же вид использования недвижимости и в тех же параметрах может быть разрешен или не разрешен в зависимости от наличия или выполнения определенных условий. Применительно к таким заведомо неформализуемым условиям и возникают ситуации трактовки или дополнительных согласований. Эти ситуации разрешаются посредством процедур согласований с участием правообладателей недвижимости и общественности (публичные слушания), а также путем четкого разведения ответственности и сфер ведения между отдельными административными службами применительно к определенным аспектам решаемых вопросов.

Соотношение рутинных и условных прав подвержено цикличной динамике: периодически возрастает сфера распространения одних и соответственно сужается сфера действия других. Со временем в национальных системах градостроительного зонирования достигается определенный баланс. Однако, нет оснований говорить о выраженной типологии, которая позволяла бы различать национальные системы градостроительного зонирования по рассматриваемому критерию (за исключением Англии, которая в этом отношении стоит особняком). В этой стране значительные права по трактовке ситуаций применительно к разработке и действию нормативных правовых актов градостроительного зонирования переданы министру окружающей среды.

«Технология» установления прав использования и изменения недвижимости. Применительно к этому критерию можно говорить с достаточной определенностью, но с некоторыми допущениями о двух типах систем градостроительного зонирования — североамериканской и западноевропейской.

Североамериканский тип зонирования в части «технологии» градостроительного зонирования характеризуется следующими особенностями:

— высокая самостоятельность органов местного самоуправления в проведении и реализации градостроительного зонирования при недостаточной координации интересов и планов сопряженных муниципалитетов в части регионального развития;

— при планировании развития муниципалитетов акцент делается на декларировании политик по различным направлениям в форме стратегических планов социально-экономического развития; пространственные аспекты развития в форме генеральных планов имеют большей частью рекомендательное значение (за исключением некоторых штатов, где им придается характер обязательных документов, которые используются как основа для разработки местных нормативных правовых актов градостроительного зонирования);

— градостроительное зонирование муниципалитетов чаще всего производится в один этап — на всю территорию и по всем компонентам: виды разрешенного использования недвижимости, предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости и предельные размеры земельных участков применительно ко всем выделенным территориальным зонам;

— планировочные проекты чаще всего разрабатываются в форме проектов подразделения свободных территорий на земельные участки для последующей застройки; они основываются на стандартах градостроительного зонирования и подразделения-межевания территории; в этих проектах могут предлагаться поправки к регламентам градостроительного зонирования, которые должны пройти установленные процедуры согласования и утверждения.

«Западноевропейская система градостроительного зонирования». Естественно, что такой системы в чистом виде не существует. Имеются национальные системы, которые отличаются друг от друга. Обобщающий термин имеет условное значение в том смысле, что он используется для того, чтобы показать общие для западноевропейских стран (прежде всего таких, как Германия и Франция) характеристики, отличные от характеристик системы, практикуемой, например, в США. Особенности «западноевропейской системы градостроительного зонирования» состоят в следующем:

— высокая самостоятельность органов местного самоуправления в проведении и реализации градостроительного зонирования при координации интересов сопряженных муниципалитетов и органов власти вышестоящих уровней посредством планов регионального развития;

— на уровне муниципалитетов действует двухстадийная система планировки; первая стадия разрабатывается в форме общих пространственных схем-планов рекомендательного характера — директивных схем (Франция) или планов использования территории (Германия); вторая стадия разрабатывается уже в форме местных юридических актов градостроительного зонирования — планов землепользования (Франция) или планов застройки (Германия);

— градостроительное зонирование муниципалитетов складывается как совокупность документов (планов землепользования, планов застройки), каждый из которых перекрывает только часть городской территории или административный район; права по видам разрешенного использования и предельным параметрам строительного изменения недвижимости устанавливаются с высокой степенью детализации и конкретности.

Вопрос (26.3) о множественности путей введения градостроительного зонирования и его типологических особенностях, модифицированных применительно к российским условиям

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления городских округов, а также поселений обладают следующими полномочиями в области решения задач их градостроительного развития: «утверждение генеральных планов <…>, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов <…> документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования <…>, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности <…>, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков <…> для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель …» (пункт 26 части 1 статьи 16 ФЗ-131; применительно к поселениям в пункте 20 части 1 статьи 14 ФЗ-131 указаны аналогичные полномочия, за одним исключением в части информационных систем обеспечения градостроительной деятельности).

Поэтому эти органы и будут определять особенности систем градостроительного зонирования, вводимых на их территории. В силу этого можно ожидать, что возникнут самые разнообразные вариации этих систем, особенно на первых этапах их введения. Этот процесс «диверсификации» градостроительного зонирования уже можно наблюдать. Было бы полезным на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации выработать соответствующие рекомендации для органов местного самоуправления в форме, допустим, «Примерных правил землепользования и застройки», используя которые муниципалитеты могли бы разрабатывать свои местные нормативные правовые акты, но в русле некоторых общераспространенных рациональных схем, базовые принципы которых предопределены ГрК РФ от 29.12.04.

Одна из таких схем применительно к условиям России, с учетом зарубежной практики, а также опыта работ по градостроительному зонированию может выглядеть следующим образом:

— с учетом документов территориального планирования разрабатывается и утверждается концепция градостроительного зонирования городского округа, поселения (или отдельного города) как основание для разработки правил землепользования и застройки;

— разрабатываются и утверждаются правила землепользования и застройки, которые наряду с базовыми юридическими нормами включает карту градостроительного зонирования на всю территорию города со списками видов разрешенного использования недвижимости применительно ко всем установленным территориальным зонам; по отдельным территориальным зонам могут устанавливаться и предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости, а также предельные размеры земельных участков;

— после введения в действие правил землепользования и застройки продолжается работа по дополнению их содержания в части предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости в отдельных территориальных зонах, при необходимости конкретизируются виды разрешенного использования недвижимости; эта деятельность ведется в форме аналитических проработок и (или) в форме планировочных проектов; по результатам таких проработок вносятся дополнения в правила землепользования и застройки по установленным процедурам.

Такая схема отличается от типологических схем, практикуемых в других странах. В то же время она сочетает в себе некоторые особенности двух основных типов этих систем — североамериканской и западноевропейской.

Она содержит в себе элементы североамериканской схемы в части зонирования всей территории города по видам разрешенного использования недвижимости. Такой подход применительно к российским условиям необходим и оправдан по двум основаниям. Во-первых, он позволяет вводить градостроительное зонирование не как фрагментарные, не увязанные с общим градостроительным контекстом акции, а именно как систему регулирования. Во-вторых, достигается минимально необходимая степень гарантий относительно перспектив использования недвижимости и непричинения ущерба ее правообладателям.

Предложенная схема содержит в себе элементы западноевропейской типологической схемы в той ее части, которая касается возможности введения в действующие правила землепользования и застройки предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости, установленных, в том числе, посредством планировочных проектов, разрабатываемых применительно к отдельным территориальным зонам и частям городской территории, где такие параметры еще отсутствуют.

Другими словами, то, что закреплено ГрК РФ от 29.12.04 не является в чистом виде ни североамериканской, ни западноевропейской моделью, а моделью, которая прилажена к отечественным особенностям и которая может специфицироваться, развиваться в зависимости от конкретных условий и обстоятельств отдельных территорий и городов.