6. Ответы на вопросы к главе 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации - «Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства»

Вопрос (37) о правах публичных и частных субъектов в отношении проектной документации

Ответ на этот вопрос позволяет достичь более четкого понимания необходимости перехода от прежней системы, которая в некоторых случаях еще продолжает инерционно и некритично воспроизводиться из наследия недавнего прошлого, к новой системе регулирования градостроительной деятельности, которая должна адекватно отвечать реалиям правоотношений, складывающимся в рыночных условиях между публичной властью и частными лицами.

Архитектурно-строительное проектирование выполняется в контексте и по результатам подготовки документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории. Поэтому различия между документами градостроительного проектирования и проектной документацией дополнительно могут и должны быть охарактеризованы особенностями и содержанием тех прав, которые имеют публичные и частные субъекты применительно к этим документам и документации.

Вопрос (37.1) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет права публичных и частных субъектов в отношении проектной документации

В рамках рассмотрения этого общего вопроса предлагается ответить на три частных вопроса: кто имеет исключительное право принимать решения о подготовке проектной документации; кто может и должен проверять проектную документацию перед утверждением; кто имеет исключительное право утверждать проектную документацию, и какую ответственность за утвержденную документацию несет лицо ее утвердившее.

Кто в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 имеет исключительное право принимать решения о подготовке проектной документации

По смыслу ГрК РФ от 07.05.98 и согласно ГрК РФ от 29.12.04 исключительное право принимать решения о подготовке проектной документации имеют не органы публичной власти (как в случае документов градостроительного проектирования), а застройщики – частные лица, то есть, физические или юридические лица, которым принадлежит земельный участок. Органы публичной власти могут принимать указанные решения только в случае, когда они являются правообладателями земельных участков, то есть застройщиками. При этом следует принять во внимание следующие два обстоятельства:

1) право принимать решение о подготовке проектной документации не является первичным правом. Это вторичное, производное право по отношению к праву на земельный участок. Или иначе: возникновение базового права на земельный участок одновременно порождает неотчуждаемое от правообладателя земельного участка право самостоятельно без дополнительного разрешения публичной власти принимать решение о подготовке проектной документации и обеспечивать такую подготовку;

2) и возникновение земельного участка, выделенного из состава государственных или муниципальных земель, и возникновение права частного лица на такой земельный участок происходит в результате завершения действий публичной власти. Такие действия публичной власти в содержательном отношении являются завершенными, когда подготовлен градостроительный план земельного участка. Такой план подготавливается в контексте решений документов территориального планирования, нормативного правового акта градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки, документации по планировке территории. Таким образом, право на земельный участок и производное от него право подготавливать проектную документацию возникают не как абсолютное и неограниченное право, а как право, обусловленное определенными ограничениями и требованиями, которые установлены публичной властью. На момент возникновения этого базового права, а также производного права подготавливать проектную документацию публичная власть определила все необходимое, что она должна была «сообщить» частному лицу, предоставив ему свободу продолжать действовать в установленных публичной властью рамках, зафиксированных в градостроительном плане земельного участка. При таком распределении функций и прав не возникает никакой необходимости для застройщиков получать отдельное специальное разрешение на проектирование от органов публичной власти, а этим органам давать такое разрешение застройщикам. В противном случае публичная власть фактически «признается» в том, что она не сделала то, что обязана была сделать.

В этом состоит предельно ясная логика процесса регулирования градостроительной деятельности в условиях наличия частных субъектов – правообладателей недвижимости, зафиксированная ГрК РФ от 29.12.04. Однако, с этой простой и ясной логикой не всегда согласуются нормы региональных и муниципальных нормативных правовых актов. В чем состоят эти рассогласования и почему они возникают, будет рассмотрено ниже при обсуждении вопроса 37.2, но до этого разберем вопрос о том, кто может и должен проверять проектную документацию перед ее утверждением.

Кто в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 может и должен проверять проектную документацию перед ее утверждением

Согласно частям 5 и 6 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04 проектная документация перед ее утверждением застройщиком или заказчиком, действующим по поручению застройщика, проверяется на соответствие следующим пяти позициям:

а) заданию, выданному разработчику проектной документации, заключившему договор с застройщиком или заказчиком, действующим по поручению застройщика. Задание может отсутствовать в случае, когда застройщик сам является разработчиком проектной документации;

б) градостроительному плану земельного участка;

в) результатам инженерных изысканий;

г) техническим регламентам;

д) техническим условиям подключения к сетям инженерного обеспечения – в случае, если объект не может быть использован без подключения к таким сетям.

Поскольку утверждение проектной документации проводится с целью получения разрешения на строительство, то лицом, заинтересованным в получении такого разрешения (то есть, застройщиком или заказчиком) по необходимости проводится также проверка наличия и должного оформления документов, указанных в частях 7 и 8 статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04, в том числе: правоустанавливающих документов на земельный участок, градостроительного плана земельного участка, материалов проектной документации, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Проектная документация перед ее утверждением проверяется, может проверяться следующими лицами:

1) застройщиком. Если застройщик имеет доверенное лицо – заказчика, с которым застройщик заключил соответствующее соглашение, то застройщик сам может и не проводить проверку проектной документации, перепоручив проверку заказчику. Застройщик может проверять проектную документацию по всем указанным выше пяти позициям, или только по некоторым из них (например, по наиболее значимым для застройщика позициям «а» и «б». Застройщик может направить проектную документацию на негосударственную экспертизу, заключив договор с организацией, аккредитованной в порядке, установленном Правительством РФ (статья 50 ГрК РФ от 29.12.04);

2) заказчиком - в случае наличия такового. Заказчик, также как и застройщик, может: проверять проектную документацию по всем указанным выше пяти позициям, или только по некоторым из них, направить проектную документацию на негосударственную экспертизу. Заказчик должен обеспечить процесс проверки проектной документации как в содержательном отношении, так и в организационном – направить документацию в орган государственной экспертизы (в установленных случаях), проверить комплектность и правильность оформления всех документов, предоставленных разработчиком, разработчиками проектной документации, документов, направляемых для получения разрешения на строительство;

3) разработчиком (разработчиками) - лицом, осуществляющим (лицами, осуществляющими) подготовку проектной документации, обеспечивается соответствие проектной документации всем пяти позициям, указанным выше, в процессе ее подготовки, а также по завершении подготовки документации перед передачей заказчику, застройщику на утверждение;

4) должностными лицами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственной экспертизы проектной документации, или должностными лицами подведомственных такому органу государственных учреждений - в случаях, когда в соответствии с Градостроительным кодексом РФ проектная документация подлежит государственной экспертизе. Предметом проверки проектной документации в данном случае является ее соответствие требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий (две из пяти позиций, изложенных выше).

После утверждения проектной документации застройщиком или заказчиком перед выдачей разрешения на строительство, орган, уполномоченный на выдачу такого разрешения, проверяет проектную документацию на соответствие градостроительному плану земельного участка. Кроме этого указанный орган проверяет также наличие документов, определенных частью 7 статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04, прилагаемых к заявлению застройщика или заказчика на выдачу разрешения на строительство, в том числе:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации:

4) положительное заключение государственной экспертизы проектной документации – применительно к соответствующим объектам.

Кто в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 имеет исключительное право утверждать проектную документацию, и какую ответственность за утвержденную документацию несет лицо ее утвердившее

По вопросу утверждения проектной документации ГрК РФ от 29.12.04 подтвердил нормы ГрК РФ от 07.05.98: проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком (часть 15 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04).

Важно отметить следующее. Утверждение предполагает ответственность. Какая может быть ответственность у застройщика, заказчика в связи с утверждением проектной документации? Утвердив проектную документацию, застройщик, заказчик, по существу, берет на себя перед публичной властью ответственность за то (или обязательство в том), что объект будет построен в полном соответствии с проектной документацией. Это не просто номинальная, декларативная ответственность, не влекущая за собой последствий за неисполнение. ГрК РФ от 29.12.04 вводит последствия, которые определяются следующим. В подпункте 6 части 3 статьи 55 ГрК РФ от 29.12.04 имеется норма, согласно которой застройщик к заявлению о выдаче разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию прилагает среди прочего документ, подтверждающий соответствие параметров построенного объекта проектной документации. Этот документ подписывается застройщиком (заказчиком) и лицом, осуществившим строительство. При отсутствии указанного документа, а также при отсутствии указанного соответствия, не будет выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (подпункты 1 и 4 части 6 статьи 55 ГрК РФ от 29.12.04).

Указанные нормы ГрК РФ от 29.12.04 важны и еще в одном отношении. Они создают гарантии того и побуждают застройщиков («под страхом» невыдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию) к тому, чтобы объекты строились в полном соответствии с утвержденной проектной документацией. Если это так, то проектная документация может и должна стать основой для «кабинетной» подготовки документов без производства трудоемких и не бесплатных инвентаризационных измерений на построенном объекте, необходимых для государственного технического учета вновь построенных, реконструированных объектов в целях регистрации застройщиками прав собственности на такие объекты. Тем самым ГрК РФ от 29.12.04 подготовлены правовые и содержательные основания для упразднения в перспективе указанной дублирующей функции, для снятия еще одного из избыточных административных барьеров на рынке жилищного и иных видов строительства.

Вопрос (37.2) о том, как некоторыми региональными актами неверно определяются права публичных и частных субъектов в отношении документов градостроительного проектирования и проектной документации

Есть примеры, когда очевидность закрепленного нормами прежнего и ныне действующего Градостроительного кодекса РФ положения о том, что застройщик имеет исключительное право утверждать проектную документацию, до сих пор «опровергается» некоторыми региональными и местными нормативными правовыми актами. Необходимо понять, как и почему становится возможным такая неправомерная ситуация и к каким последствиям она приводит.

Наиболее наглядным, но далеко не единственным примером по данному вопросу является «Положение о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве», утвержденное распоряжением Мэра г.Москвы от 11 апреля 2000 г. N 378-РМ с последними изменениями от 14.06.2005. Анализ показывает, что этот нормативный правовой акт диаметрально противоположным образом трактует два ключевых вопроса, однозначно решенных прежним Градостроительным кодексом РФ и преемственно воспринятых и закрепленных нормами ныне действующего Градостроительного кодекса РФ:

1) вопреки норме федерального закона о том, что застройщик самостоятельно принимает решение о разработке проектной документации, говорится обратное - необходимо получать на то разрешения публичной власти. Это следует, например, из раздела 1.4.3 указанного положения, где говорится, в частности, о «разрешении на проектирование»;

2) вопреки норме федерального закона о том, что проектную документацию утверждает застройщик или заказчик, говорится обратное – часть проектной документации утверждает уполномоченный орган публичной власти. Это следует, например, из раздела 2.3.2 указанного положения.

Необходимо разобраться, почему имеются указанные рассогласования и почему они вообще стали возможными.

Почему стали возможными рассогласования регионального акта с федеральным законом относительно того, кто принимает решение о подготовке проектной документации, и допустимо ли навязывать застройщику получение от органов публичной власти разрешение на проектирование.Особенность вопроса состоит в том, что ответ на него может быть дан первоначально в качестве гипотезы еще без анализа указанного постановления, но с проверкой правильности ответа на основе последующего анализа самого постановления.

Суть первоначального гипотетического ответа для последующей проверки состоит в следующем. Правовая возможность того, что «застройщик» не может самостоятельно принимать решение о подготовке проектной документации (о проектировании), а нуждается в получении от уполномоченного органа публичной власти «разрешения на проектирование», может состояться только в одном случае - в случае, когда одновременно сочетаются следующие три условия:

1) «застройщику» не принадлежит земельный участок. Собственником земельного участка является публичная власть. То есть, «застройщик» не является подлинным застройщиком;

2) «земельного участка» фактически еще нет. Его предстоит выделить посредством проектирования, которое будет осуществлять «застройщик», еще не обладая «земельным участком» по причине правового отсутствия участка и по причине неочевидности намерения публичной власти отдать после формирования земельный участок именно этому «застройщику»;

3) «застройщик» осуществляет особое экзотическое «проектирование». Такое проектирование неизбежно становится технологическим конгломератом – сочетанием градостроительного проектирования (выделение еще отсутствующего земельного участка) и архитектурно-строительного проектирования (определение характеристик объекта строительства).

С логической неизбежностью получается следующее. Для того, чтобы публичная власть имела бы правовую возможность выдавать застройщикам разрешения на проектирование, должна быть создана система, культивирующая существование (1) квази-застройщиков, (2) квази-участков, (3) квази-проектирования. Такая гипотетическая ситуация в реальности возможна только в одном случае, когда с правовой точки зрения застройщика просто нет, а есть только инвестор, который имеет намерения и деньги, но не имеет прав, - это с одной стороны, и есть публичная власть, которая намерена возможно дальше отодвинуть момент передачи инвестору прав на земельный участок, давая инвестору разрешение на проектирование за его деньги и под обещание, что такой момент когда-нибудь, но настанет, не сразу, а потом – это с другой стороны.

Изложенная гипотетическая логика полностью подтверждается анализом указанного постановления. Выясняется, что эта логика, имеет исходную посылку и развивается путем выстраивания цепочки последовательных и взаимосвязанных положений. Первое звено этой цепочки базируется на неадекватном определении понятия «застройщик», а каждое последующее звено продолжает и усугубляет основанную на ложной посылке логику, опора на которую позволяет развивать особую систему регулирования градостроительной деятельности. Вот как в соответствии с региональным актом выстраивается эта цепочка исходных оснований и проистекающих из них логических следствий:

1) застройщик – это не лицо, обладающее земельным участком, а лицо, имеющее только намерение осуществить строительство. Эта исходная посылка полностью соответствует ныне утратившему силу (после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04) определению части 1 статьи 3 Федерального закона «Об архитектурной деятельности». В ситуации наличия только лишь намерения земля в виде несформированных земельных участков продолжает оставаться в собственности публичной власти. Логично, что в такой ситуации собственник в лице публичной власти имеет право предоставлять разрешения на проектирование тем лицам, которые имеют лишь намерения, но не имеют прав на земельные участки и при этом изъявили желание тратить свои деньги на проектирование с тем, чтобы по его результатам претендовать на получение указанных прав;

2) здесь необходимо понять, о каком из двух видов проектирования идет речь в рассматриваемом постановлении, когда инициативу по поводу строительства проявляет частное лицо. Выясняется, что одновременно об обоих – и о градостроительном проектировании, и об архитектурно-строительном проектировании. С правовой точки зрения первый вид проектирования должен обеспечиваться публичной властью как самостоятельное действие и завершаться, как минимум, определением границ земельного участка. Но, когда в рассматриваемом постановлении говорится о конкретном земельном участке, то оказывается, что публичная власть этот вид градостроительного проектирования не просто не завершила, но фактически и не имеет намерения завершать, поскольку такое завершение перелагается на плечи частных лиц, имеющих пока лишь только намерения. Причем такое переложение публичных обязанностей на плечи частных лиц становится основополагающим принципом. Это заключение вытекает из следующего. Во-первых, в пункте 1.3.1 рассматриваемого постановления говорится о том, что «исходно-разрешительная документация содержит … определение ориентировочных границ земельного участка». «Ориентировочные границы» - это то, что свидетельствует о незавершенности процесса, промежуточности, а фактически – об отсутствие результата¹⁴. Во-вторых, если гипотетически предположить наличие окончательно установленных границ земельного участка уже на данной стадии, то мы с логической неотвратимостью должны будем утвердить и практиковать правовую и технологическую схему, прямо противоположную той технологии проектирования, которая зафиксирована в рассматриваемом постановлении, и перейти к схеме, когда предоставляются все-таки подготовленные земельные участки, а не «промежуточные» участки-суррогаты. Слияние «в одном флаконе» двух разнородных по содержанию и правовому статусу видов проектирования раскрывает ключевую особенность системы, доставшейся из социалистического нерыночного прошлого, когда посредством архитектурно-строительного проектирования к соответствующему объекту, который еще не ясен окончательно, еще только вырисовывается как приблизительный образ, «примеривается» земельный участок, границы которого с самого начала также не ясны и не фиксируются, а «доустанавливаются», «доопределяются» и могут быть получены в окончательном виде только по завершении проектной документации, либо по завершении строительства (что происходит гораздо чаще). Очевидно, что такая проектная технология возможна только в ситуации, когда отсутствуют правообладатели соседних земельных участков (поскольку при наличии таковых невозможно ориентировочно устанавливать границы, произвольно и постоянно их изменять по мере возникновения «проектной необходимости»), либо когда такие соседи не знают своих собственных прав и смиренно терпят произвольное ущемление принадлежащих им прав со стороны администрации;

3) далее необходимо понять, когда возможна указанная ситуация отсутствия, либо смирения соседей-правообладателей, и при каких условиях было бы возможным предоставлять промежуточные, суррогатные земельные участки с ориентировочными границами для последующего произвольного уточнения? Анализ показывает, что для реализации той технологии проектирования, которая закреплена рассматриваемым постановлением и реализуется на практике, нужна особая ситуация, нужны особые условия, которые либо имеются в наличии, либо специально создаются, когда их нет в наличии. Состоят эти особые условия в следующем:

а) наличие в качестве объектов проектирования застроенных, но «ничьих территорий», в пределах которых нет фиксированных границ земельных участков многоквартирных домов, не произведено межевание, где земельные участки для «уплотняющего» строительства изыскиваются путем индивидуально-выборочных действий с периодической «примеркой» и изменением границ изыскиваемого земельного участка вплоть до завершения строительства, когда границы такого земельного участка могут быть установлены окончательно. Наличие и сохранение именно таких аморфных объектов становится необходимой «пищей» для системы проектирования;

б) создание различных псевдо-правовых способов, которые поддерживают неадекватное представление о мнимом наличии «ничьих территорий», застроенных многоквартирными домами и «подлежащих» занятию уплотняющей застройкой. К числу таких псевдо-правовых способов должны быть отнесены:

- принятие за юридический факт неверного представления, согласно которому, якобы, до завершения по результатам межевания государственного кадастрового учета земельных участков многоквартирных домов территория в пределах соответствующих кварталов, микрорайонов остается свободной от прав третьих лиц, то есть «пустой» и принадлежащей публичной власти на праве собственности по той причине, что до завершения указанного процесса земельными участками многоквартирных домов признаются земельные участки в пределах, выделенных «под отмостку», только в пределах контура «подошвы» домов. На самом деле такое представление неверно, оно прямо противоречит Земельному кодексу РФ (доказательство того, что это именно так, см. ранее обсуждавшийся вопрос 29.2). Именно это неверное представление спасительно и необходимо для публичной власти, только им можно формально оправдать технологию проектирования, закрепленную в указанном постановлении, когда публичная власть распоряжается фактически занятой территорией как свободной и не обремененной правами третьих лиц, что на самом деле совсем не так. Если последовать определяемой федеральным законом необходимости и признать, что на застроенной территории вблизи многоквартирных домов «пустоты» нет, то с неизбежностью придется признать факт правовой несостоятельности такой технологии проектирования, когда изыскиваются только единичные земельные участки без упорядочения соседнего окружения, без установления формально отсутствующих на данный момент, но фактически имеющихся земельных участков многоквартирных домов (в размерах гораздо больших их «подошвы») на застроенной территории, то есть, признать, что такое изыскивание может производиться только как процесс и результат планировки-межевания. Тогда отпадают несущие спасительную идеологическую нагрузку нормы об «ориентировочных границах», о «функционально-планировочных образованиях - объектах нормирования», а вместе с ними рассыпается и специфическая технология проектирования. От нее по необходимости придется отказаться и переходить на другую, основанную на праве технологию, которая не допускает ныне практикуемого смешения «в одном флаконе» различных видов проектирования, а требует доведения до логического завершения градостроительного проектирования, которое должно обеспечивать «мостик» и основания для подготовки проектной документации применительно к сформированным земельным участкам не с зыбкими, а с твердо зафиксированными границами. Возможность такого подхода не блокируется нормами рассматриваемого постановления. Однако, применительно к такому вполне рациональному подходу создаются в свою очередь новые псевдо-правовые способы (которые рассматриваются ниже), призванные обеспечить уплотнение застройки во имя уплотнения без должного учета прав граждан, проживающих на «уплотняемой территории»;

- создание вопреки нормам федерального законодательства «уплотняющих нормативов», использование которых при межевании застроенных территорий также позволяет поддерживать неверное представление о наличии значительной части «ничьих, свободных территорий», которые могут и должны быть заняты (о несостоятельности таких действий с правовой точки зрения см. обсуждение вопроса 30.3).

В чем состоит и почему стало возможным противоречие регионального акта федеральному закону относительно того, кто утверждает проектную документацию? Указанное противоречие состоит в следующем.

С одной стороны, имеются нормы федерального закона о том, что проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком – лицом, уполномоченным застройщиком (часть 15 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04. Аналогичная норма содержалась в части 4 статьи 61 ГрК РФ от 07.05.98). Эта норма универсальна в том отношении, что она может быть распространена также и на случаи, когда застройщик представлен в лице публичного органа, обладающего на правах собственности земельным участком. Но обратная ситуация невозможна, поскольку она будет противоречить норме федерального закона. То есть публичная власть не может утверждать проектную документацию, подготовку которой обеспечил обладающий земельным участком застройщик – частное лицо.

С другой стороны, в рассматриваемом постановлении фактически утверждается нечто, диаметрально противоположное указанной норме федерального закона. Заключение о наличии противоречия проистекает из следующего:

- архитектурный проект утверждается уполномоченным органом публичной власти – Москомархитектурой (см. раздел 2.3.2 рассматриваемого постановления);

- архитектурный проект является частью проектной документации (см. приложение 1 к рассматриваемому положению, а также определение Федерального закона «Об архитектурной деятельности»);

- с правовой точки зрения проектная документация – это единый документ. Разделение его на части может происходить только и исключительно по соображениям технологическим, но не правовым. Поэтому с правовой точки зрения утверждение части проектной документации (архитектурного проекта) есть не что иное, как утверждение проектной документации. Таким образом, согласно рассматриваемому постановлению не застройщик или заказчик утверждает проектную документацию – как того требует федеральный закон, а уполномоченный орган публичной власти¹⁵.

