3. Ответы на вопросы к главе 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации - «Территориальное планирование»

В разделе, посвященном ответам на вопросы к главе 2 ГрК РФ от 29.12.04, было показано, что мнимое «разрушение» системы регулирования градостроительной деятельности ассоциируется у сторонников такого мнения с тем, что ГрК РФ от 29.12.04 «злонамеренно» не воспроизвел наименования органов архитектуры и градостроительства применительно к различным уровням публичной власти, ранее номинально содержавшиеся в ГрК РФ от 07.05.98, но фактически и до появления нового Кодекса не подлежащие применению, а по причине несостоявшегося в свое время исключения формулировок ГрК РФ от 07.05.98 превратившихся в «фантомную боль» некоторых специалистов градостроительного проектирования.

Уяснив это достаточно очевидное положение, следует продвинуться дальше в понимании вопросов о том, как может и должна в правовой системе, последовательно утверждаемой в Российской Федерации, формироваться система регулирования градостроительной деятельности в части территориального планирования.

Вопрос (7) о комплексности территориального планирования и о различном понимании того, как должна обеспечиваться комплексность территориального планирования

Одна из фундаментальных характеристик территориального планирования – его комплексность. Это всеми признанное и самоочевидное положение не нуждается в пространном обсуждении и доказательстве.

Назначение обсуждаемого ГрК РФ от 29.12.04 состоит в том, чтобы утвердить такие правовые нормы, которые не только обеспечили бы возможность комплексности, но и принудили бы органы публичной власти к комплексным, взаимосогласованным действиям и предотвратили, сделали бы невозможными иные несогласованные действия в этой сфере.

Поэтому дискуссия, возникшая при обсуждении проекта ГрК РФ от 29.12.04 и продолжающаяся после введения его в действие, должна быть сфокусирована не на призывах к комплексности, но на другом, критически важном вопросе – как, какими правовыми механизмами и способами обеспечить комплексность территориального планирования при понимании, уважении и соблюдении правовых реалий организации деятельности и взаимодействия различных уровней публичной власти в федеративном государстве.

Оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 утверждают, что этот Кодекс устанавливает ведомственный, отраслевой подход, который несет прямую угрозу лоббирования интересов естественных монополий и отраслевых, в том числе транснациональных корпораций, что при таком подходе невозможно реализовать государственные интересы в обеспечении единства и целостности национальной территории, развитии стратегически важных регионов и экономических центров, оздоровления депрессивных городов и регионов.

Задача приводимого ниже анализа состоит в том, чтобы непредвзято и до предельного логического завершения обсудить существо данного вопроса с различных позиций и точек зрения.

Предлагается последовательно продвигаться к пониманию существа дела через обсуждение следующих вопросов: 1) о заданных фактах, предопределяющих неизбежность выбора реальных, а не мнимых способов обеспечения комплексности территориального планирования; 2) о гипотетическом наличии двух подходов и реальности только одного подхода; 3) о содержании реального подхода «взаимодействия суверенитетов», обеспечивающего комплексность территориального планирования.

Вопрос (7.1) о заданных фактах, предопределяющих неизбежность выбора реальных, а не мнимых способов обеспечения комплексности территориального планирования

Выше уже отмечалось и необходимо подчеркнуть еще раз, что ГрК РФ от 29.12.04 не существует в правовом вакууме, нормы этого Кодекса не могут быть результатом «свободного» ничем не ограниченного выбора из широкой области гипотетически возможных правовых схем. Этот выбор в значительной части уже предопределен.

Заданные факты – это административно-правовой контекст, в котором существует ГрК РФ от 29.12.04. Этот контекст определяется Конституцией РФ, устанавливающей базовые принципы федеративного устройства государства, развиваемые другими федеральными законами («Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Указанные базовые принципы существуют в виде правовых фактов, своего рода правовых аксиом, игнорировать которые невозможно и недопустимо. К числу таковых относятся следующие факты.

Первый факт: наличие трех уровней публичной власти – а) Российская Федерация, б) субъекты РФ, в) органы местного самоуправления в муниципальных районах, поселениях, городских округах.

Второй факт: наличие определенной автономии, суверенитета каждого уровня публичной власти по отношению к двум другим уровням публичной власти. Такая автономия, такой суверенитет обеспечивается наличием своих собственных полномочий у каждого из трех уровней публичной власти, которые не могут пересекаться между собой, накладываться друг на друга. Пересечение полномочий было бы неправомерным и не допускается, поскольку такое пересечение равнозначно тому, что один уровень публичной власти будет «поедать», фактически упразднять другой уровень публичной власти, что означало бы нарушение конституционного принципа, утверждающего наличие и суверенитет трех уровней публичной власти.

Такого рода суверенитет не является «непроходимой стеной». Существуют механизмы делегирования полномочий, взаимодействия различных уровней публичной власти, что станет ниже предметом особого рассмотрения. Следует отметить, что полномочия – это одновременно и обязанности органов публичной власти перед гражданами. Полномочия-обязанности подлежат выполнению. Выполнение сопрягается с наличием ресурсов. Ресурсы – это, прежде всего, бюджетная система. Ресурсная обеспеченность – это условия для эффективного функционирования органов публичной власти. Такая эффективность не может быть обеспечена без дифференциации полномочий и четкого знания того, кто, за что, когда и в каком объеме отвечает. Таким образом, «круг замкнулся» - непересекающиеся полномочия различных уровней публичной власти являются, с одной стороны, неизбежностью в федеративном государстве, а с другой стороны – предпосылкой для эффективного функционирования системы органов публичной власти.

Третий факт: каждый уровень и орган публичной власти имеет право и не может быть «насильно» лишен права осуществлять территориальное планирование в пределах своих полномочий-обязанностей и в границах территории, находящейся в юрисдикции соответствующего органа публичной власти. Возникает следующая объективная ситуация, которая при ответственном отношении к делу не может игнорироваться ни при написании федерального кодекса, ни при высказывании обвинений в адрес этого кодекса: на одной и той же локальной территории одновременно действуют и могут (а точнее – должны) осуществлять территориальное планирование путем подготовки трех разных видов документов представители трех уровней публичной власти – Российской Федерации, субъекта РФ и органов местного самоуправления. При этом ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен указанного права, поскольку это означало бы нарушение Конституции РФ.

Осмысление указанных фактов-оснований приводит к простому и неотвратимому выводу: по причине того, что Россия является федеративным государством, на локальных территориях всегда будут иметь неотчуждаемое право осуществлять территориальное планирование представители трех субъектов публичной власти, что с неизбежностью приводит к объективному факту наличия элементов «некомплексности», «ведомственности». Их неизбежность определяется только одним – отсутствием и невозможностью унитарного подхода. Не считаться с этим объективным фактом нельзя, недопустимо.

Вопрос (7.2) о гипотетическом наличии двух подходов и реальности только одного подхода к обеспечению комплексности территориального планирования в условиях федеративного государства

Для того, чтобы прийти к обоснованным утверждениям, необходимо в обсуждении исчерпать, проанализировать до логического завершения все гипотетически возможные подходы к обеспечению комплексности территориального планирования. Требуется первоначально зафиксировать эти подходы. С позиции соотношения действий публичных субъектов территориального планирования существует возможность только двух подходов:

- подход первый, согласно которому на локальной территории присутствуют и взаимодействуют представители нескольких уровней публичной власти;

- подход второй, согласно которому на локальной территории действует представитель только одного уровня публичной власти.

Выше было доказано, что в условиях современной России мы по необходимости и без выбора имеем дело с возможностью осуществления и, соответственно, закрепления в обсуждаемом ГрК РФ от 29.12.04 только первого подхода к организации системы территориального планирования. Этот подход может быть назван как «взаимодействие суверенитетов». Он является единственно реальным подходом. При дальнейшем изложении будет более подробно рассмотрено, в чем состоит содержание этого подхода.

Несмотря на доказанное отсутствие возможности иного выбора, чем выбор подхода, называемого «взаимодействие суверенитетов», нам все же необходимо, так сказать, для полноты картины понять две «вещи»:

1) почему оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 допускают наличие второго подхода, который в действительности не может быть реализуемым, и

2) почему прежний ГрК РФ от 07.05.98 не вызывает возражений у оппонентов в части комплексности территориального планирования, а ГрК РФ от 29.12.04 – напротив, по их мнению, не отвечает требованиям комплексности.

Рассмотрим попытки реализации логики второго подхода. В самом концентрированном, предельно завершенном и откровенном виде она сводится к простой установке: придумать такие правовые нормы, которые позволили бы сократить количество суверенных субъектов публичной власти, имеющих право действовать на локальной территории, с трех до двух, а еще лучше – до одного.

Спрашивается, в каких случаях была бы возможна такая ситуация и возможна ли она вообще?

Такая ситуация возможна при унитарном государстве, когда мы имеем дело только с одним субъектом публичной власти, а других просто не существует. По понятным причинам эту ситуацию мы рассматривать не будем.

В России как федеративном государстве такая ситуация:

1) реально возможна в случаях, когда некоторые субъекты публичной власти добровольно отказываются от выполнения принадлежащих им полномочий по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегируют эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому субъекту публичной власти;

2) гипотетически возможна в случаях, когда некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню, или другому субъекту публичной власти.

Рассмотрим эти случаи.

Случай 1 - соответствующий уровень публичной власти добровольно отказывается от выполнения принадлежащего ему полномочия по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегирует эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому уровню публичной власти, но «не навсегда, а на время». Такой случай был возможен и до, и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и вне зависимости от наличия, или отсутствия этого Кодекса по той простой причине, что этот вопрос регулируется иными федеральными законами. При этом, делегирование полномочий не является их передачей «навсегда», но определяется некоторым ограниченным периодом времени, в течение которого соответствующее полномочие, или оговоренная часть такого полномочия, будет осуществляться другим органам публичной власти, согласившимся выполнять в пределах определенного срока переданное ему вместе с соответствующими ресурсами полномочие.

Гипотетическая разновидность первого случая – добровольная передача полномочий по соглашениям. В процессе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 его оппонентами был предложен текст (ниже представлен курсивом), в котором фиксировался не предусмотренный законодательством способ определения полномочий между уровнями публичной власти в области территориального планирования посредством особого рода соглашений. Приведем этот текст с тем, чтобы потом рассмотреть, является ли реализуемой с правовой точки зрения предложенная схема:

«Соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предмета регулирования градостроительной деятельности устанавливают:

состав зон и объектов, особого (федерального уровня) регулирования градостроительной деятельности, с установленными сочетаниями ограничений изменений состояния и использования территории и связанной с ней недвижимости, в пределах каждой из этих зон и каждого из этих объектов;

распределение между федеральными и региональными органами государственной власти видов полномочий регулирования градостроительной деятельности, на территории этих зон и объектов».

Применительно к представленному тексту следует отметить, во-первых, тот очевидный факт, что в рамках действующего федерального законодательства невозможно разграничивать полномочия посредством соглашений. Установление и перераспределение полномочий может быть осуществлено только посредством федерального закона, но не соглашений. На основании соглашений возможна передача осуществления части полномочий между РФ и субъектами РФ, уже определенных федеральным законом.

Во-вторых, выясняется, что с правовой точки зрения предлагается некая технология процесса, который должен быть организован в два этапа, поскольку нет иного способа реализовать предлагаемую схему:

- сначала должна быть подготовлена схема с предложениями о распределении «зон и объектов ответственности» и только потом применительно к таким предложениям будут определяться путем договоренностей полномочия;

- схема с предложениями о «распределенных» зонах и объектах, а также с предложениями о распределении полномочий различных уровней власти применительно к этим зонам и объектам станет предметом переговоров для достижения соглашения.

Получается следующее: сначала проект схемы – потом полномочия. Это противоречит федеральному законодательству, смысл которого прямо противоположный: «сначала полномочия, установленные федеральным законом, потом – действия согласно полномочиям».

В порядке обсуждения рассматриваемой гипотетической схемы правомерно спросить: кто, какой уровень власти в условиях отсутствия заведомо ясных, «распределенных» полномочий будет иметь полномочие подготавливать такую предварительную схему, не имеющую реального юридического статуса? Это равносильно либо действиям «вслепую» и с большими рисками «работы в корзину», когда нет гарантий того, что усилия соответствующего органа публичной власти будут потрачены не впустую (нет гарантии заключения итогового соглашения), либо проявлением «силовых методов» - административного диктата со стороны вышестоящего уровня публичной власти.

Приведенный пример иллюстрирует высказанное выше положение, согласно которому не встроенные в законодательный контекст предложения, «не замечающие» нормы законодательства, превращаются в абстрактные проектные технологии, отвлеченные от реалий права и дискредитирую конкретную практику управления развитием территорий.

Случай 2 - некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню, или другому субъекту публичной власти.

Указанная гипотетическая возможность нуждается в проверке, в итоге которой должно быть достигнуто либо утверждение, либо отрицание такой возможности. Понятно, что при наличии указанной возможности соблазн такого лишения был бы реализован по принципу «устранения слабого» - применительно к нижестоящему уровню и нижестоящим органам публичной власти, то есть, прежде всего, применительно к органам местного самоуправления. Этот гипотетический случай распадается на два других, когда на основании федерального закона:

- лишение состоялось «навсегда» применительно к какому-то уровню публичной власти (случай 2.1);

- лишение может состояться только при определенных условиях и применительно только к определенным органам публичной власти – «особое регулирование градостроительной деятельности» (случай 2.2).

Случай 2.1 - лишение на основании федерального закона какого-то уровня публичной власти полномочий по территориальному планированию. Такой случай был бы равнозначен отнесению одних уровней публичной власти к «достойным» осуществлять территориальное планирование, а других - к «недостойным». При этом такое лишение означало бы не просто запрет на осуществление полномочий, но передачу того, что отбирается, от одного другому уровню публичной власти.

Переложим эту ситуацию на гипотетический пример. Скажем, органы местного самоуправления лишаются полномочий по территориальному планированию (например, по подготовке, утверждению и реализации генеральных планов поселений). В данном случае такое лишение не означает «превратить нечто в ничто», поскольку необходимость рассматриваемого полномочия как вида деятельности не исчезает (невозможно представить в качестве реальной такую абсурдную ситуацию, когда полномочие по территориальному планированию упраздняется вовсе по причине его ненужности). Значит, кто-то должен воспринять «отобранное». Кто? Наиболее вероятное предположение - субъект Российской Федерации. Но тогда мы получаем следующую картину:

- Конституцией РФ определен местный уровень публичной власти в качестве полноценного субъекта публичной власти;

- субъект публичной власти не может быть полноценным (а значит называться таким субъектом), если он лишен возможности планировать свою деятельность и реализовывать свои собственные планы;

- лишенный возможности планировать свою деятельность субъект публичной власти, перестав быть таковым, может только выполнять волю другого субъекта публичной власти;

- значит, указанное лишение на самом деле «задним числом» упраздняет, превращается в фикцию то, что определено Конституцией РФ – требование о наличии в государстве трех уровней публичной власти.

Вывод: рассматриваемый случай невозможен по причине недопустимого противоречия Конституции РФ, то есть, нельзя федеральным законом (скажем, Градостроительным кодексом РФ) лишить какой-либо из уровней публичной власти полномочий по территориальному планированию.

Участниками одной из дискуссий по обсуждению Градостроительного кодекса РФ был поднят вопрос о том, нельзя ли законом субъекта РФ передать полномочия от нижестоящего уровня публичной власти вышестоящему уровню публичной власти, то есть, например, от поселений – муниципальным районам, или от поселений и муниципальных районов, а также городских округов – субъекту РФ?Здесь гипотетически можно обсуждать два варианта: 1) «перераспределение» полномочий законом субъекта РФ и 2) «насильственное делегирование» полномочий посредством закона субъекта РФ.

Обсуждая первый вариант, мы должны иметь в виду, что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому законами субъектов РФ могут регулироваться только (а) те вопросы, которые непосредственно определены федеральным законом как область регулирования законов субъектов РФ, либо (б) вопросы, оставшиеся неурегулированными федеральным законом. Применительно к гипотетическому случаю «а» мы должны сказать, что федеральный закон не допускает возможность «перераспределения» полномочий как область регулирования законов субъектов РФ. В системе российского законодательства нельзя «перераспределять» полномочия, установленные федеральным законом. В противном случае такое перераспределение означало бы фактически, что полномочия на самом деле федеральным законом не установлены. Применительно к гипотетическому случаю «б» мы должны признать, что на самом деле такого случая нет и быть не может, поскольку такого рода вопросы федеральным законом уже должны быть урегулированы, а значит для законов субъектов РФ не осталось в этом отношении «недоурегулированной области».

Обсуждая второй вариант, мы должны поставить вопрос о том, допускает ли федеральное законодательство возможность «насильственного делегирования» установленных федеральными законами полномочий посредством законов субъектов РФ?Если речь идет о делегировании полномочий «сверху вниз» от субъекта РФ нижестоящему уровню публичной власти – органам местного самоуправления посредством закона субъекта РФ, то такое делегирование возможно. Если же речь идет о делегировании посредством закона субъекта РФ полномочий «снизу вверх» от органов местного самоуправления субъекту РФ, то такое делегирование невозможно. Оно означало бы насильственное лишение «слабого» посредством регионального закона того, что принадлежит «слабому» на основании федерального закона. Такое законодательство противоречило бы конституционным принципам федеративного государства.

Разновидность рассмотренного случая 2.1 - лишение на основании федерального закона какого-то уровня публичной власти полномочий по территориальному планированию.Некоторые профессионалы градостроительного проектирования предлагают следующий вариант: пусть администрации городов подготавливают генеральные планы, а субъект РФ (а еще лучше – Правительство РФ) будет утверждать генеральные планы, после этого местные администрации будут реализовывать, выполнять то, что им утвердили, то есть предписали «сверху».

Если довести эту разновидность рассмотренного выше случая до логического завершения, то мы получаем следующую картину:

- в терминах российского законодательства применительно к публичной власти «подготавливать» документы означает иметь полномочия на их подготовку. Полномочия в сфере территориального планирования не могут быть ограничены только подготовкой, а с неизбежностью одновременно предполагают и утверждение соответствующих документов. Наличие полномочия у субъекта публичной власти есть неизбежная, обязательная и неразрывная связка - «подготавливать-утверждать»;

- с учетом сказанного, следует спросить: что означает фраза «утверждение субъектом РФ подготовленного местной администрацией генерального плана города»? Такое действие не может быть утверждением генерального плана в юридическом смысле. Использование слова «утверждение» применительно к субъекту РФ в данном случае не может означать ничего иного, как только форму превентивного контроля, предшествующего подлинному акту утверждения, который может выполнить только публичная власть города. Однако, контроль до утверждения генерального плана – это есть согласование, а не утверждение. Но это именно то, что зафиксировано в ГрК РФ от 29.12.04: муниципалитеты подготавливают - субъект РФ согласовывает (в установленной части – по установленным «закрытым перечнем» предметам согласования) – муниципалитеты утверждают после согласования субъекта РФ, или по истечении установленного срока согласования – при непоступлении в установленный срок заключения о согласовании, или несогласовании.

Другими словами, с правовой точки зрения невозможна ситуация, когда администрации городов подготавливали бы генеральные планы, а субъекты РФ утверждали бы подготовленные не ими генеральные планы, а потом местные администрации реализовывали, выполняли бы то, что им утвердили и предписали «сверху».

Случай 2.2 - «особое регулирование»: лишение федеральным законом некоторых нижестоящих органов публичной власти полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому (вышестоящему) органу публичной власти, которое гипотетически может состояться применительно только к определенным случаям и при определенных условиях. Этот общий случай потенциально содержит внутри себя три частных случая-институтаособого регулирования:

- особое регулирование градостроительной деятельности (случай 2.2.1);

- особое регулирование экономической деятельности на локальных территориях – институт «особых экономических зон» (случай 2.2.2);

- особое регулирование в зонах охраняемых объектов (случай 2.2.3).

Случай 2.2.1 – институт «особого регулирования градостроительной деятельности». По поводу данного института обнаружилось противостояние позиций: ГрК РФ от 07.05.98 допускал возможность его существования и применения, а ГрК РФ от 29.12.04 – упразднил этот институт. Почему?

Будем разбираться. Проанализируем текст статьи 6 - «Особое регулирование градостроительной деятельности» ранее действовавшего ГрК РФ от 07.05.98.

Особому регулированию подлежала градостроительная деятельность не во всех, а только в некоторых случаях. Это те случаи, когда «без введения специальных правил … обеспечение частных, общественных или государственных интересов … невозможно или затруднено». Из текста прежнего Кодекса, однако, не было ясно: какие это случаи, когда было бы невозможно без специальных правил обеспечить, например, государственные интересы?

ГрК РФ от 07.05.98 прямо не называл, но косвенно обозначал случаи, когда может возникнуть «особенность» регулирования. Особенность складывалась из трех позиций: 1) необходимость введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил; 2) необходимость введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации; 3) необходимость выдачи специальных разрешений на строительство объектов недвижимости, составляющих государственную тайну. Очевидно, что третья позиция не может рассматриваться как «особенная» по причине ее универсальности и наличия в любых случаях, когда такую необходимость не приходится доказывать.

Поэтому рассмотрим две первые позиции на предмет выяснения, есть ли там «особенность», то есть нечто такое, чего нет в арсенале традиционных «не особенных» средств регулирования градостроительной деятельности.

Во-первых, что такое специальные государственные стандарты, государственные градостроительные нормативы и правила, в чем их специальность, то есть особенность и отличие от всего того, что не является специальным и особенным?

Применительно к регулированию градостроительной деятельности посредством всего того, что объемлется названиями «стандарты», «нормативы» и «правила», имеется то, что является 1) обязательным и 2) рекомендательным. В соответствии с законодательством, обязательность – это требования безопасности, которые должны определяться техническими регламентами. Требования безопасности должны предусматривать все без исключения случаи, не могут не перекрывать все случаи, не могут распространяться на одни случаи и не распространяться на другие «особые случаи». В этом отношении технические регламенты универсальны, а не специальны. Универсальность технических регламентов предполагает также их дифференциацию применительно к различным региональным ситуациям. Для универсальных технических регламентов нет и не может быть «особых объектов», все объекты равны в части обязательности выполнения требований безопасности, а применительно к специфике объектов производится дифференциация обязательных требований (посредством «специальных технических регламентов»). Что же касается рекомендательной части, то очевидна правовая нерелевантность рекомендаций при обсуждении «особых случаев», когда предположительно невозможно обеспечить, например, государственные интересы.

Таким образом, нет никаких особых и специальных случаев, когда бы потребовалось сверх и помимо универсальных, общераспространенных «стандартов, нормативов и правил», сфера применения которых объемлет все без исключения случаи с их необходимой дифференциацией, подготавливать некие дополнительные и специальные правила, выходящие за пределы универсальных правил.

Значит, это положение не может считаться обоснованием необходимости введения особого порядка регулирования градостроительной деятельности.

