Государство и право Нового времени (XVII-XIX вв.) - Кучма В.В
..pdfВ.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
121 |
право конкретной страны внесено т. н. «право наций», представленное существующей на данный момент системой международных договоров. Новаторский характер данного положения должен быть оценен по достоинству.
Раздел 3 ст. VI устанавливает правило, согласно которому депутаты федерального конгресса, члены легислатур штатов, все чиновники исполнительной и судебной власти федерального уровня и уровня штатов обязаны принести присягу на верность Соединенным Штатам.
Статья VII предусмотрела порядок ратификации принятой Конституции — для этого было необходимо и достаточно принятие ее конвентами девяти штатов.
Обсуждение и утверждение Конституции США в законодательных собраниях штатов началось с октября 1787 г. Сразу же обнаружилось, что проект Конституции не находит безоговороч- ной поддержки. Противники проекта обнаруживали в нем монархические тенденции, усматривали опасность возникновения олигархии, которая будет способна похоронить принципы свободы, завоеванные в ходе революционной войны. Поскольку обсуждение проекта в легислатурах штатов шло с большими затруднениями и не было уверенности в том, что требуемое квалифицированное большинство сторонников Конституции будет достигнуто, три наиболее активных ее приверженца — А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Дж. Джей — выступили в массовой печати с серией статей в защиту разработанного конституционного проекта. Скрывшись под псевдонимом Публия Валерия Папликолы (таково было имя легендарного основателя Римской республики, действовавшего в период после изгнания последнего царя Тарквиния Гордого), они опубликовали за 8 месяцев 85 статей. Впоследствии эти статьи были изданы отдельным сборником под наименованием «Федералист» и стали настольной книгой для многих поколений американских и европейских государствоведов. По словам известного американского историка К. Росситера, данный сборник «имеет репутацию самого авторитетного комментария по Конституции США. Как документ американской политической истории “Федералист” стоит третьим по важности вслед за Декларацией независимости и Конституцией США».
Усилия авторов «Федералиста» достигли своей цели, и процедура ратификации Конституции в легислатурах большинства штатов была успешно завершена 21 июня 1788 г. К этому времени
122 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
Конституция была ратифицирована конвентами девяти штатов, как это и предусматривалось ст. VII. В дальнейшем ее ратифицировали и конвенты всех остальных штатов. Последним в этом списке был штат Род-Айленд, представители которого, как отмечалось ранее, не принимали участие в работе Филадельфийского Конституционного конвента. 29 мая 1790 г. конвент штата Род-Айленд 34 голосами против 32 был вынужден поддержать федеральную Конституцию под угрозой экономических санкций, объявленных уже действовавшим правительством США. Официальной датой вступления в силу новой Конституции считается 4 марта 1789 г. — день открытия заседаний конгресса первого созыва.
Еще задолго до этой даты были официально утверждены два наиболее важных государственных символа. Национальный флаг США был утвержден решением второго Континентального конгресса 14 июня 1777 г. Флаг представлял собой полотнище с чередующимися полосами красного и белого цветов; в левом верхнем углу на синем поле располагалось такое количество белых звезд, которое равнялось числу штатов. Национальный герб США был утвержден конгрессом конфедерации 20 июля 1782 г. На гербе изображен орел с распростертыми крыльями, держащий в когтях 13 стрел и оливковую ветвь. Над головой орла — розетка с 13 звездами, на груди — щит с цветами государственного флага. Герб украшен лентой с девизом: «E pluribus unum». Официальный гимн США («Звездное знамя»), основанный на мелодии религиозного псалма, был утвержден гораздо позднее — лишь в 1931 г.
Основные принципы государственного устройства США по Конституции 1787 г. Конституция США явилась первой в истории писаной конституцией крупного государства — ее пример способствовал распространению во всем мире доктрины конституционализма. Закрепив результаты революционной борьбы против английских колонизаторов, она защитила права человека от произвола властей, способствовала становлению и развитию демократических институтов, основанных на идеях республиканизма, правового государства, народного суверенитета, представительной демократии, безусловной выборности всех институтов власти в стране, начиная с федерального уровня и кончая уровнем местного самоуправления.
Важнейшим принципом государственно-политической системы США является принцип разделения властей êàê «ïî ãîðè-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
123 |
зонтали» (между законодательными, исполнительными и судебными органами федерации и штатов), так и «по вертикали» (между федерацией и штатами).
Американская концепция разделения властей «по горизонтали» признает существование трех различных по своим функциям сфер государственного правления — законодательной, исполнительной и судебной; эти различные функции должны осуществляться тремя по-разному управляемыми комплексами — «ветвями» государственного механизма. Важно подчеркнуть, что выделение судебной власти в отдельную, самостоятельную ветвь и уравнение ее по силе с двумя остальными ветвями власти являлось существенным развитием доктрины разделения властей, которое было внесено «отцами-основателями» в классическую модель этой доктрины с учетом собственно американского опыта государственного строительства. Следовательно, в американском варианте указанная доктрина характеризуется не столько разделением собственно властей в прямом смысле этого слова (поскольку власть в принципе едина), сколько разделением некоторой части одних и тех же функций между различными властными структурами.
Названные ветви власти согласно Конституции являются равноправными и независимыми друг от друга. Это достигается, во-первых, тем, что они имеют различные источники формирования: палата представителей избирается всей нацией, сенат — легислатурами (впоследствии населением) отдельных штатов, президент — коллегией выборщиков, Верховный суд — назначе- нием президента с согласия сената. Во-вторых, все органы государственной власти имеют различные сроки полномочий (об этом было подробно сказано ранее). Указанные различия в способах организации отдельных ветвей власти являются причиной функционирования этих ветвей на основе несовпадающих правил и принципов, что влечет за собой неодинаковый объем их властных возможностей.
