5. Ответы на вопросы к главе 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации - «Планировка территории»

Вопрос (27) о месте и значении планировки территории в системе градостроительной деятельности

В ГрК РФ от 29.12.04 не содержится определение понятия «планировка территории». Однако это понятие раскрывается по совокупности норм ГрК РФ от 29.12.04 как действия по упорядочению и созданию условий для развития территории, осуществляемые путем подготовки и реализации решений документации по планировке территории, содержащей характеристики и параметры ее планируемого развития, а также фиксированные границы регулирования землепользования и застройки, в том числе, в виде красных линий, границ земельных участков, границ зон планируемого размещения объектов, границ зон действия публичных сервитутов.

Вопрос (27.1) об особенностях подготовки документации по планировке территории различными органами публичной власти

Эти особенности состоят в следующем:

- уполномоченные органы всех уровней публичной власти имеют право принимать решения и обеспечивать подготовку документации по планировке территории на основании утвержденных соответствующими уровнями публичной власти документов территориального планирования;

- уполномоченные органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории только в случаях решения вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, соответственно, федерального, регионального и местного значения муниципального района. Это следует из частей 2-4 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04;

- органы местного самоуправления поселений, городских округов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории не только в случаях решения вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, но также и в иных случаях. Например, в случаях выделения из состава государственных и муниципальных земель земельных участков для предоставления их физическим и юридическим лицам для строительства, выделения земельных участков многоквартирных домов в сложившейся застройке.

ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает, что планировка территории является одним из пяти элементов градостроительной деятельности. Глава о планировке территории расположена после глав о территориальном планировании и градостроительном зонировании, предшествуя главе об архитектурно-строительном проектировании и строительстве. Такая последовательность элементов градостроительной деятельности не случайна. Поэтому следует ответить на вопросы о том, как соотносится планировка территории с предшествующими планировке действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию и последующими после планировки действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству.

Вопрос (27.2) о том, как соотносится планировка территории с предшествующими действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию

В соответствии с частями 2-5 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04 основанием для планировки территории являются документы территориального планирования (включая генеральные планы поселений и городских округов), а также правила землепользования и застройки.

Возникает вопрос, можно ли подготавливать документацию по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования? Ответ на этот вопрос дает норма части 6 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04: «Не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий …». Но поскольку статьей 3 ФЗ-191 эта норма вводится в действие с 01.01.2008, то получается, что до указанной даты, такую подготовку можно осуществлять, а после – нельзя.

Ответ на вопрос, о том, какие особенности будут определять подготовку документации по планировке территории, если она будет осуществляться после дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и до 01.01.2008 года при отсутствии документов территориального планирования, складывается из следующих положений.

Во-первых, что такое факт отсутствия документов территориального планирования? Такой факт может иметь место только в двух случаях: 1) когда применительно к соответствующей территории никогда ранее органы публичной власти не утверждали указанных документов, либо 2) применительно к ранее утвержденным в установленном порядке документам территориального планирования органами публичной власти, утвердившими такие документы, были приняты решения о признании утратившими силу некогда утвержденных документов. Поэтому указанный факт не имеет места когда, например, истек «расчетный срок» генерального плана поселения (если только не было соответствующего решения о признании утратившим силу генерального плана).

Во-вторых, как определить, что подготовка документации по планировке территории была осуществлена до указанной в законе даты – до 01.01.2008 года? Иначе: какой день следует считать днем окончания подготовки документации по планировке территории? Согласно части 12 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04 таким днем следует считать день принятия решения о направлении подготовленной документации либо в Правительство РФ, либо в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, либо главе местной администрации (в зависимости от того, на каком уровне принималось решение о подготовке) на утверждение. При этом, если речь идет о подготовке документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, то указанное решение, согласно части 12 статьи 46 ГрК РФ от 29.12.04 может быть принято только при наличии 1) протокола публичных слушаний, 2) заключения о результатах публичных слушаний. Это означает, что если решение о направлении на утверждение подготовленной документации состоялось после 01.01.2008 года, то такая документация не может быть утверждена до тех пор, пока в качестве ее основания не будет утвержден соответствующий документ территориального планирования.

Вопрос (27.3) об особенностях подготовки документации по планировке территории со дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и после 01.01.2008 года

Со дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и впредь без ограничения срокапроекты межевания застроенных территорий могут подготавливаться и утверждаться при отсутствии документов территориального планирования в случаях определения в сложившейся застройке границ земельных участков многоквартирных домов.

После 01.01.2008 года и впредь без ограничения срокапроекты планировки застроенных и незастроенных территорий, а также проекты межевания незастроенных территорий могут подготавливаться и утверждаться только при наличии документов территориального планирования.

Со дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и вплоть до 01.01.2010 годаодновременно могут применяться два способа действий по выделению из состава государственных, муниципальных земель земельных участков:

1) посредством предварительного согласования мест размещение объектов, которые не являются объектами жилищного строительства – в случаях, когда отсутствуют правила землепользования и застройки и отсутствует документация по планировке соответствующей территории;

2) посредством подготовки документации по планировке территории – в случаях наличия документов территориального планирования (с 01.01.2008 года) как при отсутствии, так и при наличии правил землепользования и застройки.

После 01.01.2010 года и впредь без ограничения срока упраздняется (за небольшими исключениями) один из двух ранее действовавших способов действий по выделению из состава государственных, муниципальных земель земельных участков - это способ, осуществляемый посредством индивидуально-выборочных действий по предварительному согласованию мест размещение объектов, и остается только один способ – без предварительного согласования мест размещения объектов, предусматривающий обязательность системных действий, осуществляемых посредством подготовки документации по планировке территории.

Такой вывод следует из статьи 17 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», посредством которой статья 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (ФЗ-137) дополнена пунктом 14 следующего содержания: "С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации».

Заключение о том, что после 01.01.2010 года выделение из состава государственных, муниципальных земель земельных участков должно осуществляться только посредством подготовки документации по планировке территории (за небольшими исключениями), подтверждается анализом вышеприведенной нормы применительно к следующим возможным случаям.

Случай 1. Осуществляемое органами местного самоуправления выделение из состава государственных, муниципальных земель земельных участков для предоставления физическим, юридическим лицам в случаях, когда применительно к выделяемым земельным участкам устанавливаются градостроительные регламенты или на такие участки распространяется действие градостроительных регламентов. Из нормы пункта 14 статьи 3 ФЗ-137 прямо следует, что в рассматриваемом случае упраздняется ранее действовавший порядок предварительного согласования мест размещение объектов и подготовка документации по планировке территории становится единственно возможным способом действий. При этом подготовка документации по планировке территории может осуществляться только при условии одновременного наличия документов территориального планирования и правил землепользования и застройки по следующим основаниям:

1) обязательность наличия документов территориального планирования для подготовки документации по планировке территории определяется цитированными выше нормами статьи 3 ФЗ-191;

2) обязательность наличия правил землепользования и застройки для подготовки документации по планировке территории определяется следующим:

- во-первых, норма пункта 14 ФЗ-137 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" о том, что «с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется», означает, что с 1 января 2010 года земельные участки могут выделяться только без предварительного согласования мест размещения объектов, то есть при наличии правил землепользования и застройки посредством подготовки документации по планировке территории;

- во-вторых, ответ на вопрос о том, когда применяется способ без предварительного согласования мест размещения объектов, содержится в пункте 11 статьи 30 Земельного кодекса РФ, согласно которому «предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки…». То есть, способ выделения земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется путем подготовки документации по планировке территории при наличии правил землепользования и застройки.

Случай 2. Предоставление земельных участков в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации. В этом случае следует принять во внимание следующее:

- посредством документов территориального планирования Российская Федерация и субъекты Российской Федерации определяют границы зон планируемого размещения объектов федерального и регионального значения, в пределах которых последующими действиями (после действий по территориальному планированию) будут определяться границы земельных участков для предоставления;

- последующие действия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляются на основании утвержденных документов территориального планирования посредством подготовки документации по планировке территории. При этом: 1) «подготовка указанной документации должна осуществляться применительно к территории в границах предусмотренных документами территориального планирования зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального … значения» (часть 11 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04); 2) в документации по планировке территории фиксируются «границы зон планируемого размещения объектов …» (подпункт в пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ от 29.12.04), «границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального … значения» (пункт 5 части 5 статьи 43 ГрК РФ от 29.12.04);

- смысл нормы пункта 14 статьи 3 ФЗ-137 применительно к действиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации состоит в том, чтобы утвердить независимость таких действий от наличия или отсутствия правил землепользования и застройки, а также указать на то, что последствия, наступающие по истечении определенного срока распространяются только на органы местного самоуправления, но не на органы государственной власти. Поэтому возможная трактовка текста только данного пункта в том смысле, что органы государственной власти могут продолжать практиковать процедуры предварительного согласования мест размещения объектов, будет неверной по причине того, что решение этого вопроса определяется совокупностью приведенных выше норм Градостроительного кодекса РФ о взаимосвязи действий по территориальному планированию и по планировке территории, осуществляемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Случай 3. Действия органов местного самоуправления после 01.01.2010 года, когда ими не подготовлены и не введены в действие правила землепользования и застройки. Этот случай уже рассматривался, но в другом контексте, когда обсуждался вопрос (15) о том, что подготовка документов территориального планирования предопределяет иные действия в сфере управления развитием территорий, а также о последствиях отсутствия документов территориального планирования. Тогда было показано, что минимальная активность в сфере градостроительной деятельности для местной публичной власти - это поддержание в пригодном эксплуатационном состоянии дорог и инженерно-технической инфраструктуры. Но такое поддержание можно осуществлять и без генерального плана, и без правил землепользования и застройки, поскольку на указанные объекты не распространяется действие градостроительных регламентов (см. приведенную выше формулировку пункта 14 статьи 3 ФЗ-137). Прокладка новых дорог и новых трасс инженерно-технического обеспечения может продолжать осуществляться и без указанных документов, и без документации по планировке территории, а с использованием актов предварительного согласования мест размещения указанных объектов строительства. Конечно, это не самый лучший способ для упорядочения территории и принятия решений о ее развитии. Но в ситуации, «когда ничего нет», для публичной власти сохраняется способ минимального поддержания жизнедеятельности на подведомственной ей территории.

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 вместе с Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» устанавливает предельный срок для подготовки условий, необходимых для упразднения «доставшихся в наследство» и пока еще легальных неупорядоченных действий применительно к территориям и утверждает в качестве императива переход к системным действиям, сочетающим согласованность и последовательность подготовки решений в области территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Вопрос (27.4) о соотношении правил землепользования и застройки и документации по планировке территории

Существует двухсторонняя связь между правилами землепользования и застройки и градостроительной документацией по планировке территории.

С одной стороны, правила землепользования и застройки, наряду с генеральным планом поселения, городского округа, являются основанием для подготовки документации по планировке территории (часть 5 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04). При этом после 01.01.2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки документация по планировке территории (за исключением проектов межевания застроенных территорий) вообще не может подготавливаться (аргументы, обосновывающие такой вывод представлены выше при рассмотрении первого случая действий после 01.01.2010 года). Правила землепользования и застройки через градостроительные регламенты предопределяют характеристики подготавливаемой документации по планировке территории, в частности, через назначение территории - виды разрешенного использования недвижимости, предельные размеры земельных участков для соответствующих территориальных зон.

С другой стороны, документация по планировке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства (часть 15 статьи 46 ГрК РФ от 29.12.04). По поводу этой нормы правомерен вопрос: почему в составе проекта планировки помимо предложений об изменении параметров разрешенного строительства не могут содержаться также предложения по изменению, например, карты градостроительного зонирования, перечня видов разрешенного использования недвижимости, предельных размеров земельных участков применительно к соответствующим территориальным зонам?

Во-первых, следует отметить, что в части 15 статьи 46 ГрК РФ от 29.12.04 определено только одно из нескольких возможных оснований для подготовки предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки. Вполне очевидно, что эта норма не блокирует и иных оснований (помимо утвержденной документации по планировке территории), которые могут быть использованы для внесения изменений в правила землепользования и застройки (как в части предельных параметров, так и в иных частях).