Во-вторых, о введении «особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации». Надо отметить, что содержание самого порядка ГрК РФ от 07.05.98 не раскрывал. Попытаемся договорить то, о чем умалчивал ГрК РФ от 07.05.98. В чем могла бы состоять особенность такого порядка?

Через косвенное указание Кодекс «намекал» на содержание этой особенности посредством следующей нормы: «Границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования могут не совпадать с границами административно-территориальных образований…». Из этого следует, что главное содержание «особого порядка» могло состоять только в одном – в замене публичного органа, утверждающего соответствующие документы, с нижестоящего на вышестоящий.

Например, такой «особый порядок» номинально мог бы быть распространен на уже рассмотренный выше случай, когда субъекты РФ «утверждали» бы, или сама Российская Федерация «утверждала» бы генеральные планы «избранных» городов и территорий, и на многие другие подобные случаи, неправомерность которых с юридической точки зрения была доказана выше. Такой «особый порядок» был бы равнозначен антиконституционному лишению полномочий соответствующих органов публичной власти при отсутствии каких бы то ни было правовых оснований для такого лишения. По существу мы имели бы дело с насильственным созданием федеральных или региональных анклавов, изъятых из юрисдикции местных органов публичной власти, а также с отсутствием правовых препятствий (по причине отсутствия объективных критериев-оснований) для последовательного превращения таких анклавов в «зону сплошного покрытия».

Таким образом, введенный ГрК РФ от 07.05.98 институт «объектов градостроительной деятельности особого регулирования»: а) не имел под собой никаких содержательных обоснований для утверждения какой бы то ни было «особенности» при б) одновременном наличии явственных формально-юридических признаков противоречия с Конституцией РФ. Этот юридический факт и стал причиной неизбежного упразднения указанного института, которое осуществил ГрК РФ от 29.12.04.

Тем не менее, для оппонентов ГрК РФ от 29.12.04 именно этот, фактически не имеющий легитимности, институт продолжает сохранять «особую» притягательность. Примечательна позиция, выразившаяся в следующем тексте (выделен курсивом) предложений к проекту ГрК РФ от 29.12.04 на стадии его подготовки: «Зонами и объектами особого градостроительного регулирования федерального уровня являются и могут быть:

субъекты Российской Федерации с особыми условиями развития их территории и социально-экономического развития (например, Калининградская область); города являющиеся субъектами Российской Федерации и субъекты Российской Федерации, большая часть территории которых охвачена их пригородными зонами (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область);

зоны с важными для России особыми требованиями к условиям развития их территории развития (например, зоны бассейнов крупнейших рек; зоны распространения стратегических запасов энергетического и минерального сырья; зоны расселения малых народов);

города, социально-культурные и хозяйственные центры регионов охватывающих территории более чем одного субъекта Российской Федерации, их пригородные зоны с агломерациями городских поселений, (например, города центры федеральных округов);

города, городские и сельские поселения памятники градостроительного искусства или истории и культуры России, центры туризма и курорты, особо охраняемые зоны и объекты историко-культурного наследия федерального значения (например, города Ростов; Суздаль; Сочи);

заповедники, заказники, другие особо охраняемые объекты, водоохранные и другие природоохранные зоны, федерального значения;

курортные зоны и объекты федерального значения;

муниципальные образования со статусом объектов федерального значения, в силу расположения на их территории объектов и зон федерального значения;

узлы и участки транспортных, инженерных и информационных коммуникаций федерального значения;

используемые силовыми ведомствами зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур);

производственные зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, поставщики стратегически важной продукции, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур)».

Приведенный текст свидетельствует о наличии противоречащей Конституции РФ идеи превратить всю территорию страны в одну сплошную «зону особого регулирования» с вытеснением «лишних» субъектов публичной власти, а лучше – с передачей всех полномочий представителю только одного субъекта публичной власти.

Случай 2.2.2 - особые экономические зоны. Ограничимся изложением логики правового регулирования особых экономических зон. Прежде всего, необходимо отметить два главных обстоятельства.

Во-первых, в таких зонах осуществляется особое экономическое регулирование. Способ такого регулирования - установления особого экономического режима посредством, например, налоговых, таможенных и иных льгот. Необходимости же в установлении особого, отличного от обычной ситуации, порядка регулирования именно градостроительной деятельности не возникает.

Во-вторых, применительно к экономическому регулированию возникает, или может возникнуть необходимость особого субъекта регулирования. Такая необходимость может быть реализована путем «лишения» соответствующего органа публичной власти полномочий в части экономического регулирования на локальной территории (в пределах территории распространения режима особой экономической зоны) и передачи таких полномочий иному органу, в частности, органу, который может быть специально создан для такого особого экономического регулирования в специальной зоне. Необходимость создания такого особого субъекта экономического управления может повлечь за собой постановку и необходимость решения вопроса о целесообразности или рациональности действия на одной и той же локальной территории других субъектов управления в других сферах, помимо экономической. В частности, субъектов, осуществляющих в обычном, «не особом» режиме регулирование градостроительной деятельности. Возможно принятие такого решения, когда оба эти субъекта будут объединены в лице особого субъекта экономического управления, который воспримет также на себя и обычное, «не особое» регулирование градостроительной деятельности в пределах особой экономической зоны.

Таким образом, в особых экономических зонах всегда возникает необходимость особого регулирования экономической деятельности, но в таких зонах никогда не возникает необходимости в создании особого правового механизма регулирования градостроительной деятельности.

Если же применительно к особым экономическим зонам и возникает «лишение» каких-либо органов публичной власти полномочий в сфере территориального планирования (и градостроительной деятельности в целом) с передачей таких полномочий иному публичному органу, то это происходит не по причине наличия специфики градостроительной деятельности в таких зонах (которой нет), а по другой причине, так сказать, «побочного характера», связанной с соображениями рациональности сосредоточения в руках одного публичного субъекта разных функций управления.

Поэтому, следует признать ошибочным представление, согласно которому ставится знак равенства между особыми экономическими зонами и «зонами особого регулирования градостроительной деятельности». В отношении порядка осуществления градостроительной деятельности нет разницы между особыми экономическими зонами и другими территориями, которым не придан статус особых экономических зон.

Случай 2.2.3 - особое регулирование в зонах охраняемых объектов. Применительно к регулированию в указанных зонах могут возникнуть особенности, которые не возникают в иных случаях. Чтобы вскрыть существо эти особенностей предлагается рассмотреть следующие три нормы:

- норму пункта 4 статьи 1 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой зоны охраняемых объектов отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий;

- норму части 5 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04: «Применительно к <…> зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации»;

- норму статьи 15 ФЗ-191: «Статью 1 Федерального закона от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране» <…> дополнить абзацем следующего содержания: «зоны охраняемых объектов - территории, на которых расположены охраняемые объекты, порядок определения границ которых и порядок согласования градостроительных регламентов для которых устанавливаются Правительством Российской Федерации».

Хотя установление градостроительных регламентов не относится к территориальному планированию, а относится к градостроительному зонированию, рассмотрение указанных норм «выводит» нас на обсуждение еще одной схемы, связанной с «лишением» полномочий одного органа публичной власти и передачей «отобранных» полномочий другому органу публичной власти на вышестоящем уровне.

Предлагается обратить внимание на следующие положения:

1) зоны с особыми условиями использования территорий – это, в действительности, зоны, в пределах которых устанавливаются ограничения на использование земельных участков и иных объектов недвижимости;

2) по факту наличия нормы части 5 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04, а также нормы статьи 15 ФЗ-191 возникает возможность трех способов регулирования в пределах зон с особыми условиями использования территорий:

- первый способ регулирования - с учетом ограничений, определенных проектом. Этот способ относится к регулированию в пределах зон охраны объектов культурного наследия, определенных посредством проектов зон охраны памятников истории и культуры, подготовленных и принятых в соответствии с законодательством об объектах культурного наследия;

- второй способ регулирования - с учетом ограничений, установленных федеральными законами. Этот способ относится, например, к регулированию в пределах санитарно-защитных, водоохранных зон;

- третий способ регулирования, который относится к зонам охраняемых объектов, при использовании которого одновременно: а) должны учитываться ограничения, установленные федеральным законом применительно к зонам охраняемых объектов, при установлении градостроительных регламентов; б) должно проводиться согласование Правительством РФ градостроительных регламентов, предлагаемых в составе проекта правил землепользования и застройки органами местного самоуправления.

Третий способ отличается от первого и второго способов следующим. Прежде всего, тем, что в первых двух способах ограничения предписываются органам местного самоуправления как данность, которую они в обязательном порядке должны учитывать при подготовке документов градостроительного проектирования, а предметом согласования является проверка соблюдения предустановленных ограничений.

При третьем способе органы местного самоуправления: 1) не только должны учитывать как данность ограничения, предписанные федеральным законом (в части, например, расстояний от охраняемых объектов, содержания ограничений в пределах зон охраны), но и 2) предъявлять свои предложения органу публичной власти вышестоящего уровня на согласование по вопросам, выходящим за пределы требования о соблюдении предустановленных ограничений.

Наличие зафиксированного в законах третьего способа создает противоречие, содержание которого состоит в следующем. В случае, когда имеется только одно положение (первый и второй способы), состоящее в обязательном учете ограничений, предписанных как данность федеральными законами, сохраняются действия по согласованию проектов документов местных самоуправлений со стороны органов публичной власти вышестоящего уровня (см. соответствующие нормы ГрК РФ от 29.12.04). Содержание такого согласования заключается только в одном – это проверка предоставленных проектов на соответствие предписанных федеральными законами ограничений. При этом и орган публичной власти, представляющий проект документа на согласование, и орган публичной власти, осуществляющий согласование заведомо знают и соблюдают установленные ограничения.

В другом случае (третий способ), когда имеется не одно, а два положения: и об обязательном учете ограничений, предписанных как данность федеральными законами, и о согласовании по вопросам, выходящим за пределы соблюдения установленных ограничений и содержащим помимо такого соблюдения некоторые необозначенные и неформализованные аспекты согласования, возникает коллизия, состоящая в следующем. Прежде всего, возникает нелогичная с формально-правовой и содержательной точек зрения ситуация, когда первое положение противоречит второму и второе элиминирует первое. Тот факт, что имеется нечто иное, не установленное федеральным законом в части содержания ограничений, означает, что такой федеральный закон не выполнил свою задачу, «не закрыл вопрос», а значит – создал неопределенность. Наличие неопределенности – это дефект логики закона, который становится неполноценным. Неполноценный закон в данном случае – это прямое следствие наличия второго положения, объективно (благодаря, или вопреки намерениям законодателя) создающего дополнительную сферу регулирования вне пределов обозначенной законом сферы регулирования. Получается замкнутый круг противоречий, который не может быть разорван при наличии второго положения.

Во-вторых, то, что органы местного самоуправления лишены права знать заранее, каков полный объем вопросов, подлежащих согласованию органом публичной власти вышестоящего уровня (помимо только части вопросов о некоторых известных ограничениях, установленных федеральным законом) означает: 1) наличие неформализованного процесса согласования, то есть такого согласования, результат которого заведомо не может быть известен, которое может быть «по закону» основано на волюнтаристических позициях согласующего органа, а также отсутствие возможности для органов местного самоуправления обоснованно апеллировать в суд в случае несогласовании, что в совокупности может быть расценено как наличие признаков административного произвола; 2) то, что органы местного самоуправления, фактически, неправомерно лишены соответствующего полномочия (в данном случае полномочия осуществлять градостроительное зонирование).

В третьих, если поставить вопрос о том, как вернуть органам местного самоуправления неправомерно отобранные у них полномочия, то ответ может быть только один: упразднить второе положение (переформулировать норму части 5 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04 и изъять норму статьи 15 ФЗ-191). Только в этом случае могут быть сняты отмеченные противоречия правового и содержательного характера.

Таким образом, можно сделать заключение о том, что и в случае «особого регулирования в зонах охраняемых объектов», так же как и в иных случаях «особого регулирования» нет оснований для утверждения о наличии особенностей применительно к градостроительной деятельности. Корректно осуществляемое в соответствии с конституционными нормами, логикой законодательства и технологией процесса «особое регулирование в зонах охраняемых объектов» может осуществляться без лишения органов местного самоуправления соответствующих полномочий в области градостроительной деятельности.

Проведенный анализ всех типологически возможных случаев и их разновидностей дает основание дать отрицательный ответ на вопрос о правомерности лишения федеральным законом некоторых уровней и органов публичной власти полномочий по территориальному планированию.

Вопрос (7.3) о концептуальном принципе ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование три уровня публичной власти

Опираясь на приведенные выше аргументы и доказательства можно с уверенностью сказать, что непродуктивными являются попытки выстраивать федеральный закон в области градостроительной деятельности с намерением сократить количество представителей трех уровней публичной власти, осуществляющих территориальное планирование, с трех до двух, или до одного.

Если сделать следующий шаг и продвинуться в содержательном рассмотрении концептуального принципа ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование три уровня публичной власти, то надо отметить следующее обстоятельство.

Этот принцип следует понимать как потенциальную возможность, но не как абсолютное право «присутствовать везде и всегда». Здесь мы опять приходим к вопросу о «непересекающихся полномочиях» уровней публичной власти в сфере территориального планирования и градостроительной деятельности в целом. Этот вопрос будет рассматриваться далее с необходимой полнотой. Пока лишь отметим в качестве иллюстрации рассматриваемого принципа следующее:

1) правовая возможность «присутствия» не означает фактическое «присутствие везде и всегда»;

2) правовая возможность «присутствия» означает возможность подготовки предложений по территориальному планированию применительно ко всем территориям органами публичной власти всех уровней, включая те предложения, решения по которым не правомочны принимать соответствующие органы публичной власти с переадресованием таких предложений органам публичной власти, имеющим соответствующие полномочия. Например, органы публичной власти соответствующего уровня, в обязательном порядке учитывая решения других органов публичной власти и принимая свои собственные решения в области территориального планирования, могут подготавливать соответствующие предложения и направлять их соответствующим органам публичной власти, не имея полномочий принимать решения:

- применительно к землям лесного фонда, водного фонда, землям сельскохозяйственного назначения – в случае органов местного самоуправления;

- применительно к землям лесного фонда, водного фонда – в случае субъектов Российской Федерации;

- применительно к землям сельскохозяйственного назначения – в случае Российской Федерации.

Указанный вопрос сопрягается с другим вопросом, который будет рассмотрен ниже, - о полномочиях органов публичной власти различных уровней планировать размещение и развитие определенных типов объектов и об отсутствии таких полномочий применительно к другим тапам объектов.

Проведенный анализ дает твердое основание для того, чтобы далее перейти к рассмотрению следующей группы дискуссионных вопросов о комплексности территориального планирования.

Это основание является ступенькой для следующего шага предстоящего анализа, который должен опираться на юридическую данность: с правовой точки зрения на любой локальной территории России (за исключением территорий, которые федеральными законами изъяты из оборота) имеют право действовать, осуществлять территориальное планирование одновременно три субъекта публичной власти: 1) Российская Федерация, 2) субъекты Российской Федерации, 3) органы местного самоуправления. При этом:

- ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен права на осуществление территориального планирования, даже посредством федерального закона, поскольку такой закон вошел бы в противоречие с Конституцией РФ. Возможно только «добровольное лишение» и на определенный срок в случае, если какой-либо орган публичной власти сам откажется от такого полномочия и передаст его в порядке, установленном федеральным законом, другому органу публичной власти;

- даже территории, которые федеральными законами изъяты из оборота, «не выключены из игры», поскольку другие уровни публичной власти имеют право в своих документах территориального планирования давать предложения о развитии и использовании указанных территорий, направляя такие предложения Российской Федерации.

Принимая указанный факт как неопровержимую данность, мы можем зафиксировать и еще раз подчеркнуть, что в условиях современной России имеется только один реальный подход к обеспечению комплексности территориального планирования – это «взаимодействие суверенитетов», взаимодействие соответствующих органов, представителей трех уровней публичной власти.

Как это взаимодействие может и должно быть обеспечено в федеральном законе и на практике? Для получения аргументированных ответов предлагается перейти к рассмотрению следующей группы вопросов:

- о законодательном установлении перечня правомочных решений, которые могут утверждаться органами публичной власти трех различных уровней в подготавливаемых ими документах территориального планирования (вопрос 8);

- о законодательном установлении способов обеспечения комплексности территориального планирования при взаимодействии суверенных органов публичной власти (вопрос 9).

Общая содержательная направленность следующего этапа аналитического рассмотрения указанных вопросов такова:

- для эффективного взаимодействия необходимо знать конкретно, кто и за что отвечает (при том, что «двое или трое не могут отвечать за одно и то же»);

- «кто и за что отвечает» - это перечень полномочий, правомочных решений, утверждаемых в одних документах территориального планирования и не утверждаемых в других. При этом возникает необходимость дифференцировать полномочия на две группы: полномочия, для реализации которых допускается и не допускается принудительный выкуп недвижимости;

- «решения, утверждаемые в одних документах территориального планирования и не утверждаемые в других» - это различный правовой статус различной информации, содержащейся в документах территориального планирования;

- арсенал установленных законом способов по «принуждению к комплексности» - от обязательного взаимного учета решений «других» через «факультативное» взаимодействие к обязательному взаимодействию.

Вопрос (8) о законодательном установлении перечня правомочных решений, которые могут утверждаться органами публичной власти трех различных уровней в подготавливаемых ими документах территориального планирования

Проведенный анализ приводит к необходимости обсудить положение о том, что в условиях федеративного государства при наличии нескольких уровней публичной власти самым первым и необходимым шагом в обеспечении комплексности территориального планирования является «размежевание полномочий».

Вопрос (8.1) о том, осуществлялось ли ГрК РФ от 07.05.98 раграничение полномочий и если «да», то как, а также вопрос о том, почему закрепленный ГрК РФ от 07.05.98 принцип пересечения решений, принимаемых различными уровнями публичной власти по одним и тем же вопросам, является разрушительным и неприемлемым для развития национальной системы территориального планирования

Первую часть вопроса можно конкретизировать следующим образом: что, какие конкретно решения согласно ГрК РФ от 07.05.98 должны были утверждаться в документах территориального планирования РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления? Анализ статей 28, 31-35 ГрК РФ от 07.05.98 показывает следующее.

1. Различными уровнями публичной власти должны были утверждаться решения применительно к трем группам вопросов:

- размещению и развитию объектов различного значения - федерального, межрегионального, регионального, межселенного, местного;

- границам соответствующих территорий (территории, благоприятные для развития систем расселения, особо охраняемые природные территории, прибрежные территории, территории сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения, территории с экстремальными природно-климатическими условиями, территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, территории залегания полезных ископаемых, иные территории);

- зонированию территорий.

2. Законодательно закреплялось положение, согласно которому решения по каждой из трех групп вопросов должны были принимать несколько (два или три) различных уровней публичной власти. Например:

- решения по размещению и развитию объектов регионального значениядолжны были приниматься двумя уровнями публичной власти – и Правительством РФ (при утверждении основных положенийконсолидированных схем градостроительного планирования),иорганами государственной власти субъектовРФ (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ);

- решения по размещению и развитию объектов межселенного значениядолжны были приниматься двумя уровнями публичной власти - иорганами государственной власти субъектовРФ (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ), иорганами местного самоуправления районов и сельских округов (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов, сельских округов);

- решения по зонированию территорий должны были приниматься тремя уровнями публичной власти – и Российской Федерацией (при утверждении градостроительной документации федерального уровня в части определения сферы взаимных интересов РФ и субъектов РФ и установления норм, которые должны учитываться субъектами РФ при осуществлении градостроительной деятельности), и субъектами РФ (при утвержденииградостроительной документации регионального уровня в части определения сферы взаимных интересов субъектов РФ и муниципальных образований, определения основных направлений развития городских и сельских поселений, а также производства), и органами местного самоуправления (при утверждениигенеральных планов городских и сельских поселений).

Законодательное закрепление в ГрК РФ от 07.05.98 указанных положений означало: 1) отказ от разграничения полномочий и 2) утверждение выбора в пользу «пересекающихся полномочий».

Возникает вопрос о том, мог ли утвержденный ГрК РФ от 07.05.98 выбор в пользу «пересекающихся полномочий» обеспечить формирование рациональной системы территориального планирования?

Чтобы ответить на этот вопрос необходимо проследить все возможные последствия применения выбранного направления. Тот факт, что одни и те же позиции территориального планирования должны были решаться различными уровнями публичной власти, ставит вопрос, на который ГрК РФ от 07.05.98 не давал прямого ответа: кто и в каких пределах мог принимать решения по одним и тем же позициям?

Ответ на этот вопрос можно найти на пути доведения до логического завершения смысла и правового значения действий в рамках двух гипотетически возможных схем: 1) посредством специально организованных процедур и 2) посредством дополнительного разделения, дифференциации полномочий. Посмотрим, к чему приводит логика каждой из этих схем.

Схема первая, согласно которой ответ на вопрос «кто и в каких пределах мог принимать решения» дается посредством специально организованных процедур. Фактически именно эта схема закреплена в ГрК РФ от 07.05.98 как косвенный ответ на поставленный вопрос, то есть как непрямой ответ, смысл которого приходится восстанавливать из сочетания норм прежнего Кодекса и последствий их применения. Этот косвенный ответ, даваемый прежним Кодексом, складывался из (1) закрепления основополагающей нормы об отсутствии формализованных границ для действий разных уровней публичной власти при принятии ими решений по одним и тем же тематическим вопросам и (2) закрепления производных норм-следствий, то есть таких норм, которые уже являлись неизбежным следствием, с логической неотвратимостью проистекающим из базовой нормы об отсутствии формализованных границ для действий разных уровней публичной власти по одним и тем же поводам. Такими производными нормами-следствиями, «по умолчанию» фактически закрепленными в ГрК РФ от 07.05.98 стали два следующих принципа.