Норма рассматриваемого постановления об утверждении архитектурного проекта (а фактически – об утверждении проектной документации) может быть распространена только на случаи, когда заказчиком такого проекта является доверенное лицо публичной власти, в собственности которой находится земельный участок. Но поскольку такой оговорки рассматриваемое постановление не содержит, то указанная норма автоматически и неправомерно распространяется и на все случаи без исключений. Поэтому подтверждается ранее высказанное заключение о том, что сложившаяся региональная система проектирования нуждается в квази-застройщиках – частных лицах, инвесторах, которые имеют только намерения, но не права на земельные участки. Для правового оправдания такой системы и обеспечения ее дальнейшего существования необходимо возможно дольше оттягивать момент передачи инвесторам прав на земельные участки.

Вопрос (37.3) о том, как нормы региональных актов демонстрируют экономические мотивации, оправдывающие необходимость региональной системы проектирования, противоречащей федеральному законодательству

Для рассматриваемой региональной системы проектирования представленные выше противоречия с федеральным законодательством являются совокупностью формальных, но главное – «внешних и необязательных факторов». Анализ показывает, что «внутри себя» эта система четко логически выстроена и отражает особый подход и особую идеологию регулирования градостроительной деятельности. Чтобы проследить эту логику, предлагается собрать воедино основные положения, на которых основана рассматриваемая региональная система проектирования, с тем, чтобы затем подвести некоторые итоги. Эти положения состоят в следующем:

1) застройщики рассматриваются как лица, имеющие только намерения, но не права на земельные участки;

2) выполняется единое действие, в котором неразличимо сопрягаются два разнородных вида проектирования (градостроительное проектирование и архитектурно-строительное проектирование) без необходимого выделения правового статуса продуцируемых каждым из них отдельных результатов;

3) превращение действий по первоначальному установлению границ земельных участков во второстепенные и отодвинутые в конец инвестиционного процесса действия, когда границы земельных участков на всем протяжении этого процесса остаются ориентировочными и подлежащими изменениям в зависимости от меняющихся параметров проектируемых объектов, что создает правовую неопределенность и высокую вероятность возникновения конфликтов с правообладателями соседних объектов недвижимости;

4) утверждение представления о мнимом наличии «ничьих застроенных территорий», которыми, якобы, свободно может распоряжаться публичная власть в пользу инвесторов, невзирая на фактическое наличие прав третьих лиц, а также неправомерное, противоречащее федеральному законодательству использование «уплотняющих нормативов» при выделении земельных участков многоквартирных домов;

5) проектную документацию, вопреки нормам федерального законодательства, во всех без исключения случаях утверждает уполномоченный орган публичной власти;

6) отсутствие и принципиальный отказ от установления посредством правил землепользования и застройки градостроительных регламентов, посредством которых публичная власть могла бы заранее (до начала подготовки проектной документации) определить и зафиксировать для последующего исполнения застройщиками предельные параметры возможного строительства на соответствующих земельных участках. Следует напомнить важную особенность данной региональной системы: в этой системе градостроительные регламенты понимаются прямо противоположным образом в сравнении с нормами, определенными федеральными законами. В данном случае градостроительные регламенты не являются одинаковыми, но могут быть разными, устанавливаемыми в индивидуальном порядке для различных земельных участков, несмотря на их расположение в одной и той же территориальной зоне (более подробно об этом см. обсуждение вопроса 19);

7) утверждение системы «натурального обмена» в виде показателя «доли города», которую как фиксированный процент определенного количества построенных квартир (или их денежного эквивалента) инвестор обязан передать публичной власти в соответствии с инвестиционным контрактом.

Приняв во внимание перечисленные положения, можно воспроизвести логику и последовательность процесса, мотивации его участников, а также результаты в виде характерных особенностей практикуемой региональной системы проектирования, возникающих как неизбежное следствие специфических квази-правовых норм:

- изыскано место (не важно – по инициативе ли администрации или инвестора) для начала последующего процесса более точного выявления земельного участка. Индивидуальными административными решениями в процессе проектирования могут изменяться границы земельного участка, которые, как правило, являются ориентировочными. Квази-правовая возможность для таких изменений обеспечивается неверным, но «полезным для дела» представлением о расположении земельного участка на хотя и застроенной, но «свободной территории»: для выделения единичного земельного участка под строительство межевание всего квартала не является обязательным, а до тех пор, пока квартал не размежеван, неверно предлагается считать, что участки многоквартирных домов распространяются не далее их отмостки, оставляя территорию квартала, якобы, свободной для того, чтобы она была занята уплотняющей застройкой. По причине отсутствия подлинных юридически значимых и публично предъявленных градостроительных регламентов заведомо не определяются и не могут быть гарантированы предельные объемы возможного строительства ни на одном земельном участке. Но зато, такие объемы могут устанавливаться и изменяться в достаточно широких пределах индивидуальными административными решениями, «творчеством» должностных лиц: меняться предварительно установленные характеристики и параметры строительства - этажностью, процент застройки и т.д.;

- инвестор заинтересован получить возможно более высокую прибыль и окупить затраты. Для этого он должен выполнить определенные условия-обязательства, включая предоставление городу его «доли», и использовать по-максимуму возможности - построить строительную продукцию в таком достаточном объеме, чтобы поступления от ее продажи перекрыли бы на максимально возможную величину затраты. У инвестора есть только один способ для определения искомого максимума – это подготавливать и обеспечивать принятие индивидуальных административных решений, то есть договариваться с лицами, уполномоченными принимать такие «творческие» решения;

- затраты инвестора – это прежде всего «доля города». Администрация заинтересована в том, чтобы эта доля была максимальной применительно к каждому земельному участку, предоставляемому каждому инвестору. Администрация посредством принятия особых правовых актов создала необходимые квази-правовые инструменты для того, чтобы обеспечить «свой максимум». Таким инструментом, в частности, является утверждение уполномоченным органом архитектурного проекта, а фактически – проектной документации (см. выше). С экономической точки зрения такое утверждение означает одновременное определение: а) максимальных объемов строительства, в которых заинтересован инвестор для обеспечения приемлемой прибыли и б) максимального размера «доли города». После этого «делом техники» становится определение конкретного показателя «доли города», который фиксируется в инвестиционном контракте и утверждается постановлением регионального правительства.

Получается, что, с одной стороны, экономические интересы инвесторов и администрации сходятся, и состоят они в том, чтобы «выжимать максимум» из каждого земельного участка, каждой «точки» города. Но с другой стороны, стремление к «экономическому максиму» никак не согласуется с тем пределом, который могла бы воспринять городская среда, и такое стремление часто игнорирует все пределы. При этом региональная нормативная правовая база, которая фактически отрицает необходимость установления подлинных градостроительных регламентов, гарантирует, что такие пределы с позиций городской среды через посредство публичной власти предъявлены не будут и не помешают реализации обоюдного стремления и администрации и инвесторов к нелимитируемому «экономическому максиму». Спонтанно возникающие в теле города многочисленные «свечки-высотки» – это есть объективное и неизбежное проявление принципиально неограничиваемых публичной властью экономических стремлений к максимуму, а вовсе не проявление особого архитектурного стиля и своеобразия города, направляемого прозорливой творческой мыслью уполномоченных должностных лиц.

Региональная нормативная правовая база построена так, чтобы обеспечить неопределенность как фундаментальный принцип системы и одновременно предложить способ преодоления неопределенности - посредством индивидуальных решений уполномоченных должностных лиц.

Круг замыкается. Становится ясным логический костяк региональной системы проектирования: а) нужно обеспечить «долю города»; б) чтобы обеспечить городу его долю, нужно допустить возможность выжимать максимум из земельных участков; в) чтобы обеспечить возможность выжимания максимума ради «доли города», надо создать неопределенность - отказаться от введения подлинных юридически значимых, публично предъявленных и для всех граждан открытых градостроительных регламентов - пределов; г) неопределенность требует прикрытия в виде производства многочисленных документов, фиксирующих промежуточные технологические результаты проектирования, но не правовые, обладающие юридической силой результаты; д) создав и прикрыв неопределенность технологическими, не несущими правовую нагрузку документами, и гарантировав тем самым поддержание неопределенности, можно спокойно «переключить стрелки» на обеспечение функционирования системы по принципу индивидуального принятия «творческих» решений уполномоченными должностными лицами.

Вопрос (38) о государственной экспертизе проектной документации

Застройщику проектная документация нужна для того, чтобы получить разрешение на строительство, построить объект и, получив разрешение на эксплуатацию объекта, стать собственником объекта и использовать его для собственных нужд или возмездно распорядиться им в пользу других лиц. Намерения застройщика могут быть воплощены в жизнь только в случае, когда проектная документация соответствует всем установленным требованиям. Факт наличия такого соответствия определяется проверкой. Поэтому проверка проектной документации есть действие, в котором кровно заинтересован застройщик. Проверка проектной документации может выполняться разными субъектами. Проверку могут осуществлять частные лица – застройщики, заказчики, разработчики проектной документации, привлекаемые частные эксперты, а также представители уполномоченных органов публичной власти – органов государственной экспертизы проектной документации. Здесь сразу возникает вопрос об ответственности.

Вопрос (38.1) об имущественной ответственности, а также о том, во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации

ГрК РФ от 07.05.98 определял, что государственная экспертиза проектной документации должна проводиться во всех без исключения случаях. ГрК РФ от 29.12.04 определяет, что не во всех случаях, и впервые делает исключения (см. перечень объектов, содержащихся в части 2 статьи 49).

Оказывается, что ответ на поставленный вопрос не может быть найден без разрешения другого важного вопроса - об имущественной ответственности органа государственной экспертизы проектной документации. Вопрос об имущественной ответственности по необходимости возникает как логический результат следующих положений:

- государственная экспертиза – это один из многих видов проверки, который отличается от других видов проверки только тем, что проверку осуществляют не частные лица, а представитель публичной власти - уполномоченный государственный орган. Содержание этого вида проверки, как и всех других, состоит в установлении факта наличия соответствия проектной документации законодательно установленным требованиям;

- предположим, что соответствие установлено, тогда процесс может продолжаться: выдается разрешение на строительство, производится строительство, построенные объекты используются по назначению. Если ничего не происходит – нет проблем. Но предположим, в процессе строительства или по истечении некоторого срока эксплуатации объекта произошло его обрушение. Расследованием было доказано, что причина – некачественная проектная документация, ее несоответствие законодательно установленным требованиям, хотя на эту документацию было ранее предоставлено положительное заключение государственной экспертизы. Что означает этот факт? Это означает, что государственный орган не выполнил, или выполнил некачественно свои обязанности. С правовой точки зрения второе равнозначно первому;

- должен ли уполномоченный государственный орган нести ответственность за неисполнение своих обязанностей? Безусловно – да, по той очевидной причине, что не может быть безответственного за свою деятельность государственного органа. Но безусловность такого категорического утверждения может быть априори распространена только на один из трех видов ответственности – административную ответственность. Применительно к двум другим видам ответственности – уголовной и имущественной можно говорить только с оговорками и с учетом определенных условий и обстоятельств. В контексте обсуждаемой темы для нас более важно разобрать вопрос об имущественной ответственности. Ответ на этот вопрос может и должен быть найден как результат обдумывания смыслов и выбора из различных возможных схем - как реально практикуемых, так и гипотетических.

Однако, до того, как приступить к рассмотрению таких схем, необходимо подготовить основание - зафиксировать главные положения, определяющие содержание имущественной ответственности проверяющих лиц за качество проектной документации.

Во-первых, имущественная ответственность лица (частного или публичного) в обсуждаемом случае означает обязанность из своих средств компенсировать стоимость утраченного имущества, выплатить компенсации лицам, пострадавшим от обрушения недвижимости, произошедшем по причине некачественной проектной документации.

Во-вторых, если выполнялась экспертиза, то выплачиваться может только часть компенсаций, а не полный их объем. Почему только их часть? Потому, что в отношении ответственности субъекты экспертизы не могут быть «первым номером», они могут быть только «вторым номером». Природа экспертизы состоит в том, что это посредническая деятельность. Экспертиза – это посредничество между разработчиком проектной документации и публичной властью, которой эта документация предоставляется для получения разрешения на строительство. Смысл экспертизы состоит в том, чтобы предоставить разработчику «помощь со стороны». Разработчик - это главное лицо, которое первым обязано обеспечить соответствие проектной документации установленным требованиям как в процессе, так и по завершении ее подготовки. Поэтому в части ответственности на первом месте всегда должен быть только разработчик. Он может быть единственным ответственным лицом – в случае, когда нет экспертизы. Но когда есть экспертиза, субъект проведения экспертизы может нести ответственность только после первого ответственного лица – разработчика. Вот почему в случае наличия экспертизы часть компенсаций должен выплачивать из своих средств разработчик, а другая часть выплачивается со стороны субъектов экспертизы, или субъектов представляющих экспертизу.

В третьих, в случае наличия государственной экспертизы, часть компенсации выплачивается не уполномоченным органом государственной экспертизы непосредственно, а выплачивается из средств бюджета, то есть из средств налогоплательщиков – всех граждан.

В четвертых, есть два способа распределения объемов выплачиваемой компенсации между двумя ответственными лицами – разработчиком проектной документации и органом государственной экспертизы проектной документации (таких лиц может быть больше, например, может быть третье ответственное лицо, выполнившее негосударственную экспертизу), определяемые двумя видами имущественной ответственности – солидарной и субсидиарной. При солидарной имущественной ответственности иск о возмещении ущерба может быть направлен в адрес любого из ответственных лиц, например, в адрес органа государственной экспертизы. Лицо, которому направлен такой иск, должно в полном объеме возместить ущерб пострадавшим. Это лицо в свою очередь может востребовать по суду от другого ответственного лица компенсировать полностью, или частично ущерб пострадавшим лицам. При субсидиарной имущественной ответственности разработчик проектной документации должен в полном объеме возместить ущерб, а в случае нехватки у него средств, недостающий объем компенсаций должен быть выплачен из бюджета – в порядке обеспечения ответственности органа государственной экспертизы.

В пятых, система ответственности при проектировании не может основываться исключительно на персональном обеспечении ответственности. Имущественная ответственность «первых лиц» - разработчиков проектной документации не может быть обеспечена в полной мере средствами только этих лиц. По необходимости возникает вопрос о формировании системы обеспечения их имущественной ответственности путем: 1) страхования ответственности разработчиков проектной документации (обязательного, или добровольного, или сочетающего и обязательность и добровольность), 2) создания саморегулируемых организаций указанных лиц с формированием компенсационных фондов у таких организаций. Ни то, ни другое на данный момент в России не создано. Проект ГрК РФ от 29.12.04 содержал соответствующие нормы, ориентированные на создание такой системы, но по разным причинам эти нормы федеральным законодателем были исключены из окончательного текста принятого Кодекса. Предложенное Кодексом решение этой критически важной задачи фактически оказалось отодвинутым на более поздний срок.

В шестых, та или иная «конфигурация» системы государственной экспертизы проектной документации не может создаваться в отрыве от того и без учета того, как выстраивается и обеспечивается система имущественной ответственности «первых лиц» - разработчиков проектной документации, т.е. без учета задач создания механизмов страхования и саморегулирования.

Теперь можно зафиксировать основные схемы организации государственной экспертизы проектной документации и обсудить их с позиции поиска ответа на поставленный вопрос о том, во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации. По признаку наличия и обеспечения имущественной ответственности могут быть выделены три гипотетические схемы организации государственной экспертизы проектной документации – «без ответственности», «с максимальной ответственностью» и «с частичной ответственностью». Обсудив эти схемы, можно понять, какие схемы так и должны остаться гипотетическими, а какие должны быть реализованы в практикуемые схемы посредством закрепления законодательными нормами.

Схема 1 - «без ответственности»: орган государственной экспертизы проектной документации не несет имущественной ответственности. Такая схема существовала до дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04. Это означает, что при такой схеме в случае наступления обрушения объекта, произошедшего по причине того, что объект был выстроен в соответствии с проектной документацией, в которой имелся брак, не обнаруженный органом государственной экспертизы, то есть по причине невыполнения таким государственным органом своих прямых обязанностей: 1) соответствующие должностные лица органа государственной экспертизы обязательно понесут административную ответственность и могут понести уголовную ответственность – в случае особо тяжелых последствий; 2) компенсации ущерба жизни, здоровью и утраты имущества пострадавшим лицам со стороны государства, которое фактически стало одним из виновников обрушения объекта, не произойдет; 3) по формальным требованиям компенсацию ущерба жизни, здоровью и утраты имущества пострадавшим лицам должен будет обеспечить в полном объеме разработчик проектной документации, но очевидно, что он не в состоянии будет предоставить такую компенсацию, а пострадавшие лица ее не получат; 4) фактически получается, что государство участвует, но ни за что не отвечает, перелагая основную ответственность (кроме символической ответственности административного характера и уголовной ответственности должностных лиц – в экстраординарных случаях) на других участников и не заботясь о пострадавших, в том числе и по вине государства, гражданах. Очевидно, что такая схема сомнительна в этическом отношении и не может существовать в государстве, которое хочет внушить уважение к самому себе со стороны граждан. Отныне такая схема благодаря ГрК РФ от 29.12.04 перестала действовать в России.

Схема 2 - «с максимальной ответственностью»: государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства. В зависимости от способа обеспечения имущественной ответственности органа государственной экспертизы эта схема может иметь две разновидности, когда устанавливается: 1) солидарная имущественная ответственность (схема 2а) или 2) субсидиарная имущественная ответственность (схема 2б). Аналитическая проверка возможности существования схемы 2а приводит к следующему. Как было показано выше, экспертиза – это вторичная посредническая деятельность. Солидарная имущественная ответственность – это «ответственность на равных» с лицами, осуществляющими первичную деятельность – разработчиками проектной документации. Очевидно, что такая схема не вполне логична и сомнительна с точки зрения справедливости. Неверно было бы возлагать такую же ответственность на второстепенных посредствующих лиц, которые помогают главным лицам. Очевидно, что их ответственность не может быть одинаковой, но должна быть разной. Если так, то орган государственной экспертизы не должен нести солидарную ответственность, но должен нести субсидиарную ответственность. Поскольку это так, то данная схема 2а остается гипотетической и непригодной для утверждения законодательными нормами. Поэтому необходимо рассмотреть возможность реализации схемы 2б, когда имеется субсидиарная имущественная ответственность органа государственной экспертизы и государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства. Возможность законодательного утверждения последнего положения должна быть оценена с двух позиций. Во-первых, государственная экспертиза – это «страховка разработчика» со стороны государства в форме проверки, которую разработчик уже провел сам или обеспечил (например, путем привлечения частного эксперта). То есть, экспертиза – это всегда дублирование. Очевидно, что дублирование нужно не всегда, в ряде случаев достаточно выполнить одно действие и не повторять его дважды. Во-вторых, если государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства, то государство берет на себя обязательство своим бюджетом, то есть за счет всех граждан-налогоплательщиков обеспечивать такую ответственность. При этом государство, как бы говорит, что оно тотально не доверяет и будет тотально контролировать всех проектировщиков, что бы они ни делали. Имея в виду и первое, и второе положения, можно с уверенностью сказать, что обсуждаемая схема несостоятельна по причине ее очевидной избыточности. Необходимо однозначно признать, что не должно государство претендовать на то, чтобы обеспечивать государственную экспертизу применительно к проектной документации всех без исключения объектов. Можно говорить только о некоторой части объектов, то есть, возможна только схема «с частичной ответственностью», которая рассматривается ниже.

Схема 3 - «с частичной ответственностью». Это именно та схема, которая ранее отсутствовала и которая была введена ГрК РФ от 29.12.04. Напомним, что согласно части 2 статьи 49 ГрК РФ от 29.12.04 не должна впредь проводиться государственная экспертиза применительно к следующим пяти видам объектов капитального строительства:

1) отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);

2) жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);

3) многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;

4) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;

5) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, требуется установление санитарно-защитных зон.

Применительно к схеме «с частичной ответственностью», ныне зафиксированной ГрК РФ от 29.12.04, возникает необходимость с позиций оценки возможностей перспективного развития законодательства обсудить вопрос о том, где все-таки могла бы или должна быть та граница, которая определит сферу деятельности органа государственной экспертизы проектной документации. Здесь есть два варианта, когда под государственную экспертизу подпадает проектная документация применительно к следующим объектам:

- вариант 1 – два вида объектов: а) объекты особо опасные, технически сложные и уникальные и б) объекты, которые не являются особо опасными, технически сложными и уникальными за исключением объектов, определенных частью 2 статьи 49 ГрК РФ от 29.12.04. Это именно тот вариант, который определен Градостроительным кодексом РФ;

- вариант 2 – только один вид объектов - объекты особо опасные, технически сложные и уникальные.

Второй вариант был предложен в проекте ГрК РФ от 29.12.04, но не был принят федеральным законодателем. Между тем, логика этого варианта отражает простой и ясный принцип участия государства в проведении государственной экспертизы проектной документации, который по объективным основаниям рано или поздно должен быть утвержден в законодательстве и практике. Этот принцип состоит в том, что государство должно «помогать» частным лицам в проверке подготовленной ими проектной документации посредством государственной экспертизы только в особых случаях, оставляя другие ординарные случаи на ответственность профессиональных участников рынка проектирования и строительства. Такими особыми случаями и должны быть случаи проверки проектной документации на строительство особых объектов, то есть особо опасных, технически сложных и уникальных объектов при том, что государство будет нести обеспеченную бюджетом имущественную субсидиарную ответственность за результаты такой проверки.