Во-вторых, совокупное прочтение норм частей 4-6 статьи 42 ГрК РФ от 29.12.04 позволяет говорить о том, что документация по планировке территории может использоваться как основание для подготовки предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки не только применительно к предельным параметрам, но и иным компонентам, включая те, которые упомянуты в задаваемом вопросе.

Тем не менее, при том, что рассматриваемая норма не блокирует возможности использования различных оснований для внесения изменений в правила землепользования и застройки, следует признать необходимость более точной формулировки, которая включала бы не только параметры разрешенного строительства.

Вопрос (27.5) о том, как соотносится планировка территории с последующими действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству

Документация по планировке территории содержит в своем составе как неотъемлемый результат градостроительные планы земельных участков, которые определяют:

1) отношения публичной власти и частных лиц – физических и юридических лиц при:

- предоставлении земельных участков, выделенных посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель. Такие земельные участки формируются посредством землеустроительных действий, осуществляемых в соответствии с градостроительными планами земельных участков, утвержденных в составе документации по планировке территории. Применительно к сформированным в указанном порядке земельным участкам осуществляется государственный кадастровый учет до того, как будут осуществляться действия по их предоставлению физическим и юридическим лицам;

- выдаче разрешений на строительство в результате проверки проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка – в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) на соответствие градостроительному плану земельного участка;

- выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию в результате проверки построенных объектов на соответствие градостроительному плану земельного участка;

2) действия частных лиц при:

- подготовке проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка – в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) в части обеспечения соответствия такой документации (схемы) требованиям градостроительного плана земельного участка;

- осуществлении строительства в части обеспечения соответствия строящегося, реконструируемого объекта требованиям градостроительного плана земельного участка.

Вопрос (27.6) о том, что действия по планировке территории осуществляются применительно ко всем территориям

ГрК РФ от 29.12.04 устанавливается норма, согласно которой документация по планировке территории подготавливается применительно ко всем территориям – застроенным или подлежащим застройке (часть 2 статьи 41), а также незастроенным и не предназначенным для строительства (часть 3 статьи 41). Таким образом, планировка территории становится универсальным способом действий по упорядочению организации территории, осуществляемом в соответствии с документами территориального планирования. Это следует из двух оснований. Во-первых, решения о том, подлежит или не подлежит застройке соответствующая территория, проистекают непосредственно из документов территориального планирования либо принимаются на основе этих документов. Во-вторых, согласно части 6 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04, которая вводится в действие с 1 января 2008 года, не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц.

Применительно к определению незастроенных и не предназначенных для строительства территорий и земельных участков следует учитывать норму части 4 статьи 9 ГрК РФ от 29.12.04, которая вводится в действие с 1 января 2008 года и согласно которой «не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о <…> переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами». Это, в частности, означает, что вопрос о том, предназначены или не предназначены для строительства соответствующие части территорий, на которых располагаются земли лесного фонда, земли водного фонда, земли сельскохозяйственного назначения, должен решаться на основании документов территориального планирования, утверждаемых Российской Федерацией (применительно к предложениям по изменению границ земель лесного и водного фонда) и субъектами Российской Федерации (применительно к предложениям по изменению границ земель сельскохозяйственного назначения).

Вопрос (27.7) о том, когда не требуется подготовка документации по планировке территории

Это три случая, когда правообладатели ранее образованных земельных участков по своей инициативе: 1) разделяют один земельный участок на несколько земельных участков, 2) объединяют несколько земельных участков в один земельный участок и 3) изменяют общую границу нескольких земельных участков. Во всех указанных случаях подготавливается землеустроительная документация в порядке, предусмотренном земельным законодательством при соблюдении следующих трех требований, установленных частью 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04:

1) размеры образованных земельных участков не должны превышать предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом;

2) наличие подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку;

3) объединение земельных участков в один земельный участок допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны согласно правилам землепользования и застройки.

Наличие указанных норм в ГрК РФ от 29.12.04 означает необходимость проведения проверки землеустроительной документации на ее соответствие требованиям, установленным федеральным законодательством о градостроительной деятельности, и обеспечения со стороны органов местного самоуправления соответствующего контроля с позиций упорядочения планировочной организации территории.

Вопрос (27.8) о видах документации по планировке территории

ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрены следующие случаи подготовки и соотношения различных видов документации по планировке территории:

1) проекты планировки без проектов межевания в составе проектов планировки (согласно части 1 статьи 42);

2) проекты планировки с проектами межевания в составе проектов планировки и градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (согласно части 3 статьи 43 и части 6 статьи 43);

3) проекты межевания с градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (согласно части 1 статьи 43 и части 6 статьи 43).

В ГрК РФ от 29.12.04 указывается еще один вид документации по планировке территории - градостроительные планы земельных участков вне состава проектов межевания в виде отдельных документов (согласно части 2 статьи 44). По этому поводу следует отметить два положения. Во-первых, планировка территории – это в самом общем виде образование и изменение границ земельных участков, иных границ планировочного регулирования. Во-вторых, в случае, определенном частью 2 статьи 44 ГрК РФ от 29.12.04, речь не идет о планировочных действиях, поскольку говорится о ранее созданных земельных участках, границы которых не изменяются. Поэтому градостроительные планы земельных участков не могут быть самостоятельным видом документации по планировке территории. В этом отношении ГрК РФ от 29.12.04 содержит неточность, которая должна быть исправлена.

Вопрос (28) об особенностях проектов планировки

Ответ на вопрос о назначение проектов планировки определяется двумя позициями: 1) выделение элементов планировочной структуры и 2) установление параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (часть 1 статьи 42 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (28.1) о выделении элементов планировочной структуры

В ГрК РФ от 29.12.04 не содержится определения понятия «элементы планировочной структуры». Тем не менее, содержание этого понятия раскрывается посредством перечисления этих элементов – «кварталы, микрорайоны, иные элементы», содержащегося в части 1 статьи 41, а также посредством системного анализа содержания понятий «красные линии» и «территории общего пользования» (пункты 11 и 12 статьи 1 ГрК РФ от 29.12.04).

Необходимость обращения к понятию «красные линии» определяется тем, что в основной части проекта планировки должны содержаться красные линии, которые подлежат утверждению в составе именно этого и никакого иного вида документации по планировке территории. Красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (включая площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары) и которые не подлежат приватизации (согласно части 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц. Кроме этого, красные линии обозначают границы земельных участков линейных объектов. Следует принять также во внимание, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и границы земельных участков линейных объектов. Это означает, что посредством проектов планировки можно просто фиксировать сложившееся положение дел в части расположения границ «публичных» и «частных» земель (если такая фиксация является рациональной), но можно также и менять такое распределение между публичными и частными землями путем утверждения соответствующих предложений, например, по расширению улиц, проездов, прокладке новых автомобильных дорог, в том числе проходящих и по земельным участкам, находящимся в собственности физических и юридических лиц. В последнем случае факт утверждения планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в составе проектов планировки красные линии должны в этом случае использоваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений о выкупе, резервировании с последующим выкупом земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, можно говорить о том, что при установлении красных линий посредством проектов планировки осуществляется первая стадия регулирования планировочной организации территории, когда отделяются «публичные» земли в качестве инфраструктурного планировочного «каркаса» территории (в виде дорог, сетей инженерно-технического обеспечения, территорий общего пользования) от «частных» земель. Первая стадия задает условия и «рамки» осуществления в пределах установленных планировочных элементов последующей стадии регулирования планировочной организации территории – установления границ земельных участков посредством проектов межевания.

Вопрос (28.2) об установлении параметров планируемого развития элементов планировочной структуры и составе проектов планировки

Эта позиция содержательно взаимосвязана с первой, поскольку невозможно рационально выделить элементы планировочной структуры, не определив их параметры, например, плотность планируемой застройки соответствующей территории, характеристики систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения. Эти параметры определяются при подготовке материалов по обоснованию проекта планировки и включаются в подлежащую утверждению основную часть проекта планировки (пункт 2 части 3 статьи 42 ГрК РФ от 29.12.04). Поскольку проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территории (часть 9 статьи 42 ГрК РФ от 29.12.04) утвержденные в составе проекта планировки параметры планируемого развития элементов планировочной структуры «рамочно» определяют содержание проектов межевания.

Состав проектов планировки определяется:

1) ГрК РФ от 29.12.04 – в части общих положений применительно ко всем случаям подготовки проектов планировки, которыми устанавливается следующее:

- проекты планировки состоят из двух частей - подлежащей утверждению основной части и материалов по ее обоснованию (часть 2 статьи 42);

- основная часть проектов планировки территории включает чертежи и текст с положениями о планируемом развитии территории (часть 3 статьи 42);

- материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку с обоснованием включенных в основную часть положений (части 4-6 статьи 42);

2) нормативными правовыми актами Российской Федерации – в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования Российской Федерации (часть 7 статьи 42 ГрК РФ от 29.12.04);

3) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, а также на основании документов территориального планирования муниципальных образований (часть 8 статьи 42 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (29) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 упразднил проекты застройки и упразднил ли в действительности

Этот вопрос формулировался, например, специалистами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга следующим образом. Как в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 предполагается осуществлять регулирование застройки крупных земельных участков типа кварталов или их частей? ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрено ни одного вида градостроительной документации (вместо применявшегося ранее проекта застройки), которым бы регулировалась застройка крупных участков, на территории которых размещается не одно, а несколько зданий. В Санкт-Петербурге застройщикам наряду с небольшими, зачастую предоставляются крупные участки под застройку размером с целый квартал или часть его. В ряде случаев застройщики не разбивают выделенную территорию на отдельные, более мелкие участки, а застраивают как градостроительный комплекс зданий на едином участке. До недавнего времени для проектирования их застройки разрабатывались проекты застройки. Как в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 должно осуществляться проектирование их застройки? В каком документе будут определены сочетания различных типов застройки, обеспечение застройки инфраструктурой и т.д? И наконец, какой документ будет являться основанием для проверки соответствия такой застройки правилам землепользования и застройки, нормативам и правилам, и т.д.?

Вопрос (29.1) о том, что, ГрК РФ от 29.12.04, упразднив проекты застройки, якобы, не предусмотрел ни одного вида градостроительной документации, которой можно было бы регулировать застройку территории с размещением не одного, а нескольких зданий

Неизбежность этого вопроса очевидна уже по формальному основанию отсутствия в ГрК РФ от 29.12.04 упоминания о проектах застройки. Очевидна также важность этого вопроса для практической деятельности. Поэтому требуется предельно четко в нем разобраться и окончательно поставить точки над «i». Чтобы достичь ясности, потребуется последовательно продвигаться, отвечая на составляющие этот вопрос компоненты.

1. Согласно ГрК РФ от 29.12.04 в проектах планировки территории содержатся две составляющие:

- правовая – то, что утверждается как юридически значимый итог, то есть то, что подлежит выполнению: а) администрацией, б) застройщиком, застройщиками, в) третьими лицами;

- технологическая – то, что не утверждается, но подготавливается для того, чтобы достичь юридически значимого итога – обосновывающие материалы, включая графические иллюстрации видения того, что планируется создать, преобразовать.

2. ГрК РФ от 29.12.04 как федеральный закон предназначен для того, чтобы: 1) исчерпывающим образом описать перечень всего того, что должна включать правовая (утверждаемая) часть и 2) указав обязательность обосновывающей части, не заблокировать возможность разнообразных способов профессиональных действий и форм предъявления материалов этой обосновывающей части.

3. Спрашивается, ГрК РФ от 29.12.04 предъявил ли исчерпывающий перечень всего того, что должна включать правовая (утверждаемая) часть проектов планировки территории? Или иначе: ГрК РФ от 29.12.04, упразднив проекты застройки, не «выплеснул ли ребенка», не изъял ли нечто абсолютно необходимое, без чего профессионально регулировать планировку и застройку территории становится невозможным?