Первый принцип ГрК РФ от 07.05.98 - «принцип очередности», или принцип ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти. Поскольку по одному и тому же поводу должны были приниматься решения разных уровней публичной власти, выстраивалась следующая цепочка неизбежных следствий:

- область действий и область правомочных решений нижестоящих уровней публичной власти не была заведомо определена законом (по причине отсутствия четкого разделения полномочий в рамках «общей» для всех области действий);

- поскольку такая область заведомо не определена, нижестоящие уровни публичной власти должны были ждать соответствующего определения;

- способом такого определения является подготовка вышестоящим уровнем публичной власти соответствующих документов, в которых должны были содержаться указания для нижестоящих уровней публичной власти относительно правомочных для них границ действия;

- поскольку законом не устанавливалась обязанность и ответственность вышестоящих уровней публичной власти перед нижестоящими уровнями публичной власти подготовить в определенные сроки соответствующие документы территориального планирования и предъявить нижестоящим уровням публичной власти указания относительно правомочных для них границ действий, то для нижестоящих уровней публичной власти возникала коллизия: либо «ждать», либо «действовать в опережение» (см. позиции ниже). Следует отметить, что установление законом указанной обязанности и ответственности может состояться только в одном случае – когда установлены последствия. Последствия – это возможность действия нижестоящего уровня публичной власти в условиях, когда вышестоящий уровень публичной власти не выполнил в определенный срок свои обязанности. Такая возможность возникает при наличии «непересекающихся полномочий», когда каждый уровень публичной власти делает свое дело и не вмешивается в дела другого уровня публичной власти. Таким образом, «круг замыкается» - ГрК РФ от 07.05.98 принципиально не мог устанавливать указанную обязанность и ответственность, и мы возвращаемся к отмеченной коллизии, чтобы рассмотреть ее ниже;

- «ждать» - значит останавливать процесс (вопреки требованиям целесообразности и рациональности) на неопределенно долгое время (ведь обязательства по срокам отсутствуют), либо перевести его в русло одноразовых, хаотичных и индивидуально-волюнтаристических действий, то есть фактически упразднить территориальное планирование (что в значительной мере происходило в предшествующий период – и не только благодаря неадекватной системе градостроительного законодательства, но и нормам Земельного кодекса РФ о предварительном согласовании мест размещения объектов строительства, провоцирующим хаотичность и фактически упраздняющим необходимость в территориальном планировании);

- «действовать в опережение» - значит, рисковать в том отношении, что вышестоящий уровень публичной власти в условиях непредъявленности предметов согласования всегда может заблокировать согласование подготовленных документов на неопределенный срок (пример – затянутость на долгие годы процесса согласования генерального плана города Москвы со стороны федеральных органов), при том, что применение несогласованных документов превращает в нелегитимные все основанные на таких документах последующие решения;

- при таком соотношении норм законодательства фактически упраздняется необходимость института территориального планирования, несмотря на декларативное закрепление в законе ГрК РФ от 07.05.98 норм о необходимости такого института.

Второй принцип ГрК РФ от 07.05.98 - «принцип неформализуемости процедур согласований».Фактически произошло закрепление в прежнем Кодексе «по умолчанию» этого анти-принципа по причине того, что:

- стало невозможным определить предметы согласований (за один и тот же вопрос отвечают несколько субъектов публичной власти, и непонятно, кто конкретно отвечает за какой конкретно вопрос);

- в силу неопределенности предметов согласований заведомо (до начала работ по территориальному планированию) стало невозможным определить законом перечень субъектов согласований. Поэтому такой перечень стал определяться по неформализованным процедурам – посредством «заданий на проектирование» (факт наличия которых опять-таки ничего не определял по причине возможности постоянного изменения таких заданий на любой стадии работ);

- стало невозможным определить продолжительность сроков согласований (когда неясно кто конкретно согласовывает и по каким конкретно вопросам);

- стало невозможным реализовать в принципе требование ГрК РФ от 07.05.98 относительно подготовки и принятия порядка согласования и утверждения документов территориального планирования. Это – определенное законом полномочие федерального органа архитектуры и градостроительства, которое так и не было реализовано. И не столько по причине недостаточной эффективности работы указанного органа, сколько по причине неадекватных, нереализуемых схем, закрепленных в рассматриваемом Кодексе.

Таким образом, первая схема, закрепленная в ГрК РФ от 07.05.98 не приводит к приемлемым решениям, а создает тупики.

Схема вторая, согласно которой ответ на вопрос «кто и в каких пределах мог бы принимать решения» дается посредством дополнительного разделения, дифференциации полномочий, то есть путем развития предложенной законом, но предположительно не завершенной схемы. Эта схема гипотетическая и предъявляется она исключительно в целях завершения картины на предмет выяснения всех предельных возможностей, обусловленных состоявшимся в ГрК РФ от 07.05.98 выбором в пользу «пересекающихся полномочий». Однако, при ближайшем рассмотрении эта гипотетическая схема «рассыпается». Фактически она означает: 1) отказ от состоявшегося в ГрК РФ от 07.05.98 выбора и возвращение к отвергнутому подходу «непересекающихся полномочий», 2) признание бесперспективности подхода «пересекающихся полномочий» при поисках приемлемых схем рациональной организации системы территориального планирования в федеративном государстве.

Вывод.Вышеприведенные аргументы являются неизбежным логическим следствием принятой в ГрК РФ от 07.05.98 неадекватной схемы «пересекающихся полномочий», которые в совокупности свидетельствуют о том, что в силу объективных обстоятельств эта схема ведет в тупик, парализует развитие национальной системы территориального планирования. Очевидно, что такие неадекватные законодательные нормы по необходимости рано или поздно, но должны были быть упразднены. Это и состоялось с принятием ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (8.2) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 осуществил разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования и в чем состоит отличие по данному вопросу ГрК РФ от 29.12.04 от упраздненного ГрК РФ от 07.05.98

ГрК РФ от 29.12.04, закрепляя действительное размежевание полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования, основанное на принципе непересечения таких полномочий, позволяет выйти из того тупика, который был создан ныне упраздненным ГрК РФ от 07.05.98..

Для иллюстрации закрепленных ГрК РФ от 29.12.04 положений ниже приводится таблица, обобщенно показывающая, какие органы публичной власти, какие конкретно утверждают решения в соответствующих документах территориального планирования.

Решения, утверждаемые в составе документов территориального планирования	Документы территориального планирования, утверждаемые:
	Российской Федерацией	Субъектами РФ	Органами местного самоуправления
			Муниципальными районами	Поселениями, городскими округами
1. Границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства:
- федерального значения
- регионального значения
- местного значения муниципальных районов
- местного значения поселений, городских округов
2. Решения об изменении границ земель, территорий:
- лесного фонда,
- особо охраняемых природных территорий федерального значения,
- земель обороны и безопасности
- территорий объектов культурного наследия федерального значения
- особо охраняемых природных территорий регионального значения
- земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения
- территорий объектов культурного наследия регионального значения
3. Функциональное зонирование

На основании установленного ГрК РФ от 29.12.04 распределения непересекающихся полномочий создаются основания для закрепления следующих двух основополагающих принципов территориального планирования:

- принцип независимости нижестоящих уровней публичной власти от бездеятельности вышестоящих уровней публичной власти в сфере территориального планирования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 «принципа очередности», или принципа ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти);

- принцип четкой формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 принципа неформализуемости процедур согласований).

Дадим общую характеристику указанных принципов.

Принцип независимости нижестоящих уровней публичной власти от бездеятельности вышестоящих уровней публичной власти в части невыполнения ими действий по подготовке документов территориального планирования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 «принципа очередности», или принципа ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти). Этот принцип может быть назван принципом «свободы в рамках» и содержит два аспекта:

- свобода делать то, что предписано как полномочие соответствующему уровню публичной власти;

- запрет делать то, что не предписано как полномочие соответствующему уровню публичной власти.

Первый аспект – позитивный, его содержание понятно из представленного выше обсуждения «принципа очередности».

Второй аспект – негативный. Его содержание определяется установкой на недопущение хаоса и произвола при осуществлении территориального планирования. Это – рамки, обозначающие пределы свободы. Какие это рамки, например, для органов местного самоуправления, для принятия «свободных» решений при утверждении генеральных планов поселений, городских округов?

Любое решение в области территориального планирования принимается в контексте правовых норм, фактов и обстоятельств. Таким «контекстом-рамками» для генеральных планов поселений, городских округов является федеральный и региональный каркас территории, который органы местного самоуправления должны принимать как данность, учитывать и не посягать на него и который включает два компонента – территории и объекты. С правовой точки зрения федеральный и региональный каркас территории является «табу» для органов местного самоуправления. Они ограничены соответствующими правовыми рамками и не правомочны принимать решения (они могут только предъявлять соответствующие предложения) применительно к следующим компонентам федерального и регионального каркаса (см. представленную выше таблицу):

1) к территориям – землям лесного фонда, землям водного фонда, особо охраняемым природным территориям федерального значения и регионального значения, землям обороны и безопасности, землям сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения;

2) к размещению объектов федерального и регионального значения.

При таком положении дел даже при отсутствии на соответствующих территориях документов территориального планирования федеральных и региональных органов публичной власти:

- органы местного самоуправления могут подготавливать свои документы территориального планирования;

- гарантируется базовый уровень упорядоченности в организации территории – защищен федеральный и региональный каркас.

Очевидно, что, говоря о «свободе в рамках», мы отмечаем только базовый, стартовый уровень в упорядочении организации территории, без которого такое упорядочение вообще не может произойти (см. тупики и коллизии ГрК РФ от 07.05.98, рассмотренные выше). Очевидно также, что, отталкиваясь от этого базового уровня, должен быть сделан следующий шаг – обеспечено позитивное взаимодействие различных уровней публичной власти в области территориального планирования. Как ГрК РФ от 29.12.04 обеспечивает правовые предпосылки для такого шага будет рассмотрено далее.

Принцип четкой формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 принципа неформализуемости процедур согласований). Разграничение полномочий – это одновременно и установление предметов согласований одними органами публичной власти решений других органов публичной власти. По существу, это контроль за осуществлением полномочий в части непосягательства на полномочия других субъектов публичной власти. Установив разграничение полномочий, ГрК РФ от 29.12.04:

- определил предметы согласования и формализовал процедуры согласования документов территориального планирования с установлением законом сроков согласования (то, что ранее не определялось ГрК РФ от 07.05.98);

- установил (через и совместно с ФЗ-191) полномочия-обязанности соответствующих органов публичной власти в области территориального планирования с установлением сроков наступления последствий за неисполнение указанных полномочий-обязанностей (то, что ранее не определялось ГрК РФ от 07.05.98);

- установил процедуры взаимодействия различных уровней публичной власти по совместной подготовке документов территориального планирования (то, что декларировалось, но не регулировалось нормами ГрК РФ от 07.05.98);

- установил правовые нормы по реализации документов территориального планирования в соответствии с полномочиями различных уровней публичной власти, а также планами, утвержденными по установленным Кодексом процедурам и предполагающим согласованность с бюджетными полномочиями (чего также ранее не было в ГрК РФ от 07.05.98 в силу неопределенности полномочий и отсутствия предпосылок для увязки с бюджетным финансированием).

Далее возникает вопрос об объектах, полномочиями по планированию размещения которых обладают органы публичной власти. В рамках этого вопроса возникают и предстоит рассмотреть несколько вопросов, его составляющих:

- об определении ГрК РФ от 29.12.04 оснований для принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

- о дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается и не допускается принудительный выкуп недвижимости;

- о способах определения полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости – посредством перечня и посредством процедур;

- об определении содержания объектов различного значения – федерального, регионального, местного.

Вопрос (8.3) об определении ГрК РФ от 29.12.04 оснований для принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд

При обсуждении проекта ГрК РФ от 29.12.04 специалистами градостроительного проектирования в городе Санкт-Петербурге был направлен вопрос следующего содержания: «Как в соответствии с Градостроительным кодексом РФ предполагается осуществлять градостроительное регулирование выделения земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд (для объектов инфраструктуры, парков и т.д.). В Градостроительном кодексе РФ эта тема (за исключением территорий общего пользования) вообще не упоминается. В Санкт-Петербурге в настоящее время подготовлен и проходит согласования проект нормативного правового акта о резервировании земель, необходимых для государственных нужд, под которыми в первую очередь понимаются нужды, связанные с развитием объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. При отсутствии базовых положений на эту тему в Градостроительном кодексе РФ и отсутствии полномочий, предоставленных Градостроительным кодексом РФ органам государственной власти субъектов РФ судьба подготовленного нормативного правового акта будет незавидной».

Отвечая на поставленный вопрос, следует выделить несколько положений.

1. Было высказано неверное утверждение относительно того, что в ГрК РФ от 29.12.04 не упоминается тема «выделения земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд». Напротив, эта тема является одной из ключевых. Первоначально она была представлена предельно четко, но впоследствии была нивелирована по причине опасения, связанного с «неоправданным внедрением градостроительного законодательства в земельное и гражданское законодательство». Тем не менее, и в принятом снивелированном тексте Кодекса этот вопрос регулируется достаточно определенно. Напомним основные нормы ГрК РФ от 29.12.04:

1) о схемах территориального планирования субъектов РФ - часть 3 статьи 14 (аналогичные нормы имеются применительно к документам территориального планирования РФ и органов местного самоуправления): «Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации могут включать в себя … карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе: 1) объектов энергетических систем регионального значения; 2) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; 3) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; 4)  иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации;

2) «На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, отображаются: … 7) … границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения». (часть 6 статьи 14);

3) «Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.» (часть 4 статьи 9);

4) «Часть 4 статьи 9… Градостроительного кодекса Российской Федерации вводятся в действие с 1 января 2008 года» (статья 3 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ).

5) Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» вводятся изменения в статью 49 Земельного кодекса РФ, которая теперь сформулирована следующим образом (курсивом выделены дополнения, введенные ФЗ-191):

«1. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с: …

размещением следующихобъектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

объекты использования атомной энергии;

объекты обороны и безопасности;

объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов.»

2. В соответствии с частью 7 статьи 90 Земельного кодекса РФ порядок резервирования земель устанавливается федеральными законами. Сейчас такого федерального закона нет. При отсутствии федерального закона субъект РФ может принимать свой закон о резервировании, будучи обязанным привести свой закон в соответствии с федеральным законом после введение в действие такового.

В обоих случаях и федеральный закон, и закон субъекта РФ должны будут соответствовать норме Градостроительного кодекса РФ, смысл которой состоит в том, что решение о резервировании не может быть принято, если нет:

- утвержденных в составе генерального плана границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения (т.е. в данном случае для реализации государственных нужд). Об этом см. приведенные выше нормы;

- подготовленного в соответствии с генеральным планом проекта планировки территории (включающего в себя в данном случае проект межевания), в котором уточняются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для реализации государственных нужд, и эти границы отражаются в градостроительном плане каждого земельного участка, который будет намечен для резервирования с последующим изъятием (см. нормы части 3 статьи 42 и подпункт 8 части 3 статьи 44).

3. По указанным выше причинам утверждение об отсутствии «базовых положений на эту тему» в Градостроительном кодексе РФ является неверным. Все обстоит прямо противоположным образом.

Другое утверждение о том, что Градостроительный кодекс РФ должен предоставить субъектам РФ полномочия относительно резервирования неверно по той причине, что регулирование собственно действий по резервированию (т.е. порядок принятия решений о резервировании) не является предметом градостроительного законодательства. Это предмет земельного законодательства.

Важно подчеркнуть самое главное: Градостроительный кодекс РФ устанавливает базовые основания, которые «замыкаются» на территориальное планирование и планировку территории и без которых никакие решения о резервировании приниматься не могут.

Вопрос (8.4) о дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается и не допускается принудительный выкуп недвижимости

Зафиксируем посредством представленной ниже таблицы, как ГрК РФ от 29.12.04 и Земельным кодексом РФ (через внесение в него инициированных ФЗ-191 дополнений в соответствующей части) распределяются полномочия органов публичной власти по планированию размещения объектов.

Полномочия органов публичной власти по планированию размещения объектов	Полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости	Полномочия, для реализации которых не допускается принудительный выкуп недвижимости
1. Полномочия Российской Федерации - объекты капитального строительства федерального значения, в том числе:
- объекты федеральных энергетических систем;
- объекты использования атомной энергии
- объекты обороны и безопасности
- объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи
- объекты, обеспечивающие космическую деятельность
- объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации
- линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий
- иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами полномочий Российской Федерации и выполнения международных обязательств Российской Федерации.
2. Полномочия субъектов Российской Федерации - объекты капитального строительства регионального значения, в том числе:
- объекты энергетических систем регионального значения
- объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения
- линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий
- иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации
3. Полномочия органов местного самоуправления
3.1. Полномочия муниципальных районов - объекты капитального строительства местного значения, в том числе:
- объекты электро- и газоснабжения в границах муниципального района
- автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района
- иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района
3.2. Полномочия поселений и городских округов - объекты капитального строительства местного значения, в том числе:
- объекты электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа
- автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа
- иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа

С позиций допускаемого законом принудительного выкупа недвижимости есть три группы объектов. Для размещения объектов из первых двух групп такой выкуп допускается, а для объектов из третьей группы – нет.

Первая группа объектов – это объекты федерального значения, которые не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения и которые связаны с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации. Допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения таких объектов является самоочевидной.

Вторая группа объектов – это объекты федерального, регионального и местного значения, которые являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Это объекты, которые существуют не «ради самих себя», а для нормального существования и эксплуатации всех других объектов недвижимости. Кроме этого, в силу «линейности» и протяженности для таких объектов существенно ограничен маневр в выборе вариантов размещения, если сравнивать их со всеми другими локальными (не протяженными) объектами. По указанным причинам также достаточно очевидна допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения второй группы объектов.

Третья группа объектов – это объекты федерального, регионального и местного значения, которые не связаны с государственной безопасностью, обороной и другими экстраординарными федеральными нуждами и не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Для размещения таких объектов закон не предусматривает возможности принудительного выкупа, то есть в данном случае нельзя, ссылаясь на закон, заставить, принудить частное лицо продать какой-то объект, находящийся в частной собственности, с тем, чтобы на его месте возвести иной объект по инициативе публичной власти для ею определенных целей.

Для публичной власти во всех без исключения случаях есть два способа действий:

- размещать необходимые ей объекты на государственных или муниципальных землях, свободных от прав третьих лиц;

- по договоренности (без права принудительного выкупа) в соответствии с нормами гражданского законодательства приобретать у частных лиц земельные участки для размещения объектов в целях публичной власти.

Кроме этого, в случаях размещения объектов первой и второй группы есть возможность принудительного выкупа.

При обсуждении норм Градостроительного кодекса РФ применительно к данной теме часто задается вопрос: что есть государственная, муниципальная нужда?

Прямого ответа в законах в виде определения этого понятия мы не находим. Также нет единого мнения относительно того, предметом какого законодательства должно стать определение данного понятия. На наш взгляд, этот вопрос должен быть предметом федерального законодательства о распределении полномочий органов публичной власти.

При обсуждении данного вопроса часто происходит неверное смешение содержания понятия «государственная, муниципальная нужда» со способом ее реализации. На наш взгляд, «государственная, муниципальная нужда» - это полномочия-обязанности, подлежащие в соответствии с законодательством выполнению государственными, муниципальными органами. Эти полномочия-обязанности и, соответственно, «государственная, муниципальная нужда» разделяются на две группы по способам реализации:

1) государственная, муниципальная нужда, для реализации которой допускается принудительный выкуп недвижимости;

2) государственная, муниципальная нужда, для реализации которой не допускается принудительный выкуп недвижимости.

О способах определения полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости. Есть два потенциально возможных способа установления законом полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости:

1) посредством установления перечня согласующихся с соответствующими полномочиями объектов, которые допускается разместить на месте выкупленной в принудительном порядке недвижимости;

2) посредством процедур, в результате выполнения которых соответствующий уровень публичной власти мог бы решить вопрос о допустимости принудительного выкупа недвижимости в определенных случаях.

На данный момент в законодательстве используется только первый способ и не определена возможность второго способа. Например, ныне может быть остановлена реализация принятых представительными органами власти муниципальных программ переселения граждан из ветхого жилищного фонда. Причинами такой остановки может стать нежелание правообладателей недвижимости распорядиться ею в пользу муниципалитета, либо неадекватные требования по размерам компенсации, существенно превышающие рыночную оценку недвижимости. Использование только механизмов гражданско-правовых отношений для разрешения подобных правовых коллизий может оказаться недостаточным.

Факт наличия только одного из нескольких возможных способов правового разрешения подобных и иных проблем следует расценить как неполнота законодательства и резерв для его будущего развития.

«Процедурный способ» тесно сопрягается с градостроительным зонированием и планировочными проработками территории при наличии юридических гарантий и оценке экономических мотиваций для ее преобразования. Поэтому обсуждение вопроса о том, как этот способ мог бы применяться в существующих условиях и в будущем, перенесено в раздел проблемных вопросов по планировке территории.

Вопрос (8.5) об определении содержания объектов различного значения – федерального, регионального, местного

Понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» использовались без расшифровки их значения и в ГрК РФ от 07.05.98, и в других законах. Используются эти понятия и в ГрК РФ от 29.12.04 также без определения того, что это такое. В этой связи возникает ряд вопросов:

- с каких содержательных позиций подходить к определению этих понятий;

- почему эти понятие не определены в ГрК РФ от 29.12.04;

- как эти понятия могли бы, или должны определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами;

- как оперировать этими понятиями в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения.

Попытаемся ответить на эти вопросы.

С каких содержательных позиций-оснований подходить к определению понятий «объекты федерального, регионального, местного значения»? Значения – это различия. Какова природа обсуждаемых различий? Содержание этих различий определяется сочетанием трех составляющих: 1) политико-административной, 2) технологической и 3) бюджетной. Особенности указанного сочетания наглядно проявляются применительно к трем группам объектов, выделенных при рассмотрении «вопроса о дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается и не допускается принудительный выкуп недвижимости».

Применительно к первой группе объектов (объекты, которые не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения и которые связаны с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации) доминирует политико-административная составляющая. Здесь не возникает проблем относительно решения вопроса, куда отнести такие объекты – к объектам федерального, или объектам регионального значения. Ответ самоочевиден.

Применительно ко второй и третьей группам объектов на первое место выходит «связка» технологической и бюджетной составляющих. То есть, технологические характеристики определенных объектов (например, показатели их мощности, пропускной способности) увязываются с объемом их «нагрузки на бюджет» и способностью, обязанностью соответствующих субъектов бюджетного процесса (субъектов различных уровней публичной власти) нести эту нагрузку, путем выделения соответствующих средств и обеспечения строительства соответствующих объектов. Таким образом, «значение» (федеральное, региональное, или местное) - это завершение ответа на вопрос: кто (какой уровень публичной власти), за строительство чего (каких конкретно объектов, дифференцируемых по их технологическим характеристикам) отвечает своим бюджетом.

Почему понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» не определены в ГрК РФ от 29.12.04? Представленные выше содержательные позиции-основания для определения понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» делают понятным ответ на данный вопрос. Формулируется он следующим образом:

1) определение понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» может быть дано только как результат увязки двух содержательных позиций:

- единой классификации по технологическим признакам (мощности, пропускной способности, вместимости) объектов, строительство которых финансируется из бюджетных источников;

- распределения классифицированных по указанным технологическим признакам объектов по бюджетам различных уровней («привязка объектов к бюджетам») с учетом принципов формирования и планируемого развития бюджетной системы в части доходных источников и их существующих и прогнозируемых объемов;

2) в свете сказанного выше становится очевидным, что:

- по причине того, что процесс реформирования административной и бюджетной систем в стране находится на начальной стадии, на текущий момент отработка указанных двух содержательных позиций должна рассматриваться как задача для нахождения окончательного решения, которого сейчас пока еще нет;

- определение понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» выходит за рамки предмета Градостроительного кодекса РФ, и может фиксироваться в нем в порядке внесения дополнений, выработанных в результате решения поставленной задачи, решаемой в области совершенствования бюджетного законодательства.