Вопрос о совершенствовании законодательства посредством приближения ко второму варианту организации государственной экспертизы проектной документации остается на повестке дня вместе с еще не решенной задачей введения механизмов саморегулирования и страхования имущественной ответственности.

Вопрос (38.2) о том, что изменил ГрК РФ от 29.12.04 в отношении государственной экспертизы проектной документации и почему такие изменения неизбежно должны быть сделаны

Основные изменения, совершенные ГрК РФ от 29.12.04 по отношению к государственной экспертизе проектной документации, сводятся к следующему.

1. Государственная экспертиза проектной документации отделена от государственной экспертизы градостроительной документации. Необходимость такого действия была доказана ранее (см. обсуждение вопроса 13 - о государственной экспертизе проектов документов территориального планирования, документации по планировке территории).

2. Впервые введена обеспеченная федеральным бюджетом имущественная субсидиарная ответственность за результаты проверки проектной документации, проводимой органом государственной экспертизы.

3. Впервые введено положение, согласно которому не во всех без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации. Впервые была выведена из рассмотрения государственной экспертизы группа объектов, поименованных в части 2 статьи 49 ГрК РФ от 29.12.04.

4. Впервые введено положение, согласно которому вместо многих органов государственной экспертизы, причастных к проверке проектной документации, должен быть только один федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственное ему государственное учреждение. Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ делегировал часть этого федерального полномочия субъектам Российской Федерации, бюджеты которых будут обеспечивать ответственность в соответствующей части.

До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 было определено 10 видов государственных экспертиз, которые должны проводиться в соответствии с различными федеральными законами (перечень видов экспертиз изложен в последовательности принятия федеральных законов):

1) экспертиза государственного пожарного надзора – в соответствии с Федеральным законом «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 г.;

2) государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 г.;

3) государственная экспертиза безопасности ядерных установок - в соответствии с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 г.;

4) государственная экологическая экспертиза - в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г.;

5) государственная экспертиза промышленной безопасности - в соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 г.;

6) государственная экспертиза безопасности гидротехнических сооружений - в соответствии с Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21.07.1997 г.;

7) государственная экспертиза инвестиционных проектов (государственная вневедомственная экспертиза) - в соответствии с Федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999 г.

8) санитарно-эпидемиологическая экспертиза – в соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 г.;

9) государственная экспертиза условий охраны труда - в соответствии с Федеральным законом «Об основах охраны труда в Российской Федерации» от 17.07.1999 г.;

10) государственная историко-культурная экспертиза - в соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 г.

5. Впервые ГрК РФ от 29.12.04 (часть 5 статьи 49) четко определен предмет государственной экспертизы проектной документации – это только две позиции по оценке соответствия такой документации:

1) техническим регламентам (то есть, сведенным в общий документ требованиям всех видов безопасности - санитарно-эпидемиологической, экологической, пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и требований иных видов безопасности),

2) результатам инженерных изысканий.

До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 определение предмета государственной экспертизы проектной документации характеризовалось: 1) отсутствием четкости и неформализованностью, 2) переложением полномочий по определению такого предмета на сам орган, уполномоченный в области проведения соответствующего вида экспертизы. Применительно к последнему положению показательной является «Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства. РДС 11-201-95», утвержденной Постановлением Минстроя РФ от 24.04.1995 г. № 18-39, где предмет государственной экспертизы включает 22 позиции.

6. ГрК РФ от 29.12.04 установлен предельный срок проведения государственной экспертизы проектной документации, который не должен превышать три месяца. До этого нововведения такой срок, если и устанавливался некоторыми федеральными законами, то был гораздо более продолжительным (например, 6 месяцев согласно Федеральному закону «Об экологической экспертизе»). Но, как правило, такой срок до сих пор еще устанавливается самим органом, проводящим соответствующий вид государственной экспертизы.

7. ГрК РФ от 29.12.04 определено, что Правительство РФ, а не сам орган государственной экспертизы, как это было ранее, должно определять: 1) порядок организации и проведения государственной экспертизы, 2) размер платы за ее проведение и 3) взимания такой платы.

Вопрос (38.3) о том, как законодательно определен переход к новой системе организации государственной экспертизы проектной документации

Применительно к организации государственной экспертизы проектной документации Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (ФЗ-191) установлено два срока:

1) с 1 января 2006 года вводятся в действие части 1-5, 7-11 статьи 49 ГрК РФ от 29.12.04 и, в частности, норма о том, что с этого срока «государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением» (часть 4 статьи 49). По данному вопросу следует иметь в виду также норму части 1 статьи 6.1 Градостроительного кодекса РФ, введенной Федеральным законом от 31.12.2005 № 199-ФЗ: «Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по организации и проведению государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и государственной экспертизы проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации и государственной экспертизы проектной документации объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса». В состав указанного исключения входят «организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных, уникальных объектов»;

2) с 1 января 2007 года вводится в действие часть 6 статьи 49 ГрК РФ от 29.12.04, смысл которой состоит в том, что с этого срока не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной статьей 49 ГрК РФ от 29.12.04.

Для того, чтобы на практике могла реализовываться норма части 6 статьи 49 ГрК РФ от 29.12.04 должны быть приняты изменения в федеральные законы, перечисленные при рассмотрении вопроса 38.2.

Вопрос (39) об особенностях разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию

Вопрос (39.1) о правовом статусе и содержании разрешения на строительство

ГрК РФ от 29.12.04 определяет три позиции, характеризующие правовой статус и содержание разрешения на строительство. Разрешение на строительство - это документ:

1) выдаваемый публичной властью застройщику (части 4, 5 статьи 51);

2) подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (часть 1 статьи 51);

3) дающий застройщику право осуществлять строительство по факту наличия указанного соответствия, а также по факту наличия требуемых документов (определенных частью 7 статьи 51).

Уполномоченные представители публичной власти, выдавая разрешения на строительство застройщикам - правообладателям земельных участков:

- отвечают только за одно – за соблюдение публичных интересов. Все публичные интересы в концентрированном виде, в необходимом и достаточной объеме представлены в градостроительном плане земельного участка. Это: 1) недопущение занятия территорий общего пользования (соблюдение красных линий), иных публичных земель (соблюдение границ зон действия публичных сервитутов для обеспечения проезда, прохода, пребывания неограниченному кругу лиц), 2) соблюдение разрывов между строениями на соседних земельных участках (недопущение расположения строений за пределами «пятна застройки»), 3) соблюдение назначения объектов и их предельных параметров в части, например, предельной этажности, предельного процента застройки на земельном участке, что лимитирует в запланированных пределах потребление общественных коммунальных ресурсов инженерного обеспечения. Все эти позиции, определяющие состав градостроительных планов земельных участков, зафиксированы в части 3 статьи 44 ГрК РФ от 29.12.04;

- не отвечают непосредственно за соблюдение требований, выполнение которых возложено на частных лиц. За выполнение таких требований ответственны друг перед другом частные лица при контроле со стороны государства – в установленных случаях, в том числе посредством государственной экспертизы проектной документации. Соблюдение частных интересов – это обеспечение безопасности потребления планируемого к созданию строительного объекта. Обеспечение безопасности – это соблюдение соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности. Соблюдение такого соответствия обеспечивают не представители публичной власти, выдающие разрешение на строительство. Соблюдение такого соответствия обеспечивают и несут имущественную ответственность в случае его несоблюдения разработчики проектной документации, специалисты негосударственной экспертизы проектной документации (в случае их привлечения для проверки такой документации), государственный орган исполнительный власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственное ему государственное учреждение (в случаях, когда определена необходимость проведения государственной экспертизы). Однако, не отвечая непосредственно за наличие указанного соответствия, уполномоченные представители публичной власти, выдавая разрешения на строительство, обязаны перед выдачей таких разрешений проверять наличие документов, подтверждающих установленный факт соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности (см. пункт 4 части 7 и часть 8 сатьи 51 ГрК РФ от 29.12.04). То есть, публичная власть, помимо того, что она несет прямую ответственность за соблюдение публичных интересов, она еще и контролирует наличие представляемых частными лицами документов, подтверждающих состоявшийся факт соблюдения требований безопасности и, соответственно, готовность частных лиц нести установленную законом ответственность за соблюдение такого соответствия.

Вопрос (39.2) о том, уполномоченные органы каких уровней публичной власти в каких случаях выдают разрешения на строительство каких объектов

Разрешения на строительство могут выдаваться уполномоченными представителями всех трех уровней публичной власти. ГрК РФ от 29.12.04 дает четкий ответ на вопрос о том, применительно к каким объектам, какие органы публичной власти выдают разрешения на строительство:

1) органы местного самоуправления предоставляют разрешения на строительство по месту нахождения земельных участков во всех случаях, кроме случаев предоставления разрешений на строительство уполномоченными органами государственной власти;

2) уполномоченные органы государственной власти могут предоставлять разрешения на строительство только в двух случаях, которые относятся к земельным участкам:

а) на которых планируется строительство объектов федерального или регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков. Это те объекты, которые определены исчерпывающим перечнем в подпункте 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса РФ. Указанный подпункт введен статьей 16 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ». Наличие указанного подпункта означает, в частности, что применительно к объектам финансируемым (полностью или частично) из федерального или регионального бюджетов, но не подпадающим по определения указанного перечня, разрешения на строительство будут выдавать не уполномоченные представители государственных органов, а органы местного самоуправления. В этом состоит еще один новый подход, утвержденный ГрК РФ от 29.12.04. При этом следует напомнить два обстоятельства. Во-первых, появление на местной территории объектов федерального или регионального значения не может произойти неожиданно для местной публичной власти, местных жителей и правообладателей недвижимости, поскольку такое появление может состояться только после утверждения публично предъявленных и согласованных с участием органов местного самоуправления документов территориального планирования федерального и регионального уровней. Во-вторых, когда речь будет идти об объектах, не подпадающих под определение указанного перечня, федеральные и региональные органы власти будут обязаны соблюдать решения утвержденных органами местного самоуправления документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории;

б) для которых не устанавливаются градостроительные регламенты и на которые не распространяется действие градостроительных регламентов. Напомним, что земельные участки, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, это земельные участки, расположенные на землях лесного фонда, землях водного фонда, землях запаса, землях особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодьях в составе земель сельскохозяйственного назначения (часть 6 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04). Земельные участки, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов – это земельные участки в границах территорий общего пользования федеральной собственности или собственности субъектов РФ, земельные участки, занятые линейными объектами федерального или регионального значения.

Опираясь на указанные выше нормы ГрК РФ от 29.12.04 можно четко поименовать те объекты, применительно к которым выдают разрешения на строительство соответствующие уровни публичной власти.

1. Федеральными органами исполнительной власти разрешения на строительство выдаются:

1) применительно к объектам федерального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков (часть 6 статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04). Перечень таких объектов определен подпунктом 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса РФ:

- объекты федеральных энергетических систем;

- объекты использования атомной энергии;

- объекты обороны и безопасности;

объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи;

- объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

- объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

- линейные объекты федерального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

2) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, для которых не устанавливается градостроительный регламент и которые расположены в составе следующих категорий земель (см. часть 6 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04):

- лесного фонда,

- водного фонда,

- земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) федерального значения;

3) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного регламента (см. часть 4 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04):

- в границах территорий общего пользования, находящихся в федеральной собственности;

- занятые линейными объектами федерального значения.

2. Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешения на строительство выдаются:

3) применительно к объектам регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков (часть 6 статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04). Перечень таких объектов определен подпунктом 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса РФ:

- объекты энергетических систем регионального значения;

- объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

- линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

2) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, для которых не устанавливается градостроительный регламент и которые расположены в составе земель:

- особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), регионального значения;

3) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного регламента (см. часть 4 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04):

- в границах территорий общего пользования, находящихся в собственности субъекта РФ;

- занятые линейными объектами регионального значения.

3. Органами местного самоуправления выдаются разрешения на строительство во всех иных случаях, кроме перечисленных выше случаев, когда разрешения на строительство выдаются федеральным органом исполнительной власти, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Вопрос (39.3) об особенностях выдачи разрешений на строительство органами местного самоуправления

Применительно к разрешениям на строительство, выдаваемым органами местного самоуправления, следует отметить два обстоятельства.

Во-первых, содержательные и технологические особенности процесса выдачи разрешений на строительство таковы, что этот процесс должны обслуживать органы градостроительства и архитектуры как уполномоченные органы местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

Во-вторых, должно утвердиться понимание того, что выдача разрешения на строительство – это не технологическое разрешение, а правовое действие. В силу утвердившегося ранее понимания, закрепленного в соответствующих нормативных правовых актах, неверно считалось, что выдача разрешения на строительство – это сугубо технологическое разрешение на выполнение действий в рамках сугубо технологического процесса. Поэтому разрешения на строительство выдавались «технологическими органами» - органами архитектурно-строительного надзора. Автоматически считалось, что «технологический орган», главная функция которого состояла в контролировании на месте соблюдения технологии и качества производимых строительных работ, должен начать технологический процесс – выдать разрешение на строительство, и завершить технологический процесс – предоставить документы для выдачи акта приемки построенного объекта. Не замечалось, что выдача разрешения на строительство – это прежде всего правовой акт, когда публичная власть, контролируя действия частных лиц посредством выдачи таких разрешений, отслеживает соблюдение публичных интересов. И наоборот – предоставление «технологическому органу» права выдачи разрешений на строительство, понимаемых как технические документы, отодвигало публичную власть в сторону от установления правовых рамок в качестве непременного и обязательного условия для любого технологического процесса. Только после фиксации посредством выдачи разрешения на строительство факта соблюдения публичных интересов могут начаться технологические действия, контролируемые «технологическим органом». Именно это объективное положение дел неизбежно должно было быть зафиксировано ГрК РФ от 29.12.04, что и произошло в действительности.

Вопрос (39.4) о сроке действия разрешения на строительство, его переоформлении и продлении

Этот вопрос задавался, в частности, специалистами проектирования Краснодарского края следующим образом: «В части 21 статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04 указано, что срок действия разрешения на строительство при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства сохраняется, но не указанно надлежит ли переоформлять (перерегистрировать) разрешение на нового правообладателя? Продлевается ли при этом срок действия разрешения для нового владельца недвижимости». Указанная норма сформулирована следующим образом: «Срок действия разрешения на строительство при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства сохраняется». Надо еще принять во внимание часть 19 той же статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04: «Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет».

По совокупности норм заключаем следующее. Во-первых, Кодексом не предусмотрен правовой институт регистрации разрешений на строительство. Предусмотрен механизм обязательного перенаправления разрешений на строительство в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. То есть наличие разрешения отслеживается без использования формального института «регистрации», понимаемого как дополнительное правовое действие в том смысле, что разрешение вступает в силу после его регистрации. Разрешение вступает в силу с момента его выдачи. При этом допускается «техническая регистрация», то есть, учет выдаваемых разрешений, посредством присвоения им соответствующих регистрационных номеров. Во-вторых, если в процессе строительства происходит смена правообладателя земельного участка – застройщика, то может быть два варианта:

1) другой застройщик «укладывается» в пределах установленного срока;

2) если «не укладывается», то следует принять во внимание, что продолжение строительства за пределами установленного срока будет незаконным; значит формально нужно продление разрешения, или новое разрешение на строительство:

а) в случае продления разрешения на строительство – действует норма части 20 статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04;

б) в случае получения нового разрешения на строительство возможны два варианта:

- без изменения содержания проекта продляется только срок строительства, то есть вносятся соответствующие изменения в проект организации строительства и получается новое разрешение на строительство в установленном порядке;

- с изменением проекта и с изменением срока строительства – в том же порядке, который определяет получение разрешения на строительство.

Вопрос (39.5) о правовом статусе и содержании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию

Следует выделить следующие основные особенности разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, определяемые ГрК РФ от 29.12.04.

1. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается тем же органом публичной власти, который выдал разрешение на строительство.

2. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию удостоверяет, что объект построен, реконструирован в соответствии с:

1) разрешением на строительство,

2) градостроительным планом земельного участка,

3) проектной документации.

3. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства (часть 10 статьи 55 ГрК РФ от 29.12.04). Соответственно, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию через посредство документов государственного учета является основанием для регистрации прав собственности застройщика на построенный, реконструированный объект.

4. Основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является:

1) несоответствие построенного, реконструированного объекта:

- разрешению на строительство,

- градостроительному плану земельного участка,

- проектной документации;

2) отсутствие документов, которые должны прилагаться к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и которые указаны в части 3 статьи 55 ГрК РФ от 29.12.04.

5. Среди документов, которые должны прилагаться к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, следует особо выделить два документа:

- документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществившим строительство (пункт 5 части 3 статьи 55 ГрК РФ от 29.12.04). Обязательность наличия такого документа означает, в частности, что в случае отсутствия проектной документации (возможность, которую впервые допустил ГрК РФ от 29.12.04 применительно к индивидуальному жилищному строительству), лицо, осуществившее строительство индивидуального жилого дома для своего проживания и проживания его семьи, берет на себя ответственность в части надежности и безопасности построенного дома, а также ответственность за последствия в случае, если, несмотря на документальное подтверждение надежности и безопасности, произойдет обрушение такого дома с причинением ущерба жизни и здоровью граждан;

- документ, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации и подписанный лицом, осуществившим строительство (лицом, осуществившим строительство, и застройщиком или заказчиком - в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора) – пункт 6 части 3 статьи 55 ГрК РФ от 29.12.04. Обязательное наличие такого документа определяет новые правовые основания и возможности по упрощению и существенному сокращению объемов, сроков и стоимости работ по инвентаризации построенного объекта (в части его обмеров на месте, вплоть до полного упразднения таких действий в будущем).

6. ГрК РФ от 29.12.04 впервые ввел норму о предельном сроке предоставления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию - в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче такого разрешения. Возможность определения такого непривычно короткого срока объясняется следующими причинами:

- уполномоченный орган публичной власти фактически проверяет только одно – соответствие построенного, реконструированного объекта градостроительному плану земельного участка. Все иные позиции проверки - соответствие разрешению на строительство и проектной документации, которые формально возлагаются на публичную власть, автоматически подтверждаются предоставленными документами, подписанными лицами, которые несут прямую ответственность за обеспечение такого соответствия. Также как и в случае с разрешением на строительство, уполномоченный орган публичной власти фактически отслеживает соблюдение публичных интересов – соблюдение красных линий, границ зон действия публичных сервитутов, соблюдение разрывов между строениями на соседних земельных участках (недопущение расположения строений за пределами «пятна застройки»), соблюдение предельных параметров объекта в части, например, предельной этажности, предельного процента застройки на земельном участке, то есть всего того, что отражено в градостроительном плане земельного участка. Очевидно, что относительная простота технологических действий по проверке соблюдения указанных требований не предполагает большую продолжительностью процесса осуществления контроля;

- отсутствует необходимость привлечения к проверки большого числа лиц в виде государственных или муниципальных «приемочных комиссий», поскольку к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию прилагаются все необходимые документы, подписанные лицами, несущими реальную ответственность, в том числе имущественную ответственность за построенный, реконструированный объект в части соблюдения обязательных требований безопасности.

7. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не будет выдано, если застройщик не выполнил требование части 18 статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04 – не передал безвозмездно в орган, выдавший разрешение на строительство, один экземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.

Эта позиция важна в том отношении, что посредством этой нормы закладываются основания для постепенного накопления информации, необходимой для регулирования градостроительной деятельности и управления развитием территорий.

Вопрос (40) об особенностях регулирования индивидуального жилищного строительства, а также действий, когда ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрена выдача разрешений на строительство

Вопрос (40.1) о том, что подготовка проектной документации не требуется при индивидуальном жилищном строительстве

Этот вопрос стал предметом особого беспокойства профессионалов-проектировщиков. В частности, по этому поводу специалисты из Краснодарского края задавали следующие вопросы: «В соответствии с частью 3 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04 не требуется подготовка проектной документации при строительстве объектов индивидуального жилищного строительства. Застройщик по собственной инициативе вправе принимать решение об этом. Означает ли это, что проектную документацию на строительство индивидуального жилого дома застройщик может не разрабатывать для объекта до трех этажей включительно. Или застройщик должен иметь архитектурный проект, как это указано в пункте 1 статьи 3 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».

Согласно ГрК РФ от 29.12.04 для индивидуального жилого дома до трех этажей включительно разработка проектной документации не является обязательной. Застройщик по своей собственной инициативе и, исходя из своих собственных намерений и интересов, может обеспечить разработку проектной документации. В статье 2 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» дается определение, из которого следует, что архитектурный проект является частью проектной документации. Если ГрК РФ от 29.12.04 установлено, что проектная документация в рассматриваемом случае не является обязательной, то и архитектурный проект как часть проектной документации не может быть обязательным. Кроме того, следует принять во внимание норму статьи 7 ФЗ-191: «До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации.»

Другой вопрос теми же специалистами формулировался следующим образом: «При отсутствии проектной документации или архитектурного проекта, каким образом следует выдавать разрешение на ввод индивидуального жилого дома в эксплуатацию и регистрировать право собственности на него»? При ответе на этот вопрос выделим несколько позиций.

1. Прежде всего, следует начать с рассмотрения вопроса о выдачи разрешения на строительство. В части 9 статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04 сказано: «В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство … орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы: 1) правоустанавливающие документы на земельный участок; 2) градостроительный план земельного участка; 3) схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства».