Отвечать на этот вопрос следует путем:

1) «реконструкции» и оценки с правовой точки зрения того, что должен был содержать проект застройки согласно ранее действовавшим правовым актам, например, в трактовке «Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации», утвержденной постановлением Госстроя РФ от 29 октября 2002 г. N 150;

2) оценки ГрК РФ от 29.12.04 с позиции ответа на вопрос: должны ли «неучтенные» позиции проекта застройки (если таковые имеются) содержаться в проектах планировки территории.

Согласно указанной Инструкции, может быть два варианта состава проекта застройки: 1) «проект» или 2) «проект» плюс рабочая документация на объекты строительства. Очевидно, что второй вариант состава проекта застройки возможен только технологически, но невозможен с правовой точки зрения по следующим причинам:

- «рабочая документация» - это элемент проектной документации. Прежний Градостроительный кодекс РФ от 1998 года не предусматривал возможность «смеси» и градостроительной и проектной документации. В этом отношении указанная инструкция с момента ее утверждения противоречила нормам действовавшего на то время федерального градостроительного законодательства. ГрК РФ от 29.12.04 также не предусматривает возможность такой «смеси»;

- не каждый субъект имеет право подготавливать проектную документацию (и рабочую документацию в ее составе). Такое право имеет застройщик, т.е. лицо, имеющее права на заблаговременно сформированный и прошедший государственный кадастровый учет земельный участок (см. определение термина «застройщик» в статье 1 ГрК РФ от 29.12.04). Это означает, что земельный участок должен быть первоначально подготовлен. Способ такой подготовки – межевание, которое проводится путем подготовки документации по планировке территории (проект планировки и в составе такого проекта – проект межевания). В итоге такого межевания применительно к каждому земельному участку в составе «размежеванной» территории подготавливается градостроительный план земельного участка (состав этого плана см. статью 44 ГрК РФ от 29.12.04). Градостроительный план земельного участка фактически является основанием для выноса границ впервые образованного земельного участка на местность, проведения землеустроительных работ, проведения государственного кадастрового учета сформированного земельного участка с последующей регистрацией прав на такой земельный участок. Подготовка проектной документации обеспечивается правообладателем земельного участка на основе градостроительного плана земельного участка. При выдаче разрешения на строительство проверяется проектная документация на соответствие градостроительному плану земельного участка, а при выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию построенного, реконструированного объекта проверяется соответствие фактических параметров объекта градостроительному плану земельного участка.

Поскольку второй вариант состава проекта застройки невозможен (несмотря на закрепившееся в ведомственных документах и на практике представление) остается посмотреть первый вариант, т.е. «проект». Сопоставляя определенные указанной Инструкцией обязательные положения проектов застройки с позициями ГрК РФ от 29.12.04 в части документации по планировке территории (проектов планировки – проектов межевания – градостроительных планов земельных участков) можно выделить только три позиции, которые «не перекрываются» формулировками ГрК РФ от 29.12.04. Это: 1) сводный расчет стоимости строительства, 2) архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки, 3) иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки.

По первой позиции – «сводный расчет стоимости строительства». Во-первых, вопросы о необходимости указания стоимости строительства могут регулироваться федеральным законом только применительно к объектам, финансируемым из федерального бюджета. Во-вторых, категория «стоимость строительства» относится преимущественно к проектной документации на строительство конкретных объектов. Если же эта категория применяется к документации по планировке территории, то она не может включаться в обязательный состав такой документации, а может быть только в составе обосновывающих материалов. Возможность последней позиции не блокируется ГрК РФ от 29.12.04.

Вторая позиция – «архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки». Применительно к этой позиции могут быть две трактовки: 1) конкретно-однозначные решения применительно к проектируемым объектам, которые подлежат утверждению публичной властью, 2) «рамки» в виде предельных параметров (которые были ранее утверждены публичной властью в виде градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки, или устанавливаются документацией по планировке территории в части недостающих предельных параметров), когда публичная власть оставляет застройщику (архитектору) свободу действий, которая не должны выходить за пределы установленных «рамок». Именно вторая трактовка утверждается ГрК РФ от 29.12.04. Что же касается конкретных архитектурно-планировочных решений, то они могут фиксироваться в составе обосновывающих материалов документации по планировке территории в качестве графических иллюстраций предлагаемых решений.

Третья позиция – «иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки». Сохранение такой позиции означало бы, что ГрК РФ от 29.12.04: а) не выполнил свою задачу по снятию неопределенности в части установления содержания публичной функции, связанной с утверждением документации по планировки территории; б) открыл дорогу непрозрачным коррумпированным схемам.

Таким образом, есть основания дать следующий ответ на поставленный вопрос:

- ГрК РФ от 29.12.04 предъявил исчерпывающий перечень всего того, что должна включать правовая (утверждаемая) часть документации по планировке территории;

- ГрК РФ от 29.12.04, упразднив проекты застройки, не «выплеснул ребенка», не изъял ничего абсолютно необходимого, отсутствие чего могло бы сделать невозможным профессиональное регулирование планировки и застройки территории. При этом то, что выведено из состава утверждаемой части документации по планировке территории переведено в состав обосновывающих материалов, иллюстрирующих решения утверждаемой части.

4. Обсуждаемый вопрос еще далеко не исчерпан. Необходимо прокомментировать ситуацию, когда «застройщикам наряду с небольшими земельными участками, зачастую предоставляются крупные участки под застройку размером с целый квартал или часть его. В ряде случаев застройщики не разбивают выделенную территорию на отдельные, более мелкие участки, а застраивают как градостроительный комплекс зданий на едином земельном участке».

По существу, предстоит обсудить вопрос о правовых аспектах и практике «вхождения» 1) на занятую правами третьих лиц застроенную и «неразмежеванную» на земельные участки территорию, а также 2) на свободную, не обремененную правами третьих лиц незастроенную и «неразмежеванную» территорию. Для этого надо «перебрать» все основные случаи.

Вопрос (29.2) о «вхождении» на занятую правами третьих лиц застроенную и «неразмежеванную» (или «размежеванную») на земельные участки территорию

Здесь можно выделить два базовых случая, каждый из которых имеет свои разновидности.

Случай первый– частно-правовые отношения: застройщик, являясь первоначально правообладателем одного объекта недвижимости, земельного участка последовательно приобрел права и на другие объекты недвижимости и земельные участки в пределах квартала (путем покупки прав у других лиц, предоставив им компенсацию в форме денежных выплат, переселения граждан и прочее). Далее застройщик намерен произвести реконструкцию в пределах всего квартала. Реконструкция может быть произведена только на основании разрешения на строительство, выдаваемое публичной властью на основании утвержденной в установленном порядке проектной документации. Проектная документация подготавливается на основании градостроительного плана земельного участка, предоставляемого публичной властью. Здесь ситуация может «разветвиться»: 1) реконструкция в границах ранее установленных земельных участков, 2) реконструкция в изменяемых границах земельных участков, 3) реконструкция в границах единого участка, объемлющего весь квартал.

(1) Реконструкция в границах ранее установленных земельных участков. Межевание не проводится по причине наличия границ земельных участков (за исключением случаев, так называемого, «межевания под отмостку», которое должно быть признано незаконным и исправлено по причине несоответствия нормам Земельного кодекса РФ¹³. Выдаются градостроительные планы земельных участков в составе, определенном статьей 44 ГрК РФ от 29.12.04 (за исключением определения границ земельных участков по причине того, что они установлены ранее), и в порядке, определенном частью 17 статьи 46 ГрК РФ от 29.12.04 (но это при наличии правил землепользования и застройки и с учетом «переходных» норм, определенных Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», относящихся к периоду, когда правила землепользования и застройки не введены в действие). На основе градостроительных планов земельных участков подготавливается проектная документация, получается разрешение на строительство, производится реконструкция.

(2) Реконструкция в изменяемых границах земельных участков. Правообладатель нескольких земельных участков может предъявить администрации свою инициативу по их объединению, изменению границ, разделению при выполнении условий, определенных частью 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04. Формально такой правообладатель не обязан подготавливать документацию по планировке территории (проект межевания), он может обеспечить подготовку землеустроительной документации. Однако, эта документация должна соответствовать требованиям, установленным ГрК РФ от 29.12.04 в части: а) размеров вновь образуемых земельных участков, б) обеспечение подъезда, подхода к каждому земельному участку, в) недопущение такого положения, когда вновь образованный участок окажется расположенным в нескольких территориальных зонах, установленных правилами землепользования и застройки. Понятно, что соответствие критериям, установленным ГрК РФ от 29.12.04, должно подтверждаться публичной властью. Кто будет подтверждать такое соответствие нормам законодательства о градостроительной деятельности? Очевидно, что публичная власть в лице органа, уполномоченного регулировать градостроительную деятельность. Если такое подтверждение состоялось, то может производиться вынос измененных границ на местность, производиться внесение изменений в документы государственного кадастрового учета земельных участков, а также в единый государственный реестр прав на объекты недвижимости. Правообладателю вновь образованных земельных участков предоставляются градостроительные планы земельных участков, на основании которых подготавливается проектная документация, выдается разрешение на строительство, осуществляется реконструкция.

(3) Реконструкция в границах единого участка, объемлющего весь квартал. Здесь свое «разветвление» на две ситуации: а) квартал как совокупность ранее существовавших и скупленных земельных участков (или имеющих в качестве арендатора одно лицо), б) квартал неразделенный, представленный совокупностью зданий, находящихся в собственности одного лица. В случае «а» мы имеем дело с объединением земельных участков, т.е. с действиями, которые регулируются частью 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04. Значит, производится регулирование, которое описано выше применительно к случаю (2). Если намерение образовать новый большой земельный участок не противоречит предельным параметрам, определенным правилами землепользования и застройки (т.е. планам публичной власти относительно того, как застраивать именно эту территорию), то выдается градостроительный план применительно именно к такому участку. Если нет – реконструкция применительно к нескольким участкам. В случае «б», когда нет земельных участков, производится межевание. В этом случае градостроительные планы земельных участков не могут быть выданы по причине отсутствия таких земельных участков до тех пор, пока они не будут образованы под контролем публичной власти в соответствии с частью 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04.

Случай второй– (4) «вхождение» на занятую территорию, осуществляемое публичной властью города, или (5) через посредничество публичной власти.

(4) «Вхождение» на занятую территорию публичной властью. Публичная власть может «войти» на любую территорию для реализации государственных, муниципальных нужд. Такое «вхождение» осуществляется через документацию по планировки территории (на основании генерального плана), посредством которой определяются красные линии, границы зон планируемого размещения соответствующих объектов, границы зон действия публичных сервитутов, которые становятся основанием для принятия последующих решений (включая решения о резервировании с последующим изъятием недвижимости).

(5) «Вхождение» на занятую территорию через посредничество публичной власти. Напрямую (т.е. помимо целей реализации государственных и муниципальных нужд) администрация не может «входить» на территорию, занятую правами третьих лиц. Она может входить «опосредованно»: например, организовывать конкурсы на наилучшие предложения по градостроительному преобразованию, развитию территорий, по их результатам принимать соответствующие решения, в частности, по подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки.