Таким образом, задача определения в ГрК РФ от 29.12.04 понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» не может рассматриваться как непосредственная задача именно этого федерального закона и не могла быть решена в принципе на этапе его подготовки. Это задача, которую предстоит решать в дальнейшем путем комплексного совершенствования не только и не столько законодательства о градостроительной деятельности как такового, а всей системы российского законодательства.

Как понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» могли бы, или должны определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами? Имеются три потенциально возможных способа решения этого вопроса, посредством:

- законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов;

- использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования;

- сочетания и перечня, и процедур.

Рассмотрим преимущества и недостатки каждого из этих способов.

Способ определения «объектов федерального, регионального, местного значения» посредством законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов. Содержание данного способа было изложено выше при обсуждении «вопроса о том, почему понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» не определены в ГрК РФ от 29.12.04». Гипотетическое преимущество такого способа состоит в том, что с его помощью можно было бы «раз и навсегда» формализовать этот процесс и до предельной ясности и простоты довести процесс взаимодействия органов публичной власти различных уровней при осуществлении ими территориального планирования. Такой способ был бы возможным в качестве универсального и единственного только в случае, если он удовлетворял бы следующим двум условиям:

1) перечень был бы «глубоко дифференцированным», соотнесенным с широким разнообразием специфики различных регионов огромной страны. Не следует забывать об относительности понятия «значимость». В развитых регионах и большой объект может оказаться не столь значимым и должен быть отнесен, скажем, не к объектам регионального, а к объектам местного значения. В удаленных и депрессивных регионах – наоборот: и малому объекту может быть придано значение федерального объекта (например, дорога малой пропускной способности, но исключительной значимости для целей безопасности, или освоения новых месторождений полезных ископаемых);

2) позволял бы решать вопросы динамики изменения «значимости» во времени.

Выполнение первого условия не наталкивается на непреодолимые препятствия теоретического и методологического характера. За исключением только одного – предложенная законом степень дифференциации может оказаться недостаточной, что усложнит процесс территориального планирования.

Другое дело – выполнение второго условия. Поскольку перечень устанавливается законом, то учет динамики изменений должен сопровождаться периодическими внесениями изменений в закон, потребность в которых может возникать достаточно часто. Внесение необходимых изменений всегда будет запаздывать и не будет гарантировано.

По указанным причинам рассмотренный способ не может быть признан универсальным и единственным. А значит, он должен быть сочетаемым с процедурами, использование которых наряду с установленным законом перечнем позволит вводить необходимые и оперативные уточнения, обусловленные спецификой территориального планирования в соответствующих регионах страны.

Способ определения «объектов федерального, регионального, местного значения» посредством использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования. С точки зрения перспектив развития системы территориального планирования, которая в части правовых основ находится на начальной стадии формирования в Российской Федерации (что необходимо признать), такой способ может применяться только как дополнение к способу, обусловленному установлением посредством закона ныне пока еще отсутствующего перечня соответствующих объектов. В нынешних условиях отсутствия указанного перечня данный способ должен рассматриваться как переходный. Поэтому особенности его применения рассмотрены ниже при обсуждении «вопроса о том, как оперировать понятиями «объекты федерального, регионального, местного значения» в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения».

Способ определения «объектов федерального, регионального, местного значения» посредством сочетания и перечня, и процедур. Понятно, что возможность применения такого способа возникнет тогда, когда будет введен в действие установленный законом перечень. Поэтому, не входя в детальное рассмотрение особенностей применения этого способа, следует охарактеризовать базовые положения, на которых он должен быть основан. В порядке примера возьмем подготовку проекта генерального плана поселения:

1) орган местного самоуправления поселения в своем генеральном плане устанавливает (утверждает) границы зон планируемого размещения объектов местного значения, определенных в соответствии с законодательством. При этом в обязательном порядке в генеральном плане отображаются (не утверждаются) границы зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения - при наличии утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования муниципального района, субъекта Российской Федерации. При отсутствии указанных документов в генеральном плане могут отображаться предложения по расположению границ зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения;

2) реализация решений документов территориального планирования по размещению и строительству объектов регионального и местного значения может осуществляться «автономно» каждым уровнем публичной власти в строгом соответствии с определениями этих объектов, даваемыми законом, а также в соответствии с планами реализации документов территориального планирования. Наряду с «автономными» действиями также может осуществляться реализация документов территориального планирования таким образом, что при определенных условиях и при соблюдении определенных процедур органы публичной власти вышестоящего уровня (муниципального района, субъекта РФ) берут на себя финансовые обязательства, или часть финансовых обязательств по обеспечению строительства определенных объектов местного значения поселения. Такого рода действия осуществляются при соблюдении следующих принципов:

а) органы публичной власти нижестоящего уровня – поселений и городских округов могут обеспечивать своим бюджетом только строительство объектов местного значения поселений и городских округов в соответствии с утвержденными генеральными планами, планами реализации генеральных планов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год;

б) органы публичной власти вышестоящего уровня – муниципального района, субъекта РФ могут обеспечивать своим бюджетом не только строительство объектов местного значения муниципального района, регионального значения в соответствии с утвержденными документами территориального планирования, планами реализации таких документов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год, но также и строительство определенных объектов местного значения поселений, городских округов на основании:

- формализованных в соответствии с законом (федеральным и, или региональным) расчетных процедур, определяющих возможность финансовой помощи в установленных законом случаях;

- совместных планов и программ реализации документов территориального планирования, утверждаемых в соответствующей части представителями исполнительной власти различных уровней – поселения, городского округа, муниципального района, субъекта РФ.

Как оперировать понятиями «объекты федерального, регионального, местного значения» в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения? На основании предъявленных выше аргументов необходимо со всей определенностью сказать, что:

- во-первых, описанный выше «процедурный способ» является переходным в том отношении, что применяется он до введения в действие посредством федерального закона соответствующего перечня, увязывающего технологические характеристики определенных объектов с финансовыми обязательствами соответствующих уровней публичной власти по обеспечению их размещения и строительства;

- во-вторых, «процедурный способ» является объективно необходимым переходным этапом. Его необходимость определяется не мнимой «недоработанностью» ГрК РФ от 29.12.04, а иными обстоятельствами общесистемного характера, которые были раскрыты выше.

Непонимание второго положения, к сожалению, еще является достаточно распространенным. Происхождение его состоит не столько в нежелании понять, сколько в позиции. Позиция эта определяется таким лозунгом: «все сразу и немедленно, если же не все сразу и немедленно, то лучше вообще ничего».

Объективно такая позиция игнорирует принципиальную невозможность одноразовым действием (посредством принятия одного закона – в данном случае Градостроительного кодекса РФ) наладить запущенную область правового регулирования градостроительной деятельности. Запущенную – не только и не столько по причине неупорядоченности, неопределенности и противоречивости ранее действовавшего законодательства о градостроительной деятельности, сколько по объективной причине комплексности такого законодательства, когда даже минимальные действия по его совершенствованию по необходимости влекут за собой неизбежные действия по упорядочению иных видов законодательства, или формируют «заказ» на такое упорядочение. Такой заказ, который не может быть выполнен сразу и немедленно, в том числе и по причине противостояния такому заказу, нежелания понять его необходимость и выполнять его.

Положение о том, что совершенствование законодательства о градостроительной деятельности «провоцирует» в позитивном смысле совершенствование иных законов уже иллюстрировалось в данной работе и будет иллюстрироваться в дальнейшем на конкретных примерах.

Отвечая на вопрос о том, как оперировать понятиями «объекты федерального, регионального, местного значения» в то время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения, возьмем в качестве примера, как и ранее, подготовку проекта генерального плана поселения.

При этом будем иметь в виду самую неблагоприятную ситуацию, когда такой проект подготавливается в условиях отсутствия документов территориального планирования и муниципального района, и субъекта Российской Федерации. В рамках этой неблагоприятной ситуации следует рассмотреть два вида случаев: 1) «благоприятный случай» совместной подготовки проекта генерального плана соответствующим органом местного самоуправления поселения, или городского округа и документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации; 2) «неблагоприятный случай», когда проект генерального плана подготавливается «автономно» соответствующим органом местного самоуправления поселения, или городского округа без того, чтобы параллельно осуществлялась подготовка документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации.

Первый, «благоприятный случай» совместной подготовки проекта генерального плана соответствующим органом местного самоуправления поселения, или городского округа и документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации. Последовательность действий может выглядеть следующим образом:

1) орган местного самоуправления поселения, или городского округа, начиная подготовку генерального плана, руководствуется нормами статьи 27 ГрК РФ от 29.12.04 и инициирует «параллельный процесс» - совместную подготовку документов территориального планирования с участием соседних поселений, городских округов, а также муниципального района и субъекта РФ. При этом:

- решения о совместной подготовке документов территориального планирования могут состояться в «факультативном порядке», или в обязательном порядке – в случаях, когда в соответствии с частью 6 статьи 27 ГрК РФ от 29.12.04 не допускается отказ от совместной подготовки документов территориального планирования;

- в зависимости от конкретных обстоятельств, подготовка документов территориального планирования муниципального района, субъекта Российской Федерации может осуществляться «полномасштабно» - комплексно по всем вопросам и применительно ко всей территории юрисдикции соответствующего органа публичной власти, или «частично» - не по всем вопросам и применительно не ко всей территории юрисдикции соответствующего органа публичной власти, а только применительно к ее части в соответствии с потребностями развития определенного муниципального образования;

2) в процессе совместной подготовки документов территориального планирования разработчики, представители соответствующих органов публичной власти совместно:

- в составе проектов документов территориального планирования подготавливают и обосновывают (в том числе путем фиксации в картографических материалах) предложения о распределении и последовательности строительства объектов местного значения поселения, городского округа, объектов местного значения муниципального района, а также объектов регионального значения;

- подготавливают и обосновывают предложения к плану (программе) реализации документов территориального планирования, в том числе в части первоочередных объектов, источников, объемов и сроков финансирования работ по подготовке к строительству и финансирования строительства объектов различного значения;

3) после утверждения в установленном порядке совместно подготовленных документов территориального планирования, а также совместно подготовленных планов (программ) реализации документов территориального планирования:

- орган местного самоуправления поселения, городского округа обеспечивает с использованием средств своего бюджета работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения поселения, городского округа (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации);

- орган местного самоуправления муниципального района обеспечивает с использованием средств своего бюджета работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения муниципального района (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации). При этом планами реализации указанных документов может быть определено финансирование, или участие в финансировании строительства определенных объектов местного значения поселения из средств бюджета муниципального района;

- уполномоченный государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает с использованием средств бюджета субъекта Российской Федерации работы по подготовке к строительству и строительство объектов регионального значения (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации). При этом планами реализации указанных документов может быть определено финансирование, или участие в финансировании строительства определенных объектов местного значения поселения, городского округа, муниципального района из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Второй, «неблагоприятный случай», когда проект генерального плана подготавливается «автономно» соответствующим органом местного самоуправления поселения, или городского округа без того, чтобы параллельно осуществлялась подготовка документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации.Последовательность действий может выглядеть следующим образом:

1) орган местного самоуправления поселения, или городского округа обеспечивает «автономную» подготовку проекта генерального плана по причине того, что:

- предложения о совместной подготовке документов территориального планирования не направлялись органам публичной власти иных административно-территориальных образований;

- был получен отказ на предложения о совместной подготовке документов территориального планирования, направленные органам публичной власти иных административно-территориальных образований – в случаях, которые в соответствии с частью 6 статьи 27 ГрК РФ от 29.12.04 не подпадают под определение случаев, когда не допускается отказ от указанных предложений;

2) в процессе подготовки проекта генерального плана подготавливаются и обосновываются (в том числе путем фиксации в картографических материалах) предложения о распределении и последовательности строительства объектов:

- местного значения поселения, городского округа, применительно к которым не возникает вопросов относительно их значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению их строительства из средств бюджета поселения, городского округа;

- местного значения муниципального района, регионального значения, применительно к которым возникают вопросы относительно их отнесения к объектам соответствующего значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению строительства таких объектов из средств соответствующих бюджетов;

3) в процессе подготовки и согласования проекта генерального плана с органами местного самоуправления муниципального района (в случае генерального плана поселения), органами государственной власти субъекта Российской Федерации согласовываются предложения о распределении и последовательности строительства объектов местного значения муниципального района, регионального значения, применительно к которым возникают вопросы относительно их отнесения к объектам соответствующего значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению строительства таких объектов из средств соответствующих бюджетов;

4) в составе генерального плана поселения, городского округа утверждаются положения о зонах планируемого размещения и последовательности строительства:

- объектов местного значения поселения, городского округа, применительно к которым на стадии подготовки проекта генерального плана не возникли вопросы относительно их значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению их строительства из средств бюджета поселения, городского округа;

- иных объектов, относительно которых в процессе согласования соответствующих предложений с органами местного самоуправления муниципального района, органами государственной власти субъекта Российской Федерации были приняты решения об отнесении к объектам местного значения поселения, городского округа с признанием обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению строительства таких объектов из средств бюджета поселения, городского округа;

5) после утверждения в установленном порядке генерального плана поселения, городского округа, а также плана (программы) реализации генерального плана:

- орган местного самоуправления поселения, городского округа обеспечивает с использованием средств своего бюджета работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения поселения, городского округа;

- орган местного самоуправления муниципального района (в случае генерального плана поселения), органы государственной власти субъекта РФ используют содержащиеся в составе обосновывающих материалов к утвержденному генеральному плану поселения, городского округа предложения о зонах планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, объектов регионального значения.

Рассмотрение всего разнообразия «благоприятных» и «неблагоприятных» случаев позволяет сделать заключение о том, что факт отсутствия в федеральном законодательстве формального определения понятий «объекты федерального, регионального и местного значения» не блокирует процесс территориального планирования, не создает правовых препятствий для осуществления действий публичной власти в этом направлении.

Следует отметить также еще одно обстоятельство. Речь идет о правовой возможности «опережающих действий» на региональном уровне. Представляется возможным при наличии соответствующей инициативы и до того, как на федеральном уровне будет решена задача, сформулированная при обсуждении «вопроса о том, почему понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» не определены в ГрК РФ от 29.12.04», решать эту задачу в определенной части на региональном уровне, а именно:

- подготовить классификацию по технологическим признакам (мощности, пропускной способности, вместимости) объектов, строительство которых должно финансироваться из регионального бюджета, бюджетов муниципальных районов, бюджетов поселений, городских округов;

- распределить классифицированные по указанным технологическим признакам объекты по бюджетам различных уровней («привязка объектов к бюджетам») с учетом принципов формирования и планируемого развития бюджетов на региональном и местном уровнях в пределах соответствующих субъектов Российской Федерации в части доходных источников, их существующих и прогнозируемых объемов.

Вопрос (9) о законодательном установлении способов обеспечения комплексности территориального планирования при взаимодействии органов публичной власти различных уровней

Этот вопрос распадается на две составляющих – «негативную» и «позитивную». «Негативная» часть – это вопрос о том, как заставить органы публичной власти различных уровней не делать то, что может дезорганизовать территориальное развитие. «Позитивная» часть – это вопрос о том, как побудить органы публичной власти различных уровней делать то, что обеспечит рациональную организацию территории и реализацию планов в приемлемые сроки.

Вопрос (9.1) о том, как «заставить» не делать то, что может дезорганизовать территориальное развитие

Каждый уровень публичной власти может делать (утверждать) только то, что ему предписано и не может делать (утверждать) то, что предписано другому уровню публичной власти. При этом то, что сделали (утвердили) другие уровни публичной власти на соответствующей территории становится ограничением, подлежащим обязательному учету для всех других уровней публичной власти при осуществлении территориального планирования на соответствующей территории.

Следует отметить, что запрет что-то делать (утверждать) всегда может сочетаться с разрешением побуждать (посредством предложений) другой уровень публичной власти делать то, что не является для него запретом. В этом отношении «негативная» сторона всегда сосуществует с «позитивной» стороной.

В порядке примера посмотрим, как «негативная» часть подхода к территориальному планированию осуществляется в случае генерального плана поселения. Органы местного самоуправления поселения не могут утверждать решения:

1) об изменении (в целях освоения и иного использования) границ земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, об изменении границ иных территорий по причине того, что такого рода решения принимаются Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации при утверждении соответствующих документов территориального планирования;

2) не соответствующие:

- решениям утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования других органов публичной власти – Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района, соседних муниципальных образований;

- требованиям законодательства, устанавливаемым применительно к зонам с особыми условиями использования территорий - охранным, санитарно-защитным зонам, зонам охраны объектов культурного наследия, водоохранным зонам, зонам охраны источников питьевого водоснабжения, зонам охраняемых объектов, иным зонам.

Вопрос (9.2) о том, как побудить делать то, что обеспечит рациональную организацию территории и реализацию планов в приемлемые сроки

Для «симметрии» и в порядке того же примера посмотрим, как «позитивная» часть подхода к территориальному планированию осуществляется в случае генерального плана поселения. Органы местного самоуправления поселения могут:

1) отображать в составе материалов генерального плана предложения:

- адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации по изменению (для иного использования) границ земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, по изменению границ иных территорий;

- адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному району по границам зон планируемого размещения объектов федерального значения, регионального значения, местного значения муниципального района;

2) направлять предложения субъекту Российской Федерации, муниципальному району, органам местного самоуправления соседних муниципальных образований – поселений, городских округов по совместной подготовке документов территориального планирования;

3) участвовать в совместной подготовке документов территориального планирования, отвечая на предложения, направленные субъектом Российской Федерации, муниципальным районом, органами местного самоуправления соседних муниципальных образований;

4) в случае совместной подготовки документов территориального планирования подготавливать план (программу) реализации генерального плана поселения, предусматривающий участие субъекта Российской Федерации, муниципального района в обеспечении финансирования соответствующих объектов местного значения поселения по согласованному перечню и в согласованные сроки.

Ранее уже неоднократно отмечалось что, обсуждая тему комплексности территориального планирования в федеративном государстве, мы всегда с неизбежностью имеем дело с коллизией объективного характера.

С одной стороны, в каждом документе территориального планирования имеется только часть информации в статусе утвержденных решений, поскольку утвердивший такой документ орган публичной власти не правомочен отвечать «за все, а только за порученную ему часть».

С другой стороны, в каждом документе территориального планирования должна содержаться не только часть информации в статусе утвержденных соответствующим органом публичной власти решений, но и другая информация, позволяющая судить о том, как некая часть согласуется с другими частями и как они вместе формируют общую картину планируемого развития соответствующей локальной территории.

Вопрос (9.3) о том, как в документах территориального планирования отображается с необходимой полнотой вся информация о развитии территории

Для наглядности ответ на этот вопрос лучше всего дать в виде двух представляемых ниже таблиц. Как и ранее используется пример генерального плана поселения. При этом используются позиции в части состава генерального плана, предложенные при обсуждении вопроса относительно того, как в законе субъекта РФ может определяться состав генерального плана поселения, городского округа.

«Комплексность – ведомственность» генерального плана поселения

«Комплексность» генерального плана – совокупность информации, обеспечивающая его полноту	«Ведомственность» генерального плана - статус и источники информации
	Утверждаются ОМС (устанавливаются)	Не утверждаются ОМС
		отражаются в ГП зоны с особыми условиями использования территорий, установленные в соответствии с законодетельством РФ	отражаются в ГП из документов территориального планирования других органов публичной власти:
			РФ	Субъекта РФ	Муници-пального района
1. Административные границы
2. Функциональное зонирование
3. Зоны ограничений (с особыми условиями использования территорий)
- охранные, санитарно-защитные зоны, водоохранные зоны, другие
- подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций
- зоны охраны объектов культурного наследия
4. Границы категорий земель, территорий
сельскохозяйственного назначения
лесного фонда, водного фонда
особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения
иные
5. Зоны планируемого размещения объектов
местного значения поселения
местного значения муниципального района
регионального значения
федерального значения
6. Предложения, адресуемые РФ, субъекту РФ, муниципальному району по позициям – 1, 4, 5

Статус информации, содержащейся в составе генерального плана поселения

СОСТАВ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНА ПОСЕЛЕНИЯ (согласно предложениям, представленным в ответах на вопросы к главе 2 – «вопрос относительно того, как в законе субъекта РФ может определяться состав генерального плана поселения, городского округа»	СТАТУС ИНФОРМАЦИИ
	Утверждается -«устанавливается»	Не утверждается -«отобража-ется»
ЧАСТЬ ПЕРВАЯ - ПОЛОЖЕНИЯ О ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ ПЛАНИРОВАНИИ
раздел 1 - описание целей и задач территориального планирования
раздел 2 - описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения
ЧАСТЬ ВТОРАЯ - СХЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
раздел 3 – СХЕМА 1 - СВОДНАЯ СХЕМА (ОСНОВНОЙ ЧЕРТЕЖ) ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНА	В части, утверждаемой в составе разделов 4, 5
раздел 4 - схемы границ территорий, земель и ограничений (схемы 2-5)
СХЕМА 2 - СХЕМА ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ЗОН, устанавливаются: границы функциональных зон - жилых зон, производственных зон, рекреационных зон, иных функциональных зон развития территории с отображением параметров планируемого развития таких зон
СХЕМА 3 – СХЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ГРАНИЦ: отображаются существующие границы поселения, городского округа, населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа могут отображаться предложения по изменению границ поселения, городского округа, границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана)
СХЕМА 4 - СХЕМА ОГРАНИЧЕНИЙ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ отображаются устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (в том числе утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района - в случае генерального плана поселения) границы зон с особыми условиями использования территорий	отражаются указанные зоны, установлен-ные в соответст-вии с законода-тельством РФ	отражаются указанные зоны, установлен-ные в соответст-вии с законода-тельством РФ
могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в указанные документы территориального планирования применительно к установлению, изменению границ зон с особыми условиями использования территорий
раздел 5 - схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (схемы 6-8).
СХЕМА 6 - СХЕМЕ РАЗВИТИЯ ОБЪЕКТОВ И СЕТЕЙ ИНЖЕНЕРНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа
отображаются: - границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты и сети; - утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района; - границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов и сетей инженерно-технического обеспечения
могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района
СХЕМА 7 - СХЕМА РАЗВИТИЯ ОБЪЕКТОВ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа
отображаются: - границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты; - утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района; - границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов транспортной инфраструктуры;
могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района
СХЕМА 8 – СХЕМА РАЗВИТИЯ ИНЫХ ОБЪЕКТОВ, ВКЛЮЧАЯ ОБЪЕКТЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения иных объектов капитального строительства местного значения, которые не устанавливаются на схемах 6 и 7 и размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа;
отображаются: - границы земельных участков, которые не отображаются на схемах 6 и 7 и которые предоставлены для размещения иных объектов федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены такие объекты - утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов, федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7 - границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов, которые не отображаются на схемах 6 и 7
могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7

Вопрос (10) о том, обладают ли субъекты Российской Федерации полномочиями устанавливать дополнительные виды документов территориального планирования, а также в чем состоит полномочие субъектов Российской Федерации определять состав документов территориального планирования

В процессе подготовки и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 обсуждался со специалистами градостроительного проектирования вопрос, заданный в следующей формулировке: дает ли новый Градостроительный кодекс РФ органам государственной власти субъектов РФ вообще, Москвы и Санкт-Петербурга, в частности, права по дополнению, изменению установленного этим федеральным законом перечня документов территориального планирования? Как, например, учитывается специфика Санкт-Петербурга как города с большой территорией, сложным административно-территориальным устройством (на территории Санкт-Петербурга находятся 30 городов и поселков, являющихся отдельными муниципальными образованиями). В статьях 7 и 8 ГрК РФ от 29.12.04 такие полномочия отсутствуют. Как при этом предлагается применять, трактовать положения, установленные в части 2 статьи 18 Кодекса: «Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления»?