2. Теперь вопрос о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Применительно к объекту индивидуального жилищного строительства (выполненного без подготовки проектной документации) в соответствии с частью 3 статьи 55 ГрК РФ от 29.12.04 застройщик будет прилагать к заявлению о выдаче объекта в эксплуатацию следующие документы: 1) правоустанавливающие документы на земельный участок; 2) градостроительный план земельного участка; 3) разрешение на строительство; 4) схему, отображающую расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка и подписанную лицом, осуществившим строительство.

Основания для отказа в выдаче разрешения на строительство в рассматриваемом случае (см. часть 6 статьи 55 ГрК РФ от 29.12.04): 1) отсутствие документов, указанных в части 3 статьи 55; 2) несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка; 3) несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство.

3. Регистрация права собственности на построенный индивидуальный жилой дом (равно, как и на все другие объекты недвижимости) производится в соответствии с законодательством о государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ними. Производится государственный технический учет индивидуального жилого дома, после чего производится государственная регистрация права собственности на построенный индивидуальный жилой дом на основе документов государственного технического учета.

По обсуждаемому вопросу показательной также является следующая до сих пор еще достаточно распространенная позиция, предъявленная одним из проектировщиков при обсуждении проекта правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде: «В тексте проекта Правил не прописано каким образом будет осуществляться контроль за индивидуальным жилищным строительством в случае, когда не будет требоваться разработка проекта. Это может привести к тому, что построенный объект невозможно будет принять в эксплуатацию из-за его несоответствия требованиям СНиП, а это приведет к неоправданным затратам по приведению здания в соответствие нормам или к затяжным судебным разбирательствам. Фасады зданий, над которыми не работал профессионал-архитектор, будут немым укором всем нам».

По поводу предъявленной позиции следует напомнить, что правила землепользования и застройки действуют в контексте норм федерального законодательства. В соответствии с нормами федерального законодательства, отраженными в проекте правил, контроль за индивидуальным жилищным строительством осуществляется в следующем порядке:

- предоставление градостроительного плана земельного участка с обозначением «пятна застройки», линий регулирования застройки, иных параметров и характеристик;

- проверка на соответствие градостроительному плану земельного участка представленной застройщиком схемы планируемого размещения индивидуального жилого дома на земельном участке; выдача разрешения на строительство – в случае наличия такого соответствия;

- проверка на соответствие градостроительному плану земельного участка построенного индивидуального жилого дома; выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию – в случае наличия указанного соответствия.

Следует разобраться, о каких и чьих «неоправданных затратах, затяжных судебных разбирательствах» говорится в предъявленной позиции.

Надо четко понимать, что норма части 3 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04 относительно необязательности подготовки проектной документации в случаях индивидуального жилищного строительства распространяется только и исключительно на физических лиц, которые строят жилые дома для себя, для того, чтобы в них проживать вместе со своими семьями. В рассматриваемом случае застройщиком может быть только физическое, но никак не юридическое лицо. То есть застройщиком не может быть бизнесмен-строитель, строящий и продающий дома ради получения прибыли. Указанная норма о необязательности подготовки проектной документации на бизнесменов-строителей не распространяется. Они могут строить и продавать дома для проживания отдельных семей, построенные в соответствии с проектной документацией, которая в таких случаях является обязательной. Такое строительство, осуществляемое бизнесменами-строителями, не является индивидуальным жилищным строительством. «Индивидуальным жилищным» строительство является только в том случае, если оно осуществляется физическим лицом для своего собственного проживания на земельном участке, предоставленном именно для этих и никаких иных целей и только один-единственный раз в жизни такого физического лица.

Какова вероятность того, что для самого себя застройщик – физическое лицо построит плохой индивидуальный жилой дом, даже в случае, когда строго в формальном смысле застройщиком не обеспечивалась подготовка проектной документации? Такая вероятность минимальна. Все как раз, наоборот: для себя-то люди всегда и при всех обстоятельствах (с проектной документацией, или без нее) будут строить прочно и хорошо.

Но все-таки, для предельно полного завершения обсуждения данного вопроса следовало бы рассмотреть степень вероятности иной, прямо противоположной ситуации, а именно: «человек с плохими намерениями» в качестве физического лица приобрел земельный участок для того, чтобы, под видом строительства для себя, а на самом деле для других - построить без проекта, наспех и плохо, чтобы быстренько и за хорошие деньги продать хороший по внешнему виду (иначе не купят), но конструктивно плохой жилой дом для проживания отдельной семьи. Но «человек с плохими намерениями», имея спекулятивные цели, умен – он все заранее просчитает. При этом он учтет, что потенциальный покупатель прежде, чем платить хорошие деньги, всегда поинтересуется, а была ли проектная документация, подготовленная архитектором, а был ли профессиональный строитель? Потенциальный покупатель, готовый платить хорошие деньги, - это умный покупатель. Ему важно удостовериться в том, что есть лица несущие в полном объеме имущественную ответственность за качество и надежность дома, который он намерен купить (такими лицами являются разработчик проектной документации и строитель – см. части 2 и 3 статьи 60 ГрК РФ от 29.12.04). Потенциальный покупатель всегда может удостовериться в том, что такие лица имеются. Всю эту информацию любое заинтересованное лицо (и тем более заинтересованный покупатель, готовый платить хорошие деньги) легко получит. Вся эта информация в обязательном порядке поступает в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. Без предоставления застройщиком такой информации ему не дадут ни разрешения на строительство, ни разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а значит, не будет государственного учета, не будет государственной регистрации прав, не будет ни сделки, ни потенциального покупателя, ни хороших денег. Если и появится покупатель на плохой дом, построенный «человеком с плохими намерениями» (без проектной документации и без профессионального строителя), то покупателем будет предложена соответствующая адекватная цена, то есть – невысокая цена. «Человек с плохими намерениями», желая заработать, знает все эти риски, и эти риски таковы, что они делают бесполезным всю его спекулятивную затею. Другими словами, практически равна нулю возможность наступления негативных последствий от того, что ГрК РФ от 29.12.04 дал послабление в части необязательности подготовки проектной документации в случае индивидуального жилищного строительства.

Получается, что во всех случаях людям для самих себя выгодно строить на принадлежащей им земле хорошо, прочно и красиво, даже без привычного, но фактически избыточного в данном случае такого компонента внешнего контроля, как проектная документация.

Для завершения обсуждения данного вопроса представляется полезным привести пример проекта статьи, которая может быть включена в закон субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, или в муниципальный нормативный правовой акт, и в которой в сводном виде могут быть представлены все важные нормы, относящиеся к регулированию индивидуального жилищного строительства при отсутствии проектной документации (текст выделен курсивом).

Статья ... Особенности выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию на объекты индивидуального жилищного строительства в случаях, когда их строительство осуществлялось без проектной документации

1. Для ввода объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию застройщик, обеспечивший строительство такого объекта без проектной документации, обращается в орган, выдавший разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

2. К заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, строительство которого было осуществлено без проектной документации, прилагаются следующие документы:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка;

3) разрешение на строительство;

4) акт приемки объекта капитального строительства (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора);

5) документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществившим строительство;

6) документы, подтверждающие соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства техническим условиям и подписанные представителями организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (при их наличии);

7) схема, отображающая расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка и подписанная лицом, осуществившим строительство либо лицом, осуществившим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора (исполнительная съемка).

3. Орган, выдавший разрешение на строительство, в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию обязан обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, указанных в части 2 настоящей статьи, осмотр объекта индивидуального жилищного строительства и принять решение о выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или об отказе в выдаче такого разрешения с указанием причин принятого решения.

4. Основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию является:

1) отсутствие документов, указанных в части 2 настоящей статьи;

2) несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка;

3) несоответствие объекта индивидуального жилищного строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство.

5. Разрешение на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию выдается застройщику в случае, если в орган, выдавший разрешение на строительство, передана безвозмездно копия схемы, отображающей расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка, для размещения такой копии в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.

Вопрос (40.2) о том, как должен осуществляться контроль за действиями в случаях, когда ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрена выдача разрешений на строительство

Рассмотренный выше вопрос о контроле и самоконтроле за индивидуальным жилищным строительством имеет много общего с другим вопросом - относительно того, как должен осуществляться контроль за действиями в случаях, когда законодательством не предусмотрена выдача разрешений на строительство. В этом отношении может быть полезным пример проекта статьи для регионального или местного нормативного правового акта, регламентирующей решение данного вопроса (текст выделен курсивом).

Статья …. Строительство строений, сооружений в случаях, когда законодательством не предусмотрена выдача разрешений на строительство

1. Выдача разрешений на строительство не требуется в случаях:

1) строительства физическим лицом гаража в случаях, когда земельный участок для такого строительства:

а) предоставлен физическому лицу органом местного самоуправления в случае наличия утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории, на которой такой участок расположен;

б) расположен на застроенной многоквартирными домами территории, применительно к которой утверждена документация по планировке территории и выделены земельные участки многоквартирных домов, при наличии разрешения от собственников помещений в многоквартирном доме, при условии, что правилами землепользования и застройки допускается строительство гаража в качестве вспомогательного вида разрешенного использования, связанного с наличием многоквартирного дома, а также при условии соблюдения требований градостроительного плана земельного участка многоквартирного дома;

в) расположен в составе земельного участка, предоставленного гаражно-строительному кооперативу;

2) строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;

3) создания строений, сооружений, не являющихся объектами капитального строительства (павильонов, киосков, навесов и других), расположенных на земельных участках, предоставляемых в аренду и расположенных на территориях общего пользования;

4) строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования как капитального, так и некапитального характера, если такие строения и сооружения определены правилами землепользования и застройки в качестве вспомогательных видов использования (сараи, бани, летние кухни, иные надворные постройки, теплицы, парники и другие);

5) изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

2. Лица, осуществляющие в установленных случаях строительство без разрешения на строительство:

1) обязаны соблюдать:

а) требования градостроительного законодательства, включая требования градостроительных регламентов, требования градостроительных планов земельных участков, в том числе, определяющих минимальные расстояния между зданиями, строениями, сооружениями, иные требования;

б) требования технических регламентов, в том числе о соблюдении противопожарных требований, требований обеспечения конструктивной надежности и безопасности зданий, строений, сооружений и их частей;

2) несут ответственность за несоблюдение указанных в пункте 1 настоящей части настоящей статьи требований.

3. Здания, строения, сооружения, применительно к строительству, возведению которых не требуется выдача разрешений на строительство, созданные с существенными нарушениями требований, установленных пунктом 1 части 2 настоящей статьи, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации могут быть признаны самовольной постройкой.

Вопрос (41) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет действия в отношении технических условий и платы за подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения

Вопрос (41.1) об основных положениях применительно к техническим условиям и информации о плате за подключение

ГрК РФ от 29.12.04 совокупностью норм (включая части 7-10 статьи 48), а также нормами других федеральных законов установлено пять основных положений.

1. Два вида документов предоставляются по запросам заинтересованных лиц – технические условия и информация о плате за подключение.

2. Кто и по чьим запросам предоставляет указанные документы? Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются:

1) организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, по запросам:

а) органов местного самоуправления – в случае, когда органами местного самоуправления обеспечено (самостоятельно или посредством инициативных действий частных лиц – претендентов на получение прав на земельные участки) выделение посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемых, свободных от прав третьих лиц неделимых земельных участков для их предоставления частным лицам в порядке, определенном земельным законодательством;

б) правообладателей ранее предоставленных, приобретенных неделимых земельных участков, когда у таких правообладателей имеется намерение осуществить реконструкцию принадлежащих им зданий, строений, сооружений или строительство на месте сносимых объектов – осуществить действия, влекущие увеличение как величины объектов, так и объемов необходимых для их использования (эксплуатации) инженерно-технических ресурсов;

2) органами местного самоуправления, которые в процессе или по завершении действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемых, свободных от прав третьих лиц неделимых земельных участков для их предоставления, получили от организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, и которые предоставляют полученные от указанных организаций технические условия и информацию о плате за подключение лицам, которые претендуют на получение прав на сформированные земельные участки в целях осуществления строительства;

3. Технические условия предоставляются в отношении неделимых земельных участков, предназначенных для строительства отдельных объектов. В отношении делимых земельных участков, выделенных в границах вновь образуемых кварталов, микрорайонов для их комплексного освоения (то есть, для строительства не одного, но многих объектов), дело обстоит особым образом. В случае делимого земельного участка – квартала, микрорайона технические условия не могут предоставляться специальным и отдельным действием по причине того, что соответствующая информация должна быть подготовлена (в том числе с участием эксплуатирующих организаций) и содержаться в первоначально подготовленной документации по планировке территории, посредством которой выделен этот квартал или микрорайон с определением его характеристик, включая характеристики необходимого развития систем инженерно-технического обеспечения (пункт 2 части 3 статьи 42 ГрК РФ от 29.12.04). Это, во-первых. Во-вторых, указанная технология планировочного процесса, закреплена и юридическими нормами: в части 3 статьи 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации (где говорится об информации, которая должна содержаться в извещении о проведении аукциона по продаже права на земельный участок для его комплексного освоения) не содержится требования о предоставлении технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и информации о плате за подключение – в случае делимых земельных участков. Хотя формально эта статья регламентирует действия только применительно к жилищному строительству, содержательно эти позиции не могут не воспроизводиться и в случаях иных видов строительства. В-третьих, косвенное подтверждение того, что собственно технические условия предоставляются только в отношении неделимых земельных участков, предназначенных для строительства отдельных объектов, а также косвенное подтверждение первой позиции, изложенной выше, содержится в «Правилах определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13.02.06 № 83, принятого в соответствии со статьей 48 ГрК РФ от 29.12.04. В пункте 7 Постановления сказано «В случае если инвестиционная программа организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не утверждена, технические условия выдаются при предоставлении земельного участка для комплексного освоения…». Хотя формально можно было бы считать, что утверждается прямо противоположное высказанному выше утверждению, но на самом деле это не так. Дело в том, что в представленном фрагменте постановления говорится о ситуации, когда еще нет сетей инженерно-технического обеспечения, которые еще предстоит создать. Начальным действием по определению параметров их создания может быть только планировка территории, которая и определяет, в том числе, характеристики планируемых к созданию систем инженерно-технического обеспечения («технические условия» - в терминологии процитированного фрагмента Постановления), которые могут содержаться только в документации по планировке территории, утвержденной до начала действий по предоставлению посредством аукциона прав на делимый земельный участок. То есть, в данном случае не может быть отдельного, независимого от планировки территории технологического действия по «предоставлению» технических условий, имеет место другое - их описание, сформированное в процессе подготовки документации по планировке территории и согласованное эксплуатирующими организациями.

4. Технические условия – это документ:

1) включающий три позиции: а) максимальная нагрузка, б) сроки подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, в) срок действия технических условий;

2) фиксирующий имеющие юридическую силу в течение не менее двух лет обязательства организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, перед правообладателем земельного участка обеспечить подключение построенного или реконструированного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в соответствии с техническими условиями и информацией о плате за подключение.

5. Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, без взимания платы в течение четырнадцати дней со дня поступления запроса от органов местного самоуправления или правообладателей земельных участков.

Последнее положение фактически «говорит» о том, что подготовка технических условий и информации о плате за подключение не является содержательным действием, требующем специальной аналитической работы, а является рутинным, технологическим действием - в противном случае ГрК РФ от 29.12.04 не установил бы требования о бесплатности и беспрецедентной краткости срока. Рутинным, сугубо технологическим такое действие может быть только при одном условии: когда имеются в наличии заранее подготовленные содержательные основания, используя которые можно в краткий срок оформить запрашиваемые документы и предоставить их заявителям. Здесь неизбежно возникают два вопроса, требующие ответа:

1) что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение;

2) как быть в случаях, когда нет заранее подготовленных содержательных оснований для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение; распространяются ли на такие случаи нормы частей 7-10 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (41.2) о том, что такое заранее подготовленные содержательные основания для определения технических условий и информации о плате за подключение

Ключ для нахождения ответа на этот вопрос содержится в части 7 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой «Правообладатель земельного участка в течение года с момента получения технических условий и информации о плате за подключение должен определить необходимую ему подключаемую нагрузку к сетям инженерно-технического обеспечения в пределах предоставленных ему технических условий». Фраза «в пределах предоставленных ему технических условий» может означать только одно – в пределах «максимальной нагрузки». Поэтому необходимо вскрыть содержание того, что определяется «максимальной нагрузкой», как и при каких условиях она может определяться. Это содержание раскрывается совокупностью следующих положений.

1. Хотя ГрК РФ от 29.12.04 не дает формально-юридического определения понятия «максимальная нагрузка», смысл его достаточно очевиден – это тот максимальный объем инженерно-технических ресурсов (воды, газа, электричества и т.д.), который может быть предоставлен в единицу времени для конкретного единичного неделимого земельного участка, исходя из максимального объема определенного типа строительных объектов, которые допускается построить на этом земельном участке. Поэтому «максимальная нагрузка» - это понятие вторичное по отношению к максимальному объему строительства на земельном участке. То есть вторичный показатель «максимальной нагрузки» никаким образом не может быть определен без знания первичного показателя - максимального объема строительства и его назначения, допускаемого на земельном участке.

2. Любой вид инженерно-технического ресурса может подаваться потребителям не иначе, как только по «сетевому принципу» - не для одного земельного участка, а для совокупности земельных участков, то есть, для соответствующей территории. Поэтому знание первичного показателя максимального объема строительства и его назначения, допускаемого на отдельном земельном участке, не может быть получено без знания аналогичных показателей применительно к иным земельным участкам, то есть, применительно к соответствующей территории.

3. Знание первичного показателя максимального объема строительства и его назначения, допускаемого на отдельных земельных участках и на соответствующей территории - это знание особого типа. Оно имеет два аспекта – правовой и технологический.

4. Правовой аспект определяется следующим. Максимальный объем строительства и его назначение – это, прежде всего, юридическая гарантия, предоставляемая публичной властью частным лицам. Гарантия того, что, с одной стороны, такой объем соответствующего назначения всегда - в данный период времени, или позже - может быть достигнут при наличии желания и экономических возможностей у правообладателей соответствующих земельных участков. С другой стороны, это гарантия того, что такой объем строительства никогда не будет превышен, поскольку превышение будет означать недопустимое и наказуемое правонарушение. Такого рода гарантии не могут быть иными, как только юридическими гарантиями, которые не могут устанавливаться никаким иным образом, как только посредством градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки – в муниципальном нормативном правовом акте, действие которого распространяется на всех без исключения лиц, включая должностных.

До сих пор еще бытует неверное представление о том, что указанные юридические гарантии могут устанавливаться генеральными планами городов. Но это совсем не так. Свидетельством тому, является общераспространенная практика, когда решения генеральных планов сплошь и рядом «взрываются» индивидуальными решениями уполномоченных органов публичной власти, либо инициативными действиями частных лиц - инвесторов, поддерживаемых заинтересованными должностными лицами. Причина не в том, что «генеральный план не предусмотрел», и не в том, что чиновники действуют неадекватно или в своих собственных интересах. Причина в другом – в юридическом статусе генерального плана. Не он определяет юридически значимые последствия для частных лиц, а градостроительные регламенты, подготовленные с учетом генерального плана и утвержденные в составе нормативного правового акта – правил землепользования и застройки¹⁶. Генеральный план: а) не может инкорпорировать в себя юридически значимые градостроительные регламенты (доказательство этого положения представлено выше - в ответе на вопрос 20.3); б) нуждается в правилах землепользования и застройке как нормативном правовом акте, который может и должен, в частности, обеспечить правовые гарантии того, что решения генерального плана не будут кардинально нарушены волевыми, никем не контролируемыми административными решениями.

Наличие правовых гарантий, обеспечиваемых градостроительными регламентами – это необходимая предпосылка самой возможности надежного соотнесения между собой двух компонентов планирования развития территории: 1) первичных показателей максимальных объемов строительства соответствующего назначения, допускаемых на соответствующих земельных участках и территориях и 2) вторичных показателей максимальных объемов инженерно-технических ресурсов, увязанными с первичными показателями гарантированных максимальных объемов строительства. Нет таких гарантий – значит, нет необходимых условий для рационального планирования развития территорий городов.

5. Технологический аспект – это возможность организовать, опираясь на юридические гарантии, технологическую «цепочку» взаимосвязанных и согласованных действий по планированию развития территории и реализации намеченных планов:

1) документ территориального планирования (генеральный план) и правила землепользования и застройки, посредством которых могут быть определены: а) первичные показатели - назначение и максимальные объемы строительства, допускаемые и гарантируемые на соответствующих территориях, в пределах территориальных зон и на каждом земельном участке в пределах таких зон; б) вторичные показатели максимальной нагрузки – определяемые генеральным планом показатели потребности в инженерно-технических ресурсах для соответствующих территориальных зон;

2) план реализации генерального плана, в котором общие решения, определяющие связку между объемами строительства и потребными для таких объемов ресурсами, посредством комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры доводятся до уровня обязательств публичной власти в части последовательности реализации приоритетных проектов, источников их финансирования и времени завершения строительства.

Комплексный план развития объектов и сетей коммунальной инфраструктуры – это документ, наличие которого определяет предварительный ответ на поставленный вопрос относительно того, что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение. Этот ответ является предварительным, не завершенным до тех пор, пока не будут вскрыты особенности, связанные с обязательствами всех сторон, вовлеченных в рассматриваемый процесс – правообладателей земельных участков, эксплуатирующих организаций, публичной власти.

Вопрос (41.3) об обязательствах обеспечить подключение построенного объекта к сетям инженерно-технического обеспечения

Частью 8 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04 такие обязательства возложены на организации, осуществляющие эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения. Надо учесть также, что эти организации предоставляют не только технические условия, но и информацию о плате за подключение. Наличие предоставляемой правообладателям земельных участков информации о плате за подключение означает следующее.