Вопрос (29.3) о «вхождении» на свободную, не обремененную правами третьих лиц незастроенную и неразмежеванную территорию

Технология проектирования градостроительных комплексов зданий на едином участке мало в чем меняется. Подготавливается проект планировки, в состав которого включается и проект межевания. При этом надо иметь в виду два обстоятельства:

- указанные проекты в технологическом смысле не утрачивают элементов проектов застройки в обосновывающей части иллюстративных материалов, характеризующих расположение конкретных зданий, их элементов с конкретными характеристиками на конкретных местах;

- именно в этих документах будут определены сочетания различных типов застройки, обеспечение застройки инфраструктурой и т.д;

- в рассматриваемых случаях разделение территории на более мелкие земельные участки потребуется на стадии подготовки проектов планировки по той причине, что по завершении одним застройщиком строительства (которому первоначально передаются права на всю территорию целиком для комплексной застройки) потребуется «частями» передавать права на ряд отдельных объектов и на земельные участки этих объектов. Эти земельные участки с самого начала должны быть определены как объекты права. На застроенной территории будет уже не один правообладатель–застройщик (применительно к нескольким участкам), а несколько правообладателей нескольких участков;

- возможен вариант, когда документацией по планировке территории будет признано, что проектируемый комплекс (совокупность различных зданий) будет располагаться на неделимом земельном участке достаточно большого размера. Тогда, права на этот неделимый земельный участок передаются застройщику, а по завершении строительства возникнет ситуация, когда собственники зданий, их частей, помещений будут обладать правами общей долевой собственности на неделимый земельный участок построенного комплекса.

5. «Какой документ будет являться основанием для проверки соответствия такой застройки правилам землепользования и застройки, нормативам и правилам, и т.д.»?

Документация по планировке территории (в данном случае подготовленная в виде проекта планировки, включающего в свой состав проект межевания) утверждается публичной властью, которая, в частности, проверяет подготовленный проект на соответствие правилам землепользования и застройки, техническим регламентам безопасности, утвержденным именно этой властью региональным (или местным) нормативам градостроительного проектирования.

Применительно к каждому земельному участку, образованному посредством документации по планировки территории, имеется градостроительный план земельного участка (являющийся составной частью такой документации), в котором фиксируется все необходимое для подготовки проектной документации.

Градостроительный план земельного участка является основанием для: производства землеустроительных работ, производства государственного кадастрового учета вновь сформированных земельных участков и затем – для государственной регистрации прав на эти участки.

Правообладатель земельного участка – застройщик обеспечивает подготовку проектной документации, которая: а) подготавливается на основании градостроительного плана земельного участка, б) проверяется публичной властью на соответствие этому плану перед выдачей разрешения на строительство.

Завершенный строительством объект перед выдачей публичной властью разрешения на ввод объекта в эксплуатацию проверяется на соответствие градостроительному плану земельного участка.

Вопрос (30) об особенностях проектов межевания

Вопрос (30.1) об определении понятия «межевание»

В федеральном законодательстве отсутствует определение понятия «межевание». В Земельном кодексе Российской Федерации отсутствует и сам термин «межевание». Имеются разночтения в понимании того, что есть «межевание». Тем не менее, можно воспроизвести содержание этого понятия путем толкования статьи 17 Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве»:

«Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.

Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:

определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;

закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;

изготовление карты (плана) объекта землеустройства».

По поводу представленного фрагмента текста закона следует отметить два принципиальных обстоятельства. С одной стороны, в указанном законе обозначается некий этап, предшествующий межеванию («межевание объектов землеустройства осуществляется на основе <…> документации»), однако без раскрытия содержания этого предшествующего этапа в части определения того, что же представляет собой упомянутая «документация». С другой стороны, собственно межевание представляется как сугубо технические работы на местности.

В этой связи необходимо сказать следующее. Во-первых, межевание как технические работы на местности не могут быть выполнены без предшествующих им действий по подготовке некой документации как основания для выполнения таких технических работ.

Во-вторых, действия на этом предшествующем этапе регламентируются законодательством о градостроительной деятельности. И в Градостроительном кодексе Российской Федерации 1998 года, и в Градостроительном кодексе Российской Федерации 2004 года зафиксированы нормы о подготовке и содержании проектов межевания. Кроме того, ГрК РФ от 29.12.04 определил порядок подготовки градостроительных планов земельных участков в составе проектов межевания.

В третьих, на данный момент продолжает действовать положение, когда законодательно закреплена норма, согласно которой межеванием считается техническая работа, вместо более адекватной трактовки этого комплексного процесса, включающего одновременно и подготовку соответствующей документации, и выполнение на основе этой документации технических работ.

Поэтому представляется необходимым внести соответствующие изменения в нормы федеральных законов по поводу адекватного изложения действий по межеванию территории.

Вопрос (30.2) о составе проектов межевания

Применительно к проектам межевания ГрК РФ от 29.12.04 устанавливаются следующие положения:

- проекты межевания всегда подготавливаются в границах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов), то есть в границах красных линий, установленных проектами планировки (часть 1 статьи 43);

- посредством проектов межевания всегда устанавливаются границы земельных участков, расположенных в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застроенных, так и подлежащих застройке территорий (части 1 и 2 статьи 43);

- проекты межевания всегда содержат в своем составе градостроительные планы земельных участков (часть 6 статьи 43);

- проекты межевания могут подготавливаться в составе проектов планировки территории или в виде отдельного документа – в случае, когда проекты межевания подготавливаются применительно к элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам), имеющим красные линии, ранее утвержденные в составе проектов планировки (части 1 и 3 статьи 43).

Состав проектов межевания определяется частью 5 статьи 43 ГрК РФ от 29.12.04. При этом следует отметить следующее. В отличие от проектов планировки, проекты межевания имеют не две, а только одну часть, подлежащую утверждению, и эта часть включает только чертежи межевания территории. Объяснение такого положения дел состоит в том, что проекты межевания подготавливаются на основании или в составе проектов планировки, которые и содержат все необходимые материалы по обоснованию решений по планировке соответствующей территории. Однако, и при подготовке проектов межевания, в случае необходимости, могут подготавливаться обосновывающие материалы, например, иллюстративного характера. Только в этом случае такие материалы формально не будут включаться в проект межевания, а будут использоваться, например, при обсуждении и оценке различных вариантов предлагаемых решений.

Вопрос (30.3) о выполнении требования ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому при подготовке проектов межевания застроенных территорий надлежит учитывать градостроительные нормативы и правила, действовавшие в период застройки указанных территорий

Это требование установлено частью 4 статьи 43 ГрК РФ от 29.12.04, которое в этом отношении преемственно воспроизводит аналогичные нормы части 4 статьи 59 ГрК РФ от 07.05.98.

Выше указывалось о неправомерной практике выделения земельных участков по контуру здания («под отмостку»), которая является самым крайним случаем определения минимальной площади земельного участка, «меньше которого уже нельзя». Помимо этого имеются другие подходы, каждый из которых связан с отношением к, так называемой, минимальной площади земельных участков, необходимой для использования многоквартирных домов и определяемой на основе нормативов, действовавших на период застройки соответствующих территорий. Нормативная правовая база по вопросу определения размеров земельных участков включает, например, Методические указания по расчету нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах, утверждённые приказом Минземстроя России от 26 августа 1998 года № 59.

В Методических указаниях имеется таблица с удельными показателями земельной доли, приходящиеся на 1 кв.м общей площади жилых помещений для зданий разной этажности разных периодов застройки, а также нормативных документов, с использованием данных которых была подготовлена такая таблица:

- «Правила и нормы застройки населенных мест, проектирования и возведения зданий и сооружений». (ПиН 1929) Утверждены 20 июля 1929 года;

- Правила и нормы планировки и застройки городов (СН 41-58). Утверждены 1.12.1958., введены в действие с 01.11.59;

- Строительные нормы и правила. Планировка и застройка. (СНиП П-К.2-62) Утверждены 07.05.1966, введены в действие с 01.01.67 взамен СН 41-58;

- Нормы проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов (СНиП 11-60-75). Утверждены 11.09.75, введены в действие 01.01.1976 взамен СНиП 11-К. 2-62;

- Нормы проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов (СНиП 11-60-75**) Утвержден 11.09.75, введен в действие 01.01.76 взамен СНиП 11-к.2-62, издан в 1985 г.

На данный момент мы имеем дело с противостоянием двух взаимоисключающих друг друга принципов – утверждающего и отрицающего обязательность соблюдения ранее действовавших нормативов застройки при определении минимальной площади земельных участков. Первый принцип, закрепленный в федеральном законодательстве, отражает следующее:

- все правообладатели квартир в многоквартирных домах имеют право на соответствующий земельный участок, размеры которого не могут быть меньше соответствующей минимальной величины (за исключением случаев, когда сложившееся землепользование не позволяет выдержать эту минимальную величину);

- указанное право в части выделения земельного участка не меньше минимальной величины: а) не ограничивается по срокам реализации, б) не может быть ущемлено администрацией или третьими лицами, например, в случае уплотнения застройки.

Другими словами, федеральный закон устанавливает принцип соблюдения минимального стандарта в части закрепления еще не реализованных прав собственников, нанимателей квартир на пространство вокруг домов, в которых они проживают. Это право может быть реализовано только одним способом – путем межевания. При его проведении (независимо от того, по чьей инициативе и с какими целями оно проводится) должны соблюдаться указанные минимальные стандарты, которые определяются не возникшими в данный момент намерениями (например, намерениями уплотнить существующую застройку путем дополнительного нового строительства), а ранее сложившейся ситуацией. Это предполагает следующую последовательность действий: 1) сначала фиксация и правовое закрепление факта землепользования, который состоялся задолго до возникновения намерений сегодняшнего дня, а затем – 2) уважение закрепленного правовым образом факта (выделенных земельных участков в размерах не меньше минимальных) путем публичного решения вопроса о возможности, или невозможности изменения сложившегося землепользования (в том числе и путем уплотнения застройки, если таковое допустимо при наличии свободных от прав третьих лиц земельных участков, или по волеизъявлению правообладателей квартир, которые к тому времени реализовали свое право на земельные участки домов, в которых они проживают).

На практике мы имеем дело с существованием и практической реализацией прямо противоположного принципа, который противоречит федеральному законодательству. Причины такого противоречия заключаются в следующем:

1) имеется ранее уже обсуждавшаяся неадекватная позиция, согласно которой по причине отсутствия прямого упоминания в Конституции Российской Федерации законодательства о градостроительной деятельности делается неправильный вывод о возможности причисления этого законодательства к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (что и сделано, например, в Уставе города Москвы);

2) опираясь на неверное заключение относительно того, что законодательство о градостроительной деятельности является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации, делается вывод о необязательности следования указанной выше норме федерального закона и, соответственно, о возможности при проведении межевания застроенных территорий выделять земельные участки многоквартирных домов меньше минимальной площади, определенной ранее действовавшими нормативами, которые ныне уже не действуют, то есть о возможности утверждения «уплотняющих нормативов».

Принцип, утверждающий «уплотняющие нормативы», реализуется посредством соответствующих нормативно-технических документов. В Москве, например, это «Нормы проектирования планировки и застройки города Москвы, МГСН 1.01.-99», которые были утверждены постановлением Правительства Москвы от 25.01.2000 №49, и которые периодически корректируются в сторону еще большего «уплотнения». При этом, при проведении межевания не используются ни общегосударственные нормативы на соответствующие периоды застройки (перечень которых представлен выше), ни аналогичные документы, действовавшие ранее в городе Москве на соответствующие периоды застройки - 1964, 1974, 1981, 1985 годы (ВСН-2-64, ВСН-2-74, ВСН-2-81, ВСН-2-85).

Значительное уменьшение площади земельных участков под существующими жилыми зданиями происходит на практике – при подготовке и реализации проектов планировки и межевания, выполняемых в соответствии с нормативами ныне действующего документа МГСН 1.01 – 99. Величина этого уменьшения достигает 30%.

Очевидно, что за формально-юридической стороной дела стоят практические соображения, подкрепленные путем утверждения и реализации соответствующей градостроительной политики. Такая политика всегда является результатом принятого баланса разнонаправленных и противоречивых интересов. Очевидно, что в сравнении с инвестиционно-строительными интересами администрации, которые реализуются путем уплотнения застройки, интересы правообладателей квартир в существующих многоквартирных домах не являются приоритетными. Вопреки этой практике рассмотренная норма части 4 статьи 43 ГрК РФ от 29.12.04 защищает интересы правообладателей квартир в существующих многоквартирных домах.

Вопрос (31) об особенностях градостроительных планов земельных участков

Градостроительные планы земельных участков подготавливаются не для всех земельных участков, а только для тех земельных участков, которые застроены или предназначены для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 1 статьи 44 ГрК РФ от 29.12.04).

