7. Ответы на вопросы к главе 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации - «Информационное обеспечение градостроительной деятельности»

Вопрос (42) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 упразднил «государственный градостроительный кадастр», нормы о котором содержались в ГрК РФ от 07.05.98, и взамен ввел «информационные системы обеспечения градостроительной деятельности»

Вопрос (42.1) о соотношении положений ГрК РФ от 29.12.04 и ГрК РФ от 07.05.98 в отношении правовой логики построения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос (42.2) о мнимой утрате государственными органами инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности в связи с новеллами ГрК РФ от 29.12.04

Вопрос (43) о некоторых особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос (43.1) о том, почему ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности должно осуществляться именно на местном уровне

Вопрос (43.2) об отличии информационных систем обеспечения градостроительной деятельности от архивов документов в области градостроительной деятельности

Вопрос (44) о структуре информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос (44.1) о том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности «сведения о документах» или копии самих документов

Вопрос (44.2) о разделении документов и материалов на «первичные» и «вторичные», а также о том, как такое разделение определяет ряд важных особенностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос (45) об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с позиций решения задач управления развитием территорий

Вопрос (45.1) о дежурных планах и картах

Вопрос (45.2) о мнимых негативных последствиях для субъектов Российской Федерации, якобы, возникающих как следствие упразднения «государственного градостроительного кадастра»

8. Ответы на вопросы к главе 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации - «Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности»

Вопрос (46) о том, могут ли субъекты Российской Федерации устанавливать ответственность за нарушения законодательства о градостроительной деятельности

9. Ответы на вопросы к главе 9 - «Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге»

Вопрос (47) о применении норм ГрК РФ от 29.12.04 к ситуации согласования Российской Федерацией генерального плана города Москвы

Вопрос (48) об особенностях столичной системы регулирования градостроительной деятельности, выявленных в результате анализа квази-правового института «инвестиционных контрактов»

Предисловие

В России нужно много строить. Так было всегда, так будет и впредь. Но если раньше строило преимущественно государство, то ныне это прерогатива в основном частных лиц – строительных фирм и граждан. А частным лицам помимо денег для строительства нужна возможность приобрести земельный участок и построить то, что хочется, заведомо зная, что это уже разрешено публичной властью. Данные возможности определяется в значительной мере законодательством о градостроительной деятельности, прежде всего Градостроительным кодексом Российской Федерации, который введен в действие 29 декабря 2004 года.

Однако не все так просто.

Во-первых, если речь идет, например, о жилищном строительстве, жилье можно строить в основном только в пределах черты населенных пунктов, где в значительной части земельные ресурсы уже исчерпаны, а то, что осталось, до недавнего времени «уходило» по закрытым процедурам предварительного согласования мест размещения объектов строительства, когда индивидуальными административными решениями определялось, кому и что можно строить, а кому ― нельзя. Естественно, практика подобных «индивидуальных процедур» не побуждала публичную власть готовить документы, которые бы определяли юридически значимые правила для застройщиков. «Индивидуальные процедуры» ― это особая индустрия производства исходно-разрешительной документации, в которую были вовлечены и чиновники, и планировщики, и застройщики, которым дозволено пользоваться земельным ресурсом. Созданная таким образом «индустрия дефицита» не заинтересована в дополнительном фронте работ в виде освоения новых массивов земельных участков, на которые придут новые застройщики, что неизбежно приведет к конкуренции и относительному снижению цены построенного жилья.

Во-вторых, чтобы использовать возможности свободно строить в рамках заранее известных правил и ограничений нужно реализовывать Градостроительный кодекс Российской Федерации на практике: подготавливать и принимать соответствующие законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления – правила землепользования и застройки, иные документы. Этот процесс только начинается и можно надеяться, что его активизации будет способствовать распространение данной книги.

Чтобы в России много строили, профессионалы градостроительного проектирования должны занимать активную позицию, основанную на четком понимании того, что сегодня, в условиях рынка недвижимости, необходимо реализовывать новые подходы и механизмы регулирования, в том числе для реализации приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

Убежден, что формированию такого понимания и такой позиции будет способствовать данная книга, которая подготовлена высокопрофессиональными специалистами Института экономики города, которые приняли непосредственное участие в подготовке Градостроительного кодекса Российской Федерации и сегодня вовлечены в процесс его реализации в городах России.

Руководитель Федерального агентства

по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству

С.И. Круглик

К читателю

В последнее время законодательство о градостроительной деятельности и в особенности Градостроительный кодекс Российской Федерации находятся в центре внимания профессиональной общественности. На то есть свои причины. Выделим две, наиболее важные.

Первая причина – практическая, суть которой в том, что Градостроительный кодекс Российской Федерации в значительной мере определяет условия для решения проблемы увеличения объемов строительства жилья. Сегодня в России сложилась ситуация, когда спрос на жилье в значительной степени превышает предложение жилья. Результат – высокие цены, недоступность жилья для основной массы населения. Одним из ключевых факторов, определяющих недостаточность предложения, является нехватка обустроенных коммунальной инфраструктурой территорий и земельных участков для строительства. Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс, иные федеральные законы определяют необходимые нормы, реализация которых позволяет решать эту проблему. На это направлен также приоритетный Национальный проект «доступное и комфортное жилье – гражданам России», реализуемый, в том числе, в рамках федеральной целевой программы «Жилище».