1. Правообладатель земельного участка, получая такую информацию, фактически берет на себя обязательство оплатить часть осуществленных не им суммарных затрат на строительство, модернизацию сетей инженерно-технического обеспечения, обслуживающих не только соответствующий земельный участок, но и сопряженные земельные участки в пределах некоторой территории. Указанные затраты осуществлены не правообладателями земельных участков, эти затраты обеспечены публичной властью за счет бюджетных или привлеченных, заимствованных средств, либо эксплуатирующей организацией в рамках реализации соответствующего проекта, рассчитанного, организованного и осуществленного с учетом того, что потраченные средства будут последовательно в течение некоторого периода времени возвращаться посредством выплат частными лицами – застройщиками за счет платы за подключение. Другими словами, ГрК РФ от 29.12.04 определил простую и ясную организационно-технологическую схему: публичная власть обеспечивает условия для строительства коммунальных сетей – правообладатели возвращают потраченные средства через плату за подключение.

2. Строительство, модернизация сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории запланировано, начато или завершено до того, как правообладателю соответствующего земельного участка предоставлены технические условия и информация о плате за подключение – только в этом случае могут быть выполнены перед правообладателями земельных участков обязательства о подключении в установленные сроки со стороны организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения.

3. Запланированное, начатое или завершенное строительство сетей инженерно-технического обеспечения означает одновременное наличие следующих документов:

1) утвержденного проекта строительства, модернизации сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории с расчетными показателями, включая распределение максимальных нагрузок по отдельным земельным участкам, а также показатели платы за подключение применительно к каждому земельному участку. Именно этот документ и определяет окончательный ответ на поставленный вопрос относительно того, что такое заранее подготовленные содержательные основания для бесплатного оформления в предельно краткие сроки (14 дней) запрашиваемых технических условий и информации о плате за подключение;

2) утвержденных инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, в соответствии с которыми, или в рамках которых был подготовлен и утвержден проект строительства, модернизации сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории;

3) комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры, утвержденного в качестве раздела в составе плана реализации документа территориального планирования, например, генерального плана городского округа. Именно такой комплексный план и является основанием для подготовки инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а также отдельных проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям;

4) утвержденных правил землепользования и застройки и документа территориального планирования, на основе которых подготавливается комплексный плана развития коммунальной инфраструктуры в составе плана реализации документа территориального планирования.

Таким образом, окончательный ответ на вопрос, что такое заранее подготовленные содержательные основания для бесплатного оформления и выдачи в течение четырнадцати дней запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение, должен быть сформулирован следующим образом. Такие основания предоставляет проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующей территории, подготовленный и утвержденный на основании или в составе инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а такие программы подготовлены на основании комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры, утвержденного в качестве раздела в составе плана реализации документа территориального планирования.

Вопрос (41.4) о том, как быть в случаях, когда нет заранее подготовленных содержательных оснований для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение, распространяются ли на такие случаи нормы частей 7-10 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04

Во-первых, по причине отсутствия в Кодексе определений различных случаев следует считать, что нормы статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04 распространятся также и на случаи, когда публичной властью заранее не обеспечена подготовка содержательных оснований для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение.

Во-вторых, следует рассмотреть различные способы ответов эксплуатирующих организаций на запросы относительно технических условий – в случаях наличия и отсутствия указанных содержательных оснований, то есть, проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим территориям, подготовленным и утвержденным на основании инвестиционных программ и комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры.

Первый случай, когда имеется проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры, подготовленный и утвержденный на основании или в составе инвестиционных программ и комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры:

1) позитивный ответ – обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой;

2) негативный ответ – невозможность обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой по причине того, что такая максимальная нагрузка по прошествии некоторого времени «выбрана» полностью в результате завершения процесса строительства, реконструкции на соответствующей территории (в соответствии с указанным проектом, а также с максимальными объемами строительства, определенными и реализованными в соответствии с градостроительными регламентами, определенными правилами землепользования и застройки). В этом случае заинтересованные правообладатели земельных участков могут инициировать процесс внесения изменений в правила землепользования и застройки в части увеличения предельных параметров разрешенного строительства. Если такие изменения будут приняты, то могут начаться действия по описанной выше «технологической цепочке»: внесение изменений в комплексный план развития сетей коммунальной инфраструктуры – подготовка и реализация соответствующих инвестиционных программ и проекта – предоставление правообладателям технических условий и информации о плате за подключение в соответствии с расширенными возможностями относительно максимальной нагрузки.

Второй случай, когда отсутствует проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры, а также отсутствуют инвестиционные программы и комплексный план развития коммунальной инфраструктуры:

1) позитивный ответ – обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой, если имеются еще не использованные мощности ранее построенной коммунальной инфраструктуры;

2) негативный ответ – невозможность обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой по причине того, что такая максимальная нагрузка на предшествующем этапе развития территории «выбрана» полностью.

Применительно ко второму случаю возникает вопрос о побуждении к подготовке документов, которые ранее не были подготовлены и которые необходимы для развития соответствующих территорий.

Вопрос (41.5) о побуждении, принуждении публичной власти заранее обеспечивать подготовку содержательных оснований для оформления запрашиваемых правообладателями земельных участков документов - технических условий и информации о плате за подключение

ГрК РФ от 29.12.04, а также Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» фактически впервые в отечественной законодательной практике вводят механизмы понуждения-принуждения публичной власти подготавливать и утверждать публичные документы, определяющие развитие территорий. Эти механизмы являются косвенными механизмами установления по прошествии определенных сроков последствий, наступающих в случае отсутствия указанных публичных документов:

- после 01.01.08 документация по планировке территории, посредством которой из состава государственных или муниципальных земель выделяются вновь образуемые земельные участки для предоставления частным лицам для строительства, не может подготавливаться и утверждаться при отсутствии документов территориального планирования;

- после 01.01.10 при отсутствии правил землепользования и застройки не могут предоставляться частным лицам для строительства земельные участки, выделяемые из состава государственных или муниципальных земель. При этом указанные правила подготавливаются при наличии и с учетом генеральных планов (за исключением возможности подготовки правил применительно к отдельным частям территории при отсутствии генеральных планов).

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 побуждает, подталкивает публичную власть к тому, чтобы обеспечивать подготовку, утверждение и применение в повседневной практике регулирования следующих документов:

- генерального плана и правил землепользования и застройки;

- комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры в составе плана реализации документа территориального планирования, увязанного с градостроительными регламентами правил землепользования и застройки;

- инвестиционных программ и проектов строительства объектов и сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям в соответствии с утвержденным комплексным планом развития коммунальной инфраструктуры.

Помимо установленных ГрК РФ от 29.12.04 механизмов понуждения-принуждения, определяемых через установление последствий при отсутствии соответствующих документов, существуют также и механизмы инициирования соответствующих действий. Например, такой механизм инициирования предусмотрен подпрограммой "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 865. В соответствии с подпрограммой финансовая поддержка органов местного самоуправления по решению вопросов развития рынка доступного жилья со стороны государства предусмотрена в случаях, когда в установленные сроки выполняются определенные условия – подготовка документов, предусмотренных, в частности, ГрК РФ от 29.12.04. Для наглядности эти условия, увязанные со сроками, представлены в таблице.

Выполненные и планируемые действия, принятые документы, решения о подготовке документов (сведения, предоставляемые в заявке на участие в подпрограмме)

Годы направления заявок

2006

2007

2008

2009

2010

1. Проект планировки территории (ППТ)

1.1. Обязательство утвердить ППТ

1.2. Наличие утвержденного ППТ

2. Аукционы – предоставление прав на земельные участки в границах кварталов

2.1. Обязательство утвердить пакет документов для аукциона

2.2. Наличие утвержденного пакета документов для аукциона

2.3. Наличие утвержденного протокола комиссии о состоявшемся аукционе

3. Правила землепользования и застройки (ПЗЗ)

3.1. Обязательство утвердить план подготовки ПЗЗ

3.2. Наличие утвержденного плана подготовки ПЗЗ

3.3. Обязательство утвердить ПЗЗ

3.4. Наличие введенных в действие ПЗЗ

4. Программа комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры, плата за подключение

4.1. Обязательство принять решение о подготовке программы

4.2. Наличие решения о подготовке программы

4.3. Наличие утвержденной программы

4.4. Обязательство по введению платы за подключение с 01.01.08

4.5. Наличие документа об утверждении платы за подключение

7. Ответы на вопросы к главе 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации - «Информационное обеспечение градостроительной деятельности»

Вопрос (42) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 упразднил «государственный градостроительный кадастр», нормы о котором содержались в ГрК РФ от 07.05.98, и взамен ввел «информационные системы обеспечения градостроительной деятельности»

Вопрос (42.1) о соотношении положений ГрК РФ от 29.12.04 и ГрК РФ от 07.05.98 в отношении правовой логики построения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Есть два обязательных критерия, одновременное наличие которых позволяет определить, имеем ли мы дело с подлинным кадастром или с информационной системой:

1) за сведения, содержащиеся в кадастре, отвечает орган, ведущий кадастр. Эта ответственность в обязательном порядке имеет, в том числе, и имущественный характер, она должна быть обеспечена бюджетом соответствующего уровня публичной власти;

2) юридическую силу соответствующие проекты документов приобретают с момента включения их в состав кадастра. При этом такие проекты документов подготавливаются и согласовываются до их включения в кадастр, но они не «утверждаются» до этого момента. Только с момента включения в кадастр прежде существовавший в статусе проекта соответствующий документ становится юридически значимым документом.

Этим обязательным критериям соответствует, например, государственный кадастр объектов недвижимости (вплоть до принятия соответствующего федерального закона – государственный земельный кадастр), но не соответствует действующий до 1 июля 2006 года «государственный градостроительный кадастр».

Почему «государственный градостроительный кадастр» не может быть причислен к подлинному кадастру? В статье 54 ГрК РФ от 07.05.98 года была сформулирована следующая норма: «Вред, причиненный предоставлением недостоверных сведений государственного градостроительного кадастра, возмещается владельцем соответствующих информационных ресурсов». То есть, имелось прямое несоответствие первому обязательному критерию. Сам орган, ведущий государственный градостроительный кадастр, не отвечает за сведения, содержащиеся в таком кадастре. Получалось нелогично: у «государственного градостроительного кадастра», оказывается, не было ответственного «хозяина», поскольку если бы был «хозяин», то он бы и отвечал за недостоверные сведения, а не отсылал бы к иным лицам, которые действительно являются ответственными, или, напротив, было много «хозяев» - владельцев. Если же есть много хозяев, то каждый хозяин отвечает «за свое». Получается, что есть много частей, но нет целого – нет кадастра.

Анализ норм ГрК РФ от 07.05.98 года обнаруживает также несоответствие «государственного градостроительного кадастра» и второму критерию подлинного кадастра: имеется некая информация, «первичность» которой определяется не фактом ее появления в таком «кадастре», а предшествующим фактом официального утверждения соответствующих документов, которые после этого перенаправляются в «кадастр».

Сторонники сохранения словосочетания «государственный градостроительный кадастр», видимо, понимая наличие этого очевидного противоречия, предлагали «обойти» его следующим образом: предлагалось в проекте ГрК РФ от 29.12.04 зафиксировать норму, согласно которой соответствующие документы приобретают юридическую силу только после их «регистрации» в качестве информационных ресурсов «государственного градостроительного кадастра». Реализация такого предложения фактически означала бы лишение прав Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления при утверждении документов в области градостроительного проектирования самим определять дату их введения в действие. Очевидно, что лишение органов публичной власти таких прав невозможно.

ГрК РФ от 29.12.04 утвердил простую и четкую схему обязательный действий:

1) каждый орган публичной власти, утверждая документы градостроительного проектирования, самостоятельно решает вопрос о дате их введения в действие;

2) в обязательном порядке:

- утвержденные публичной властью документы градостроительного проектирования подлежат опубликованию;

- копии утвержденных публичной властью документов градостроительного проектирования в течение семи дней со дня утверждения подлежат направлению органу местного самоуправления (применительно к территории которого такие документы подготовлены) для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности. Норма об обязательности направления в информационную систему распространяется и на копии других документов в области градостроительной деятельности (градостроительные планы земельных участков, проектная документация, разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию и многие другие);

- органы местного самоуправления в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих документов размещают их в системе информационного обеспечения градостроительной деятельности.

Назвав кадастр «государственным», ГрК РФ от 07.05.98 года создал коллизию, содержание которой может быть раскрыто при последовательном рассмотрении особенностей правовой конструкции, которая была названа «государственным градостроительным кадастром», гипотетических и реальных возможностей и последствий реализации такой конструкции.

Если «государственный», то вести такой кадастр имеют право только уполномоченные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но не органы местного самоуправления, которые согласно Конституции Российской Федерации не входят в систему государственной власти. При этом ГрК РФ от 07.05.98 вменял муниципальным образованиям в обязанность вести свои собственные градостроительные кадастры, являющиеся информационной основой для государственных градостроительных кадастров субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 54 ГрК РФ от 07.05.98).

В ситуации фактического наличия трех уровней «градостроительного кадастра» («градостроительного кадастра Российской Федерации», «градостроительного кадастра субъектов Российской Федерации» и «муниципальных градостроительных кадастров») возникают следующие вопросы.

Первый вопрос является сугубо технологическим вопросом об информационном взаимодействии трех уровней кадастров, который без проблем решается технологическими средствами.

Второй вопрос – это вопрос одновременно и содержательного, и правового характера о том, где, в каком месте, не обращаясь в другие места, любое лицо может получить всю предельно полную информацию, необходимую для осуществления градостроительной деятельности, которая по необходимости происходит на местах, в конкретных точках локального пространства. ГрК РФ от 07.05.98 года не давал ответа на этот вопрос. Такой ответ может появиться только в случае, когда федеральный закон прямо указывает две обязательные позиции: 1) «единственное место», где собирается вся без исключения информация и откуда она выдается по запросам заинтересованных лиц, 2) обязанность всех субъектов градостроительной деятельности направлять соответствующие документы в это «единственное место». По причине того, что отсутствует второе, не может состояться и первое, то есть не может возникнуть то «единственное место», где содержится вся информация. Наличие этого «единственного места» и должно было бы стать тем необходимым условием, которое бы обеспечило правовую возможность возникновения «градостроительного кадастра». Если этого места нет, то и нет кадастра, он «рассыпается» на несколько мест, в которых хотя и собирается информация, но где она не может быть полной по причине отсутствия обязанности, обязательности переправлять всю без исключения информацию по вопросам градостроительной деятельности.

Получается, что ГрК РФ от 07.05.98 года создал мнимую, объективно нежизнеспособную систему, которая так и не была создана и не могла быть создана. По предъявленным выше объективным основаниям ГрК РФ от 29.12.04 просто «был обязан» заменить мнимый «государственный градостроительный кадастр» на реальные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности. Печаль и негодование некоторых профессионалов градостроительного проектирования по поводу утраты «государственного градостроительного кадастра» – это на самом деле фантомная боль, причиняемая мнимой «ампутацией» того, чего в действительности не было, кроме принципиально не собираемых воедино обрывочных фрагментов.

Вопрос (42.2) о мнимой утрате государственными органами инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности в связи с новеллами ГрК РФ от 29.12.04

К сказанному выше следует добавить положение принципиальной значимости, которое еще не вполне осознается профессионалами-проектировщиками. ГрК РФ от 29.12.04 не создал «брешей и пустот» в части, например, мнимой утраты государственными органами инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности, якобы, «передав муниципалитетам всё, а государству, не оставив ничего». Созданная ГрК РФ от 29.12.04 модель, рассмотренная с позиций интересов и технологии действий государственных органов складывается из следующих компонентов:

1) подготовка документов в области градостроительной деятельности и направление их по двум «адресам»: а) в архив, ведение которого не упраздняется ГрК РФ от 29.12.04 (по очевидной причине того, что это не является предметом законодательства о градостроительной деятельности, а предметом иного законодательства) и производится в установленном порядке; б) в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, формируемые на муниципальном уровне (в части, относящиеся к территориям юрисдикции соответствующих муниципальных образований);

2) использование «своих собственных» документов – «1а», а также всех других «чужих документов» - «1б», которые в обязательном порядке направляются в формируемые на муниципальном уровне информационные системы обеспечения градостроительной деятельности и могут использоваться всеми заинтересованными лицами, а государственными уполномоченными органами – бесплатно.

Таким образом, технологические возможности регулирования градостроительной деятельности для государственных органов не сужаются, а совсем наоборот – расширяются. Такое расширение возможностей происходит по двум причинам: 1) обязательности направления всех документов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, чего ранее не было и стало возможным благодаря ГрК РФ от 29.12.04; 2) открытости для всех заинтересованных лиц, включая государственные органы, материалов и документов, содержащихся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности. Более подробно отмеченные положения применительно к специфике деятельности субъектов Российской Федерации рассмотрены ниже при обсуждении вопроса 44.2.

Вопрос (43) о некоторых особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос (43.1) о том, почему ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности должно осуществляться именно на местном уровне

ГрК РФ от 29.12.04 определил, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности ведутся на местном уровне – на уровне городских округов и муниципальных районов.

Это положение дает ответ на вопрос, который с необходимостью должен быть поставлен: где, в каком месте, любое лицо может получить всю интересующую его и предельно полную информацию, необходимую для осуществления градостроительной деятельности, которая в силу её специфики происходит на местах, на конкретных земельных участках, на конкретных объектах, где ведется строительство, реконструкция. Такое положение определяется следующим.

Во-первых, весьма широкой целью ведения информационных систем, которая определена частью 3 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04. Наиболее показательным в определении этой цели является не только обеспечение деятельности органов публичной власти, но также и обеспечение деятельности физических и юридических лиц. Следует отметить важное обстоятельство - ГрК РФ от 29.12.04 «говорит» не только об обеспечении градостроительной, но также инвестиционной и иной хозяйственной деятельности физических и юридических лиц.

Во-вторых, деятельность физических и юридических лиц осуществляется на местах. Специфика деятельности таких лиц состоит в том, что им нужна «локальная информация», например, в виде проектов планировки, дел о застроенных и подлежащих застройке земельных участках, включая градостроительные планы отдельных земельных участков, выданные разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию и другая подобная информация, «привязанная» к конкретному месту. Такая информация производится только на местах, на уровне органов местного самоуправления и не производится на региональном и, тем более, на федеральном уровне. Поскольку целью ведения рассматриваемых информационных систем является обеспечение не только градостроительной, но также инвестиционной и иной хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, то необходимо также признать, что, например, если бы эти системы велись на уровне субъектов РФ, то эта цель не была бы достигнута: хозяйствующим физическим и юридическим лицам, среди прочего, нужна информация, например, о проектируемых границах и характеристиках вновь формируемых земельных участков для предоставления частным лицам, то есть всего того, что региональный уровень публичной власти не делает и предоставить частным лицам не может.

В-третьих, для обеспечения деятельности физических и юридических лиц (в качестве последних выступают также и юридические лица, представляющие интересы публичной власти) нужна полная информация. Полная информация будет содержаться в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности только в том случае, если в такие системы будут поступать не только «местные документы», но и (а) документы, утвержденные органами публичной власти более высокого уровня – субъектов Российской Федерации и Российской Федерации, а также (б) документы из других информационных источников. Последние два обстоятельства определяют другие особенности рассматриваемых систем.

В силу объективной логики, определив местный уровень как то «единственное место», где должно осуществляться ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, ГрК РФ от 29.12.04 называет городские округа и муниципальные районы, но не называет поселения. Почему?

При подготовке проекта Кодекса обсуждались два варианта: 1) городские округа и поселения, 2) городские округа и муниципальные районы. Выбор федерального законодателя состоялся в пользу второго варианта по следующим причинам. Возобладало мнение о том, что, во-первых, на уровне поселений, в отличие от муниципальных районов, будет недостаточно кадровых и материальных ресурсов для ведения таких систем, и, во-вторых, в силу меньшего количества муниципальных районов в сравнении с количеством поселений, придется тратить меньше средств на обязательное направление в местные информационные системы копий документов, утверждаемых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации в области градостроительной деятельности.

Вопрос (43.2) об отличии информационных систем обеспечения градостроительной деятельности от архивов документов в области градостроительной деятельности

В информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в обязательном порядке, определенном ГрК РФ от 29.12.04, поступают:

- не некая информация неопределенного юридического статуса, а документы – официально утвержденные и введенные в действие документы публичной власти, а также документы, утвержденные в установленном порядке частными лицами (например, проектная документация, утвержденная застройщиками). При этом факт поступления указанных документов в такие системы должен отмечаться технологической записью («регистрацией»), которая не является и не может являться юридическим актом признания того или иного документа действующим с момента поступления в такую систему. В этом состоит отмечавшееся выше отличие рассматриваемой системы от кадастров: органы, структуры, ведущие информационные системы, не несут имущественную ответственность, обеспеченную бюджетом за указанные документы, которые в установленном порядке в эту систему направляются;

- документы, утвержденные на всех трех уровнях публичной власти - на уровне Российской Федерации (схемы территориального планирования Российской Федерации, документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения, иные документы), субъектов Российской Федерации (схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, иные документы), органов местного самоуправления.