Градостроительные планы земельных участков подготавливаются: 1) в составе проектов межевания, которые являются составной частью проектов планировки; 2) в составе проектов межевания, которые подготавливаются как самостоятельные документы применительно к ранее выделенным (посредством проектов планировки) элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам); 3) в виде отдельного документа – применительно к существующим земельным участкам, когда не требуется изменять их ранее установленные границы.

Вопрос (31.1) о подготовке градостроительных планов земельных участков в виде отдельных документов

Градостроительные планы земельных участков (далее в рамках настоящего раздела – ГПЗУ) могут подготавливаться в виде отдельных документов в случаях, когда одновременно имеется сочетание следующих условий: 1) ГПЗУ запрашиваются применительно к ранее сформированным земельным участкам (применительно к которым проведен государственный кадастровый учет и зарегистрированы права), расположенным на уже застроенной территории, при намерении осуществить реконструкцию существующих объектов или построить новые объекты на таких участках; 2) применительно к территории расположения указанных земельных участков установлены посредством правил землепользования и застройки градостроительные регламенты. Только при таком сочетании указанных условий может быть выполнено требование части 17 статьи 46 ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, что не требуется проведение процедур, связанных с подготовкой, обсуждением посредством публичных слушаний и утверждением документации по планировке территории, определенных частями 1-16 статьи 46 ГрК РФ от 29.12.04.

Таким образом, во всех случаях, когда мы имеем дело с неразделенной на земельные участки территорией, независимо от того, является ли такая территория застроенной, или незастроенной, но подлежащей застройке, надлежит подготавливать проекты планировки с проектами межевания в их составе, или проекты межевания. В таких случаях ГПЗУ как самостоятельные документы не подготавливаются, а подготавливаются только в составе документации по планировке территории.

Вопрос (31.2) о назначении градостроительных планов земельных участков и о содержащейся в них информации

Назначение ГПЗУ определяется тем, что они являются основанием для:

- подготовки проектной документации (часть 11 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04),

- выдачи разрешения на строительство (часть 1 статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04),

- выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 1 статьи 55 ГрК РФ от 29.12.04).

ГрК РФ от 29.12.04 установлен дифференцированный подход к представлению информации применительно к двум видам земельным участкам: 1) на которые распространяется действие градостроительного регламента и 2) на которые не распространяется действие градостроительного регламента или не устанавливается градостроительный регламент. В первом случае указывается информация о градостроительном регламенте, включая информацию о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка (данное требование не распространяется на случаи предоставления земельных участков для государственных или муниципальных нужд).

Второй случай распространяется на земельные участки, определяемые в соответствии с частями 4 и 6 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04: 1) в границах территорий общего пользования; 2) занятые линейными объектами; 3) расположенные на землях лесного фонда, землях водного фонда, землях запаса, землях особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодьях в составе земель сельскохозяйственного назначения. Применительно к указанным земельным участкам представляется информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства.

В случаях, когда соответствующие земельные участки пересекают установленные на основе документов территориального планирования посредством документации по планировке территории границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, такие границы отображаются в градостроительных планах указанных земельных участков.

Наряду с информацией, определенной частью 3 статьи 44 ГрК РФ от 29.12.04, в состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков.

Вопрос (31.3) о форме градостроительного плана земельного участка

В соответствии с частью 5 статьи 44 ГрК РФ от 29.12.04 форма градостроительного плана земельного участка должна быть установлена Правительством Российской Федерации. Такая форма утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 840, которым Министерству регионального развития Российской Федерации в 3-месячный срок было предложено утвердить инструкцию о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка. Такая инструкции была утверждена приказом Министра регионального развития Российской Федерации от 13.04.06 № 40.

Во-первых, следует отметить, что содержащаяся в ГПЗУ информация неизбежно затрагивает имущественные интересы правообладателей недвижимости, граждан, проживающих на соответствующих территориях. Поэтому технология процесса заполнения формы такого документа не может регламентироваться ведомственной инструкцией. ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрено наличие такой инструкции. Этот факт означает: а) противоречие принятых документов ГрК РФ от 29.12.04, б) рецидив возврата к прежним методам ведомственного регулирования, чреватого порождением конфликтов между правообладателями недвижимости и ведомствами, вовлеченными в процесс ведомственного регулирования на основе своих собственных инструкций, утвержденных своими собственными приказами.

Во-вторых, «на ровном месте» создан ряд противоречий с ГрК РФ от 29.12.04. Кодекс определяет необходимость наличия не одной, а двух форм ГПЗУ – подготовленного в составе документации по планировке территории и в виде самостоятельного документа (в соответствующих случаях). В указанном Постановлении Правительства Российской Федерации ГПЗУ представлен исключительно как самостоятельный документ. Из указанного исходного противоречия неизбежно возникает целый ряд производных противоречий, которые не могут быть преодолены в рамках неадекватной формы посредством инструкции по ее «заполнению». Это дискредитирует значимость планировки территории как первичного действия, которое должно предшествовать иным действиям - являться основанием для землеустроительных работ с последующей постановкой впервые выделенных земельных участков на государственный кадастровый учет и последующим предоставлением (в том числе, на аукционах) сформированных земельных участков. Примеры некоторых наиболее очевидных противоречий ГрК РФ от 29.12.04 принятых документов для случая, когда ГПЗУ должен подготавливаться в составе и является неотъемлемой частью утвержденной документации по планировке территории:

- форма ГПЗУ не может заполняться как самостоятельное действие по «специальному» изготовлению должностными лицами отдельного документа, поскольку форма должна быть заполнена в составе действий по подготовке документации по планировке территории. Такие «специальные» действия неизбежно станут административным барьером на пути инвесторов-застройщиков;

- применительно к ГПЗУ не может быть самостоятельного решения публичной власти о подготовке такого плана. Это значит, что соответствующая позиция формы не может быть заполнена;

- ГПЗУ не может утверждаться отдельным решением публичной власти. Это значит, что соответствующая позиция формы не может быть заполнена.

Кроме этого, ни в утвержденной форме, ни в инструкции по ее заполнению нет главного указания о том, что на основании градостроительного плана впервые выделенного из состава государственных или муниципальных земель земельного участка выполняются землеустроительные действия, производится государственный кадастровый учет сформированного земельного участка с присвоением ему кадастрового номера и затем осуществляется предоставление земельного участка по процедурам, определенным Земельным кодексом РФ. Отсутствие такого указания неизбежно породит сумбур, «войну ведомств» и непонимание того, как заполнять позицию «кадастровый план земельного участка».

Созданный тупик должен быть преодолён. Для этого необходимо принять указанное постановление Правительства Российской Федерации в новой редакции и полностью решить соответствующие вопросы именно в этом постановлении, упразднив ведомственную инструкцию по заполнению формы ГПЗУ. Новой редакцией постановления следует утвердить: 1) форму градостроительного плана земельного участка, подготовленного в составе документации по планировке территории и руководство по применению и заполнению такой формы в процессе подготовки документации по планировке территории; 2) форму градостроительного плана земельного участка, подготовленного в виде отдельного документа и руководство по применению и заполнению такой формы.

Вопрос (31.4) о том, какие случаи должны быть отражены в форме градостроительного плана земельного участка при подготовке его в составе документации по планировке территории

Анализ ГрК РФ от 29.12.04 приводит к выводу о том, что когда ГПЗУ подготавливается в составе документации по планировке территории, таких случаев должно быть шесть - когда ранее отсутствовавший земельный участок выделяется (создается):

1) из состава государственных или муниципальных земель и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам в целях строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства, которые не являются линейными объектами;

2) из состава государственных или муниципальных земель и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам в целях строительства линейных объектов;

3) из состава государственных или муниципальных земель как земельный участок многоквартирного дома;

4) из состава территорий общего пользования и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам на правах аренды в целях возведения временных построек, строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства, которые не являются линейными объектами;

5) из состава земель, применительно к которым не устанавливаются градостроительные регламенты, и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам в целях возведения временных построек, строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов), возведение, строительство и (или) реконструкция которых не противоречит установленному в соответствии с земельным и иным законодательством режиму использования указанных земель без осуществления действий по переводу таких земель из одной категории в другую;

6) для резервирования, изъятия земельных участков, частей земельных участков (в пределах границ вновь созданного земельного участка) для государственных или муниципальных нужд.

В случаях 1, 3, 4, 5 выделяются (создаются) неделимые (не подлежащие дальнейшему разделению) земельные участки.

Документация по планировке территории, содержащая в своем составе градостроительные планы земельных участков, перед ее утверждением в обязательном порядке должна проверяется органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности, на соответствие требованиям, установленным применительно к форме градостроительного плана земельного участка.

В руководстве по применению формы градостроительного плана земельного участка, подготовленного в составе документации по планировке территории, например, в случае 1 - когда земельный участок выделяется из состава государственных или муниципальных земель и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам в целях строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства, которые не являются линейными объектами, следует отразить следующие положения.

1. Градостроительный план земельного участка в случае 1 подготавливается в составе документации по планировке территории (проекта планировки территории – в случае отсутствия для соответствующей территории утвержденных красных линий, или проекта межевания территории – в случае наличия для соответствующей территории утвержденных красных линий) при выделении земельных участков из состава государственных или муниципальных земель для земельного участка, который:

1) свободен от прав третьих лиц. Указанный факт в обязательном порядке выявляется и фиксируется в документации по планировке территории с учетом сложившегося землепользования, в том числе отраженного в документах государственной регистрации прав на земельные участки и иные объекты недвижимости;

2) является неделимым. Указанное положение определяется отдельным решением в составе решения об утверждении документации по планировке территории, принятом:

а) органом местного самоуправления в соответствии с правилами землепользования и застройки – в случае наличия в их составе показателей предельных размеров земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны;

б) органом местного самоуправления как утверждение соответствующих положений документации по планировке территории – в случаях:

- отсутствия правил землепользования и застройки;

- отсутствия в правилах землепользования и застройки показателей предельных размеров земельных участков, расположенных в соответствующей территориальной зоне;

в) уполномоченным федеральным органом в области градостроительной деятельности или уполномоченным органом в области градостроительной деятельности субъекта Российской Федерации как утверждение соответствующих положений документации по планировке территории, утверждаемой указанными органами – в случаях, определенных ГрК РФ от 29.12.04;

3) расположен вне границ территорий, земель, определенных частями 4 и 6 статьи 36 ГрК РФ от 29.12.04, в силу чего на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента, установленного правилами землепользования и застройки применительно к территориальной зоне расположения земельного участка (при наличии указанных правил). В соответствии с указанным положением земельный участок:

а) не является земельным участком объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия, а также не является земельным участком, на котором располагается вновь выявленный объект культурного наследия;

б) расположен вне границ территорий общего пользования – территорий, обозначенных красными линиями, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары);

в) не является земельным участком, границы которого определены красными линиями и который занят линейным объектом. На земельном участке могут располагаться сети инженерно-технического обеспечения, для обслуживания которых документацией по планировке территории выделены границы зон действия публичных сервитутов, отраженные в соответствующих позициях формы градостроительного плана земельного участка;

г) расположен вне границ земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения;

4) предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам в целях строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства, которые не являются линейными объектами.

2. Подготовленный в составе документации по планировке территории и утвержденный в порядке, определенном в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04, градостроительный план земельного участка:

1) является основанием для:

а) производства землеустроительных работ в целях государственного кадастрового учета сформированного посредством таких работ земельного участка, выделенного посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель;

б) подготовки проектной документации для строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

в) проверки проектной документации на соответствие градостроительному плану земельного участка и выдачи разрешения на строительство;

г) проверки построенного, реконструированного объекта на соответствие градостроительному плану земельного участка и выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию;

2) включается в состав документов по предоставлению выделенных посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель и сформированных земельных участков физическим или юридическим лицам, в том числе на аукционах.