Вопрос (10.1) относительно исчерпывающего перечня документов территориального планирования, а также об отсутствии необходимости в дополнительных, иных не установленных ГрК РФ от 29.12.04 документов территориального планирования

ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает «закрытый» перечень документов территориального планирования. Это значит, что:

- каждый субъект РФ (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) подготавливает схему или схемы территориального планирования;

- Москва и Санкт-Петербург подготавливают генеральные планы (причем содержание схем территориального планирования «поглощается» такими генеральными планами).

При этом в указанном случае расположения на территории Санкт-Петербурга нескольких десятков городов и поселков действует следующая норма части 2 статьи 23 ГрК РФ от 29.12.04: «Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа».

Необходимости в дополнительных, иных не установленных ГрК РФ от 29.12.04 документов территориального планирования не возникает по причинам того, что:

- поименован полный (без упущений) перечень содержательных позиций, которые должны быть предъявлены на утверждение в составе генерального плана (но без их детальной «внутренней» конкретизации, что оставляет свободу относительно того, как и в какой форме, то есть в форме каких входящих в состав генерального плана разделов эти позиции будут предъявляться);

- генеральный план является документом постоянного действия, в который могут вноситься дополнения и изменения по мере необходимости, которую определяет сама публичная власть, имея в виду: а) различные тематические аспекты территориального планирования (например, схемы развития транспорта, инженерно-технической, социальной инфраструктуры и прочее) и б) конкретизацию решений применительно к различным частям территории.

Поэтому ГрК РФ от 29.12.04 не блокирует, но позволяет осуществлять разнообразные действия по территориальному планированию и все их сводит в одном постоянно действующем документе. Таким образом, утверждается ситуация, когда не будет подготавливаться множество отдельных и самостоятельных документов территориального планирования, но будет подготавливаться и постоянно действовать один документ территориального планирования, в состав которого в качестве его составных частей включаются различные тематические разделы. При необходимости дополнительных проработок и решений в соответствующие разделы генерального плана будут включаться соответствующие дополнения и изменения.

Вопрос (10.2) относительно состава документов территориального планирования

ГрК РФ от 29.12.04 определяет перечень тех позиций, которые должны быть: а) предъявлены на согласование и утверждение и б) предъявлены в качестве обоснования предлагаемых к утверждению решений. По существу ГрК РФ от 29.12.04 говорит о том, «что» должно быть предъявлено, но он не говорит в деталях, в какой форме это должно предъявляться. То есть он не говорит о структуре или составе документов территориального планирования, включая генеральные планы (за исключением выделения самых крупных блоков). Такой состав в виде, например, поименования тематических разделов генерального плана, перечня карт (схем) с их наименованиями, обозначением возможности подготовки фрагментов таких карт (схем) применительно к различным частям территории, с обозначением масштабов и прочее предлагается определить законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Основываясь на ГрК РФ от 29.12.04 и законах субъектов РФ, органы местного самоуправления имеют право детализировать этот состав своими нормативными правовыми актами.

При этом надо иметь в виду следующее:

- факт отсутствия соответствующих формулировок в статьях 7 и 8 ГрК РФ от 29.12.04 (о полномочиях субъектов РФ и органов местного самоуправления) не означает: а) внутреннего противоречия и б) отсутствия указанных полномочий. Такие полномочия имеются по причине наличия прямой нормы части 2 статьи 18 ГрК РФ от 29.12.04;

- субъекты РФ могут по разному действовать при определении состава документов территориального планирования (генеральных планов): а) не детализировать в этой части нормы Градостроительного кодекса РФ, т.е. не принимать по этому вопросу специальных законов и нормативных правовых актов. Тогда органы местного самоуправления сами определят состав разделов генеральных планов. То же самое может сделать и Санкт-Петербург, предъявляя на утверждение свой генеральный план в том составе, который сочтет нужным (но в рамках соответствия Градостроительному кодексу РФ относительно предъявляемых на утверждение позиций); б) детализировать нормы Градостроительного кодекса РФ путем принятия соответствующих законов и нормативных правовых актов и после этого подготавливать и предъявлять на утверждение генеральные планы.

Вопрос (10.3) относительно того, как в законе субъекта РФ может определяться состав генерального плана поселения, городского округа

Ниже представлен один из возможных примеров того, как в законе субъекта РФ может быть сделан «следующий шаг вперед» по отношению к ГрК РФ от 29.12.04 в части определения состава генерального плана поселения, городского округа.

«Статья… Состав генерального плана поселения, городского округа

1. Состав генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов в … области в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации определяются данной статьей настоящего Закона.

2. Генеральный план поселения, генеральный план городского округа состоит из двух частей:

- часть первая - положения о территориальном планировании,

- часть вторая - схемы территориального планирования.

3. Часть первая генерального плана «Положения о территориальном планировании» включает два раздела:

- раздел 1 - описание целей и задач территориального планирования;

- раздел 2 - описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения.

Раздел 2 «Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения» используется при подготовке плана (программы) реализации генерального плана в соответствии со статьей … настоящего Закона.

4. Часть вторая генерального плана «Схемы территориального планирования» включает три раздела:

- раздел 3 – сводная схема (основной чертеж) генерального плана (схема 1),

- раздел 4 - схемы границ территорий, земель и ограничений (схемы 2-5),

- раздел 5 - схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (схемы 6-8).

5. На схеме 1 - сводной схеме (основном чертеже) генерального плана отображается информация, указанная в частях 6-14 настоящей статьи.

6. В состав раздела 4 «Схемы границ территорий, земель и ограничений» включаются:

- схема функциональных зон (схема 2),

- схема административных границ (схема 3),

- схема ограничений использования территорий (схема 4),

- схема границ территорий и земель (схема 5).

7. На схеме 2 - схеме функциональных зон устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы функциональных зон - жилых зон, производственных зон, рекреационных зон, иных функциональных зон развития территории с отображением параметров планируемого развития таких зон и с учетом информации, отображаемой на иных схемах генерального плана.

8. На схеме 3 – схеме административных границ:

1) отображаются существующие границы поселения, городского округа, населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа;

2) могут отображаться предложения по изменению границ поселения, городского округа, границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

9. На схеме 4 - схеме ограничений использования территорий:

1) отображаются устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (в том числе утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района - в случае генерального плана поселения) границы зон с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий, а также границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;

2) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в указанные документы территориального планирования применительно к установлению, изменению границ зон с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий, а также границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

10. На схеме 5 – схеме границ территорий и земель:

1) отображаются существующие, а также утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации границы земель сельскохозяйственного назначения, границы земель для обеспечения космической деятельности, границы земель обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения, границы земель лесного фонда, границы земель водного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, границы территорий объектов культурного наследия;

2) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации применительно к установлению, изменению границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель для обеспечения космической деятельности, границ земель обороны и безопасности, границ земель иного специального назначения, границ земель лесного фонда, границ земель водного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, границ территорий объектов культурного наследия (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

11. В состав раздела 5 «Схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения» включаются:

- схема развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения (схема 6),

- схема развития объектов транспортной инфраструктуры (схема 7),

- схема развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания (схема 8).

12. На схеме 6 - схеме развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа;

2) отображаются:

- границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты и сети;

- утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района;

- границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов и сетей инженерно-технического обеспечения;

3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

13. На схеме 7 - схеме развития объектов транспортной инфраструктуры:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа;

2) отображаются:

- границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты;

- утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района;

- границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов транспортной инфраструктуры;

3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

14. На схеме 8 – схеме развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения иных объектов капитального строительства местного значения, которые не устанавливаются на схемах 6 и 7 и размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа;

2) отображаются:

- границы земельных участков, которые не отображаются на схемах 6 и 7 и которые предоставлены для размещения иных объектов федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены такие объекты;

- утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов, федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7;

- границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов, которые не отображаются на схемах 6 и 7;

3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7 (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

15. Предложения по подготовке документов территориального планирования, внесению изменений в такие документы, адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному району, в составе которого расположено соответствующее поселение, и определяемые пунктом 2 части 8, пунктом 2 части 9, пунктом 2 части 10, пунктом 3 части 12, пунктом 3 части 13, пунктом 3 части 14 настоящей статьи могут отображаться на отдельной схеме в составе генерального плана.

16. Каждая из схем генерального плана может быть представлена в виде:

- одной схемы,

- нескольких схем, включая фрагменты соответствующих схем.

Сводная схема (основой чертеж) генерального плана, иные схемы, фрагменты схем представляются в масштабах, которые определяются заданием заказчика на подготовку проекта генерального плана, или разработчиком по согласованию с заказчиком, с учетом площади территории, на которую распространяется действие генерального плана, а также с учетом численности населения (существующей и прогнозируемой) соответствующих населенных пунктов:

- масштаб 1:25000 - 1:10000 – при численности населения 500 тысяч и более человек;

- масштаб 1:10000 - 1:5000 – при численности населения 100-500 тысяч человек;

- масштаб 1:5000 – при численности населения от 10 до 100 тысяч человек.

17. Информация, отображаемая на схемах раздела 5 генерального плана - «Схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения» может представляться путем наложения такой информации на схемы раздела 4 генерального плана - «Схемы границ территорий, земель и ограничений».

Вопрос (11) о неверном утверждении относительно того, что Градостроительным кодексом РФ, якобы, не предусмотрено решение генеральными планами задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения

Это утверждение некоторых специалистов градостроительного проектирования является следствием неверной позиции, согласно которой один уровень публичной власти (в данном случае органы местного самоуправления) при подготовке генеральных планов должны, якобы, решать «всё и за всех» – и за Российскую Федерацию, и за субъект Российской Федерации. Эта позиция прямо противоречит нормам федеральных законов № 95-ФЗ и № 131-ФЗ и принципам организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации.

Нормами ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрены все без исключения возможные способы решения задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения, за исключением противоречащего федеральному законодательству способа, когда один орган публичной власти в пределах территории своей юрисдикции решает «всё и за всех». Все предусмотренные и не противоречащие законодательству возможности решения рассматриваемой задачи включают следующие способы.

1. Объекты федерального и регионального значения размещаются на территории поселений, городских округов на основании документов территориального планирования, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления в порядке, определенном Градостроительным кодексом Российской Федерации. Решения о размещении таких объектов в указанной документации могут приниматься, в том числе и по предложениям, содержащимся в обосновывающих материалах к генеральным планам, адресуемым Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, то есть представителям тех уровней публичной власти, которые (в отличие от органов местного самоуправления) правомочны принимать решения о размещении объектов федерального и регионального значения.

2. Решения о размещении объектов федерального и регионального значения принимаются по результатам совместной подготовки документов территориального планирования (включая генеральные планы) федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления поселения или городского округа.

3. При подготовке, а также после утверждения генеральных планов органы местного самоуправления могут адресовать федеральным органам исполнительной власти, государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения (в том числе, о размещении объектов федерального и регионального значения), содержащиеся в составе обосновывающих материалов к генеральным планам.

Иных правомерных способов решения задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения на территории муниципальных образований не существует.

Неверное утверждение относительно того, что ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрено решение генеральными планами задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения, является не столько результатом неверной трактовки норм самого Кодекса, сколько отражением позиции, которая не приемлет зафиксированные в этом законе принципы территориального планирования в условиях федеративного государства и утверждает прямо противоположные принципы, согласно которым должен быть только один субъект территориального планирования в пределах границ города.

В известном смысле такая позиция является обратным отображением позиции, утверждающей необходимость наличия института «особого регулирования градостроительной деятельности». Если идеология той позиции (при условии ее честного предъявления – см. ответ на вопрос об институте «особого регулирования градостроительной деятельности») состоит в намерении «лишить полномочий нижестоящий уровень публичной власти и передать отобранные полномочия вышестоящему уровню публичной власти», то здесь ситуация обратная – «отнять полномочия от вышестоящих уровней публичной власти и передать отобранные полномочия только одному представителю нижестоящего уровня публичной власти».

Вопрос (12) о реализации документов территориального планирования и, в частности - генеральных планов

Вопрос (12.1) о том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 не содержатся имевшиеся в ГрК РФ от 07.05.98 статьи об источниках финансирования градостроительной деятельности

Ответ на этот вопрос достаточно прост: специальные законы не могут регулировать отношения по поводу бюджетного финансирования – эти вопросы должны регулироваться исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации. Кроме того, следует отметить, что указанные статьи ФЗ-73 не имели правового содержания.

Вопрос (12.2) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 из состава документов территориального планирования выведены и представлены в качестве самостоятельных документов планы реализации документов территориального планирования

В процессе подготовки и после принятия ГрК РФ от 29.12.04 высказывалось следующее утверждение: из состава утверждаемых материалов генерального плана исключен план первоочередных мероприятий, что превращает генеральный план в декоративный документ, упраздняет его роль инструмента планирования и управления. Посмотрим, соответствует ли данное утверждение реальному положению дел.

Во-первых, приведенное и подобные утверждения не соответствуют действительности по причине прямого противоречия тому, что сказано в частях 4, 5 статьи 23 ГрК РФ от 29.12.04: «4. Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). 5. Положения о территориальном планировании … включают в себя: … перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения». То есть, в утверждаемой части самого генерального плана содержатся положения о мероприятиях и сроках его реализации.

Во-вторых, применительно к вопросу о реализации генерального плана следует иметь в виду, что имеется два документа: 1) в составе утверждаемой части самого генерального плана - положения о мероприятиях и сроках его реализации и 2) самостоятельный документ, вне состава генерального плана – план реализации генерального плана. Ниже будет объяснено, почему такое положение закреплено ГрК РФ от 29.12.04. Здесь же следует отметить технологический аспект подготовки генерального плана, который состоит в следующем. В процессе подготовки в составе утверждаемой части генерального плана положений о мероприятиях и сроках его реализации фактически параллельно происходит подготовка предложений к другому документу - проекту плана реализации генерального плана, который должен быть принят в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана. В контексте общей технологии работ по территориальному планированию находит объяснение то, что такой срок является вполне приемлемым, несмотря на возможное, но неадекватное мнение о его недостаточности.

В третьих, возникает вопрос, почему в отличие от прежде действовавшего ГрК РФ от 07.05.98, в котором не было отдельного документа по реализации генерального плана, ГрК РФ от 29.12.04 введен такой самостоятельный документ? Ответ на этот вопрос складывается из следующих положений:

- генеральный план – это документ публичной власти, которая, утвердив его, принимает на себя обязательства по его реализации, в том числе и прежде всего, по обеспечению строительства тех объектов, за наличие и использование которых публичная власть несет ответственность перед избравшим ее населением;

- реализация принятых планов-обязательств для публичной власти – это планирование использования бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам;

- бюджеты планируются и утверждаются на каждый предстоящий финансовый год – это с одной стороны; генеральный план содержит решения на годы и десятилетия вперед – это с другой стороны;

- возникает вопрос: как разрешить эту коллизию при увязке краткосрочного бюджета с долгосрочным генеральным планом?

- есть два потенциально возможных способа разрешения этой коллизии: 1) ежегодно вносить соответствующие изменения-дополнения в соответствующий раздел действующего генерального плана; 2) «оставить генеральный план в покое», а иметь отдельный документ-план, в который в текущем режиме в соответствии с планами формирования бюджета вносить дополнения по мере продвижения работ по реализации генерального плана;

- первый способ громоздкий, неоперативный и, что важно, не осуществим в реальности как периодически возобновляемая процедура. С формальной точки зрения каждый год мы будем иметь дело с ситуацией, которая на юридическом языке называется «внесение изменений в генеральный план». В соответствии с частью 17 статьи 24 ГрК РФ от 29.12.04 такого рода действия должны осуществляться в соответствии с частями 2-14 указанной статьи. В состав этих действий среди прочего входят: принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления. Даже если не рассматривать ссылку на указанные части статьи 24, а гипотетически предположить другую, менее громоздкую и более упрощенную схему (специально прописанную в Кодексе по данному поводу), то мы по необходимости придем к требованию утверждения рассматриваемых изменений представительным органом местного самоуправления. Но тогда спрашивается, с какого рода решением мы имеем дело в данном случае – нормотворческим или исполнительно-распорядительным? Ответ является предельно очевидным - исполнительно-распорядительным. Но тогда речь идет не о генеральном плане, а о другом документе. Получается, что первый способ является сугубо гипотетическим, при том, что аналитическая проверка этой гипотезы приводит нас к необходимости отвергнуть этот способ как нереальный с правовой точки зрения. Остаются, правда, квази-правовые, суррогатные схемы, но мы их не обязаны рассматривать по той причине, что обсуждается федеральный закон, для которого суррогатные схемы неприемлемы.

Ответ на поставленный вопрос мы получили как своего рода объективный факт. То есть ГрК РФ от 29.12.04 должен был предусмотреть в качестве отдельного самостоятельного документа план реализации генерального плана. Что и было сделано.

В четвертых, можно ли и нужно ли развивать и детализировать (например, посредством регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления) установленные ГрК РФ от 29.12.04 положения о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов?

Относительно «можно ли» - ответ «да». В силу того, что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ, действует положение, согласно которому субъекты РФ могут посредством своих законов развивать, детализировать нормы федерального законодательства, не допуская противоречий с ним.

Относительно «нужно ли», также ответ - «да». Обсуждение норм ГрК РФ от 29.12.04, а также текущая практика показывают потребность в более детальном регламентировании данного вопроса. Ниже приводится пример проекта статьи (выделен курсивом), которая может содержаться в законе субъекта Российской Федерации и в которой развиваются и детализируются нормы ГрК РФ от 29.12.04 о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов.

Статья  ….  Планы и программы реализации генерального плана поселения в субъекте Российской Федерации, генерального плана городского округа в субъекте Российской Федерации

1. Реализация генерального плана поселения осуществляется на основании плана реализации генерального плана поселения, который утверждается главой местной администрации поселения, реализация генерального плана городского округа - на основании плана реализации генерального плана городского округа, который утверждается главой местной администрации городского округа, в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующего генерального плана.

2. План реализации генерального плана подготавливается на основании и с учетом:

- раздела 2 части первой генерального плана - «Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения»;

- предложений органов местного самоуправления, в том числе относящихся к реализации планов размещения и строительства приоритетных объектов и сетей инженерно-технического обеспечения, транспортной инфраструктуры местного значения;

- иных предложений, в том числе от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального района, заинтересованных физических и юридических лиц.

3. В плане реализации генерального плана содержатся:

1) решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

2) сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, посредством которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов, а также устанавливаются границы зон резервирования для принятии решений о резервировании земельных участков с последующим выкупом для муниципальных нужд поселения, городского округа, связанных с размещением и строительством объектов инженерно-технической и транспортной инфраструктуры местного значения;

3) сроки подготовки проектной документации и сроки строительства первоочередных объектов капитального строительства местного значения поселения, городского округа;

4) финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана в части определения приоритетных задач, перечня первоочередных объектов, расчетов затрат, определения источников и последовательности финансирования;

5) иные положения по реализации генерального плана.

5. В плане реализации генерального плана могут содержаться:

- положения планов реализации на территории поселения, городского округа документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения);

- адресуемые органам государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципального района (в случае генерального плана поселения) предложения о скоординированной по срокам реализации действующих на территории поселения, городского округа документов территориального планирования.

6. План реализации генерального плана утверждается на срок не менее, чем два года, по истечении которого подготавливается новый план на следующий срок продолжительностью не менее двух лет.

В указанный план ежегодно вносятся изменения в связи с подготовкой и принятием бюджета на предстоящий финансовый год.

7. На основании и с учетом плана реализации генерального плана может подготавливаться программа реализации генерального плана на срок не менее, чем пять лет.

Программа реализации генерального плана утверждается главой соответственно поселения, главой городского округа.

8. Уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности ежегодно подготавливает и представляет соответственно главе поселения, главе городского округа доклад о ходе реализации генерального плана с предложениями о внесении изменений в план, программу реализации генерального плана, а также предложениями о внесении изменений в генеральный план.

Вопрос (12.3) о неправомерности введения института «актуализации генерального плана»

Этот вопрос, в частности, обсуждался со специалистами градостроительного проектирования города Москвы, которые в адрес ГрК РФ от 29.12.04 направляли упрек в том отношении, что этим Кодексом не определены нормы, обязывающие органы публичной власти осуществлять регулярную актуализацию генерального плана.

По причине того, что в федеральном законодательстве нет определения понятия «актуализация генерального плана», возникает необходимость посредством приведенного ниже анализа «реконструировать» содержание этого понятия. В процессе анализа выстраивается следующая цепочка рассуждений и аргументов.

1. «Актуализация» должна обозначать некоторое действие, отличное от всех других действий, осуществляемых применительно к генеральному плану. Иначе наличие отдельного понятия теряет всякий смысл. Попытаемся выяснить, является ли «актуализация» таким самостоятельным видом действий, достойным присвоения отдельного термина.

2. Применительно к генеральному плану может осуществляться только два вида действий – реализация и внесение изменений. Иного не дано.

Уже здесь возникает логическая проблема: нет третьего места, куда бы можно было бы поместить «актуализацию». Однако, на самом деле никакой проблемы здесь нет. Может идти речь только о субъективной проблеме, обусловленной желанием, вопреки всему, найти третье место, несмотря на его абсолютное отсутствие.