Последнее обстоятельство определяет отличие информационных систем обеспечения градостроительной деятельности от государственных архивов, которые содержат утвержденные государственными органами документы в области градостроительной деятельности. Такие государственные архивы ведутся соответствующими государственными органами «для себя». В обязательном порядке в такие архивы не направляются документы, утвержденные другими органами публичной власти. В этом отношении показательна позиция субъектов Российской Федерации и Российской Федерации применительно к ведущимся на местном уровне информационным системам обеспечения градостроительной деятельности. Государственные органы, уполномоченные по вопросам градостроительной деятельности:

1) ведут «для себя» архивы документов, подготовку и принятие которых они обеспечили;

2) передают в местные информационные системы в обязательном порядке копии документов, утвержденных органами государственной власти;

3) беспрепятственно пользуются ресурсами местных систем информационного обеспечения градостроительной деятельности.

Последнее положение в части того, какими возможностями обладают, например, уполномоченные органы субъектов РФ при использовании открытых для всеобщего пользования информационных ресурсов, более детально раскрывается ниже при обсуждении вопроса 44.2.

Вопрос (44) о структуре информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос (44.1) о том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности «сведения о документах», или копии самих документов

Этот вопрос неизбежно возникает в связи с имеющимся в ГрК РФ от 29.12.04 несовпадением формулировок, что может вызывать разночтения.

С одной стороны, в пункте 1 части 4 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04 говорится о том, что «информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах…».

С другой стороны, в части 2 статьи 57 ГрК РФ от 29.12.04 содержится универсальная норма следующего содержания: «Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы. Орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих копий размещают их в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности».

Относительно приведенных норм следует сказать следующее.

Во-первых, формулировки части 2 статьи 57 ГрК РФ от 29.12.04 однозначно определяют, что в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности направляются не «сведения о документах», а «копии документов». При этом надо принять во внимание, что иное просто невозможно не только по букве, но и по духу федерального законодательства. Направление «сведений о документах» означало бы то, что публичная власть, прежде, чем сделать доступным для всех граждан утвержденный ею документ, производит с ним манипуляции – разделяет содержащиеся в нем сведения на те, которые будут направлены в информационную систему, и те, которые по каким-то причинам не будут направлены в информационную систему. Очевидно, что такого рода манипуляции означали бы разновидность недосказанности - в лучшем случае, или дезинформирования граждан - в худшем случае. Не может быть сомнений, что такое невозможно. Это невозможно также и по той причине, что, например, принимаемые органами публичной власти документы территориального планирования подлежат обязательному опубликованию.

Во-вторых, формулировки части 2 статьи 57 ГрК РФ от 29.12.04 однозначно определяют, что и органы местного самоуправления, получив копии документов, размещают в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности не «сведения о документах», а именно копии полученных документов. Также надо принять во внимание, что в этом, также как и в приведенном выше случае, иное просто невозможно. При том, что приведенная норма ГрК РФ от 29.12.04 не оставляет сомнений относительно того, как должен трактоваться данный вопрос, полезно все же его детализировать и ответить, почему в информационной системе после получения копий документов должны размещаться именно копии полученных документов, а не «сведения о документах». Для этого надо проследить, какими могли бы быть последствия в случае, если бы размещались «сведения о документах» вместо копий документов:

- чтобы разместить в информационной системе «сведения о документах», надо, чтобы служба информационной системы после принятия копий документов и до размещения соответствующей информации совершила бы некоторые манипуляции с полученными копиями документов – разделила бы содержащиеся в копиях документов сведения на те, которые будут размещены в информационной системе, и те, которые по каким-то причинам не будут размещены в информационной системе;

- если бы в информационной системе были размещены «сведения о документах» вместо копий документов, то это означало бы: а) отсутствие первичной информации – копий документов; б) наличие производной информации – «сведений о документах»; в) неизбежность постановки вопроса и необходимость ответа на вопрос о том, кто отвечает за производную информацию, за «сведения о документах». Очевиден был бы и ответ – отвечает только тот, кто произвел манипуляции с копиями документов и создал производную информацию, то есть служба информационной системы, а фактически будет отвечать орган местного самоуправления, в ведении которого эта служба находится;

- те заявители, которые не являются прямыми заказчиками подготовки производной «вторичной информации» и которые запрашивают сведения из информационной системы, заинтересованы в получении юридически значимой информации;

- юридически значимой информацией является и может быть только информация в виде копий официально утвержденных документов, первоначально поступивших в информационную систему, а не трансформированные «сведения о документах», которые по причине произведенных над ними трансформаций перестали быть юридически значимыми;

- запрашиваемая заявителями и предоставляемая им информация касается имущественных прав заявителей или их экономических намерений;

- трансформированные «сведения о документах» могут содержать неполную и (или) искаженную информацию;

- неполная и (или) искаженная информация может нанести материальный ущерб заявителю;

- заявитель по суду может востребовать возмещения причиненного ему ущерба;

- субъектом, причинившим ущерб, является служба информационной системы, предоставившая неполную и (или) искаженную информацию как результат произведенных ею манипуляций с копиями исходных официально утвержденных документов;

- возмещение ущерба должно будет состояться из бюджета муниципального образования.

Круг замыкается: сами работники службы информационной системы не правомочны и не должны совершать манипуляции с копиями документов, поступающих в информационную систему, перед их размещением в такую систему.

Возвращаясь к формулировке поставленного вопроса о том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности «сведения о документах», или копии самих документов, и опираясь на результаты проведенного аналитического сопоставления содержания норм пункта 1 части 4 статьи 56 и части 2 статьи 57 ГрК РФ от 29.12.04, можно сказать кратко: «включают и то, и другое», но при этом необходимо сделать существенные уточнения такого краткого ответа:

1) норму пункта 1 части 4 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04 следует трактовать в том смысле, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах в форме копий самих документов. При этом следует отметить целесообразность уточнения формулировки указанной нормы Кодекса;

2) информационные системы обеспечения градостроительной деятельности:

- включают в себя, прежде всего, копии документов, поступающих в информационные системы и размещаемых в этих системах в неизменном виде;

- могут содержать сведения о документах как результат: а) упорядочения (обработки, систематизации) поступающих копий документов без их изменения путем, например, составления аннотированных списков, упрощающих поиск копий соответствующих документов; б) создания по специальным заданиям, заказам «вторичной информации», производимой в результате соответствующих манипуляций с исходными копиями документов, поступающих в информационную систему.

Вопрос (44.2) о разделении документов и материалов на «первичные» и «вторичные», а также о том, как такое разделение определяет ряд важных особенностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Очевидно, что «первичными» могут быть только копии документов, поступающие в обязательном порядке в информационные системы и размещаемые в неизменном виде в таких системах, а «вторичными» могут быть как документы, так и материалы, полученные в результате действий с использованием копий исходных «первичных» документов с их трансформацией в новые, производные документы или материалы. При этом надо иметь в виду следующие важные положения.

Во-первых, «документ» - это всегда публичный документ, документ не может быть не публичным. Документом могут пользоваться третьи лица, при том, что лица, утвердившие или подписавшие документ, несут юридическую ответственность перед третьими лицами, которые пользуются документом. В отличие от «документа», «материал» - это то, чем могут пользоваться третьи лица (при наличии на то желания субъекта, создавшего «материал»), но без возникновения юридической ответственности субъектов, создавших «материал», перед третьими лицами, о чем таким лицам должно быть известно заранее. Поэтому, то, что попадает в информационную систему должно быть четко «разведено по статусу»: заявители, запрашивающие для себя информацию из информационной системы, должны знать, с чем они имеют дело – с «документом» или с «материалом». То же самое должны знать и лица, размещающие (по требованию закона либо по своей инициативе - что возможно) информацию в виде «документа», за который они будут нести ответственность, либо в виде «материала», за который они не будут нести ответственность (или будут нести ответственность – при определенных обстоятельствах).

Во-вторых, новые, производные документы возникают в двух случаях: когда состоялось их утверждение органами публичной власти, или состоялось «утверждение» частными лицами в виде фиксации подписи на документе, свидетельствующей о готовности таких лиц нести соответствующую ответственность. Новые, производные материалы возникают в случаях, когда публичные или частные субъекты их создавшие сочли возможным предложить разместить материал в информационной системе, а орган, уполномоченный вести информационную систему, согласился такой материал разместить.

В-третьих, применительно к новым, производным материалам, размещенным в информационной системе, необходимо учитывать принципиально важные особенности, которые состоят в следующем. В случае, если такие материалы предоставляются заявителям бесплатно, и заявители заведомо знают о том, что они бесплатно получают именно «материалы», а не «документы», то не возникает ответственности за достоверность информации перед заявителями со стороны службы информационной системы, равно как и со стороны создателя производных материалов. В этом случае заявитель знает о существовании рисков получить неадекватную информацию, но такие риски заявитель фактически берет на себя. В другом случае, когда производные материалы предоставляются заявителям за плату, возникает ответственность перед заявителями со стороны службы информационной системы, равно как и со стороны создателей производных материалов, поскольку последние фактически зарабатывают на создании и возмездном распространении информации. Но здесь возможно исключение – когда заявитель, оплачивая информацию, освобождает и субъекта, предоставляющего информацию (службу информационной системы), и создателя информации от ответственности за возможную недостоверность информации. Юридическую силу такое «освобождение» будет иметь только при наличии соответствующего документа, свидетельствующего о том, что заявитель, получивший производные материалы, берет на себя риски, связанные с возможностью ущерба от использования недостоверной информации.

Указанные особенности должны учитываться в последующем - при обсуждении вопросов об источниках поступления документов и материалов и об установлении платы за предоставление документов и материалов из информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

На данном этапе изучения обсуждаемой темы необходимо уяснить, имеются ли и в чем состоят основания, определяющие саму возможность наличия в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности помимо «первичных», также и «вторичных» документов и материалов.

Такая возможность определяется формально-правовыми, технологическими и содержательными основаниями. Формально-правовые основания определяются тем, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя, помимо копий документов, также «иные документы и материалы» - пункт 3 части 4 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04.

Технологические основания определяются следующим. В части 1 статьи 57 ГрК РФ от 29.12.04 определено, что «ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется … путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений…». Чтобы осуществлять указанные действия, необходимо подготавливать технологические материалы в виде списков, реестров, других материалов, без которых обеспечить технологию ведения информационных систем будет невозможно.

Содержательные основания определяются следующим. Для практического обеспечения текущей градостроительной деятельности, отслеживания ее результатов, подготовки предложений на будущее всегда возникает необходимость работы с исходными документами и материалами путем их трансформации, например, объединения нескольких документов в один, снятия «избыточной» информации из какого-то документа для предъявления только части значимой информации для обсуждения вариантов решений по конкретному вопросу, подготовки разнообразных аналитических материалов, характеризующих динамику происходящих изменений и многое, многое другое.

Для того, чтобы продвинуться дальше, следует зафиксировать два значимых промежуточных результата, которые таковы: 1) в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в обязательном порядке и безвозмездно поступают «первичные» документы - копии соответствующих документов, которые в неизменном виде размещаются в этих системах; 2) в указанных информационных системах могут содержаться также «вторичные» документы и материалы, полученные как результат трансформаций «первичных» документов.

Далее следует рассмотреть особенности информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с четырех позиций:

- состав документов и материалов,

- источники поступления документов и материалов,

- установление платы за предоставление документов и материалов,

- определение собственника информационных ресурсов.

Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, определяемых составом содержащихся в них документов и материалов. Как было показано выше, структуру информационных систем обеспечения градостроительной деятельности можно условно, то есть неформально, представить в виде двух частей – «первичные» документы и «вторичные» документы и материалы.

Часть «первичных» документов содержит копии документов, безвозмездно и в обязательном порядке направляемые в указанные системы и определенные пунктом 1 части 4 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04:

- документов территориального планирования, утвержденных различными уровнями публичной власти (в том числе, утвержденных Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации в тех частях, которые касаются территорий соответствующих муниципальных образований, обеспечивающих ведение информационных систем);

- муниципальных нормативных правовых актов о градостроительном зонировании - правил землепользования и застройки;

- документации по планировке территории;

- документов, содержащих результаты инженерных изысканий применительно к соответствующим территориям;

- документов об изъятии и о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

- документов, содержащих геодезическую и картографическую информацию.

«Первичные» документы – это также копии документов, содержащихся в составе дел о застроенных и подлежащих застройке земельных участков, определенных пунктом 2 части 4 и частью 5 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04. В частности, это копии следующих документов, комплектуемых применительно к каждому земельному участку, застроенному или подлежащему застройке:

- градостроительного плана земельного участка;

- документов о результатах инженерных изысканий;

- проектной документации;

- документа, подтверждающего соответствие проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий;

- заключения государственной экспертизы проектной документации;

- разрешения на строительство;

- документа, подтверждающего соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации;

- акта приемки объекта капитального строительства;

- разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Часть «первичных» документов может быть дополнена также в соответствии с нормой пункта 3 части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса РФ о наличии в информационных системах «иных документов и материалов». «Первичными» для информационной системы могут быть направляемые соответствующими органами копии документов, в частности:

- периодически актуализируемых документов государственного кадастра объектов недвижимости (ныне государственного земельного кадастра) – дежурных кадастровых карт, кадастровых планов земельных участков, документов технического учета зданий, строений и сооружений, других документов государственного кадастра недвижимости;

- периодически актуализируемых утвержденных в установленном порядке документов массовой оценки земельных участков, иных объектов недвижимости для целей налогообложения;

- документов государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий.

Необходимо особо выделить не решенный на сегодняшний день и требующий специального решения вопрос об обеспечении нормами федерального закона процесса обмена на постоянной и безвозмездной основе копиями периодически актуализируемых документов, содержащихся в государственном кадастре недвижимости и муниципальных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Часть, включающая «вторичные» документы и материалы, может содержать специально подготавливаемые для целей управления путем комплектования из «первичных» документов, поступивших в информационную систему, сводных «дежурных планов» и схем различной тематической направленности (например, в виде «дежурных планов застройки» различных видов, «дежурных планов сетей инженерного обеспечения» различных видов, «дежурных планов результатов инженерных изысканий» и т.д.), а также картографических материалов и схем, получаемых посредством вторичных преобразований, аналитической обработки данных исходных «первичных» документов.

В силу того, что пунктом 3 части 4 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04 обозначены «иные документы и материалы», но не раскрыт их состав, возникают дополнительные вопросы.

На вопрос о том, почему такой состав не предъявлен в ГрК РФ от 29.12.04, ответ состоит в следующем.

Во-первых, «открытость» является принципиальной характеристикой информационной системы, при том, что эта характеристика существует в двух проявлениях: 1) в виде физического доступа к информации любому заинтересованному лицу и 2) в виде «открытого» перечня документов и материалов, которые могут содержаться в информационной системе. В таком перечне не должно быть поставлено «точки»: федеральный закон не должен блокировать возможность появления в информационной системе непоименованных документов и сведений.

Во-вторых, состав «иных документов и материалов» не определяется только законодательством о градостроительной деятельности. Например, уже говорилось о возможности и целесообразности наличия в рассматриваемой информационной системе документов государственного кадастра объектов недвижимости, ведение которого регламентируется земельным законодательством.

В-третьих, ГрК РФ от 29.12.04 в данном случае не может и не должен блокировать возможность включения в информационную систему тех документов и сведений, которые сочтет необходимым включить (сверх установленных законом) орган, уполномоченный на ведение такой системы.

На вопрос о том, может ли и как может быть дифференцирован состав «иных документов и материалов», включаемых в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, следует ответить следующим образом. Этот состав может быть дифференцирован: а) нормами иных федеральных законов об обязательности направлении соответствующих документов и материалов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (например, нормами федерального закона о государственном кадастре объектов недвижимости в части необходимого обеспечения процесса обмена на постоянной и безвозмездной основе копиями периодически актуализируемых документов, содержащихся в государственном кадастре объектов недвижимости и муниципальных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности); б) законами субъектов Российской Федерации – в части «иных документов и материалов», формально (но не по существу) неурегулированной ГрК РФ от 29.12.04; в) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, уполномоченных на ведение информационных систем, и актами подведомственных им органов, служб, ведущих такие системы.

Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, определяемых наличием шести различных источников поступления документов и материалов

Может быть только два типа документов и материалов, поступающих в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности – это:

1) «обязательные первичные документы»,

2) «необязательные вторичные документы и материалы».

Применительно к каждому из двух типов выделим источники поступления документов и материалов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, а также особенности, связанные с подготовкой документов и материалов и ответственностью за их достоверность.

Первоначально предлагается рассмотреть только и исключительно потенциальную возможность реализации различных схем «правовой технологии» пока еще без их оценки с позиций целесообразности и приоритетности, что будет сделано позднее при обсуждении последующих вопросов.

«Обязательные первичные документы».Это копии «первичных» документов, которые в обязательном порядке направляется и размещается в неизменном виде в информационных системах. Могут быть только два источника поступления таких документов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.

Источник 1– результат деятельности органов публичной власти, физических и юридических лиц, которые в обязательном порядке направляют копии «первичных» документов, определенные пунктами 1 и 2 части 4, а также частью 5 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04, в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.

Источник 2– ныне пока потенциальный источник (в части обязательности) поступления копий «первичных» документов, периодически направляемых на регулярной основе из государственного кадастра объектов недвижимости (ныне государственного земельного кадастра), иных государственных кадастров и реестров. В части обязательности поступления этот источник из потенциального в реальный может превратиться только при наличии норм федеральных законов об обязательности периодического направления актуализированных копий таких документов. Эта важнейшая задача, которая на данный момент еще не решена и ждет своего законодательного решения.

«Необязательные вторичные документы и материалы». По поводу входящих в состав этой группы документов следует напомнить и выделить следующие положения.

Во-первых, «необязательными» они являются только и исключительно в том смысле, что федеральный закон не определяет их как формально обязательные для направления и размещения в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Во-вторых, являясь «необязательными» с позиций формальных требований федерального закона, они могут, а в отдельных случаях – должны быть признаны обязательными с позиций решения задач управления развитием территорий.

В-третьих, в силу того, что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, последние могут детализировать норму пункта 3 части 4 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04 об «иных документах и материалах» и определить, при необходимости, дополнительные «вторичные» документы в качестве обязательных для подготовки и размещения в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности с тем, чтобы обеспечить условия для решения задач управления развитием территорий (об этом более подробно см. ответ на вопрос 44.2).

В-четвертых, органы местного самоуправления, ведущие такие системы также могут, при необходимости, определить в качестве обязательных другие «вторичные» документы (помимо, определенных региональным законодательством – если такое определение состоялось) для соответствующей информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.

Может быть только четыре источника поступления «необязательных вторичных документов и материалов» в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ниже представленные номера источников даются с учетом номеров источников, уже представленных выше).

Источник 3 – это результаты деятельности органов публичной власти по подготовке «вторичных» документов на основе использования «первичных» документов, содержащихся в информационных системах. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются следующими особенностями:

1) подготовка «вторичных» документов обеспечивается органом публичной власти, например, органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности, на основе использования «первичных» документов, содержащихся в информационной системе;

2) правовой статус таких документов придан им посредством их утверждения соответствующим органом публичной власти, или уполномоченным органом, например, органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности, который по логике должен быть одновременно также и органом, уполномоченным на ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Следует отметить, что сама служба, осуществляющая ведение информационной системы не может утверждать «вторичные» документы, используемые третьими лицами, по причине того, что такое утверждение влечет обеспеченную бюджетом имущественную ответственность;

3) при утверждении «вторичного» документа орган публичной власти должен принимать фактически три решения:

а) решение об утверждении документа;

б) решение о размещении утвержденного документа в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности. Первое решение не может быть принято без второго. Причина – документ не может быть не публичным. В данном случае публичность документа обеспечивается открытым доступом к нему - его размещением в информационной системе. Также надо иметь в виду следующее. Проект документа до его утверждения имеет статус «рабочих материалов», которые, например, обеспечивают текущую рутинную работу органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности. Применительно далеко не к каждому «рабочему материалу» возникает необходимо придания статуса документа посредством утверждения. «Рабочий материал» может постоянно оставаться таковым, а может «выходить наружу» посредством утверждения и придания ему статуса документа. Такое утверждение равнозначно намерению публичной власти: во-первых, «поделиться информацией» с гражданами, сделать такую информацию открытой и доступной; во-вторых, нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность за содержащуюся в утвержденном документе информацию. Кроме этого, периодическое внесение дополнений и изменений (актуализация) в однажды утвержденный «вторичный» документ может осуществляться только посредством каждый раз повторяемых акций официального утверждения таких дополнений и изменений. После того, как документ утвержден, первое же вносимое в него изменение превращает «документ» в квази-документ – в «рабочий материал». В этом статусе «рабочего материала» он не может размещаться в информационной системе для всеобщего использования до тех пор, пока внесенные изменения не будут вновь «освящены» новым утверждением. Этот процесс характеризует правовое существование «дежурных планов», которые будут рассматриваться ниже (вопрос 44.1);

в) решение о безвозмездном или возмездном предоставлении документа заинтересованным физическим и юридическим лицам.

Такими «вторичными» документами могут быть, например, «дежурные планы» различных видов застройки, улично-дорожной сети, различных видов сетей инженерного обеспечения», результатов инженерных изысканий, иные документы, необходимые для обеспечения деятельности органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, иных органов публичной власти.

В состав «необязательных вторичных документов и материалов» входят копии или оригиналы «вторичных» материалов информационного, аналитического характера. Есть три источника поступления этих материалов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.