3. Земельный участок, для которого подготовлен градостроительный план земельного участка, предоставляется физическим или юридическим лицам без предварительного согласования места размещения объектов строительства.

Вопрос (32) об особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории

ГрК РФ от 29.12.04 установил порядок подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории применительно к случаям, когда такая документация разрабатывается на основании решений, принимаемых органами публичной власти – и государственными, и муниципальными.

Вопрос (32.1) об общих особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории применительно к случаям, когда такая документация разрабатывается на основании решений, принимаемых органами публичной власти - и государственными, и муниципальными

ГрК РФ от 29.12.04 существенно изменил указанный порядок по сравнению с ГрК РФ от 07.05.98.

Во-первых, сокращено с шести до четырех количество законодательных и иных актов, посредством которых такой порядок может устанавливаться. В соответствии с частью 5 статьи 28 ГрК РФ от 07.05.98 в число указанных актов ранее включались: 1) Градостроительный кодекс РФ, 2) принимаемые в соответствии с ним законы РФ, 3) иные нормативные правовые акты РФ, 4) законы субъектов РФ, 5) иные нормативные правовые акты субъектов РФ и 6) нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Ныне из числа таких актов исключены иные помимо Градостроительного кодекса РФ федеральные законы, а также иные помимо законов субъектов РФ нормативные правовые акты субъектов РФ. Согласно ГрК РФ от 29.12.04 (части 18-20 статьи 45) порядок подготовки документации по планировке территории устанавливается:

1) Градостроительным кодексом РФ – во всех случаях, а также принимаемыми в соответствии с ним:

2) нормативными правовыми актами Российской Федерации – применительно к документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти;

3) законами субъектов Российской Федерации - применительно к документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - применительно к документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов местного самоуправления.

Во-вторых, изменен состав действий на стадии подготовки и утверждения документации по планировке территории путем, в частности, отмены ранее действовавших норм об обязательности государственной экологической экспертизы такой документации, ее согласования с органами санитарно-эпидемиологического надзора, другими заинтересованными государственными органами (часть 6 статьи 28 ГрК РФ от 07.05.98). Согласно ГрК РФ от 29.12.04 состав действий на указанной стадии включает:

1) принятие решения о подготовке документации,

2) уведомление о принятом решении - в установленных случаях,

3) проверку подготовленной документации,

4) проведение публичных слушаний – в установленных случаях,

5) утверждение и опубликование документации.

Принятие решений о подготовке документации по планировке территории. Согласно частям 1-5 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04 решения о подготовке документации по планировке территории принимаются:

- уполномоченными федеральными органами исполнительной власти – в случаях, когда документами территориального планирования Российской Федерации предусмотрено размещение объектов капитального строительства федерального значения;

- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации – в случаях, когда документами территориального планирования субъектов Российской Федерации предусмотрено размещение объектов капитального строительства регионального значения;

- органами местного самоуправления муниципальных районов - в случаях, когда документами территориального планирования муниципальных районов предусмотрено размещение объектов капитального строительства местного значения;

- органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов – в случаях, когда генеральными планами предусмотрено размещение объектов местного значения, иных случаях, предусмотренных генеральными планами и связанными с планировкой территории.

Решения о подготовке документации по планировке территории могут приниматься указанными органами и при отсутствии документов территориального планирования. Однако, такие решения могут приниматься не позднее 1 января 2008 года. После этой даты вводится в действие часть 6 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования.

Вводится два исключения: 1) подготовка проектов межевания застроенных территорий и 2) подготовка градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц. Смысл того, почему введены эти исключения, состоит в следующем. В первом случае производится юридическая фиксация ранее состоявшегося, но еще не закрепленного факта в части прав собственников квартир, других объектов недвижимости на использование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, иные объекты недвижимости. То есть, производятся действия, не связанные непосредственно с территориальным планированием, предопределяющим будущее развитие событий. Второй случай также непосредственно не связан с территориальным планированием, поскольку он распространяется на ситуацию, когда уже имеются границы ранее сформированных земельных участков, то есть, нет необходимости производить планировку территории (посредством которой и устанавливаются пока еще отсутствующие на территории границы земельных участков).

Уведомление о принятом решении. Вводится ранее отсутствовавшее в законодательстве требование об уведомлении глав поселений, глав городских округов о принятом решении о подготовке документации по планировке соответствующей территории. Такое уведомление направляют в течение десяти дней со дня принятия соответствующего решения: 1) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, 2) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, 3) орган местного самоуправления муниципального района.

Возможность инициативы физических или юридических лиц применительно к подготовке документации по планировке территории. Помимо собственной инициативы органы публичной власти могут принимать решения о подготовке документации по планировке территории в ответ на проявление инициативы физических или юридических лиц:

- уполномоченные федеральные органы исполнительной власти - в границах территорий, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты - применительно к землям лесного фонда, землям водного фонда, находящимся в федеральной собственности землям запаса, находящимся в федеральной собственности землям особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), а также в границах территорий, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов и которые находятся в федеральной собственности;

- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в границах территорий, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты - применительно к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации землям запаса и землям особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), а также в границах территорий, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов и которые находятся в собственности субъектов Российской Федерации;

- органы местного самоуправления муниципальных районов – применительно к межселенным территориям, на которые распространяется действие градостроительных регламентов, определенных правилами землепользования и застройки;

- органы местного самоуправления поселений или органами местного самоуправления городских округов в границах территорий, для которых устанавливаются градостроительные регламенты, а также в границах территорий, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов и которые находятся в муниципальной собственности.

Проверка подготовленной документации по планировке территории. Такая проверка является обязательным действием, выполняемым уполномоченными органами тех органов публичной власти, которые приняли решение о подготовке документации. Проверка заключается в установлении факта соответствия, или несоответствия подготовленной документации требованиям, установленным в части 10 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04: 1) документам территориального планирования, 2) правилам землепользования и застройки, 3) техническим регламентам, 4) ограничениям, определяемым наличием зон с особыми условиями использования территорий.

Случаи проведения публичных слушаний по обсуждению документации по планировке территории. Проведение публичных слушаний предусмотрено применительно к документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления поселений и городских округов.

Публичные слушания не проводятся применительно к документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных районов. Порядок действий применительно к такой документации с позиций обеспечения интересов органов местного самоуправления поселений, городских округов:

- обязательность направления главам поселений, главам городских округов уведомления о принятом решении о подготовке документации по планировке территории в течении десяти дней со дня принятия такого решения (часть 7 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04);

- подготовка указанной документации должна осуществляться применительно к территории в границах предусмотренных документами территориального планирования зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (часть 11 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04);

- обязательность проверки подготовленной документации на соответствие документам территориального планирования, правилам землепользования и застройки, техническим регламентам, ограничениям, определяемым наличием зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04);

- направление указанной документации главам поселений, главам городских округов в течение семи дней со дня ее утверждения (часть 15 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04);

- опубликование указанной документации, возможность разместить информацию о такой документации на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет";

- наличие у органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц права оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории (часть 17 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (32.2) об особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории применительно к случаям, когда такая документация разрабатывается на основании решений, принимаемых органами местного самоуправления поселений, городских округов

ГрК РФ от 29.12.04 установил ряд особенностей подготовки документации по планировке территории на основании решений, принимаемых органами местного самоуправления поселений, городских округов по сравнению с подготовкой такой документации на основании решений иных органов публичной власти – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных районов. Эти особенности сводятся к установлению следующих норм.

Во-первых, это нормы о праве физических и юридических лиц представлять предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории (часть 3 статьи 46 ГрК РФ от 29.12.04).

Во-вторых, это нормы о публичных слушаниях документации по планировке территории, установленные частями 5 и 6 статьи 46 ГрК РФ от 29.12.04. Их анализ показывает наличие дифференцированного подхода применительно к различным случаям:

- публичные слушания являются обязательными применительно к: 1) проектам планировки, не содержащим в своем составе проектов межевания, 2) проектам планировки, содержащим в своем составе проекты межевания;

- ГрК РФ от 29.12.04 не определяет обязательность публичных слушаний применительно к проектам межевания, выполненным вне состава проектов планировки (то есть в границах ранее установленных красных линий). Это означает, что ГрК РФ от 29.12.04 передал органам местного самоуправления поселений и городских округов решение данного вопроса посредством уставов муниципальных образований и (или) нормативных правовых актов. Поэтому органы местного самоуправления в данном случае имеют два варианта решения данного вопроса: 1) установить обязательность публичных слушаний, 2) не устанавливать обязательности публичных слушаний, а установить обязательность согласования проектов межевания границ земельных участков между соседями.

В третьих, это нормы о праве представительного органа местного самоуправления на основании документации по планировке территории вносить изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства (часть 15 статьи 46 ГрК РФ от 29.12.04).

На документацию по планировке территории, подготавливаемую по решениям органов местного самоуправления поселений, городских округов также распространяется норма части 10 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04 об обязательности проверки такой документации: 1) документам территориального планирования, 2) правилам землепользования и застройки, 3) техническим регламентам, 4) ограничениям, определяемым наличием зон с особыми условиями использования территорий.

Сохранив обязательность проверки документации по планировке территории, ГрК РФ от 29.12.04 упразднил одну из форм такой проверки - государственную экспертизу. Этот вопрос уже рассматривался, когда давался развернутый ответ на вопрос (15) о государственной экспертизе документов территориального планирования, документации по планировке территории. Напомним основные положения, относящиеся к данному вопросу.

Следует отметить также и то, что ГрК РФ от 29.12.04 впервые превращает документацию по планировке территории в документацию публичного характера, доступную для ознакомления всем заинтересованным лицам: «Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и может размещаться на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет" (часть 14 статьи 46 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (33) о том, как выделять земельные участки, необходимые для реализации государственных или муниципальных нужд

Специалисты градостроительного проектирования Санкт-Петербурга следующим образом формулируют этот вопрос: «Как в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 предполагается выделять земельные участки необходимые для государственных и общественных нужд (для объектов инфраструктуры, парков и т.д.) В ГрК РФ от 29.12.04 эта тема вообще не упоминается (за исключением территорий общего пользования). В Санкт-Петербурге подготовлен и проходит согласования проект нормативного правового акта о резервировании земель, необходимых для государственных нужд, под которыми в первую очередь понимаются нужды связанные с развитием объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. При отсутствии базовых положений на эту тему в ГрК РФ от 29.12.04 и отсутствии полномочий, предоставленных ГрК РФ от 29.12.04 органам власти субъектов РФ, судьба подготовленного нормативного правового акта будет незавидной».

Отвечая на поставленный вопрос, следует выделить три составляющих его компонента, это:

- вопрос относительно того, что в ГрК РФ от 29.12.04, якобы, не упоминается тема выделения земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд;

- вопрос о возможности регионального закона о резервировании земель на период отсутствия соответствующего федерального закона;

- вопрос о том, что ГрК РФ от 29.12.04, якобы, должен предоставить субъектам РФ полномочия относительно резервирования земель.

Вопрос (33.1) относительно того, что в ГрК РФ от 29.12.04, якобы, не упоминается тема выделения земельных участков, необходимых для государственных и муниципальных нужд

Высказано неверное утверждение. Напротив, указанная тема является одной из ключевых. Первоначально она была представлена предельно четко, но впоследствии была «снивелирована» по причине «неоправданного внедрения градостроительного законодательства в земельное и гражданское законодательство». Тем не менее, и в принятом тексте Кодекса этот вопрос регулируется достаточно определенно и четко. Напомним основные нормы:

1) о схемах территориального планирования субъектов РФ - часть 3 статьи 14 ГрК РФ от 29.12.04 (аналогичные нормы имеются применительно к документам территориального планирования РФ и органов местного самоуправления): «Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации могут включать в себя … карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе: 1) объектов энергетических систем регионального значения; 2) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; 3) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; 4)  иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации;

2) «На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, отображаются: … 7) … границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения» (часть 6 статьи 14 ГрК РФ от 29.12.04);

3) «Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.» (часть 4 статьи 9 ГрК РФ от 29.12.04);

4) «Часть 4 статьи 9… Градостроительного кодекса Российской Федерации вводятся в действие с 1 января 2008 года» (часть 1 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»);

5) Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» вводятся изменения в статью 49 Земельного кодекса РФ, которая теперь сформулирована следующим образом:

«1. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с: <…> размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

объекты использования атомной энергии;

объекты обороны и безопасности;

объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов».