Вторая причина – законодательная. Недостаток предложения жилья обусловлен, помимо прочего, высокими административными барьерами, когда на общение с чиновниками застройщики вынуждены тратить немало времени и средств. Понятно, что это время и эти средства расходуются нерационально. Градостроительный кодекс Российской Федерации уже содержит нормы по устранению значительной части таких административных барьеров, потребуется также внести дополнительные изменения в значительное число федеральных законов.

Специалисты Института экономики города уже более десяти лет участвуют в работах по совершенствованию российского законодательства о градостроительной деятельности. С их участием готовился первый Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г., а также Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., местные нормативные правовые акты – Правила землепользования и застройки, принятые в различных городах страны: Великом Новгороде (1997), Самаре (1999), Казани (1999), Хабаровске (2001), Чебоксарах (2004), Нижнем Новгороде (2005). Экспертами Института подготовлены проекты законов субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности для Республики Татарстан, Самарской области. Соответствующие модельные акты, а также аналитические записки по различным вопросам регулирования градостроительной деятельности регулярно размещаются на сайте Института и открыты для профессиональной общественности.

Предлагаемая книга рассчитана на практическое использование, а кроме того, она может внести существенный вклад в формирование нового поколения специалистов, поскольку убедительно доказывает, что Градостроительным кодексом Российской Федерации определена устойчивая, способная к дальнейшему развитию система регулирования градостроительной деятельности.

Президент фонда «Институт экономики города»

Н.Б. Косарева

Введение

Уже в процессе подготовки Градостроительного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу 30 декабря 2004 года, велась оживленная дискуссия среди профессионалов градостроительного проектирования о концептуальных позициях и содержании норм нового Кодекса, о путях дальнейшего развития законодательства о градостроительстве, а также других отраслях законодательства, сопряженных с регулированием этой комплексной деятельности, о возможностях и проблемах практического применения норм Кодекса, последствиях их применения или, напротив, неприменения. Эта дискуссия не утихла и сегодня, по истечении полутора лет после введения Кодекса в действие.

Опубликованы первые комментарии к Градостроительному кодексу Российской Федерации¹. Однако, как показывает практика, традиционные комментарии формально-юридического характера, как правило, редко удовлетворяют профессионалов градостроительного проектирования. Многие их вопросы остаются без ответа, поскольку выходят далеко за формально-юридические рамки, предлагаемые специалистами в области права.

Применительно к осмыслению содержания Градостроительного кодекса Российской Федерации не решены пока должным образом две задачи:

1) не подготовлен развернутый формально-юридический комментарий с позиции понимания комплексности законодательства о градостроительной деятельности, неизбежно затрагивающего и побуждающего к реформированию и совершенствованию иные сферы законодательства, которые в силу традиционных представлений считаются самодостаточными до тех пор, пока не появляется внешний импульс для их развития в контексте сопряжения частных задач «ведомственного регулирования»;

2) не обсуждена без умолчаний и недомолвок, до предельного содержательного завершения собственно градостроительная деятельность (что было ранее, что предложено и закреплено Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., что еще предстоит сделать).

Авторы считают данную книгу своим посильным вкладом в решение второй задачи и просят читателей иметь в виду два обстоятельства.

Во-первых, авторы не имели намерения навязать читателям свои субъективные суждения и готовые решения обсуждаемых проблем. Целью данной работы было побудить читательскую аудиторию к размышлению и анализу, помочь понять тот смысл, который объективно заложен в системе градорегулирования и потому утверждает себя вне зависимости от позиции авторов либо их оппонентов.

Во-вторых, авторы попытались честно показать коллизию современного этапа развития отечественного законодательства о градостроительной деятельности. Поскольку эта коллизия носит объективный характер, она неизбежно должна была проявиться с болезненной остротой во время подготовки и принятия Градостроительного кодекса, проявляется она и сегодня ― на начальном этапе его реализации. Кодекс неизбежно должен был зафиксировать разрыв между двумя системами – системой прошлого, которая еще продолжает существовать по инерции, и системой будущего, формирование которой неизбежно в силу объективных причин, но которой в данный момент пока нет. Суть и причины этого разрыва должны быть поняты, а сам он должен быть преодолен посредством целенаправленных и последовательных действий в направлении, определенном Градостроительным кодексом.

Специалисты градостроительного проектирования уже имели возможность познакомиться с рядом вошедших в книгу материалов ― они размещались в электронном виде на сайте Института экономики города²и были подготовлены по итогам обсуждений на конференциях, семинарах, круглых столах, лекциях, а также при непосредственном общении авторов в разных городах страны с многочисленными коллегами. Всем им авторы выражают глубокую благодарность и надеются, что предлагаемая книга будет способствовать преодолению наметившегося среди профессионалов градостроительного проектирования «идейного раскола» и консолидации их позиций во имя общего дела.