Источник 4 – это результаты деятельности органов публичной власти по подготовке «вторичных» материалов информационно-аналитического характера на основе использования «первичных» документов, содержащихся в информационных системах. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются следующими особенностями:

1) подготовка материалов обеспечивается органами публичной власти, например, органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности, путем:

а) самостоятельной работы сотрудников в рамках их функциональных, должностных обязанностей;

б) предъявления задания службе информационной системы, находящейся в подчинении муниципального органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности, и выполнения такого задания сотрудниками указанной службы;

в) выполнения соответствующих работ по договорам, заключенным между органами публичной власти, представленными в качестве юридических лиц, и службой информационного обеспечения;

г) выполнения соответствующих работ по договорам, заключенным между органами публичной власти, например, органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности, и физическими или юридическими лицами;

2) орган публичной власти, обеспечивший подготовку «вторичных» материалов информационного, аналитического характера, может:

а) использовать подготовленные материалы в качестве «рабочих материалов» для выполнения своих полномочий и функциональных обязанностей без размещения таких материалов в информационной системе;

б) обеспечить принятие решения о размещении подготовленных материалов в информационной системе;

3) в случае, если орган, обеспечивший подготовку «вторичных» материалов информационного, аналитического характера, заинтересован в их размещении в информационной системе, то он может инициировать принятие решения о таком размещении:

а) тем органом публичной власти, который согласиться нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность перед заявителями, получающими указанные материалы, за их возможную недостоверность. Потенциально такими органами публичной власти могут быть как муниципалитеты, так и субъекты Российской Федерации, Российская Федерация;

б) органом, уполномоченным вести информационную систему (органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности), при том, что: заявителям такие материалы будут предоставляться бесплатно; на материалах должна быть отметка о том, что материал имеет информационно-аналитический характер и риски возможного наличия недостоверной информации в таких материалах принимает на себя заявитель, получивший такие материалы и пользующийся ими;

4) в случае принятия решения, описанного в пункте 3а, одновременно должно быть принято еще одно решение о возмездном или безвозмездном предоставлении «вторичных» материалов информационно-аналитического характера;

5) в случае размещения «вторичных» материалов информационно-аналитического характера в информационной системе предварительно должны быть выполнены следующие действия:

а) на копиях предоставляемых «вторичных» материалов должны быть отметки с указанием органа публичной власти, несущего обеспеченную соответствующим бюджетом имущественную ответственность за достоверность таких материалов, или с указанием о том, что риски возможного наличия недостоверной информации в таких материалах принимает на себя заявитель, получивший такие материалы и пользующийся ими;

б) в случае возмездного предоставления «вторичных» материалов должен быть оформлен договор между (1) обеспечившим подготовку «вторичных» материалов органом публичной власти (собственником таких материалов), (2) службой информационной системы (посредником, обеспечивающим хранение и распространение материалов), (3) органом публичной власти, несущим обеспеченную бюджетом имущественную ответственность перед заявителями за достоверность информации, о распределении прибыли, поступающей от возмездного предоставления «вторичных» материалов.

Источник 5 – это результаты деятельности службы ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности по подготовке «вторичных» материалов информационно-аналитического характера на основе использования «первичных» документов, содержащихся в информационной системе. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются следующими особенностями:

1) «вторичные» материалы появляются как результат:

а) работ сотрудников службы по заданию муниципального органа, в ведении которого находится эта служба, - органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности (случай, обозначенный позицией «1б» при описании источника 4);

б) инициативных работ самих сотрудников службы. Такие работы могут проводиться при наличии у службы полномочий на инициативную подготовку соответствующих «вторичных» материалов и документально зафиксированной готовности соответствующего органа местного самоуправления нести имущественную обеспеченную бюджетом ответственность перед заявителями за адекватность информации, содержащейся в предоставляемых им «вторичных» материалах. Такая ответственность может следовать из соответствующего нормативного правового акта, в котором априори эта ответственность фиксируется применительно к определенным типам «вторичных» материалов, либо устанавливается применительно к каждому случаю, либо устанавливается путем сочетания и того и другого;

в) работ в рамках договоров между службой ведения информационной системы и физическими или юридическими лицами. Такие работы могут проводиться при наличии:

- у службы ведения информационной системы полномочий на заключение таких договоров и документально зафиксированной готовности соответствующего органа местного самоуправления нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность перед заявителями за адекватность информации, содержащейся в предоставляемых заявителям «вторичных» материалах, подготовленных в результате таких договоров;

- отметок на предоставляемых заявителям «вторичных» материалах с указанием их авторов и документов, подписанных авторами и подтверждающих их готовность самостоятельно без участия органа местного самоуправления нести имущественную ответственность перед заявителями в случае ущерба, возникшего в результате распространения «вторичных» материалов, содержащих недостоверную информацию;

2) служба ведения информационной системы размещает «вторичные» материалы в информационной системе с указанием создателя материалов, субъекта, который несет имущественную ответственность за достоверность информации, а также с указанием о бесплатности или платности предоставления «вторичных» материалов;

3) в случае бесплатного предоставления «вторичных» материалов, делается отметка об их информационно-аналитическом характере и о том, что риски, связанные с возможностью наличия недостоверной информации, принимает на себя заявитель, бесплатно получившего такие «вторичные» материалы (если иное не определено документом, подтверждающим готовность органа местного самоуправления нести имущественную ответственность в соответствующих случаях);

4) в случае платного предоставления «вторичных» материалов имущественную ответственность за достоверность информации перед заявителями, получающими такие материалы, несет орган местного самоуправления – в случаях, когда «вторичные» материалы созданы как результат:

а) инициативных работы сотрудников службы, или их работ по заданию органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности;

б) работы физических или юридических лиц по договорам со службой ведения информационной системы, при наличии документа, подтверждающего готовность органа местного самоуправления нести указанную ответственность.

Источник 6 – это результаты инициативной деятельности физических или юридических лиц по подготовке «вторичных» материалов информационно-аналитического характера на основе использования «первичных» документов, содержащихся в информационной системе. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются следующими особенностями:

1) имеется документ о согласии органа местного самоуправления, уполномоченного на ведение информационной системы, разместить «вторичные» материалы в такой системе;

2) имеется документ органа местного самоуправления о согласии, или несогласии нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность перед заявителями, получающими «вторичные» материалы, за их достоверность;

3) имеется документ о согласии создателя «вторичных» материалов нести имущественную ответственность за недостоверность размещаемой информации, а также документ, подтверждающий способность создателя «вторичных» материалов нести такую ответственность - в случае отказа органа местного самоуправления нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность;

4) при отсутствии документов, указанных в пунктах 2 и 3, «вторичные» материалы могут размещаться при условии наличия: а) согласия органа, уполномоченного на ведение информационной системы; б) отметок на представляемых заявителям «вторичных» материалах о том, что риски, связанные с возможностью недостоверной информации лежат на стороне, получающей, приобретающей «вторичные» материалы;

5) имеется решение органа, уполномоченного на ведение информационной системы, о возмездном или безвозмездном предоставлении заявителям «вторичных» материалов;

6) имеется договор о распределении прибыли за распространение «вторичных» материалов между их создателем и службой информационной системы, обеспечивающей хранение и распространение таких материалов. Третьей стороной договора может быть уполномоченный орган местного самоуправления – в случае, когда имеется документ о согласии органа местного самоуправления нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность перед заявителями, получающими «вторичные» материалы, за их достоверность.

Следует еще раз обратить внимание на то, что представленные шесть различных источников поступления документов и материалов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности определяют только формально-правовую возможность действий различных субъектов. Однако оказывается, что далеко не все такого рода действия могут или должны осуществляться. Здесь возникают другие основания для рассмотрения обсуждаемого вопроса с точки зрения, например, целесообразности. Эти аспекты проблемы анализируются далее при рассмотрении вопроса об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с позиции определения собственника информационных ресурсов.

Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, определяемых с позиции установления платы за предоставление документов и материалов. В части 7 статьи 57 ГрК РФ от 29.12.04 содержится следующая норма: «Предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности осуществляется бесплатно или за плату. Максимальный размер платы за предоставление указанных сведений и порядок взимания такой платы устанавливаются Правительством Российской Федерации». По поводу этой нормы необходимо рассмотреть и зафиксировать несколько важных позиций.

Во-первых, по поводу «предоставления сведений». Этот вопрос симметричен ранее обсужденному вопросу применительно к пункту 1 части 4 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04, когда было доказано, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя не только и не столько «сведения о документах», сколько и прежде всего копии самих документов.

Следует детализировать ответ на вопрос, что предоставляется – «сведения» или копии документов? С учетом ранее представленного анализа ответ формулируется следующим образом – предоставляются:

1) сведения в виде нетрансформированных копий «первичных» документов;

2) сведения о наличии документов, материалов, иные сведения, составление которых не связано с манипуляциями над исходными копиями документов;

3) сведения как результат манипуляций с исходными копиями документов при условии, что обеспечивается имущественная ответственность за недостоверные сведения, которые могут появиться в результате таких манипуляций, путем предоставления:

а) «вторичных» документов, утвержденных публичной властью;

б) «вторичных» материалов информационно-аналитического характера, применительно к которым:

- есть документы о готовности соответствующего органа публичной власти нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность за недостоверные сведения;

- есть документы о готовности физических или юридических лиц, подготовивших «вторичные» материалы, самостоятельно нести имущественную ответственность за недостоверные сведения, а также документы о способности таких лиц нести в необходимом объеме указанную ответственность (в случае отсутствия документов о готовности органа публичной власти нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность);

- имеются указания относительно того, что риски, связанные с возможностью возникновения недостоверной информации при использовании «вторичных» материалов лежат на стороне лиц, которые получили, приобрели такие материалы (в случае отсутствия документов, указанных выше).

Во-вторых, правомерно спросить, ко всем ли вышеперечисленным документам и материалам, а если нет, то к каким из них, может быть распространена норма о максимальных размерах и порядке взимания платы за предоставление, которые должны устанавливаться Правительством Российской Федерации? Очевидно, что задача установления фиксированного размера платы может быть признана решаемой в принципе только в том случае, когда такая задача ставится применительно к формализованным действиям, и является принципиально нерешаемой применительно к неформализованным действиям. Не требует специального доказательства утверждение о том, что к формализованным действиям могут быть отнесены только и исключительно действия, осуществляемые применительно к копиям документов и сведениям, обозначенным выше пунктами 1 и 2. Все сведения и документы, обозначенные пунктом 3, являются принципиально неформализуемыми, равно как и не могут параметризоваться действия, осуществляемые применительно к неформализуемым материалам, производимым от случая к случаю по мере необходимости и в порядке «творческой инициативы». Кроме того, нетрудно заметить, что сведения, материалы, документы, определяемые пунктом 3, создаются преимущественно и главным образом в порядке гражданско-правовых отношений, которые не должны определяться Правительством РФ. Поэтому ответ на поставленный вопрос однозначен:

- Правительством Российской Федерации могут и должны устанавливаться максимальный размер и порядок взимания платы за предоставление только и исключительно сведений, которые выше обозначены пунктами 1 и 2, и которые прямо соотносятся с перечнем копий документов, определенных пунктами 1 и 2 части 4 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04;

- применительно к «иным документам и материалам» Правительство Российской Федерации не должно устанавливать указанные размеры и порядок.

В-третьих, возникает вопрос, каким должен быть принцип определения Правительством РФ размера платы за действия по предоставлению копий документов, содержащихся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности? Если учесть предъявленные выше аргументы, то ответ становится очевидным: размер платы не должен превышать расходов, связанных с изготовлением копий документов.

Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с позиции определения собственника информационных ресурсов. Понятие «информационные ресурсы», используемое специалистами, не имеет юридического определения. Под это «обиходное» понятие подпадают два принципиально различных компонента: материальные носители информации, применительно к которым можно говорить о праве собственности, и информация, отраженная на материальных носителях, по поводу которой можно говорить о защите авторских прав лиц, ее подготовивших, и об их ответственности перед третьими лицами за возможную недостоверность такой информации. Поэтому поставленный вопрос распадается на два вопроса: 1) о собственнике материальных носителей информации и 2) о субъекте, ответственном за достоверность информации.

В общем плане ответ на поставленный вопрос был уже сформулирован. Теперь следует отметить некоторые особенности ответа применительно к различным субъектам - непосредственно ведущим, или причастным к ведению рассматриваемой системы:

1) службе, ведущей информационную систему обеспечения градостроительной деятельности;

2) физическим, юридическим лицам, в инициативном порядке подготовившим «вторичные» информационно-аналитические материалы и обеспечившим их размещение в информационной системе;

3) органу, уполномоченному в области градостроительной деятельности;

4) органу местного самоуправления, обладающему полномочиями по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.

Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к службе, ведущей информационную систему обеспечения градостроительной деятельности, характеризуется тем, что такая служба:

- не является собственником материальных носителей, на которых ей передаются копии документов (бумага, электронные носители). Служба обязана хранить эти носители, использовать для изготовления копий, не допускать порчи носителей. При этом служба не имеет права распоряжаться по своему усмотрению материальными носителями – вещами, которые этой службе поручено хранить и использовать по назначению;

- не обладает авторскими правами на информацию, зафиксированную на материальных носителях. Не являются исключением и случаи когда, служба по своей инициативе подготовила материалы информационно-аналитического характера и обеспечила их размещение в информационной системе (с соблюдением всех условий, описанных выше). Дело в том, что создатель информации, публично предъявляемой через информационную систему, всегда несет имущественную ответственность за ее достоверность. Служба, о которой идет речь, сама никогда не может нести такого рода ответственность. За нее обеспеченную бюджетом имущественную ответственность несет орган местного самоуправления.

Получается, что рассматриваемая служба не может быть собственником информационных ресурсов. Собственник использует принадлежащую ему собственность для своих собственных нужд. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности формируются не для того, чтобы служба, ведущая систему, использовала информационные ресурсы для своих собственных нужд, а в прямо противоположных целях – для «чужих» нужд, для нужд всех заинтересованных лиц.

Вывод: не имея возможности быть собственником информационных ресурсов в принципе, служба, ведущая информационную систему, не может самостоятельно этими ресурсами распоряжаться, в том числе, продавать их для извлечения прибыли. Значит, такая служба не может быть коммерческой организацией. В этом состоит главная и объективная характеристика служб, которые непосредственно ведут информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.

Такие службы могут быть посредниками между создателями «вторичных» информационных материалов, пожелавших их разместить в информационной системе (при соблюдении указанных выше условий), и лицами, пожелавшими приобрести бесплатно или за плату копии «вторичных» документов и материалов. В этом случае службы информационных систем могут получать за посреднические услуги только часть прибыли наряду с создателями «вторичных» материалов и органами публичной власти, согласившимися нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность в случае ущерба от использования недостоверной информации.

Необходимо выяснить, кто же может быть собственником «вторичных» информационных материалов, распоряжаясь которыми путем продажи, можно было бы «делать деньги»? Гипотетически есть только два таких субъекта – физические, юридические лица, в инициативном порядке подготовившие «вторичные» информационно-аналитические материалы для их реализации (продажи) через посредничество информационной системы, и орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности. Посмотрим, к каким реальным последствиям приводит развитие событий при наличии таких гипотетических субъектов – собственников информационных ресурсов.

Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к физическим, юридическим лицам, в инициативном порядке подготовившим «вторичные» информационно-аналитические материалы и обеспечившим их размещение в информационной системе. Предположим, что создателями «вторичных» информационно-аналитических материалов являются физические или юридические лица. Чтобы распространить такие материалы через информационные системы нужно одно из трех условий.

Первое условие – наличие документа, подтверждающего готовность органа публичной власти компенсировать ущерб, в случае его возникновения по причине недостоверной информации во «вторичных» материалах. Вероятность того, что орган публичной власти проявит такую готовность крайне низка по причинам как экономического, так и морального порядка: зачем вообще публичной власти ручаться за частных лиц, особенно при отсутствии на то крайней необходимости?

Второе условие – наличие, как минимум, двух документов: одного документа, подтверждающего готовность частного лица – создателя «вторичных» материалов из своих собственных средств компенсировать возможный ущерб, и другого документа, свидетельствующего о способности такого лица это сделать. Ясно, что немного найдется желающих рисковать своим имуществом в указанной ситуации.

Третье условие - указанные «вторичные» материалы размещаются в информационной системе с пометкой о том, что риски, связанные с возможностью наличия в таких материалах недостоверной информации возлагаются на потребителей таких материалов, добровольно принявших решение об их приобретении. Но эта возможность маловероятна, прежде всего, по моральным основаниям – вряд ли уважающий себя орган публичной власти пойдет на дискредитацию информационной системы и самой публичной власти, от имени которой эта система действует, списывая все риски на потребителей.

Сопоставив все возможности, становится очевидным, что вероятность появления частных лиц – создателей и одновременно собственников «вторичных» информационных материалов, которые пользуются посредничеством информационных систем для ведения бизнеса, практически равна нулю. Для частных лиц имеется другая, более простая и ясная дорога – производить «вторичные» информационные материалы (в том числе, используя «первичные» документы информационных систем) и распространять их самостоятельно, принимая все риски на себя, без посредничества информационных систем.

Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к органу, уполномоченному в области градостроительной деятельности. Предположим, что орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности, производит «вторичные» материалы информационно-аналитического характера для того, чтобы за плату через посредничество информационной системы распространять такие материалы заинтересованным лицам. Такой орган «уполномочен», он является представителем публичной власти, публичную власть избрали граждане, представители публичной власти за вознаграждение из бюджетных средств призваны обслуживать интересы граждан. Такой орган имеет выбор из двух путей: 1) отдавать произведенную им «вторичную» информацию за цену, позволяющую покрыть затраты на производство «вторичных» материалов, или 2) «делать бизнес» с ориентацией на получение значимой прибыли. Идти по второму пути означает ограничить доступ к информации установлением повышенного барьера платы за ее получение, наличие такого барьера – это фактор, негативно влияющий на привлечение инвестиций. Для публичной власти и ее представителей – уполномоченных органов, есть другой более эффективный путь – раскрыть информацию максимально полным образом для привлечения инвестиций и облегчения действий граждан – правообладателей недвижимости, осуществляющих градостроительную и иную хозяйственную деятельность на соответствующей территории.

Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к органу местного самоуправления, обладающего полномочиями по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. По данному поводу опять возникает необходимость принципиального различения информационной системы от градостроительного кадастра.

Для информационной системы ситуация характеризуется следующим. Соответствующий орган местного самоуправления (городского округа, муниципального района):

1) является собственником материальных носителей информации, хранящихся в информационной системе:

а) копий «первичных» документов, согласно ГрК РФ от 29.12.04 (а в перспективе – согласно другим федеральным законам) в обязательном порядке поступающих в информационную систему и предоставляемых заявителям в порядке и за плату, определенным Правительством РФ;

б) копий «вторичных» документов, утвержденных соответствующим органом местного самоуправления – в случае наличия решений такого органа о: размещении копий «вторичных» документов в информационной системе, о платном или бесплатном предоставлении заявителям копий «вторичных» документов, а также решения о том, что такой орган принимает на себя обеспеченную бюджетом имущественную ответственность перед третьими лицами за ущерб, который может возникнуть в случае недостоверной информации, содержащейся в таких «вторичных» документах;

в) копий «вторичных» документов, утвержденных иными органами публичной власти (например, субъектом Российской Федерации, Российской Федерации) – в случае, когда имеется сочетание следующих условий: имеется согласие соответствующего органа местного самоуправления разместить копии «вторичных» документов для предоставления заявителям; имеется документ, определяющий, какой орган публичной власти несет обеспеченную бюджетом имущественную ответственность перед третьими лицами за ущерб, который может возникнуть в случае недостоверной информации, содержащейся в копиях «вторичных» документов; имеется документ о платности или бесплатности предоставления заявителям копий «вторичных» документов, а также о распределении поступлений между органом местного самоуправления и другим органом публичной власти, который в инициативном порядке предложил разместить в информационной системе копии соответствующих «вторичных» документов;

г) копий «вторичных» материалов, подготовленных физическими или юридическими лицами и предложенных ими для размещения в информационной системе – в случае, когда имеется сочетание следующих условий: имеется согласие органа местного самоуправления разместить копии «вторичных» материалов для предоставления заявителям; имеется документ, определяющий субъекта имущественной ответственности перед третьими лицами за ущерб, который может возникнуть в случае недостоверной информации, содержащейся в копиях «вторичных» материалов (это может быть орган местного самоуправления, или соответствующее физическое, юридическое лицо); имеется документ о платности или бесплатности предоставления заявителям копий «вторичных» материалов, а также о распределении поступлений между органом местного самоуправления и физическими, юридическими лицами, которые в инициативном порядке предложили разместить в информационной системе копии соответствующих «вторичных» материалов;

2) по отношению к самой информации, содержащейся в информационной системе, орган местного самоуправления:

а) не несет обеспеченную бюджетом имущественную ответственность за достоверность «первичных» документов, поступивших в обязательном порядке в информационную систему со стороны других органов публичной власти и частных лиц;

б) несет обеспеченную бюджетом имущественную ответственность за достоверность «первичных» и «вторичных» документов, а также «вторичных» материалов, утвержденных самим органом местного самоуправления и размещенных по его решению.

Таким образом, есть случаи, когда орган местного самоуправления не является создателем информации, содержащейся в информационной системе, и не несет за нее ответственность. Такую ответственность перед третьими лицами несут другие органы публичной власти и частные лица. То есть всегда есть лица, ответственные за достоверность информации, содержащейся в информационных системах, но не всегда такими ответственными лицами являются органы местного самоуправления, обеспечивающие ведение таких систем.

Вопрос (45) об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с позиций решения задач управления развитием территорий

Процесс управления включает три звена: 1) информация, 2) подготовка и принятие решений, 3) реализация решений. Ключевое опорное звено – это подготовка и принятие решений. По отношению к нему два других звена имеют обслуживающий (информация) и производный (реализация) характер. Запрос на информацию проистекает из задач, которые ставятся при подготовке проектов решений для утверждения.

Это типы действий. Есть еще субъекты действий. Если тип действий «привязать» к субъекту действий, то становится очевидно, что в обсуждаемой сфере подготовка проектов решений для утверждения – это деятельность главным образом и преимущественно органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности. Поскольку это так, то именно эти органы должны определять ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, то есть быть уполномоченными на ведение таких систем.