Вопрос (33.2) о возможности регионального закона о резервировании земель на период отсутствия соответствующего федерального закона

В соответствии с частью 7 статьи 90 Земельного кодекса РФ порядок резервирования земель устанавливается федеральными законами. Сейчас такого федерального закона, законов нет. При отсутствии федерального закона субъект РФ может принимать свой закон о резервировании, будучи обязанным привести такой закон в соответствии с федеральным законом после введение в действие такового.

В обоих случаях и федеральный закон, и закон субъекта РФ должны будут соответствовать норме ГрК РФ от 29.12.04, смысл которой состоит в том, что решение о резервировании не может быть принято, если нет:

- утвержденных в составе генерального плана границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения (т.е. в данном случае для реализации государственных нужд);

- подготовленного в соответствии с генеральным планом проекта планировки территории (включающего в себя в данном случае проект межевания), в котором уточняются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для реализации государственных нужд, и эти границы отражаются в градостроительном плане каждого земельного участка, который будет намечен для резервирования с последующим изъятием (см. нормы части 3 статьи 42 и подпункт 8 части 3 статьи 44 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (33.3) о том, что ГрК РФ от 29.12.04, якобы, должен предоставить субъектам РФ полномочия относительно резервирования земель

Это утверждение неверно по той причине, что регулирование собственно действий по резервированию (т.е. порядок принятия решений о резервировании) не является предметом градостроительного законодательства. Это предмет земельного законодательства.

Важно подчеркнуть самое главное: новый Градостроительный кодекс РФ устанавливает базовые основания, которые «замыкаются» на территориальное планирование и планировку территории и без которых никакие решения о резервировании приниматься не могут.

Вопрос (34) о том, как обеспечивать застройку объектами социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры

Этот вопрос поставлен специалистами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга и сопровожден следующим утверждением: «Градостроительным кодексом РФ решения о характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения территории и границах зон планируемого размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения предусмотрены только в составе проектов планировки территории (статья 42 ГрК РФ от 29.12.04). Однако, в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания и градостроительных планов земельных участков, в составе которых вопросы обеспечения застройки объектами инфраструктуры и резервирования территории для них вообще не поднимаются».

Вопрос (34.1) о последовательных стадиях обеспечения застройки объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры

ГрК РФ от 29.12.04 определяет, как осуществляется градостроительное регулирование обеспечения застройки объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, устанавливая четыре стадии работ, связанных с таким регулированием:

1) подготовка документов территориального планирования (включая генеральные планы), где среди прочего определяются зоны планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд;

2) подготовка планов реализации документов территориального планирования с увязкой этих планов с объемами финансирования, включая бюджетное финансирование;

3) подготовка на основе документов территориального планирования (включая генеральные планы) документации по планировке территории (проектов планировки, а также проектов планировки, содержащих в своем составе проекты межевания), где уточняются ранее определенные границы зон планируемого размещения соответствующих объектов в виде: а) красных линий, б) границ соответствующих земельных участков, в) границ зон действия публичных сервитутов;

4) подготовка на основе документации по планировке территории (градостроительного плана соответствующего земельного участка как одного из результатов планировки) проектной документации по строительству соответствующих объектов.

Вопрос (34.2) о неверном утверждении относительно того, что отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания и градостроительных планов земельных участков

Такое утверждение прямо противоречит тому, что написано в ГрК РФ от 29.12.04:

- «Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа» (часть 3 статьи 43);

- отдельным документом проект межевания может подготавливаться только тогда, когда есть проект планировки: «Подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий» (часть 1 статьи 43). Границы планировочной структуры – это красные линии, которые не могут устанавливаться иным способом, как только проектами планировки. Другими словами, проект межевания всегда существует в контексте решений проекта планировки;

- градостроительные планы на «неразмежеванных» территориях не могут подготавливаться в виде отдельного документа, а только в составе проектов межевания.

Вопрос (34.3) о неверном утверждении относительно того, что в составе проектов межевания и градостроительных планов земельных участков вопросы обеспечения застройки объектами инфраструктуры и резервирования земельных участков для таких объектов не поднимаются и не решаются

Такое утверждение прямо противоречит тому, что написано в ГрК РФ от 29.12.04. Например, применительно к проектам межевания сказано, что в этих проектах среди прочего отображаются (см. часть 5 статьи 43 ГрК РФ от 29.12.04):

- границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (а это та самая инфраструктура, для размещения которой потребуется резервировать и изымать земельные участки);

- границы подготавливаемых для последующего формирования земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства (включая земельные участки для размещения объектов социальной и инженерно-технической инфраструктуры);

- границы зон действия публичных сервитутов (которые устанавливаются, в том числе, для обеспечения функционирования объектов инфраструктуры).

Применительно к градостроительным планам земельных участков сказано, что среди прочего в таких планах указываются (см. часть 3 статьи 44 ГрК РФ от 29.12.04) границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Это те самые градостроительные основания, без которых ГрК РФ от 29.12.04 запрещается принимать решения о резервировании и последующем изъятии земельных участков.

Вопрос (35) о разделении крупных земельных участков

Этот вопрос следующим образом формулируется специалистами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга: «Как в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 предполагается осуществлять градостроительное регулирование действий по разделению крупных земельных участков для последующего освоения или продажи? Правообладатели земельных участков в соответствии с частью 4 стать 41 ГрК РФ от 29.12.04 могут разделять их на более мелкие земельные участки для последующего освоения или продажи без необходимости разработки документации по планировке территории, а только на основе подготовки землеустроительной документации в порядке, предусмотренном земельным законодательством. Единственным градостроительным требованием к такой процедуре является то, что размеры образуемых земельных участков не должны превышать предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предусмотренных градостроительным регламентом и необходимость наличия подъездов, подходов к каждому образуемому земельному участку. В Санкт-Петербурге в последние годы образовалось много земельных участков на базе приватизированных производственных предприятий и сельскохозяйственных земель. Эти земельные участки занимают десятки гектар. Уже сегодня в городе возникла практика, когда собственники этих участков подразделяют и застраивают их «как попало», без разработки градостроительной документации. При этом возникают серьезные проблемы с обеспечением таких участков инфраструктурой, формированием на их территории улично-дорожной сети, и т.д. С введением в действие ГрК РФ от 29.12.04 и с учетом указанных положений статьи 41 Кодекса эти проблемы только усилятся».

В рамках поставленного вопроса есть два важных положения, которые должны быть рассмотрены отдельно для получения ответа как сводного итога такого рассмотрения:

- о действиях публичной власти по упорядочению и развитию планировочной структуры города;

- о контроле публичной власти за деятельностью частных лиц при разделении, объединении, изменении границ земельных участков.

Вопрос (35.1) о действиях публичной власти по упорядочению и развитию планировочной структуры города

Разделение крупных земельных участков - это действие производное по отношению к установлению рациональной планировочной структуры города. В свою очередь, рациональность такой структуры определяется, прежде всего, упорядоточением улично-дорожной сети, общественных пространств (территорий общего пользования), обеспечивающих функциональный доступ ко всем земельным участкам. В этой части публичная власть осуществляет регулирование путем а) территориального планирования и б) планировки территории.

Территориальное планирование в виде генерального плана осуществляется применительно ко всей территории города (см. часть 1 статьи 23 ГрК РФ от 29.12.04). В составе генерального плана, среди прочего, содержатся решения о «границах зон инженерной и транспортной инфраструктур» (см. пункт 10 части 6 статьи 23 ГрК РФ от 29.12.04). Это значит, что, приняв генеральный план, публичная власть:

- фиксирует для дальнейшей реализации решения в части упорядочения пространственной структуры города (включая вопросы разделения и формирования земельных участков в соответствии с этой структурой);

- применительно к землям, находящимся в государственной, муниципальной собственности и не обремененными правами третьих лиц, не будет раздавать земельные участки, если такая «раздача» заблокирует или усложнит реализацию решений, принятых самой же публичной властью (например, прокладку, расширение дорог);

- применительно к земельным участкам, находящимся в частной собственности, а также в государственной и муниципальной собственности, но обремененным правами третьих лиц, публичная власть также выстраивает свою политику в части реализации решений по упорядочению и развитию планировочной структуры. Инструменты такой политики: 1) в порядке реализации решений генерального плана подготовка документации по планировки территории (с установлением красных линий, зон действия публичных сервитутов), 2) принятие на основе документации по планировке территорий решений о резервировании земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд, а также решений об установлении публичных сервитутов, 3) осуществление контроля за деятельностью правообладателей земельных участков (при их разделении, объединении, изменении границ) в части соблюдения решений публичной власти – соблюдения красных линий, границ зон действия публичных сервитутов.

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 установил для публичной власти все необходимые правовые механизмы для упорядочения и обеспечения развития планировочной структуры города.

Вопрос (35.2) о контроле публичной власти за деятельностью частных лиц при разделении, объединении, изменении границ земельных участков

Во-первых, еще раз следует подчеркнуть то обстоятельство, что публичная власть (государственная и муниципальная) обладает полномочиями «сверху налагать» на всю территорию города (включая земельные участки, которыми владеют частные правообладатели) свои решения относительно границ публичных пространств, включая красные линии для прокладки, расширения дорог, прокладки инженерно-технических коммуникаций общего пользования, границы зон действия публичных сервитутов (для прохода, проезда, обслуживания объектов инженерной инфраструктуры), а также реализовывать и контролировать реализацию этих решений.

Во-вторых, надо понимать, что законодательство, включая ГрК РФ от 29.12.04:

а) не может лишить правообладателей земельных участков права разделять, объединять и изменять границы принадлежащих им земельных участков;

б) не может обязать частных лиц выполнять действия, которые являются полномочиями публичной власти, в данном случае - подготавливать документацию по планировке территории. Но, если посмотреть внимательно, то в таком «навязывании публичных функций» нет необходимости: публичная власть должна сама «озаботиться», подготовить и гласно предъявить всем частным правообладателям документ по планировке, показывающий, как публичная власть видит рациональную организацию соответствующей территории и обеспечить выполнение своих решений;

в) должно предусмотреть критерии для контроля действий частных правообладателей земельных участков в случае, когда они осуществляют принадлежащее им по закону право на разделение, объединение и изменение границ принадлежащих им земельных участков.

ГрК РФ от 29.12.04 впервые вводит такие критерии, которые ранее отсутствовали в федеральном законодательстве. То, что формулировкой заданного вопроса обозначено как незначительная малость («единственным градостроительным требованием…»), на самом деле определяет три принципиально значимых критерия контроля за действиями частных лиц со стороны публичной власти (см. часть 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04):

1) размеры образуемых участков (определяются в контексте регулирования, осуществляемого публичной властью);

2) нахождение объединенного земельного участка в пределах одной территориальной зоны (недопущение функционального хаоса и обеспечение действий в контексте, определенном публичной властью);

3) наличие подъездов, подходов к каждому образуемому земельному участку.