3. Итак, понятие «актуализация» не может стоять в одном ряду с понятиями «реализация генерального плана» и «внесение изменений в генеральный план». В лучшем случае можно говорить о том, что слово «актуализация» обозначает одну из разновидностей действий либо по «реализации», либо по «изменению», являя собой проявление профессиональной обиходной речи. И ничего другого не дано.

Но тогда спрашивается, зачем вводить в качестве самостоятельного юридического термина нечто производное и частное? По причине отсутствия логики нет иного выхода, как только отказать понятию «актуализация» в праве на существование как самостоятельного юридического термина.

Приведенные аргументы полностью подтверждаются статьей 41 «Актуализация Генерального плана» Закона города Москвы от 27 апреля 2005 г. № 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)», из которой следует, что «актуализация» - это ничто иное, как внесение изменений в генеральный план, которое должно осуществляться в том же порядке, что и принятие генерального плана.

Следует отметить, что отсутствие правовой возможности использования термина «актуализация» применительно к генеральному плану вовсе не означает невозможности его использования применительно к другим видам градостроительной деятельности. Такие виды деятельности определяются как ведение дежурных планов и карт, о чем более подробно сказано в ответе на вопрос 44.1.

Приведенные выше доказательства невозможности существования словосочетания ««актуализация генерального плана» в качестве самостоятельного юридического термина, заставляют переформулировать вопрос ради вскрытия содержащегося в нем смысла, а именно: имеется представление о том, что Градостроительный кодекс РФ должен содержать нормы, согласно которым в генеральные планы с фиксированной этим законом периодичностью должны вноситься изменения.

В этом вопросе есть две стороны – формальная и содержательная.

Формально-юридическая сторона вопроса: допустимо ли в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Отвечая на этот вопрос, следует особо отметить и принять во внимание два следующих обстоятельства:

- рассматриваемый вопрос своим происхождением имеет московскую законодательную практику, где имеется норма о внесении изменений в генеральный план (об «актуализации генерального плана») в течение определенного фиксированного периода времени. Однако, следует принять во внимание, что здесь нет и не может быть аналогии с федеральным законом. Федеральный закон в случае установления рассматриваемой нормы диктовал бы действия «других». Законом города Москвы публичная власть диктует действия «самой себе», что вполне правомерно и допустимо. Также правомерно и допустимо, например, наличие аналогичных норм в законе Санкт-Петербурга, нормативных правовых актах поселений, городских округов, когда публичная власть будет диктовать порядок действий «самой себе». Совсем другая, коллизионная ситуация возникает, если имеется намерение диктовать, когда действовать «другим», например, диктовать посредством закона субъекта Российской Федерации сроки для данного вида действий органам местного самоуправления поселений, городских округов;

- адекватные реалиям практики юридические конструкции «работают» тогда, когда норма, обязывающая действовать в определенные сроки, существует и взаимодействует с другой «симметричной» нормой, устанавливающей последствия за бездеятельность. Поэтому, если гипотетически представить себе наличие рассматриваемой нормы о сроках в федеральном законе, необходимо одновременно сконструировать другую норму о последствиях, наступающих в случае, когда орган местного самоуправления поселения, городского округа не внес изменение в генеральный план в течение отпущенного ему федеральным законом срока. Какая это может быть норма? Ответа нет по той причине, что в действующей системе российского законодательства невозможно существование какой бы то ни было «карательной» нормы на этот счет.

Поэтому после рассмотрения всех аргументов формально-юридического характера становится очевидным: в федеральном законе невозможно установить фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы.

Содержательная сторона вопроса: зачем в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Очевидно, что нет твердых аргументов в пользу того, что это необходимо делать, равно как нет их и в пользу того, что такой необходимости нет. Но еще более очевидно, что «принуждение при отсутствии его необходимости» не может быть использовано как принцип при построении федерального законодательства.

В итоге всестороннего рассмотрения этого вопроса и с формально-юридических, и с содержательных позиций необходимо признать то, что отсутствие в ГрК РФ от 29.12.04 норм, устанавливающих фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы, является не упущением, а выверенной и правильной позицией данного федерального закона.

Вопрос (13) о государственной экспертизе проектов документов территориального планирования, документации по планировке территории

Тема государственной экспертизы документов, подготавливаемых в рамках градостроительной деятельности, вызывает активную дискуссию среди профессионалов, занимающихся проектированием, часть которых высказывает резкое неприятие позиций, зафиксированных на этот счет в ГрК РФ от 29.12.04.

Для того, чтобы разобраться в содержании связанных с этой темой проблем и подходов к их решении, предлагается последовательно обсудить следующие вопросы:

- о том, что такое экспертиза, и о необходимости разделения экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации;

- о том, как трактовались вопросы государственной экспертизы документов градостроительного проектирования в ГрК РФ от 07.05.98 и как они решаются ГрК РФ от 29.12.04;

- о содержании компромиссного решения о государственной экспертизе документов территориального планирования, закрепленного ГрК РФ от 29.12.04;

- о проведении государственной экспертизы документов территориального планирования и документации по планировке территории на переходном этапе.

Вопрос (13.1) о том, что такое государственная экспертиза, и о необходимости разделения экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации

Государственная экспертиза – это действия государственных органов по проверке соответствия предоставленной документации на соответствие установленным требованиям. Правильность такого общего и универсального определения вряд ли вызовет возражения. Оно согласуется, в частности, с определением, содержавшимся в части 2 статьи 29 ГрК РФ от 07.05.98 – «государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве».

Правомерно спросить, кто должен отвечать за наличие указанного соответствия? При обдумывании ответа с неизбежностью обнаруживается существование, как минимум двух субъектов ответственности – «базового» и «промежуточного»:

1) первым непосредственным субъектом такой ответственности всегда и при всех обстоятельствах должно быть лицо, утвердившее представленную документацию. Здесь мы обязаны обратить внимание на принципиальное отличие лиц, утверждающих документацию градостроительного проектирования и проектную документацию. В первом случае – это органы публичной власти, во втором – частные (физические и юридические) лица. Уже по этой причине становится понятным, почему необходимо разделять экспертизу документации градостроительного проектирования и проектную документации. Такого разделения по субъекту проведения экспертизы ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал. В этом отношении ГрК РФ от 29.12.04, закрепив такое разделение, выполнил закономерный и необходимый шаг. Поэтому в рамках данного раздела мы будем рассматривать вопросы только применительно к экспертизе документации градостроительного проектирования – проектам документов территориального планирования и документации по планировке территории;

2) вторым субъектом, несущим субсидиарную ответственность, должно быть лицо, которое провело экспертизу. Такое требование является логичным и закономерным и напротив – его отсутствие в законе должно рассматриваться как недостаток закона и формируемой на его основе системы. В ГрК РФ от 07.05.98 мы не обнаруживаем норм о такой ответственности, ГрК РФ от 29.12.04 такие нормы вводит. Однако, вопрос об ответственности требует более подробного обсуждения в контексте последующего анализа рассматриваемой темы.

Итак, с позиции определения ответственности экспертиза вторична по отношению к первичной «базовой» ответственности, которую несет утверждающее лицо. В силу вторичности экспертиза является посредствующей функцией. Учитывая эти принципиальные обстоятельства, следует разобраться в ответе на вопрос, кто может быть субъектом экспертизы-проверки. Субъектами экспертизы-проверки могут быть:

1) само утверждающее лицо, которое не пользуется услугами посредника-эксперта. В таких случаях не возникает необходимости в специализированной услуге, называемой «экспертиза», или отрицается ее необходимость;

2) привлекаемый утверждающим лицом посредник-эксперт, который может быть:

- государственным служащим, группой (комиссией) государственных служащих, государственных экспертов. Только в этом случае возникает «государственная экспертиза»;

- частным (физическим, юридическим) лицом, которое обладает правом проведения экспертизы – если необходимость и порядок приобретения-подтверждения такого права определяется законом;

- частным (физическим, юридическим) лицом, которому «утверждающее лицо» доверяет, но которое не обладает формальным правом проведения экспертизы (будь то в силу отсутствия требования законодательства о приобретении такого права, либо в силу нежелания таким правом обладать).

По причине посредствующего «страховочного» характера экспертизы утверждающее лицо может пожелать воспользоваться услугами сразу нескольких посредников-экспертов.

Как мы видим, государство может быть одним из многих субъектов экспертизы. Но тогда спрашивается, когда, в каких случаях мы должны требовать, чтобы именно государство и никто другой в обязательном порядке было субъектом проведения экспертизы, чтобы была именно «государственная экспертиза» документации градостроительного проектирования?

Отвечая на этот вопрос, необходимо:

- зафиксировать и осмыслить факт наличия коллизии применительно к «государственной экспертизе документации градостроительного проектирования»;

- совершить выбор в пользу утверждения или в пользу упразднения «государственной экспертизы документации градостроительного проектирования».

В чем состоит коллизия применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования? Документацию градостроительного проектирования утверждают органы публичной власти. Эти органы, утвердив соответствующую документацию, должны нести ответственность за ее правильность, соответствие требованиям законодательства, а также нести имущественную ответственность. Такая обязательная ответственность может быть обеспечена только бюджетом конкретного публичного образования.

В случае, когда документация проходит государственную экспертизу, ответственность утверждающего публичного органа (заказчика документации) по необходимости должна разделяться между этим органом и другим публичным органом, представляемым государственным экспертом. Однако же, первичную «базовую» ответственность во всех случаях несет утвердивший документацию публичный орган. Именно он заинтересован в качественной проверке соответствия. У него всегда есть различные способы осуществить такую проверку, о чем было сказано выше.

Феномен государственной экспертизы документации градостроительного проектирования состоит в том, что она фактически проводится дважды. Первый раз – государственным органом экспертизы, который до вступления в силу ГрК РФ от 29.12.04 не нес никакой ответственности за результаты проведенной им экспертизы, кроме административной ответственности должностных лиц (отсутствие норм об имущественной ответственности в ГрК РФ от 07.05.98), и который должен нести имущественную ответственность. Второй раз - государственными, муниципальными органами власти, которые утверждают соответствующие документы и должны нести реальную, имущественную ответственность за утверждаемые ими документы.

Коллизия состоит в следующем:

- одно и то же, однотипное действие по проверке осуществляется два раза представителями двух различных органов публичной власти;

- имущественная ответственность за одно и то же действие, дважды осуществленное двумя различными органами публичной власти, должна дважды обеспечиваться из двух публичных бюджетов.

Смысл содержавшегося в проекте ГрК РФ от 29.12.04 выбора в пользу упразднения «государственной экспертизы документации градостроительного проектирования». Указанная коллизия, закрепленная ранее действовавшим ГрК РФ от 07.05.98, существовала на протяжении многих лет, но уже не могла оставаться незамеченной далее. Перед законодателем с неизбежностью встала задача разрешить эту коллизию посредством норм закона. Как? Дать ответ, означает совершить выбор. Применительно к «государственной экспертизе документации градостроительного проектирования» выбор мог состояться только из двух вариантов:

1) упразднить,

2) сохранить либо полностью, либо частично.

В первоначальном проекте ГрК РФ от 29.12.04 предлагался первый вариант. В окончательном тексте Кодекса в результате острой дискуссии был принят компромисс – «сохранить частично». Что из этого получилось, будет обсуждено ниже.

Вопрос (13.2) о том, как решались вопросы государственной экспертизы документов градостроительного проектирования в ГрК РФ от 07.05.98 и как они решаются ГрК РФ от 29.12.04

Для того, чтобы понять содержание произведенных ГрК РФ от 29.12.04 изменений по данному вопросу, необходимо зафиксировать и сопоставить главные позиции прежнего и нового Градостроительных кодексов РФ. Эти позиции заключаются в следующем.

1. ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал разделения по субъекту проведения государственную экспертизу документации градостроительного проектирования и государственную экспертизу проектной документации. И ту, и другую экспертизы проводили «органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации».

ГрК РФ от 29.12.04 установил такое разделение:

- в первом случае государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственное ему государственное учреждение;

- во втором случае государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственное ему государственное учреждение.

2. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал два уровня проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования:

- федеральный – применительно к «градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, другой градостроительной документации и научно-исследовательских работ, разрабатываемых за счет средств федерального бюджета и совместного финансирования с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований» (часть 3 статьи 29 ГрК РФ от 07.05.98);

- территориальный - применительно к градостроительной документации, научно-исследовательским работам, градостроительным разделам целевых программ субъектов Российской Федерации и местных целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схемам и проектам развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований (часть 3 статьи 29 ГрК РФ от 07.05.98).

ГрК РФ от 29.12.04 установил только один федеральный уровень проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования. Следует отметить, что после введения в действие Кодекса Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ часть федерального полномочия по проведению государственной экспертизы документов территориального планирования была делегирована субъектам РФ (за исключением проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации).

3. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал обязательность проведения государственной экспертизы применительно ко всем видам градостроительной документации.

ГрК РФ от 29.12.04:

- установил возможность (то есть, упразднил обязательность) проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования;

- упразднил государственную экспертизу применительно к документации по планировке территории.

4. Вопрос об установлении порядка проведении экспертизы решался и решается следующим образом.

ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал (часть 1 статьи 29, статья 25), что порядок проведения государственной экспертизы градостроительной документации должен определяться:

- Градостроительным кодексом РФ,

- иными законами РФ,

- иными нормативными правовыми актами РФ,

- законами субъектов РФ,

- иными нормативными правовыми актами субъектов РФ,

- правовыми актами федерального органа архитектуры и градостроительства.

ГрК РФ от 29.12.04 упразднил нерациональную множественность «порядков», сведя их к одному порядку: «Порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размер платы за проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации» (часть 8 статьи 29).

5. Вопрос о предмете экспертизы.

ГрК РФ от 07.05.98 не определял позиций, которые должны стать формализованными предметами государственной экспертизы, ограничившись общей формулировкой части 2 статьи 29: «Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве».

ГрК РФ от 29.12.04 частью 5 статьи 29 установил предмет государственной экспертизы, включив в этот предмет две позиции о соответствии требованиям: 1) технических регламентов и 2) рациональной организации территории. Вторая позиция стала неудачным результатом компромисса. Неудачность его состоит в том, что понятие «рациональная организация территории» является неформализованным, создающим предпосылки для неопределенности и субъективных мнений, а государственная экспертиза не может строиться на субъективных позициях. Однако, есть норма части 6 статьи 29, посредством которой может преодолеваться эта неопределенность: «Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования».

6. Вопрос о том, сколько должно быть государственных экспертиз применительно к документации градостроительного проектирования.

ГрК РФ от 07.05.98 инерционно воспринял и закрепил своими нормами как «объективный факт» множественность государственных экспертиз документации градостроительного проектирования. Пунктом 4 статьи 29 ГрК РФ от 07.05.98 поименованы виды государственных экспертиз, проводимые соответствующими органами:

1) государственная экспертиза градостроительной и проектной документации;

2) государственная экологическая экспертиза;

3) «проверка-экспертиза», проводимая комитетами по земельным ресурсам и землеустройству;

4) «проверка-экспертиза», проводимая специально уполномоченными органами охраны памятников культуры;

5) «проверка-экспертиза», проводимая управлением государственного фонда недр,

6) «проверка-экспертиза», проводимая государственным горным надзором;

7) «проверка-экспертиза», проводимая санитарно-эпидемиологическим надзором;

8) «проверка-экспертиза», проводимая органами охраны недр,

9) «проверки-экспертизы», проводимые другими заинтересованными государственными органами, перечень которых определяется заданием на разработку градостроительной и проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При подготовке проекта ГрК РФ от 29.12.04 были выдвинуты в качестве принципиальных впоследствии закрепленные в тексте принятого Кодекса следующие положения:

1) недопустимость «множественности» государственных экспертиз. Эта множественность была сведена к одному органу государственной экспертизы проектов документов территориального планирования. В этом состоял компромиссный «отход» от исходного предложения об упразднении всех государственных экспертиз применительно к документации градостроительного проектирования;

2) недопустимость неформализованности процесса государственных экспертиз. Утверждение необходимости перехода к законодательно установленным предметам проверки документации на соответствие конкретным формально определенным позициям, зафиксированным в технических регламентах как комплексных законодательных актах, объемлющих в своем составе всю совокупность требований безопасности, ныне предъявляемых различными экспертирующими органами;

3) установление переходного периода, связанного с осуществлением действий по упразднению множественности субъектов государственной экспертизы, подготовке, принятию и введению в действие комплексных технических регламентов безопасности.

7. Вопрос об имущественной ответственности органов государственной экспертизы.

ГрК РФ от 07.05.98 не устанавливал такой ответственности.

ГрК РФ от 29.12.04 посредством части 3 статьи 59 установил имущественную ответственность органов государственной экспертизы: «В случае наличия положительного заключения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность за причинение вреда, указанного в частях 1 и 2 настоящей статьи». Речь идет о вреде, причиненном жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования.

Вопрос (13.3) о содержании компромиссного решения о государственной экспертизе документов территориального планирования, закрепленного в ГрК РФ от 29.12.04

Компромисс состоит в том, что вместо полного упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования состоялось решение, «половинчатость» которого состоит в следующем. Вопреки нелогичности и избыточности самого института государственной экспертизы документации градостроительного проектирования, этот институт был сохранен в урезанном виде – только применительно к проектам документов территориального планирования с выведением из-под «опеки» этого института документации по планировке территории.

Такое половинчатое решение (частичное сохранение вместо упразднения) сопряжено со следующими парадоксами:

- с одной стороны, создаваемый (преобразуемый) институт является государственным, а с другой стороны – факультативным, не обязательным. То, что этот государственный институт является факультативным и необязательным, следует из следующих норм ГрК РФ от 29.12.04: «Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования, несут лица, по инициативе которых проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу» (часть 1 статьи 29 ГрК РФ от 29.12.04); «Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования» (часть 1 статьи 29 ГрК РФ от 29.12.04). Создается странный, может быть, уникальный феномен – государственный институт является необязательным;

- с одной стороны, законом определена норма о создании государственного института, но не установлен срок создания (преобразования) – в ФЗ-191 нет норм на этот счет (в отличие от иных позиций, связанных со сроками; вероятно в силу обязательности соответствующих позиций и необязательности рассматриваемой). С другой стороны, не возникает последствий в случае, невыполнения норм о создании такого института.

Следует посмотреть на обсуждаемую проблему еще с одной стороны. Очевидно, что институт государственной экспертизы документов территориального планирования не имеет долгосрочной перспективы. Однако, он является «страховочным механизмом», рассчитанным на переходный период, своего рода «буфером» для обеспечения последовательности преобразований.

Вопрос (13.4) о проведении государственной экспертизы документов территориального планирования и документации по планировке территории на переходном этапе

Этот вопрос важен в двух отношениях:

- посредством ГрК РФ от 29.12.04, а также Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», по существу, было инициировано только начало процесса объективно необходимых (фактически запаздывающих) преобразований не только законодательства о градостроительной деятельности, но и сопряженных с градостроительной деятельностью видов законодательства;

- в силу объективности того обстоятельства, что процесс преобразований только начат и далек от завершения, возникает ситуация переходности, приходится разрешать коллизии и преодолевать противоречия, решая при этом две группы вопросов: 1) о том, «как работать сейчас, в данный момент» и 2) что делать в части продолжения и завершения начатого процесса в области совершенствования законодательства.

«Как работать сейчас, в данный момент» применительно к решению проблем проведения государственных экспертиз документации градостроительного проектирования. Во-первых, законодательством установлен приоритет ГрК РФ от 29.12.04 по вопросам регулирования градостроительной деятельности над иными федеральными законами, нормативными правовыми актами. Этот приоритет закреплен следующими нормами:

- «Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу» (часть 2 статьи 3 ГрК РФ от 29.12.04);

- «До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации» (статья 7 ФЗ-191).

Во-вторых, ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрено проведение государственных экспертиз документации градостроительного проектирования, за исключением случаев, когда заинтересованные лица по своей инициативе «в факультативном порядке» и за свой счет обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования (при наличии созданного, преобразованного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение такой экспертизы, или подведомственного ему государственного учреждения).

В-третьих, документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие требованиям технических регламентов. При этом «До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу Российской Федерации» (часть 1 статьи 6 ФЗ-191).

В-четвертых, органы публичной власти до утверждения указанной документации обязаны обеспечить ее проверку на соответствие установленным требованиям. При этом органы публичной власти несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия: «Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации и документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, осуществляется в полном объеме»; «Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме» (части 1 и 2 статьи 59 ГрК РФ от 29.12.04).

В-пятых, следует принять во внимание наличие нормы части 2 статьи 6 ФЗ-191 применительно к одному из частных случаев: «До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений в случае, если застроенные территории не разделены на земельные участки, границы земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, которые утверждаются главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа с соблюдением процедуры публичных слушаний в соответствии со статьей 46 ГрК РФ от 29.12.04. Не допускается требовать в указанном случае предоставление других документов для утверждения проектов планировки территорий, проектов межевания территорий». Это означает, что в указанных случаях также не проводятся государственные экспертизы (включая государственную экологическую экспертизу) документации по планировке территории.

В-шестых, до приведения в соответствие с ГрК РФ от 29.12.04 законов и иных нормативных правовых актов согласно статье 7 ФЗ-191, имеет место формальное несоответствие некоторых законов и нормативных правовых актов ГрК РФ от 29.12.04. Как быть, какими нормами руководствоваться? Есть два подхода к решению данной коллизии на переходном этапе:

- руководствоваться нормами ГрК РФ от 29.12.04, который не предусматривает проведение государственных экспертиз документации градостроительного проектирования (за исключением случаев, когда заинтересованные лица по своей инициативе «в факультативном порядке» и за свой счет обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования), имея при этом в виду, что документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие установленным требованиям и во всех случаях органы публичной власти, утверждающие эту документацию несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия;

- проводить проверку-экспертизу, предусмотренную иными федеральными законами вплоть до выполнения требования статьи 7 ФЗ-191.

Что делать в части продолжения и завершения начатого процесса в области совершенствования законодательства по вопросам государственной экспертизы документации градостроительного проектирования. В ситуации, когда имеет место формальное несоответствие некоторых законов и иных нормативных правовых актов ГрК РФ от 29.12.04, вопрос о том, «что делать», понятен – подготавливать законопроект о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части предусмотренного ГрК РФ от 29.12.04 осуществления государственной экспертизы документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственного строительного надзора.