С позиций интересов субъектов управления развитием территорий – органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, и с учетом позиций и выводов, изложенных ранее, рассмотрим еще два вопроса - о дежурных планах и о новых возможностях субъектов Российской Федерации в сфере информационного обеспечения градостроительной деятельности на региональном и местном уровнях в связи с решением задач эффективного управления развитием территорий.

Вопрос (45.1) о дежурных планах и картах

Для управления необходима «вся информация». Для получения «всей информации» возникает необходимость создавать «вторичные» документы и материалы, манипулируя с «первичными» документами.

Возникает вопрос, как структурно организовать «всю информацию», которая должна содержаться в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности в виде обязательного сочетания двух частей: 1) «первичных» документов и 2) «вторичных» документов и материалов, которые принципиально различны по правовому статусу? В этом вопросе есть две составляющие – «как» и «кто»:

- как должна быть структурирована двухчастная информация обсуждаемой системы;

- кто может, или должен подготавливать, «вести» дежурные планы и карты.

Как должна быть структурирована двухчастная информация обсуждаемой системы. При формировании структуры информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в обязательном порядке должны учитываться два фактора – правовой и технологический. Если указанные факторы учтены, то мы с необходимостью приходим к следующей структуре информационной системы обеспечения градостроительной деятельности:

1) «первичные» документы, которые согласно ГрК РФ от 29.12.04 (а в перспективе – согласно также и иным федеральным законам) в обязательном порядке поступают в информационные системы и в неизменном виде размещаются в таких системах;

2) «вторичные» документы и материалы, созданные на основе манипуляций с «первичными» документами:

а) дежурные планы и карты, которые могут существовать в статусе документов и (или) рабочих материалов;

б) информационно-аналитические материалы, подготавливаемые с использованием «первичных» и «вторичных» документов и материалов, в том числе, дежурных планов и карт;

3) технические документы, материалы «внутреннего пользования», создаваемые и используемые в целях обеспечения функционирования информационной системы и не предоставляемые заявителям (за некоторыми исключениями).

Для целей управления развитием территорий и регулирования градостроительной деятельности дежурные планы и карты являются одним из важнейших элементов информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Характеризуя дежурные планы и карты, необходимо отметить их следующие особенности по трем основным позициям – что такое дежурные планы и карты: 1) по технологии изготовления, 2) по содержанию, 3) по правовому статусу.

Что такое дежурные планы и карты по технологии изготовления?Это скомплектованные в сводный материал (который может стать документом при определенных условиях) несколько «первичных» документов, в обязательном порядке поступивших в информационную систему и в неизменном виде в ней хранящихся. Есть два способа комплектования сводных материалов: 1) механистическое комплектования «первичных» документов без их изменения; 2) комплектование «первичных» документов с их изменениями, например, производство выборки тематической информации (относящейся к определенному, частному вопросу) с удалением «ненужной» информации.

Что такое дежурные планы и карты по содержанию?Это «тематические слои» по разнообразным аспектам, характеризующим состояние территории и динамику происходящих на ней изменений. Например, по наличию границ зон различных ограничений и их характеристикам, по расположению и характеристикам различных видов сетей инженерного обеспечения, по параметрам и состоянию улично-дорожной сети, по расположению различных типов застройки, по результатам инженерных изысканий, по динамике изменений за соответствующие периоды времени и многое другое. Тематические слои систематизированы (соотнесены между собой) таким образом, что имеется возможность, сопоставляя различные виды информации, выявлять и формулировать проблемы, ставить задачи по их решению посредством подготовки соответствующих предложений, например, предложений о разработке документов градостроительного проектирования, внесения в них изменений, предложений о внесении изменений в планы (программы) реализации документов территориального планирования.

Что такое дежурные планы и карты по правовому статусу? Дежурные планы и карты могут существовать:

1) в статусе рабочих материалов - в случае, когда они не размещаются в информационной системе и не предоставляются заявителям, а являются рабочими материалами, подготавливаемыми органами управления и используемыми этими органами для своих собственных нужд в целях управления определенными аспектами развития соответствующей территории;

2) в статусе документов, утвержденных уполномоченными органами, размещенных в информационной системе и предоставляемых заявителям;

3) в статусе и рабочих материалов - в определенной части, и в статусе документов – в определенной части.

Дежурные планы и карты в процессе подготовки – это «рабочие материалы», которые еще не утверждены публичной властью. «Рабочие материалы» не могут выдаваться заявителям по причине того, что публичное предоставление информации всегда с неизбежностью влечет за собой возникновение имущественной ответственности публичной власти за достоверность предоставляемой информации. Такая ответственность может возникнуть только тогда, когда публичная власть сама захочет отвечать перед заявителями. Есть только один способ реализации такого желания – утвердить рабочие материалы и превратить их в документ для публичного предъявления. Такое желание может вообще не возникнуть у соответствующего органа публичной власти, а федеральный закон не может принуждать к этому. В таком случае (нежелание, или отсутствие возможности утвердить дежурные планы и карты в качестве документов) будет происходить следующее: 1) уполномоченные органы публичной власти будут производить управление территорией с использованием «первичных» документов информационной системы и «вторичных рабочих материалов»; 2) физические и юридические лица будут использовать общедоступные «первичные» документы информационной системы и не будут иметь доступа к «вторичным рабочим материалам».

Следует особо подчеркнуть, что при этом физические и юридические лица будут пользоваться тем же объемом информации, что и публичная власть – не больше, но и не меньше. Разница будет состоять только в том, что для публичной власти информация будет представлена в более систематизированном, наглядном и удобном для использования виде. Последнее обстоятельство еще с одной стороны раскрывает значимость информационной системы и ее преимущества перед государственным градостроительным кадастром в том отношении, что граждане никогда не будут лишены информации, даже тогда, когда публичная власть не подготавливает (по разным причинам) удобные формы предъявления информации гражданам.

После утверждения в качестве документов дежурные планы и карты предоставляются заявителям. Представленная там информация соответствует дате утверждения. После утверждения процесс ведения дежурных планов и карт продолжается. Дополнительно внесенная информация по отношению к той, которая зафиксирована в утвержденном документе, существует в статусе «рабочих материалов», и заявителям не предоставляется. По мере того, как накопленная новая информации достигнет необходимого объема, или с определенными интервалами времени (продолжительность которых публичная власть сама определит для себя), будет происходить ее утверждение в составе обновленного документа – дежурной карты. То есть, будет происходить актуализация документов на соответствующую дату.

Следует обратить внимание на отличие описанной правовой схемы, раскрывающей смысл актуализации «вторичных» документов, от схем, когда под актуализацией неверно понимают:

1) технологические действия по обновлению в рабочем порядке самими управленческими службами путем комплектования «первичных» документов, используемых в статусе «вторичных рабочих материалов»;

2) обновление «первичных» документов, например, генеральных планов, применительно к которым в строго правовом смысле можно говорить только о внесении изменений и их утверждении в установленном порядке, либо о реализации, но нельзя говорить об актуализации (об этом см. также ответ на вопрос 12).

Вопрос о том, кто может, или должен подготавливать, «вести» дежурные планы и карты. Гипотетически есть только два субъекта, которые могли бы выполнять эту работу:

1) орган, уполномоченный на ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, которым по логике вещей должен быть орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности;

2) служба, непосредственно выполняющая действия по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, которая – опять-таки по логике вещей – должна быть подведомственна органу, уполномоченному в области градостроительной деятельности.

Однако, при ближайшем рассмотрении оказывается, что с позиций рациональности и целесообразности таким субъектом должна быть служба, непосредственно выполняющая действия по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Дело в том, что ведение дежурных планов и карт является сугубо технологическим и рутинным действием, которое, естественно, должно выполнять подразделение технологическое, а не подразделение, главная функциональная задача которого связана с управлением - на основе имеющейся и специально подготовленной для него информации выявлять и формулировать проблемы, ставить задачи и обеспечивать их решение.

Если поставить вопрос о том, кто и с какими документами и материалами должен манипулировать в процессе ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, то ответ должен быть следующим:

- службы, непосредственно ведущие информационные системы, выполняют рутинные технологические задачи, связанные с приемом, размещением и систематизацией «первичных» документов, а также с рутинным (каждодневным) ведением дежурных планов и карт, ведением документов «внутреннего пользования», необходимыми для обеспечения функционирования системы;

- орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности, выполняя порученные ему управленческие функции, должен обеспечивать на регулярной основе или в необходимых случаях подготовку информационно-аналитических материалов с использованием «первичных» и «вторичных» документов и материалов, в том числе, дежурных планов и карт.

Закономерно возникает также вопрос о последовательности становления и развития информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, имея в виду характерный для настоящего времени недостаток кадровых и материальных ресурсов, а также неравномерное их распределение по территории страны, а также различную степень подготовленности для такой работы различных городских округов и муниципальных районов. Описанную выше структуру можно представить «по шкале трудоемкости и развитости» - от «минимальной системы» до «максимальной системы» с промежуточными этапами:

- этап первый - «минимальная система». Работы ограничены только: а) приемом «первичных» документов, направляемых в обязательном порядке в информационную систему; б) их систематизацией и хранением; в) предоставлением заявителям копий «первичных» документов. Иногда ошибочно говорят о создании системы с подчеркиванием слова «создание», подразумевая под этим необходимость направления значительных материальных средств, без которых система вообще не будет функционировать, а ее «создание» застопорится в самом начале. Да, средства нужны, да, поддержка нужна. Но важно понимать другое: логика системы такова, что она обладает внутренним потенциалом формирования и развития без значительных внешних финансовых «вливаний», воспринимая и накапливая копии «первичных» документов, которые ранее никому и никогда в обязательном порядке не направлялись. Для «минимальной системы» требуется только «принимать, хранить и выдавать». Эта задача вполне посильная для абсолютного большинства органов местного самоуправления;

- этап второй - «промежуточная система». К тому, что выполняется при «минимальной системе», дополняется выполнение работ по ведению отдельных тематических дежурных планов и карт первоочередной значимости с последовательным расширением состава таких карт и планов. Вводятся и расширяются средства автоматизированного обеспечения системы;

- этап третий – «развитая система». Выполняется полномасштабный комплекс работ по всем направлениям, включая ведение и подготовку на регулярной основе различных по тематике дежурных планов и карт, информационно-аналитических материалов и исследований, результаты которых используется для подготовки предложений по градостроительному проектированию, реализации документов в области градостроительной деятельности.

После ответа на вопрос о том, как должна быть структурирована система информационного обеспечения градостроительной деятельности с позиции включения в эту систему «всей информации» для управления развитием территорий, с неизбежностью возникает еще один вопрос, который рассматривается ниже.

Вопрос о том, нормативные правовые акты какого уровня должны определять структуру информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. Ответ на поставленный вопрос предлагается искать, продвигаясь в направлении «сверху–вниз», проверяя возможности правовых актов - от вышестоящих до нижестоящих уровней.

Во-первых, ГрК РФ от 29.12.04 определяет структуру только первой части - «первичных» документов (см. пункты 1 и 2 части 4 и часть 5 статьи 56). Выше было доказано, что Кодексом не может регулироваться структура второй части - «вторичных» документов и материалов.

Во-вторых, Правительство РФ может регулировать соответствующую деятельность в рамках прямых предписаний федеральных законов. В силу того, что Градостроительный кодекс РФ не содержит таких прямых предписаний Правительству РФ в части «окончательной» структуры информационной системы градостроительной деятельности, Правительство РФ не может и не должно «доустанавливать» эту структуру. С необходимостью приняв это положение, можно было бы спросить о возможности «косвенного воздействия» Правительства РФ на решение обсуждаемого вопроса. Такое предположение возникает в связи с нормой части 5 статьи 57 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой «Порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, требования к технологиям и программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности устанавливаются Правительством Российской Федерации». Очевидно, что эта норма относится ко всей системе без изъятий – ко всем позициям части 4 статьи 56, в которой структура информационной системы формально «закрыта», но закрыта особым образом - указанием на «иные документы и материалы», которые не могут и не должны в принципе определяться федеральным законом. Поэтому мы должны сделать вывод о возможности «косвенного воздействия» Правительства РФ на определение компонентов структуры информационной системы через определение порядка ее ведения и предъявляемых к ней требований.

В-третьих, в силу того, что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, последние обладают формальным правом своими законами «доурегулировать» то, что не урегулировано, не могло быть и не должно быть урегулировано окончательным образом ГрК РФ от 29.12.04. То есть, субъекты РФ обладают формальным правом детализировать норму пункта 3 части 4 статьи 56 ГрК РФ от 29.12.04 и раскрыть что включают «иные документы и материалы». Однако, это формальное право может быть реализовано при условии выполнения существенного условия: одновременно с принятием «детализирующей» нормы в региональном законе о градостроительной деятельности должна быть принята в другом региональном законе другая норма о том, что соответствующий субъект РФ несет обеспеченную региональным бюджетом имущественную ответственность за возможный ущерб, причиненный в результате использования недостоверной информации, содержащейся в «иных документах и материалах», размещенных в информационных системах в соответствии с нормой регионального закона.

В-четвертых, органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов своими нормативными правовыми актами могут определить перечень «иных документов и материалов», которые должны содержаться в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности. Такое решение будет равнозначно принятию соответствующим органом местного самоуправления обеспеченной местным бюджетом имущественной ответственности за возможный ущерб, причиненный в результате использования недостоверной информации, содержащейся в «иных документах и материалах», размещенных в информационной системе в соответствии с муниципальным актом.

Вопрос (45.2) о мнимых негативных последствиях для субъектов Российской Федерации, якобы, возникающих как следствие упразднения «государственного градостроительного кадастра»

Необходимость обсуждения данного вопроса определяется, прежде всего, беспокойством специалистов относительно того, что субъекты Российской Федерации, якобы, оказались не у дел в связи с упразднением государственного градостроительного кадастра и заменой его на формируемые муниципальные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.

На самом деле субъекты Российской Федерации приобретают более широкие и эффективные возможности воздействовать на процессы регулирования градостроительной деятельности в регионах, используя ресурсы муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

Для понимания того, что мы имеем в действительности, и для полноты картины предлагается первоначально зафиксировать уже доказанные выше положения, а затем – продолжить список действий, которые в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 и в развитие его норм могут осуществлять субъекты Российской Федерации по управлению развитием регионов, включая воздействие на развитие муниципалитетов:

1) ГрК РФ от 29.12.04 выполнено объективно необходимое действие по упразднению «государственного градостроительного кадастра» и созданию правовых условий для формирования муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

2) в соответствии с законодательством, а также нормами ГрК РФ от 29.12.04 об информационных системах обеспечения градостроительной деятельности субъекты Российской Федерации:

а) ведут «для себя» архивы документов, подготовку, принятие и реализацию которых они обеспечивают сами в соответствии с предоставленными им полномочиями;

б) в обязательном порядке направляют в соответствующие муниципальные информационные системы документы, принимаемые субъектами РФ;

в) безвозмездно пользуются всеми ресурсами всех ведущихся на территориях субъектов РФ муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

г) могут обеспечивать подготовку и размещение в муниципальных информационных системах «вторичных» документов и материалов – дежурных карт различной тематической направленности, информационно-аналитических материалов, в том числе, отражающих динамику выполнения планов (программ) по реализации документов территориального планирования субъектов РФ, органов местного самоуправления;

3) в соответствии с законодательством, а также нормами ГрК РФ от 29.12.04 о территориальном планировании и реализации документов территориального планирования субъекты Российской Федерации, используя информационные ресурсы своих собственных архивов, муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иные информационные ресурсы:

а) на стадии, предшествующей началу работ по подготовке проектов документов территориального планирования различных уровней:

- могут на основе соответствующих аналитический проработок и исследований подготавливать предложения (например, в форме концепций территориальной организации регионов), адресуемые, в том числе, органам местного самоуправления в качестве рекомендаций по подготовке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов;

- могут направлять предложения органам местного самоуправления о совместной подготовке документов территориального планирования (в том числе, по реализации предложений, концепций территориальной организации регионов, относящихся также и к территориальной организации муниципальных образований), подобные предложения могут направляться и соседним субъектам Российской Федерации;

б) на стадии подготовки и согласования проектов документов территориального планирования различных уровней:

- могут непосредственно осуществлять координацию работ органов местного самоуправления – в случаях совместной подготовки документов территориального планирования субъектами РФ и органами местного самоуправления;

- могут косвенно осуществлять координацию работ органов местного самоуправления путем согласования подготовленных ими проектов документов территориального планирования в части поддержания и развития «регионального планировочного каркаса» (оценки правомерности и целесообразности реализации предложений об изменении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, земель сельскохозяйственного назначения, муниципальных образований и черты населенных пунктов, зафиксированных в документах территориального планирования субъектов РФ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения);

б) на стадии подготовки проектов планов (программ) реализации документов территориального планирования различных уровней, а также в процессе реализации утвержденных планов (программ):

- могут подготавливать предложения о совместной реализации документов территориального планирования в части выбора последовательности реализации приоритетных проектов (например, в части освоения новых территорий для жилищного и иных видов строительства), методической, кадровой, организационной, финансовой поддержки работ по подготовке проектов правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий;

- на основе соответствующих аналитический проработок и исследований, основанных, в том числе, на использовании «первичных» документов и «вторичных» документов и материалов (включая дежурные планы различной тематической направленности и связанные с отслеживанием процессов изменений и реализации утвержденных документов) могут подготавливать предложения о внесении изменений в планы (программы) реализации документов территориального планирования, а также о внесении изменений в документы территориального планирования;

- могут непосредственно участвовать в выполнении планов (программ) реализации документов территориального планирования путем подготовки, или участия в подготовке последующих документов по планировке территории, проектной документации на строительство первоочередных объектов, обеспечения строительства;

4) в развитие норм ГрК РФ от 29.12.04 об информационном обеспечении градостроительной деятельности в региональных законах о градостроительной деятельности:

а) могут устанавливать перечни, конкретизирующие нормы Кодекса об «иных документах и материалах», которые могут содержаться в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, с определением, в частности:

- копий дежурных планов, характеризующих различные аспекты состояния территории и застройки на дату утверждения дежурных планов - копии дежурных планов сетей инженерного обеспечения различных видов, копии дежурных планов результатов инженерных изысканий, копии дежурных планов расположения объектов капитального строительства различных видов, копии иных дежурных планов;

- информационных и аналитических материалов, характеризующих состояние, проблемы и перспективы развития соответствующих территорий;

б) могут устанавливать нормы о ежегодном предоставлении (или с иной периодичностью) органам, утверждающим документы градостроительного проектирования, докладов об оценке выполнения планов (программ) реализации документов территориального планирования, а также об оценке уровня и качества информационного обеспечения процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности с соответствующими предложениями.

В порядке примера ниже приводится один из возможных вариантов текста двух статей для проекта закона субъекта Российской Федерации в части детализации состава информационных систем, содержания и порядка деятельности по информационному обеспечению процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности (текст выделен курсивом).

Статья ... Состав информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в ____________ (наименование субъекта Российской Федерации) в части, определенной пунктом 3 части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации как иные документы и материалы

1. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в части, определенной пунктом 3 части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации как иные документы и материалы, включают:

1) копии документов:

а) кадастрового деления территорий поселений, городских округов с обозначением расположения земельных участков в пределах кадастровых кварталов с обозначением границ земельных участков и указанием их кадастровых номеров;

б) массовой оценки земельных участков и иных объектов недвижимости в целях налогообложения;

в) планов (программ) реализации документов территориального планирования муниципальных районов, поселений и городских округов;

д) региональных и местных нормативов градостроительного проектирования;

2) копии документов, утвержденных органами местного самоуправления и подготовленных на основании использования копий документов, определенных пунктами 1 и 2 части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации и копий документов, определенных пунктом 1 части 1 настоящей статьи:

а) копии дежурных планов, характеризующих различные аспекты состояния территории и застройки на дату утверждения дежурных планов:

- копии дежурных планов сетей инженерного обеспечения различных видов;

- копии дежурных планов результатов инженерных изысканий;

- копии дежурных планов расположения объектов капитального строительства различных видов:

- копии иных дежурных планов;

б) копии иных документов, необходимых для принятия и реализации решений в области градостроительной деятельности.

2. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в части, определенной пунктом 3 части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации как иные документы и материалы, могут включать:

1) информационные и аналитические материалы, характеризующие состояние, проблемы и перспективы развития соответствующей территории;

2) иные материалы.

Статья …. Содержание и порядок деятельности по информационному обеспечению процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности

1. Деятельность по информационному обеспечению процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности осуществляется исполнительным органом государственной власти _________, уполномоченным в области градостроительной деятельности, органами местного самоуправления _______, уполномоченными в области градостроительной деятельности.

2. Деятельность по информационному обеспечению процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности включает:

1) обеспечение подготовки проектов документов, указанных в пункте 2 части 1 статьи … настоящего Закона, предложений по изменениям таких документов, а также обеспечение их утверждения, обеспечение размещения в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности;

2) обеспечение подготовки материалов, указанных в части 2 статьи … настоящего Закона с размещением или без размещения в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности;

3) подготовку предложений в отношении:

а) информационного, картографического и иного обеспечения работ по подготовке документов градостроительного проектирования;

б) разработки документов градостроительного проектирования и внесения в них изменений;

в) разработки планов и программ реализации документов территориального планирования, иных документов в области градостроительной деятельности, внесения изменений в такие планы и программы.

3. Результаты деятельности по информационному обеспечению процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности ежегодно предоставляются в форме докладов органам, утверждающим документы градостроительного проектирования.