На последнем критерии следует остановиться особо:

- невыполнение этого критерия будет означать нарушение норм закона, т.е. выполнение незаконных действий, что недопустимо, а если будет совершено такое действие, то оно всегда может быть оспорено в судебном порядке по инициативе любых заинтересованных лиц (в том числе представителями публичной власти);

- есть три способа выполнить данную обязательную норму закона: а) «привязаться» к существующей улично-дорожной сети (случай, когда документация по планировке территории не требуется, а выполняется землеустроительная документация при соблюдении требований градостроительного законодательства); б) «привязаться» к решению, которое предложила публичная власть в виде утвержденного проекта планировки (где, среди прочего, обозначены красные линии и расположение элементов улично-дорожной сети в пределах красных линий). Такая «привязка» будет означать, что в соответствии с требованиями документации по планировке территории выполняется землеустроительная документация, которая в итоге опять-таки проверяется на соответствие требованиям градостроительного законодательства; в) при отсутствии проекта планировки, утвержденного публичной властью, предложить свое решение (по сути – предложить свой проект планировки). Это означает, что выполнить требование законодательства о градостроительной деятельности путем подготовки землеустроительной документации без предварительной подготовки документации по планировке территории невозможно. В последнем случае администрация будет обязана (хотя и с запозданием, что не должно рассматриваться как «криминал», поскольку администрация не может и не должна стремиться во всех без исключения случаях действовать «в упреждение») «включиться в игру», т.е. по инициативе правообладателей и с их участием подготовить проект планировки по упорядочению планировочной структуры территории.

В третьих, фактически мы имеем дело с ситуацией, когда ГрК РФ от 29.12.04 увязывает осуществление «земельного контроля» (именно таким термином Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" – ФЗ-131, определяется полномочие органов местно самоуправления, таким же полномочием обладают города федерального значения) с выполнением требований, установленных градостроительным законодательством. Реализация в указанной части норм ГрК РФ от 29.12.04 предполагает действия по следующей схеме:

- при осуществлении частными лицами действий по разделению, объединению, изменению границ земельных участков посредством подготовки землеустроительной документации должно быть подтверждено, что эта землеустроительная документация выполнена с соблюдением норм части 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04;

- по логике процесса: а) удостоверение указанного соответствия должен давать орган, уполномоченный осуществлять территориальное планирование и планировку соответствующей территории (органы архитектуры и градостроительства); б) при отсутствии удостоверения указанного соответствия не должен производиться государственный кадастровый учет вновь образованных земельных участков, не должны вноситься изменения в документы ранее осуществленного государственного кадастрового учета земельных участков применительно к изменению их границ, а также не должна осуществляться государственная регистрация прав на указанные земельные участки.

Поднятый и обсужденный вопрос чрезвычайно важен. По совокупности приведенных выше аргументов вывод, содержащийся в заданном вопросе о том, что «с учетом положений части 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04 проблемы только усилятся» является поспешным и неверным по существу.

Вопрос (36) о развитии норм ГрК РФ от 29.12.04 о планировке территории посредством нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней

ГрК РФ от 29.12.04 не ставит точку применительно к установлению порядка регулирования действий по планировке территорий, а фактически устанавливает задания публичной власти по развитию базовых норм, установленных федеральным законом:

- Российской Федерации – в части: 1) определения состава и содержание проектов планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации (часть 7 статьи 42 ГрК РФ от 29.12.04); 2) установления формы градостроительного плана земельного участка - Правительству Российской Федерации (часть 5 статьи 44 ГрК РФ от 29.12.04); 3) установления порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (часть 18 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04);

- субъектам Российской Федерации – в части: 1) определения состава и содержания проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований (часть 8 статьи 42 ГрК РФ от 29.12.04); 2) установления порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (часть 19 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04);

- органам местного самоуправления поселений, городских округов – в части: 1) установления порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений указанных органов (часть 20 статьи 45 ГрК РФ от 29.12.04); 2) определения порядка организации и проведения публичных слушаний по проектам планировки территории (с проектами межевания или без проектов межевания в составе проектов планировки) и проектам межевания территории (вне состава проектов планировки) посредством уставов муниципальных образований и (или) нормативных правовых актов представительных органов указанных муниципальных образований.

В порядке обсуждения последующих действий на региональном и местном уровнях по развитию норм, регулирующих действия планировке территории, представляется важным детализировать регламентирование указанного процесса (1) применительно ко всем типологическим случаям выделения, градостроительной подготовки земельных участков из состава государственных или муниципальных земель и (2) применительно к выделению публичных земель – в особенности.

Вопрос (36.1) о градостроительной подготовке земельных участков из состава государственных или муниципальных земель

В процессе подготовки проектов региональных и муниципальных нормативных правовых актов по регулированию градостроительной деятельности выявляется возможность и целесообразность включить в указанные проекты понятие «градостроительная подготовка земельных участков» и дать этому понятию следующее определение:

«Градостроительная подготовка земельных участков – действия, осуществляемые в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, применительно к неразделенным на земельные участки государственным и муниципальным землям, территориям посредством подготовки документации по планировке территории (проектов планировки, проектов межевания), результатом которых являются градостроительные планы земельных участков, используемые для проведения землеустроительных работ, принятия решений о предоставлении сформированных земельных участков физическим и юридическим лицам, подготовки проектной документации, а также действия применительно к ранее сформированным, принадлежащим физическим и юридическим лицам земельным участкам путем подготовки по заявлениям таких лиц градостроительных планов земельных участков как самостоятельных документов (без подготовки документации по планировке территории) с установлением в соответствии с частями 3 и 4 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации характеристик и параметров (за исключением ранее установленных границ земельных участков) и с использованием таких планов для подготовки проектной документации».

Выявляются следующие основные типологические случаи градостроительной подготовки земельных участков, требующие отдельного регулирования посредством региональных и (или) муниципальных нормативных правовых актов:

1) градостроительная подготовка свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для строительства по инициативе (а) заявителей, (б) администрации муниципального образования;

2) градостроительная подготовка земельных участков на застроенных территориях для осуществления реконструкции по инициативе (а) собственников объектов недвижимости, (б) лиц, не владеющих объектами недвижимости на соответствующих территориях, (в) администрации муниципального образования;

3) градостроительная подготовка земельных участков на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их комплексного освоения в целях жилищного и иных видов строительства по инициативе (а) заявителей, (б) администрации муниципального образования;

4) выделение посредством градостроительной подготовки земельных участков многоквартирных домов, иных зданий, строений, сооружений на застроенных территориях, не разделенных на земельные участки, по инициативе (а) собственников помещений, иных объектов недвижимости, а также (б) администрации муниципального образования;

5) градостроительная подготовка земельных участков из состава территорий общего пользования в целях предоставления физическим, юридическим лицам для возведения строений, сооружения, предназначенных для обслуживания населения;

6) выделение публичных земель посредством градостроительной подготовки земельных участков.

Вопрос (36.2) о выделению публичных земель посредством градостроительной подготовки земельных участков

Этот типологический случай градостроительной подготовки земельных участков выделен из ряда других с целью проиллюстрировать возможное содержание нормативного правового акта, который может подготавливаться и приниматься для регулирования указанного процесса, а также по причине особой важности именно этого случая.

Во-первых, возникает необходимость ввести и определить понятие «публичные земли» следующим образом: «публичные земли – земли, в состав которых включаются территории общего пользования (в том числе площади, улицы, проезды, парки, набережные, скверы, бульвары), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, границы таких земель выделяются красными линиями, утверждаемыми в составе проектов планировки, а также части не включенных в состав территорий общего пользования земельных участков, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (для прохода, проезда, обслуживания сетей и объектов инженерного обеспечения), с установлением границ частей указанных земельных участков посредством границ зон действия публичных сервитутов, утверждаемых в составе документации по планировке территории».

Во-вторых, важность данного типологического случая определяется следующим. Органы местного самоуправления могут и должны проявить самостоятельную инициативу по выделению за счет администрации посредством подготовки документации по планировке территории публичных земель. Цель и результат такой инициативы:

- упорядочение планировочной организации территории, защита публичных земель, предотвращение хаотичной застройки;

- создание массива частных земель (часть которых уже находятся у частных правообладателей, а другая часть, выявленная посредством планировки из состава государственных, муниципальных земель, может быть предоставлена частным правообладателям, инвесторам);

- появление на частных землях ответственных правообладателей – субъектов налогообложения и управления жилищно-коммунальным хозяйством, обслуживающим частные земли, включая те, на которых расположены многоквартирные дома;

- создание правовых предпосылок и экономических механизмов, стимулирующих самостоятельную инициативу частных правообладателей недвижимости (включая собственников квартир в многоквартирных домах) по обеспечению за их счет процесса последовательного осуществления «сплошного межевания» (импульс которому дан разделением публичных и частных земель).

В третьих, ниже предлагается в качестве одного из возможных вариантов проект текста нормативного правового акта, который может приниматься и субъектами РФ, и органами местного самоуправления (выделен курсивом).

Порядок выделения границ публичных земель посредством подготовки документации по планировке застроенных территорий в целях фиксации и упорядочения их планировочной организации

1. Выделение границ публичных земель на застроенных территориях осуществляется посредством подготовки документации по планировке территорий в случаях:

- фиксации и упорядочения сложившейся планировочной ситуации – в порядке, определенном данным нормативным правовым актом;

- подготовки предложений об изменении сложившейся планировочной ситуации в связи с планируемым развитием территории, включая новое строительство, реконструкцию, иные планируемые преобразования соответствующих территорий - в порядке, определенном иными нормативными правовыми актами.

2. Публичные земли включают:

1) территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и границы которых выделяются красными линиями, утверждаемыми в составе проектов планировки;

2) части не включенных в состав территорий общего пользования земельных участков, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц; границы частей указанных земельных участков устанавливаются посредством границ зон действия публичных сервитутов (утверждаемых в составе документации по планировке территории) и используются для прохода, проезда, а также для обслуживания сетей и объектов инженерного обеспечения.

3. Правообладатели частей земельных участков, указанных в подпункте 2 пункта 2, решением администрации города … об установлении публичных сервитутов, либо иным решением, принимаемым на основании утвержденной документации по планировке застроенной территории, освобождаются от выплат земельного налога, арендной платы применительно к таким частям земельных участков.

Порядок принятия указанных решений определяется в соответствии с законодательством нормативным правовым актом органов местного самоуправления города …

4. Решение о подготовке документации по планировке застроенных территорий для выделения публичных земель принимается главой администрации города …

5. Подготовка документации по планировке застроенных территорий для выделения публичных земель может проводиться:

1) уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города … ;

2) физическими и юридическими лицами, соответствующими требованиям законодательства к лицам, подготавливающим документацию по планировке территории, выигравшим конкурсы на размещение муниципального заказа применительно к подготовке такой документации.

6. Подготовка проектов документов по планировке застроенных территорий лицами, указанными в подпункте 2 пункта 5, осуществляется на основе заданий, утверждаемых уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города …

7. Подготовка проектов документов по планировке застроенных территорий осуществляется в виде:

1) проектов планировки и проектов межевания в составе проектов планировки – в случаях, когда одновременно: а) устанавливаются или изменяются красные линии, а также б) устанавливаются или изменяются границы зон действия публичных сервитутов;

2) проектов межевания - в случаях, когда в границах ранее установленных красных линий устанавливаются или изменяются границы зон действия публичных сервитутов.

8. Проекты документов по планировке застроенных территорий:

- согласовываются уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города … с учетом части 2 статьи 6 ФЗ-191, согласно которой не допускается требовать предоставления других документов для утверждения документов по планировке застроенных территорий, включая недопущение требования о предоставлении заключений государственной экологической экспертизы таких проектов;

- обсуждаются на публичных слушаниях в установленном в соответствии с законодательством порядке;

- утверждаются главой местного самоуправления города …;

- применяются в соответствии с законодательством как основание для производства землеустроительных работ.

9. Предметами согласования, обсуждения на публичных слушаниях и утверждения документов по планировке застроенных территорий в случаях, определенных данным разделом настоящего нормативного правового акта, являются:

1) красные линии – в случаях их установления и изменения;

2) границы зон действия публичных сервитутов;

3) определяемые красными линиями и границами зон действия публичных сервитутов границы следующих земельных участков:

а) неделимых земельных участков, на которых расположен один или расположено несколько многоквартирных домов – в случаях представления предложений для принятия решений о неделимости таких участков;

б) делимые земельные участки, на которых расположено несколько многоквартирных домов, разделение (межевание) которых может состояться в последующем по инициативе собственников квартир многоквартирных домов.