Внесение изменений должно состояться в следующие федеральные законы (приводятся согласно хронологии, начиная с ранее принятых законов):

1. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»

2. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»

3. Федеральный закон от 17 ноября 1995 года №169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»

4. Федеральный закон от 29 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»

5. Федеральный закон от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»

6. Федеральный закон от 10 января 1996 года №4-ФЗ «О мелиорации земель»

7. Федеральный закон от 3 апреля 1996 года №28-ФЗ «Об энергосбережении»

8. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года

9. Федеральный закон от 2 мая 1997 года № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»

10. Федеральный закон от 21 декабря 1997 года №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»

11. Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»

12. Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»

13. Федеральный закон от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»

14. Федеральный закон от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»

15. Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»

16. Федеральный закон от 17 июля 1999 года №181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»

17. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года

18. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года

19. Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

20. Федеральный закон от 26 марта 2003 года №35-ФЗ «Об электроэнергетике»

21. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года

22. Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»

Вопрос (14) о содержании и статусе нормативов градостроительного проектирования

В ГрК РФ от 07.05.98 были нормы о государственных градостроительных нормативах и правилах, в ГрК РФ от 29.12.04 их нет, вместо них введены нормативы градостроительного проектирования - региональные и местные. Почему произведена замена, в чем разница между двумя видами нормативов?

Сразу следует сказать, что произведена замена не ради замены. Есть внутренняя логика и необходимость того, что сделано новым Кодексом. Но чтобы убедиться в правильности такого утверждения потребуется провести анализ зафиксированной нормами ГрК РФ от 07.05.98 концепции формирования государственных градостроительных нормативов и правил с позиции ее соответствия трем критериям-принципам рациональной организации системы нормирования посредством законодательства. К таким критериям-принципам относятся:

1) принцип «отделения зерен от плевел» - отделения обязательного, обусловленного безопасностью, от необязательного, не относящегося к безопасности;

2) принцип «собирания камней» - собирание обязательных требований из разрозненных документов в сводный комплексный документ;

3) принцип «двух статусов» - требования безопасности определяются законами, иное – иными актами.

С указанных позиций нам предстоит выработать ответы на следующие вопросы:

- что, какие положения, позиции согласно ГрК РФ от 07.05.98 должны были входить в состав государственных градостроительных нормативов и правил;

- какова согласно ГрК РФ от 07.05.98 была «внутренняя» структура государственных градостроительных нормативов и правил, каково было их «внешнее» соотношение с иными нормативами;

- каков согласно ГрК РФ от 07.05.98 был формально-юридический статус государственных градостроительных нормативов и правил;

- о содержании, статусе и составе региональных и местных нормативов градостроительного проектирования в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (14.1) о том, что, какие положения, позиции согласно ГрК РФ от 07.05.98должны были входить в состав государственных градостроительных нормативов и правил

В статье 1 ГрК РФ от 07.05.98содержалось определение – «государственные градостроительные нормативы и правила - нормативно-технические документы, разработанные и утвержденные федеральным органом архитектуры и градостроительства или органами архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации и подлежащие обязательному исполнению при осуществлении градостроительной деятельности всех видов».

Из этого определения можно составить представление о статусе нормативов (кто утверждает, обязательность для всех) и об их двухуровневой структуре (федеральные и территориальные). Прямого ответа на вопрос о содержании (что, какие положения, показатели, характеристики) рассматриваемых нормативов ГрК РФ от 07.05.98не содержал. Есть только одно косвенное указание на одну из возможных позиций – «уровень обслуживания населения» (часть 3 статьи 13). По причине отсутствия прямого ответа следует обратиться к примеру государственных градостроительных нормативов и правил – «Строительные нормы и правила. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. СНиП 2.07.01-89*».

Если оценивать данный документ с точки зрения первого из вышеобозначенных принципов – «отделение зерен от плевел», то следует отметить наличие в нем положений двух видов: 1) рекомендации с расчетными показателями, используемыми при градостроительном проектировании и 2) показатели, обязательные для выполнения, например, показатели, обусловленные противопожарными требованиями (приложение 1, обязательное), требованиями обеспечения безопасности полетов воздушных судов (приложение 2, обязательное).

Рассматриваемый документ содержит, в частности:

- показатели интенсивности использования территорий различного назначения, включая показатели плотности населения на территориях жилого назначения, выраженной в количестве человек на один гектар территории и (или) количестве квадратных метров общей жилой площади на один гектар территории при различных показателях жилищной обеспеченности на различных этапах развития территории;

- показатели для определения потребности в территориях различного назначения;

- показатели обеспечения доступности объектов социального, транспортного обслуживания путем установления расстояний до соответствующих объектов различных типов и применительно к различным планировочным и иным условиям.

Очевидно, что такие показатели не связаны непосредственно с требованиями безопасности и не могут быть причислены к обязательным, а только рекомендательным, о чем, по существу, и сказано в данном документе.

Таким образом, по факту того, что нераздельно сочетаются и обязательные требования, обусловленные безопасностью, и необязательные рекомендации, необходимо признать несоответствие данного документа первому из вышеперечисленных принципов рациональной организации системы нормирования посредством законодательства - принципу «отделения зерен от плевел».

Вопрос (14.2) о том, какова согласно ГрК РФ от 07.05.98была «внутренняя» структура государственных градостроительных нормативов и правил, каково было их «внешнее» соотношение с иными нормативами

«Внутренняя» структура – это наличие двух уровней государственных градостроительных нормативов и правил – федеральных и территориальных. По контексту норм ГрК РФ от 07.05.98 можно установить, что территориальные нормативы детализируют федеральные «с учетом природно-климатических, социально-демографических, национальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации» (часть 1 статьи 53 ГрК РФ от 07.05.98). Иных позиций, определяющих соотношение федеральных и территориальных нормативов в законе не содержится. Поэтому, например, неясно, как и в какую сторону (больше, меньше), до какого предела территориальные нормативы могут отличаться от федеральных.

«Внешнее» соотношение с иными нормативами – это наличие, помимо градостроительных нормативов, иных «не градостроительных» нормативов: «Специальные нормативы и правила, затрагивающие интересы в области градостроительной деятельности и относящиеся к федеральным градостроительным нормативам и правилам, утверждаются и вводятся в действие соответствующими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с федеральным органом архитектуры и градостроительства» (часть 4 статьи 52 ГрК РФ от 07.05.98).

«Внутренняя» структура и «внешнее» соотношение с иными нормативами показывает, что предусмотренная ГрК РФ от 07.05.98 концепция формирования государственных градостроительных нормативов и правил не соответствует и второму принципу рациональной организации системы нормирования посредством законодательства (принципу «собирания камней»), согласно которому необходимо собирание обязательных требований из разрозненных документов в сводный комплексный документ.

Вопрос (14.3) о том, каков согласно ГрК РФ от 07.05.98был формально-юридический статус государственных градостроительных нормативов и правил

Статус в данном случае – это кто утверждает и для кого. Кто утверждает - федеральный орган архитектуры и градостроительства или органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации. Для кого – для всех в качестве обязательных требований, подлежащих выполнению.

Парадокс состоит в том, что «смешанный» документ, содержащий и обязательные и необязательные (рекомендательные) позиции утверждается федеральным ведомством, то есть даже не Правительством РФ и не законом РФ. Ясно, что такая система не могла иметь долгосрочной перспективы устойчивого функционирования. Она была обречена на распад, прежде всего в силу внутренних противоречий, которые рано или поздно, но должны были проявиться.

В данном случае зафиксированная в ГрК РФ от 07.05.98 концепцияформирования государственных градостроительных нормативов и правил не соответствует и третьему принципу рациональной организации системы нормирования посредством законодательства, который предусматривает, что требования безопасности должны определяться законами, а иное – иными документами (принцип «двух статусов»).

Вопрос (14.4) о содержании, статусе и составе региональных и местных нормативов градостроительного проектирования согласно ГрК РФ от 29.12.04

Выше была показана неизбежность «саморазрушения» утвержденной ГрК РФ от 07.05.98 системы государственных градостроительных нормативов и правил в силу противоречий логики ее построения.

Обусловленный объективной необходимостью переход на другую более устойчивую и логически выверенную систему закрепил ГрК РФ от 29.12.04, утвердивший систему региональных и местных нормативов градостроительного проектирования. Эта система приобретает свои четкие контуры и свое место – за пределами технических регламентов, которые определяют область безопасности. За пределами области безопасности – рекомендации.

ГрК РФ от 29.12.04 закреплены следующие концептуальные положения относительно нормативов градостроительного проектирования:

- встроенность в законодательный контекст. Вся совокупность обязательных к выполнению требований, обусловленных соблюдением мер безопасности, содержится в технических регламентах, принимаемых посредством федеральных законов. За пределами технических регламентов содержится то, что является рекомендательным в части градостроительного проектирования – это региональные и местные нормативы градостроительного проектирования. То есть, реализуются три рассмотренных выше принципа - принцип «отделения зерен от плевел», принцип «собирания камней», принцип «двух статусов»;

- упразднение позиции относительно наличия нормативов рекомендательного характера на федеральном уровне. Задачи федерального уровня – обеспечение требований безопасности. Рекомендательность не может быть непосредственной задачей федерального уровня. Рекомендательность обусловлена региональной и местной спецификой;

- установление норм об учете рекомендательных региональных и местных нормативов градостроительного проектирования при подготовке проектов генеральных планов поселений, городских округов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории;

- установление содержания (минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека) и базового состава региональных и местных нормативы градостроительного проектирования – показатели обеспечения объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения, объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории;

- введение нормы, согласно которой «не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования» (часть 6 статьи 24 ГрК РФ от 29.12.04);

- передача субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления полномочий по определению состава, порядка подготовки и утверждения соответственно региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.

Последнюю позицию можно проиллюстрировать изложением в качестве примера одного из возможных вариантов текста закона субъекта Российской Федерации применительно к регламентированию состава, порядка подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования (текст выделен курсивом).

Статья  ….  Местные нормативы градостроительного проектирования

1. Местные нормативы градостроительного проектирования в поселениях и городских округах субъекта Российской Федерации (далее - местные нормативы градостроительного проектирования) – утверждаемые в порядке, определенном в соответствии с настоящим Законом, минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории), которые учитываются при подготовке, согласовании и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований … области (схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов), а также проектов планировки территории, утверждаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов субъекта Российской Федерации.

Не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования субъекта Российской Федерации.

2. Отсутствие местных нормативов градостроительного проектирования в субъекте Российской Федерации не является препятствием для утверждения генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, а также проектов планировки территории.

При отсутствии региональных и местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.

При наличии региональных и отсутствии местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом: 1) региональных нормативов градостроительного проектирования, а также 2) обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.

При наличии местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом: 1) указанных нормативов, а также 2) обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.

3. Не допускается регламентировать местными нормативами градостроительного проектирования положения о безопасности, определяемые законодательством о техническом регулировании и содержащиеся в технических регламентах.

Местные нормативы градостроительного проектирования не должны противоречить техническим регламентам безопасности в области территориального планирования и планировки территории и подготавливаются с учетом указанных технических регламентов безопасности.

4. Состав и содержание местных нормативов градостроительного проектирования в субъекте Российской Федерации определяется нормативными актами глав поселений, глав городских округов об утверждении указанных нормативов с учетом наличия следующих рекомендуемых минимальных и (или) максимальных показателей для:

1) определения интенсивности использования территорий различного назначения в зависимости от их расположения, а также этапов последовательного достижения поставленных задач развития таких территорий:

- плотности населения на территориях жилого назначения, выраженной в количестве человек на один гектар территории и (или) количестве квадратных метров общей жилой площади на один гектар территории при различных показателях жилищной обеспеченности на различных этапах развития территории;

- интенсивности использования территорий иного назначения, выраженной в процентах застройки, иных показателях;

2) определения потребности в территориях различного назначения, включая:

- территории для размещения различных типов жилищного и иных видов строительства;

- озелененные и иные территории общего пользования применительно к различным элементам планировочной структуры и типам застройки, в том числе парки, сады, скверы, бульвары, размещаемые на селитебной территории;

- территории для развития сети дорог и улиц с учетом пропускной способности этой сети, уровня автомобилизации (из расчета количества автомобилей на тысячу человек постоянно проживающего и приезжающего населения);

- территории для развития объектов инженерно-технического обеспечения;

3) определения размеров земельных участков для размещения объектов капитального строительства, необходимых для государственных или муниципальных нужд, включая размеры земельных участков для размещения:

- объектов социального обслуживания,

- объектов коммунального обслуживания;

- линейных объектов дорожной инфраструктуры, включая указания о категориях дорог и улиц, расчетной скорости движения, ширине полос движения, другие показатели (при условии отсутствия таких показателей в технических регламентах);

- линейных и иных объектов инженерно-технической инфраструктуры;

- объектов для хранения индивидуального и иных видов транспорта;

- иных объектов;

4) обеспечения доступности объектов социального, транспортного обслуживания путем установления расстояний до соответствующих объектов различных типов и применительно к различным планировочным и иным условиям;

5) определения при подготовке проектов планировки и проектов межевания:

а) размеров земельных участков, в том числе выделяемых для использования существующих зданий, строений, сооружений, включая многоквартирные дома;

б) расстояний между проектируемыми:

- улицами, проездами, разъездными площадками применительно к различным элементам планировочной структуры территории;

- зданиями, строениями и сооружениями различных типов и при различных планировочных условиях;

6) определения иных параметров развития территории при градостроительном проектировании.

5. Решение о подготовке местных нормативов градостроительного проектирования принимается главой поселения, главой городского округа. В таком решении:

- определяется орган, ответственный за подготовку указанных нормативов – уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности;

- определяются сроки, условия финансирования и иные вопросы организации работ по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.

6. Решение о подготовке местных нормативов градостроительного проектирования в течение пяти дней после его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов муниципальных образований, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте поселения, городского округа в сети "Интернет".

7. Уполномоченный орган по вопросам градостроительной деятельности в соответствие с законодательством организует и проводит конкурс на размещение муниципального заказа по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.

8. Глава поселения, глава городского округа направляет подготовленный проект местных нормативов градостроительного проектирования Правительству субъекта Российской Федерации на согласование.

Предметом согласования является положение, определенное абзацем вторым части первой настоящей статьи.

Правительство субъекта Российской Федерации в течение тридцати дней со дня направления ему проекта местных нормативов градостроительного проектирования направляет главе поселения, главе городского округа решение о согласовании, либо о несогласовании проекта с обоснованием причин.

9. По истечении срока, указанного в части 8 настоящей статьи, но не позднее одного месяца со дня истечения этого срока, глава поселения, глава городского округа может принять одно из следующих решений:

- утвердить местные нормативы градостроительного проектирования;

- отклонить представленный проект местных нормативов градостроительного проектирования и направить его на доработку.

В случае, если по истечении срока, указанного в первом абзаце данной части настоящей статьи главой поселения, главой городского округа не принято решение, проект местных нормативов градостроительного проектирования считается отклоненным.

10. Решение об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования в течение пяти дней после его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте поселения, городского округа в сети "Интернет".

11. В течение семи дней после принятия решения об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования уполномоченный орган по вопросам градостроительной деятельности обеспечивает размещения нормативов в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района (в случае утверждения местных нормативов для поселения).

12. Внесение изменений в местные нормативы градостроительного проектирования осуществляется в порядке, определенном настоящей статьей.

Вопрос (14.5) о технологии территориального планирования в части соблюдения требований безопасности в период отсутствия принятых посредством законов технических регламентов

Согласно ГрК РФ от 29.12.04 вся система подготовки документов в системе градостроительного проектирования построена на применении технических регламентов. Принятых технических регламентов пока нет. В этой ситуации действует норма пункта 1 статьи 6 ФЗ-191: «До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу Российской Федерации».

Обсуждается также вопрос о том, можно ли до принятия федеральными законами технических регламентов принимать на уровне субъектов Российской Федерации нормативные технические документы в области безопасности и руководствоваться ими. При ответе на этот вопрос приходится принимать во внимание следующие два обстоятельства.

Во-первых, в пункте 1 статьи 6 ФЗ-191 не сказано о времени принятия нормативных технических документов, на соответствие которым может проверяться документация в период отсутствия технических регламентов. Возможен был бы вариант формулировки – «проводится проверка соответствия … нормативным техническим документам, действовавшим до вступления в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации». Поскольку такой формулировки нет, то можно гипотетически предположить, что соответствующие нормативные технические документы могут подготавливаться и приниматься в период до вступления в силу технических регламентов.

Во-вторых, чтобы проверить высказанное предположение, надо обратиться к статье 46 Федерального закона «О техническом регулировании». Выясняется, что в период до вступления в силу соответствующих технических регламентов следует руководствоваться нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти. При этом по факту отсутствия соответствующих норм в указанной статье федерального закона можно заключить, что в период отсутствия принятых технических регламентов не могут подготавливаться и приниматься «промежуточные» нормативные технические документы в области безопасности на уровнесубъектов Российской Федерации.

Вопрос (15) о том, что подготовка документов территориального планирования предопределяет иные действия в сфере управления развитием территорий, а также о последствиях отсутствия документов территориального планирования

Ответ на этот общий вопрос формулируется как итог рассмотрения нескольких частных вопросов.

Вопрос (15.1) о том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 документы территориального планирования становятся основанием для принятия решений о резервировании, изъятии земельных участков, переводе земель из одной категории в другую

Нельзя не отметить еще один факт принципиальной значимости. ГрК РФ от 07.05.98 не определял, а ГрК РФ от 29.12.04 определяет документы территориального планирования как обязательное условие для выполнения органами публичной власти иных действий в сфере управления развитием территорий.

Согласно статье 3 ФЗ-191 с 1 января 2008 года при отсутствии документов территориального планирования не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о:

1) резервировании земель, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

2) изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

3) переводе земель из одной категории в другую.

Следует также принять во внимание то, что указанные решения (применительно к позициям 1 и 2) не могут быть приняты при отсутствии документации по планировке территории, подготовленной и утвержденной в порядке реализации документов территориального планирования. Об этом свидетельствует совокупность норм, регламентирующих действия по планировке территории, в частности:

- согласно части 3 статьи 44 ГрК РФ от 29.12.04 в составе градостроительного плана земельного участка указываются, среди прочего, границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Понятно, что планируемое размещение может предполагать также и резервирование с последующим изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

- градостроительные планы, в которых определяются границы зон предстоящего резервирования, являются составной частью и одним из результатов, содержащихся в документации по планировке территории.

Другими словами, ГрК РФ от 29.12.04 фактически установил необходимость «связки» двух компонентов градостроительной деятельности - одновременного наличия двух видов документов - документов территориальным планированием и документации по планировке территории - как обязательное основание для принятия решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Вопрос (15.2) о том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 посредством документов территориального планирования может осуществляться упорядочение административно-территориального деления, а также о том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 упразднены «пригородные зоны городов», не представлены «агломерации», иные типы урбанизированных территорий

Ответ на первый вопрос относительно прост в том отношении, что в ГрК РФ от 29.12.04 зафиксированы следующие положения:

- каждый орган публичной власти в составе материалов по обоснованию проектов документов территориального планирования может подготавливать направляемые другим органам публичной власти предложения об изменении административно-территориальных границ (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

- органы публичной власти, обладающие полномочиями утверждать соответствующие административные границы, могут использовать свои документы территориального планирования, а также предложения, содержащиеся в документах территориального планирования других органов публичной власти, для принятия решений об изменении таких границ.

В этом состоит механизм последовательного упорядочения, уточнения, корректировки административно-территориального деления, заложенный в ГрК РФ от 29.12.04. Смысл этого механизма предельно прост и раскрывается он через следующие три позиции:

1) территориальное планирование является самым действенным и адекватным инструментом для оценки сложившегося положения дел и выработки предложений по упорядочению ситуации с точки зрения комплексного взаимосвязанного развития территории в целом и ее отдельных компонентов с учетом фактора «управляемости и рациональности административных границ»;

2) при необходимости такие реальные и целостные образования (если они таковыми являются) как «пригородные зоны», «локальные агломерации» в документах территориального планирования могут быть оконтурены и объединены в пределах измененных административных границ, представляемых для рассмотрения в качестве предложений и утверждения в установленном порядке;

3) существующие и измененные административные границы всегда фиксируют границы территории юрисдикции органов публичной власти, обладающих суверенным и неотъемлемым правом осуществлять в таких пределах территориальное планирование.

Представленные позиции исчерпывают смысл механизма совершенствования административно-территориального деления с использованием предложений, содержащихся в документах территориального планирования. Ничего иного сверх того, нет и не может быть в федеративном государстве. О невозможности «выдавливать» публичных субъектов территориального планирования, «замещать» их другими публичными субъектами мы говорили выше, исчерпав этот вопрос до полного логического завершения.

Между тем эти самоочевидные позиции были подвергнуты критике со стороны оппонентов ГрК РФ от 29.12.04. Возражения формулировались следующим образом: игнорируется актуальная проблема правовой делимитации таких градостроительных объектов, как агломерации, пригородные зоны городов, иных типов урбанизированных территорий, выходящих за границы отдельных поселений, муниципальных образований, а в ряде случаев – пересекающих границы субъектов Федерации.

Предлагается выяснить существо вопроса, проанализировав ситуацию с «пригородными зонами». ГрК РФ от 29.12.04, действительно, не одержит упоминания о «пригородных зонах». Между тем, таким зонам посвящена отдельная статья 86 в Земельном кодексе Российской Федерации и целая глава из двух статей 49 и 50 в ГрК РФ от 07.05.98. Почему, чем обоснована такая позиция ГрК РФ от 29.12.04?

Начнем со статьи 86 Земельного кодекса Российской Федерации. Ключевая норма этой статьи зафиксирована частью 3: «Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации».

Итак, утверждаются два компонента 1) границы и 2) правовой режим. Очевидно, что в данном случае границы не являются административными границами. Иначе рассматриваемые нормы не содержались бы в Земельном кодексе РФ по той причине, что установления административных границ не является предметом земельного законодательства. Значит, границы устанавливаются исключительно для установления правового режима в пределах таких границ.

Посмотрим, что происходит с правовым режимом. В пределах пригородной зоны могут располагаться все семь категорий, определенных статьей 7 Земельного кодекса РФ. Применительно к шести категориям правовой режим определяется соответствующими статьями самого Земельного кодекса РФ. Значит, здесь нет места для законов субъектов Российской Федерации.

Исключение составляют земли поселений, основу правового режима которых, согласно части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ, определяют градостроительные регламенты, приписанные к соответствующим территориальным зонам в пределах поселений, определяемые в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления – правил землепользования и застройки. Указанные правила, согласно Земельному кодексу РФ, утверждаются органами местного самоуправления, а не законами субъектов Российской Федерации.

Получается, что имеет место внутреннее противоречие в Земельном кодексе РФ: нормы статьи 86 противоречат нормам иных статей того же Кодекса. По причине внутреннего противоречия статью 86 невозможно применять. Если доводить логику до завершения (а это необходимо делать) указанная статья должна быть упразднена.

Кроме того, статья 86 Земельного кодекса РФ вошла в противоречие с ГрК РФ от 29.12.04 и в соответствии со статьей 7 ФЗ-191 не должна применяться: «До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации».

Теперь посмотрим статьи 49 и 50 главы IX «Регулирование использования территорий пригородных зон городов при осуществлении градостроительной деятельности» прежде действовавшего ГрК РФ от 07.05.98. Следует обратить внимание на две нормы, содержащиеся в части 2 статьи 49 и части 2 статьи 50.

Часть 2 статьи 49 ГрК РФ от 07.05.98: «Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации в соответствии с настоящим Кодексом и земельным законодательством Российской Федерации». Только что мы видели как «рассыпались» нормы Земельного кодекса РФ, относящиеся к «пригородным зонам» по причине внутренних противоречий. Значит, «рассыпается» и рассматриваемая норма ГрК РФ от 07.05.98.

Часть 2 статьи 50 ГрК РФ от 07.05.98: «Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации (в том числе пригородной зоны), района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), а также в генеральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зонами, с учетом земле- и лесоустроительной документации». Здесь мы обнаруживаем уже обсуждавшийся выше порок ГрК РФ от 07.05.98, который закрепил неприемлемое в федеративном государстве положение, согласно которому одну и ту же функцию (зонирование) осуществляют последовательно два различных органа публичной власти (и субъекты Российской Федерации, и органы местного самоуправления) без внутреннего разделения этой функции в части определения, кто что делает и за что отвечает.

Таким образом, и с формально-юридической, и с содержательной точек зрения заложенная в ГрК РФ от 07.05.98 логическая конструкция пригородных зон «рассыпается». А вместе с ней «рассыпается» и неадекватное представление о таких зонах оппонентов ГрК РФ от 29.12.04, который был обязан упразднить квази-правовой институт «пригородных зон» и он вполне обоснованно и с логической неизбежностью выполнил эту задачу.

Вопрос (15.3) о том, что в ГрК РФ от 29.12.04, якобы, упущены вопросы установления, изменения границ населенных пунктов – границ «земель поселений»

Такое неверное заключение делается по причине отсутствия в ГрК РФ от 29.12.04 упоминания особого вида градостроительной документации – «проектов черты городских и сельских поселений», которые содержались в ГрК РФ от 07.05.98. Требуется разобраться в следующих вопросах:

- о соотношении понятий «поселения», «населенные пункты»;

- какие органы публичной власти утверждают черту населенных пунктов и посредством каких документов происходит утверждение такой черты;

- на основании и с использованием каких документов принимаются решения об утверждении черты населенных пунктов.

О соотношении понятий «поселения», «населенные пункты». На данный момент мы имеем дело с пока еще не преодоленными терминологическими разночтениями, имеющими место в Земельном кодексе РФ и в ФЗ-131. В Земельном кодексе РФ используется понятие «поселения» не в значении административного образования, а в значении особой категории земель, границы которой устанавливаются посредством черты поселений. В ФЗ-131 – наоборот, поселения – это административные (муниципальные) образования. Согласно ФЗ-131 в составе поселения может быть несколько населенных пунктов, имеющих свою черту не как административную границу, а как границу особой категории земель. ГрК РФ от 29.12.04 по необходимости воспроизводит понятия и определения ФЗ-131:

- поселения, городские округа – это муниципальные образования, границы которых являются административными границами. Эти административные границы устанавливаются и изменяются субъектами Российской Федерации, в том числе, на основании предложений, содержащихся в документах территориального планирования (схемах территориального планирования субъекта РФ, схемах территориального планирования муниципальных районов, генеральных планах поселений, городских округов);

- населенные пункты в составе поселений, городских округов – это не административные образования, а территории «земель населенных пунктов» (в терминологии Земельного кодекса РФ – «земель поселений»), границы этих территорий-земель устанавливаются и изменяются посредством черты населенных пунктов.

Какие органы публичной власти утверждают черту населенных пунктов и посредством каких документов происходит утверждение. Согласно Земельному кодексу РФ: 1) утверждение и изменение черты городских, сельских населенных пунктов (поселений – в терминологии Земельного кодекса РФ) осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением черты городов федерального значения, которая утверждается федеральными законами; 2) установление черты населенных пунктов (поселений – в терминологии Земельного кодекса РФ) проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. То есть, не в самой указанной документации содержится решение обутверждении черты, а в отдельном документе.

На основании и с использованием каких документов принимаются решения об утверждении, изменении черты населенных пунктов. ГрК РФ от 29.12.04:

1) опирается на нормы Земельного кодекса РФ в части того, что: а) черта населенных пунктов устанавливается, изменяется решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации; б) такие решения принимаются, в том числе, на основании утвержденных документов территориального планирования («градостроительной документации» - в терминологии Земельного кодекса РФ);

2) номинально упраздняет отдельный вид документации «проекты черты населенных пунктов», но переводит их в состав документов территориального планирования как предложения по установлению, изменению черты населенных пунктов.

Такие предложения могут содержаться в составе соответствующих карт (схем) документов территориального планирования:

- субъекта Российской Федерации – см. пункт 4 части 11 статьи 14 ГрК РФ от 29.12.04;

- муниципальных районов – см. пункт 3 части 9 статьи 19 ГрК РФ от 29.12.04;

- поселений, городских округов – см. пункт 5 части 11 статьи 23 ГрК РФ от 29.12.04.

Таким образом, в ГрК РФ от 29.12.04 не упущены вопросы установления, изменения границ населенных пунктов – границ «земель поселений» (в терминологии Земельного кодекса РФ).

Вопрос (15.4) о принципе косвенного давления - через последствия - на публичную власть в целях принуждения осуществлять градостроительную деятельность и поднятия ее статуса

ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-191, в отличие от ГрК РФ от 07.05.98, побуждает и принуждает публичную власть осуществлять градостроительную деятельность.

Речь идет о статье 17 федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (ФЗ-191): «Статью 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 44, ст. 4148; 2003, N 28, ст. 2875; N 50, ст. 4846; 2004, N 41, ст. 3993) дополнить пунктом 14 следующего содержания: "14. С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации».

Это означает следующее:

1) в данном случае речь идет о распоряжении государственной, муниципальной землей, точнее о способе распоряжения – посредством процедуры «предварительного согласования мест размещения объектов». Эта такая процедура, применяя которую местная публичная власть может вообще не осуществлять градостроительную деятельность в части подготовки и утверждения генерального плана, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории. Напомним в этой связи норму части 11 статьи 30 Земельного кодекса российской Федерации: «Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий)…». То есть, используя эту процедуру можно не производить упорядочение территории, а действовать «абы как», совершая индивидуально-выборочные действия, оставаясь в позиции «реципиента заявок» и реагируя на них «в режиме ответов на чужую инициативу», используя разрешаемые законом процедуры выбора, основанные не на системном видении развития территории, а на принципе хаотичного «латания дыр». По существу, речь идет о «троянском коне», разрушающем систему градостроительной деятельности местной публичной власти;

2) ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-191 посредством инициирования внесения изменений в ФЗ-137 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" «говорят»:

- процедуры, основанные на хаотичных, бессистемных, индивидуально-выборочных действиях по «латанию дыр» не могут продолжаться бесконечно, должен быть поставлен срок, по истечении которого эти процедуры должны быть объявлены вне закона;

- по истечении установленного законом срока представители администрации не должны иметь права самолично распоряжаться не принадлежащей им государственной, муниципальной землей без того, чтобы публично предъявить и утвердить в соответствующих документах понимание об упорядоченном развитии территории;

3) парадоксальным образом сохраняется ранее действовавший применительно к градостроительному проектированию официально не артикулированный лозунг – «хочешь – делай, не хочешь – не делай». Однако, кардинально меняется его содержание. Если раньше этот лозунг имел продолжение – «все равно за бездействие ничего не будет», то сейчас действует другое продолжение – «за бездеятельностью наступят последствия».

Адресуемое публичной власти послание «хочешь – делай, не хочешь – не делай, но знай, что за бездеятельностью наступят последствия» является одним из ключевых фундаментальных оснований ГрК РФ от 29.12.04.

Некоторые оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 подвергают сомнению саму необходимость такого основания, говоря приблизительно так: «зачем напрягать, нет профессиональных кадров, нет денег, все равно ничего не будет сделано, а по этой причине остановится строительство, будет только вред». В действительности такая мысль не доведена до своего логического завершения. Додумаем то, что не додумывают, не хотят додумывать или не произносят оппоненты ГрК РФ от 29.12.04.

С одной стороны, годами с различных трибун, экранов и страниц прессы провозглашается необходимость поднять общественную значимость профессиональной градостроительной деятельности. С другой стороны, высказываются возражения против, на самом деле единственного и самого эффективного, способа поднять эту значимость путем принуждения публичной власти к действию и установления последствий за бездеятельность, но не путем «уговоров-причитаний» о том, что без профессионалов-градостроителей никак нельзя.

Противоречие это слишком очевидное, чтобы списать факт резко оппозиционного отношения к ГрК РФ от 29.12.04 просто на непонимание, инфантильность и атрофию аналитического мышления. Это было бы недопустимым упрощением. Надо искать другие причины. Но другие причины находятся за пределами логики, в сфере интереса.

Такие причины оказываются на поверхности. Дело в том, что намеченное ГрК РФ от 29.12.04 последовательное выстраивание системного градостроительного регулирования не всем выгодно, в том числе и некоторым профессионалам градостроительного проектирования. За предшествующее десятилетие сложилась целая индустрия «градостроительного обслуживания», основанная на непрозрачных процедурах предварительного согласования мест размещения объектов строительства, где на первое место выдвигаются «лица, принимающие индивидуальные решения по любому поводу». То, что по объективной логике вещей является «троянским конем», разрушающем систему градостроительной деятельности, очень для многих стало выгодным и привычным источником профессионального существования. В этом отношении материальный интерес становится подчас выше абстрактных соображений о престиже градостроительной профессии. При этом не следует забывать, что ориентированная на непрозрачные процедуры система за истекшее время обросла и зацементирована толстым слоем региональных законов и нормативных правовых актов, писанных теми, кто эту систему обслуживает.

В таком случае объективно не приходится ждать ничего иного, как только резкой оппозиции по отношению к ГрК РФ от 29.12.04, который все это останавливает и проявляет с предельной наглядностью.

Обсуждение данного вопроса было бы незавершенным, если бы не был рассмотрен самый крайний и неблагоприятный случай, когда по прошествии установленного законом срока - через пять лет, публичная власть ничего не сделала бы, или по объективным основаниям (отсутствие денег, специалистов) не смогла бы ничего сделать в сфере градостроительной деятельности: не подготовила и не приняла ни генерального плана, ни правил землепользования и застройки.

Можно ли в таком случае говорить о том, что благодаря ГрК РФ от 29.12.04 остановится нормальная жизнь в поселениях, оказавшихся неготовыми к выполнению его норм? Не чрезмерно ли жестоко наказывает в этом случае федеральный закон безвинных людей, которые живут в таких бедных поселениях? Не делает ли федеральный закон ситуацию еще более худшей, чем была ранее, без этого «сомнительного и вредоносного Кодекса»?

Жизнь даже в бедном поселении характеризуется минимальной активностью в сфере градостроительной деятельности. Можно ли будет обеспечить такую минимальную активность при отсутствии всего того, что предписывает ГрК РФ от 29.12.04 и что не удалось сделать, то есть при отсутствии генерального плана и правил землепользования и застройки?

Что такое минимальная активность в сфере градостроительной деятельности для публичной власти? Это, как минимум, поддержание в пригодном эксплуатационном состоянии дорог и инженерно-технической инфраструктуры. Но такое поддержание можно осуществлять и без генерального плана, и без правил землепользования и застройки. На указанные объекты, за которые в первую очередь отвечает публичная власть, не распространяется действие градостроительных регламентов. Прокладка новых дорог и новых трасс инженерно-технического обеспечения может продолжать осуществляться и без указанных документов, и без документации по планировке территории, а с использованием актов предварительного согласования мест размещения указанных объектов строительства. Конечно, это не самый лучший способ для упорядочения территории и принятия решений о ее развитии. Но в ситуации, «когда ничего нет», для публичной власти сохраняется способ минимального поддержания жизнедеятельности на подведомственной ей территории. В этом отношении не происходит ничего непоправимого, а по существу все продолжается именно так, как было ранее и без ГрК РФ от 29.12.04, который, хотя и «напрягает» публичную власть для улучшения ситуации, но все же не блокирует минимально необходимую деятельность для того, чтобы «жизнь продолжалась».

Что такое минимальная активность в сфере градостроительной деятельности для частных лиц? Это, как минимум, поддержание существующего жилища и возможность строительства нового жилья своими силами на землях, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. Для поддержания существующего жилища обсуждаемый закон не устанавливает никаких препятствий. Для возможности строительства нового жилья своими силами по истечении пяти лет могут возникнуть препятствия: требуются правила землепользования и застройки, а их нет. На этот счет ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрены «послабления». Речь идет о части 4 статьи 31: «Применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа». Во-первых, можно обойтись без генерального плана, на подготовку которого не нашлось денег в течение пяти лет и не находится по истечении этого срока. Во-вторых, можно обойтись и без подготовки полномасштабных правил землепользования и застройки, на подготовку которых также нет денег, а ограничиться установлением, например, только одной территориальной зоны (трактуя ее как «часть территории поселения»), например, для индивидуального жилищного строительства. Причем, имея в виду крайний случай бедности публичной власти, такая зона может устанавливаться применительно к ограниченным текущим нуждам – для строительства, скажем, 5-10 индивидуальных домов.

Следует отметить, что, рассматривая самый крайний случай бедности публичной власти небольшого поселения, мы не обсуждаем возможности делегирования полномочий на вышестоящий уровень (например, на уровень муниципального района), или финансовой помощи со стороны соответствующего субъекта Российской Федерации, который мог бы подготавливать и реализовывать программы содействия органам местного самоуправления в осуществлении градостроительной деятельности.

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04, с одной стороны, «напрягает» публичную власть в части активизации градостроительной деятельности и устанавливает последствия за бездеятельность, но, с другой стороны, не блокирует минимальные проявления такой деятельности – в случае крайней бедности публичной власти поселений, которые по объективным причинам нехватки финансов и специалистов окажутся не в состоянии в установленные сроки выполнить все то, что определено федеральным законом.

Поэтому вскрывается еще один принцип ГрК РФ от 29.12.04 - «напрягать тех, кто может и должен и не наказывать чрезмерно тех, кто пока еще не готов делать должное».

Вопрос (16) о некоторых особенностях действий в рамках совместной подготовки документов территориального планирования субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления

Вопрос (16.1) о том, как в законе субъекта Российской Федерации могут детализироваться нормы ГрК РФ от 29.12.04 об обязательной совместной подготовке документов территориального планирования

ГрК РФ от 29.12.04 статьей 27 ввел ранее отсутствовавший институт совместной подготовки документов территориального планирования различными органами публичной власти. Совместная подготовка документов территориального планирования может осуществляться по взаимному согласию соответствующих органов публичной власти, либо без такого согласия – в обязательном порядке в следующих двух случаях, когда направляются предложения:

1) о планировании размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения на территории вне границ юрисдикции соответствующего органа публичной власти;

2) об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.

Второй случай примечателен в том отношении, что органы местного самоуправления, в пределах административных границ которых располагаются объекты культурного наследия федерального или регионального значения могут при направлении соответствующих предложений в соответствии с федеральным законом «заставить» соответствующие исполнительные органы государственной власти Российской Федерации, или субъекта Российской Федерации в обязательном порядке через один месяц после направления таких предложения приступить к участию в процессе совместной подготовки генеральных планов соответствующих поселений, городских округов.

Указанные нормы ГрК РФ от 29.12.04 могут быть детализированы посредством закона субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, проект соответствующей статьи которого представлен ниже.

Статья ... Особенности обязательной совместной подготовки документов территориального планирования органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местногосамоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации

1. В соответствии с частью 6 статьи 27 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации в обязательном порядке осуществляют совместную подготовку документов территориального планирования в случаях, когда такие документы подготавливаются применительно к территориям городских округов, поселений, где расположены объекты культурного наследия федерального или регионального значения, при направлении:

1) органом местного самоуправления городского округа или поселения высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации предложения обеспечить подготовку схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации или подготовку предложений о внесении изменений в такую схему применительно к территории городского округа или поселения, в отношении которого принято решение о подготовке генерального плана или о внесении изменений в генеральный план – в случае отсутствия утвержденного в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения или в случае необходимости внесения изменений в такой проект;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующему органу местного самоуправления предложения обеспечить подготовку генерального плана городского округа или генерального плана поселения или подготовку предложений о внесении изменений в генеральный план городского округа или генеральный план поселения в связи с принятием решения о подготовке проекта зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения, либо о подготовке предложений по внесению в такой проект изменений.

2. В случаях, указанных в части 1 настоящей статьи, и в соответствии с планом действий комиссии по совместной подготовке проекта:

1) государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области градостроительной деятельности, обеспечивает:

а) подготовку проектов зон охраны объектов культурного наследия регионального значения или предложений о внесении изменений в проекты зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, а также согласование указанных проектов в порядке, определенном в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия;

б) подготовку схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации применительно к соответствующей территории в составе, определенном статьей … настоящего Закона, или предложений о внесении изменений в схему территориального планирования субъекта Российской Федерации;

2) орган местного самоуправления, уполномоченный в области градостроительной деятельности, обеспечивает подготовку проекта генерального плана городского округа или поселения в составе, определенном статьей … настоящего Закона, или предложений о внесении изменений в генеральный план городского округа или поселения.

3. Совместно подготовленные в соответствии с настоящей статьей проекты документов территориального планирования согласовываются и утверждаются в порядке, определенном статьей … настоящего Закона, применительно к схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, и в порядке, определенном статьями … и … настоящего Закона, применительно к генеральным планам городских округов, генеральным планам поселений.

4. Применительно к подготовленным в соответствии с настоящей статьей документам территориального планирования подготавливается план совместной реализации утвержденных документов территориального планирования с учетом части … статьи …, части … статьи … настоящего Закона.

Вопрос (16.2) о том, можно ли в целях совместной подготовки документов территориального планирования привлечь одного подрядчика на подготовку различных документов территориального планирования

Анализ части 6 статьи 10 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» дает основание для положительного ответа на поставленный вопрос, задаваемый заинтересованными специалистами градостроительного проектирования. Организационно-технологическая схема совместной подготовки различными органами публичной власти при одном подрядчике – исполнителе работ, например, схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации и генерального плана (генеральных планов) городского округа (городских округов) или поселения (поселений) может определяться следующими позициями:

1) заключается соглашение между двумя или более потенциальными заказчиками – уполномоченными органами в области градостроительной деятельности субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления (органов местного самоуправления). Содержание соглашения – передача органу субъекта Российской Федерации, уполномоченному в области градостроительной деятельности, полномочий на проведение торгов на подготовку проекта генерального плана (проектов генеральных планов) городского округа или поселения (городских округов или поселений);

2) на торги одновременно выставляется заключение контрактов на поставку научно-технической продукции для государственных или муниципальных нужд в виде проектов схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (возможно, не на всю территорию субъекта Российской Федерации, а применительно к соответствующей территории) и проекта генерального плана (проектов генеральных планов) городского округа или поселения (городских округов или поселений);

3) с победителем торгов заключается контракты на поставку научно-технической продукции: заказчик в лице уполномоченного органа субъекта Российской Федерации заключает контракт на подготовку проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации; заказчики в лице уполномоченных органов местного самоуправления заключают контракты на подготовку проектов генеральных планов;

4) все контракты должны быть скоординированы по срокам выполнения и по содержанию, что обеспечивается перед проведением торгов;

5) параллельно с организацией и проведением торгов образуется комиссия по совместной подготовке документов территориального планирования, с которой взаимодействует победитель торгов в процессе выполнения контрактов.

Такая схема направлена на создание возможности выполнения работ единым подрядчиком, однако следует считаться с тем, что не может быть гарантии достижения именно такого результата в силу необходимости обеспечения конкуренции между претендентами на заключение соответствующих контрактов.

Вопрос (17) о неверном утверждении, согласно которому территориальное планирование, определенное ГрК РФ от 29.12.04, якобы, блокирует возможность осуществления «регионального планирования» или «пространственного планирования»

Смысл такого утверждения – это, якобы, совершенная ГрК РФ от 29.12.04 подмена, когда территориальное планирование замещает собой региональное планирование – более широкую область деятельности, осуществляемую посредством подготовки концепций пространственного развития, стратегических планов, программ социально-экономического развития регионов, иных подобных документов. При этом признается, что территориальное планирование в трактовке Кодекса является важным элементом социально-экономического планирования, который, однако, не может заменить регионального планирования.

По существу, делается утверждение о том, что в ГрК РФ от 29.12.04, якобы, часть заместила и вытеснила целое. На самом деле это утверждение прямо противоречит тому, что утверждается ГрК РФ от 29.12.04.

Во-первых, действительно, неправомерно отождествлять региональное планирование и территориальное планирование, и ГрК РФ от 29.12.04 не только не проводит такого отождествления, но делает четкое различение. Результат территориального планирования – это «закон» для конкретных территорий и граждан, проживающих на соответствующих территориях, это окончательное закрепление конкретных юридически значимых решений, влекущих последствия - обязательства публичной власти по реализации решений и последствия за неисполнение принятых решений, а также последствия в определенной части для третьих лиц. Результатом регионального планирования не может быть «закон». Результатом этого вида планирования может быть только «декларация о намерениях» публичной власти (в виде, например, концепций, программ). Декларации важны и могут быть признаны необходимыми. Провозглашаемые декларациями намерения могут быть реализованы, в том числе посредством документов территориального планирования, а также многими иными способами.

Во-вторых, предметом ГрК РФ от 29.12.04 как федерального закона может быть только регламентирование юридически значимых действий. Кодекс не может и не должен регламентировать действия по подготовке «деклараций о намерениях» публичной власти. При этом ГрК РФ от 29.12.04, равно как и любой другой федеральный закон не блокирует возможности выполнения таких декларативных действий в случаях, когда публичная власть посчитает необходимым их осуществлять, в том числе и в целях последующей подготовки юридически значимых документов, например в форме документов территориального планирования. Более того, ГрК РФ от 29.12.04 предполагает возможность таких действий. В части 1 статьи 9 Кодекса записано: «Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований». Это означает возможность использования и учета при подготовке документов территориального планирования также и «деклараций о намерениях» - концепций, стратегических планов, программ социально-экономического развития, подготовленных в рамках действий по региональному планированию.

В-третьих, авторы указанного утверждения, неправомерно адресуя упрек ГрК РФ от 29.12.04, на самом деле совершают методологически ошибочное отождествление регионального планирования и территориального планирования. Такая позиция может привести к деструктивному результату для развития самой системы регионального планирования. Объективно неизбежным следствием такой ошибочной позиции становится неадекватная попытка закрыть открытую ГрК РФ от 29.12.04 дверь для рациональной технологии регионального планирования и возможности его эффективной реализации, в том числе посредством юридически значимых и обязательных документов территориального планирования.