С целью приведения в действие механизма разделенных властей, обеспечения его эффективной и слаженной работы, придания ему устойчивости, стабильности и преемственности, а также с целью недопущения злоупотреблений, авторитаризации власти, установления «тирании» одной из ее ветвей над другой, Конституция предусмотрела механизм их взаимного противопостав-
124 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
ления, взаимного контроля и уравновешивания — т. н. систему «сдержек и противовесов» (checks and balances), при которой каждый из федеральных органов власти получил возможность «противодействовать» другим органам. Такой подход находился в полном соответствии с идеей, сформулированной в свое время Ш.Л. Монтескье: «С целью предупредить злоупотребления властью необходимо таким образом организовать управление государством, чтобы одна власть противодействовала другой». Дж. Мэдисон по этому поводу высказывался короче и категоричнее: «Амбицию может укротить только амбиция».
Наиболее важными элементами системы «сдержек и противовесов» являются взаимоотношения высших органов законодательной и исполнительной власти. В самом конгрессе обе его палаты взаимно «сдерживают» друг друга; запрограммированная Конституцией известная конкуренция палат предотвращает возможность узурпации законодательной власти какой-то одной из этих палат. Президент имеет возможность «сдерживать» конгресс путем созыва его внеочередных сессий, путем адресованных конгрессу президентских посланий, но особенно эффективно — путем использования права отлагательного вето. В свою очередь, конгресс может отклонять любые законопредложения президента, внесенные в палаты лицами, которые зависят от президента или сочувствуют ему; кроме того, конгресс (точнее — его верхняя палата) «сдерживает» президента своим правом отклонения любой его кандидатуры, предлагаемой на высшие гражданские должности. Президентское отлагательное вето может быть преодолено повторным решением обеих палат конгресса, если это решение будет поддержано большинством в две трети голосов каждой из палат. Наконец, конгресс может привлечь президента (равно как и других высших должностных лиц федерального уровня) к ответственности в порядке импичмента в случае совершения этими лицами измены, взяточничества или других тяжких преступлений и проступков (раздел 4 ст. II). В этом случае конгресс превращает себя в судебное учреждение, в котором палата представителей выдвигает и обосновывает обвинение, а сенат выносит решение квалифицированным большинством голосов после надлежащей правовой процедуры судебного разбирательства, которую верхняя палата осуществляет под председательством Главного судьи Верховного суда США. Для признания подсудимого ви-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
125 |
новным требуется две трети голосов от числа присутствующих сенаторов. Осуждение будет иметь своим последствием отстранение от должности и запрещение впредь «занимать и исполнять какую-либо почетную, доверительную или платную должность на службе Соединенных Штатов» (абз. 7 раздела 3 ст. I).
Элементами системы «сдержек и противовесов» являются и органы судебной власти. Как уже указывалось выше, состав Верховного суда США назначается президентом «с совета и согласия сената»; в свою очередь Верховный суд, присвоив себе функции органа конституционного контроля над законодательством (см. об этом ниже), получил право в этом отношении «сдерживать» конгресс. Конституционному контролю подлежат и акты, издаваемые президентом.
Важнейшим элементом конституционной системы США является и принцип федерализма, который сложился исторически, начиная с колониального периода американской государственности. Сущность федеративной организации предполагает такую модель построения государственно-правовой системы, при которой центральная администрация, располагающая прочной финансовой базой, распределяет власть между субъектами этого сложно организованного государственного союза, каждый из которых сохраняет определенную (довольно значительную) долю суверенитета в решении своих собственных дел.
Хотя в самом тексте Конституции нет определения понятия федеративной формы государственного устройства, принцип федерализма в его американском понимании стал традиционно вклю- чать в себя несколько элементов, важнейшими из которых являются: объединение в союз нескольких автономных политических единиц (штатов); разделение законодательных полномочий между федерацией и ее субъектами; наличие у субъектов Федерации права как на собственное конституционное устройство, так и на организацию самостоятельного правоприменительного аппарата — и исполнительного, и судебного; двойное гражданство в варианте всеобщего межгражданства (гражданин одного штата считается гражданином как любого другого штата, так и федерации в целом). Наиболее существенными принципами американского федерализма являются следующие два: 1) федеральная власть есть «власть с перечисленными полномочиями», тогда как власть штатов есть «власть с остаточными полномочиями»; 2) федеральная власть об-
126 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
ладает верховенством (супрематией) в отнесенной к ее компетенции сфере, поэтому в случае возникновения коллизий в законодательстве судьи штатов всегда обязаны отдавать приоритет федеральному праву. Что касается вопросов внутреннего политического и административного устройства штатов, то Конституция их практически не затрагивает, кроме как в определении полномочий федеральных органов и тех ограничений, которым отныне подлежал существенно урезанный суверенитет штатов.
Штаты сохранили за собой право на собственное конституционное устройство. Реализуя это право, некоторые штаты создали столь стабильные конституции, что они могут по этому показателю конкурировать с федеральной Конституцией (так, действующая конституция штата Массачусетс была принята в 1780 г.; штата Вермонт — в 1783 г.); в других штатах конституции принимались до десятка раз. К 200-летию существования США по этому показателю лидировал штат Луизиана, в котором за всю историю существования этого штата было принято 11 конституций. В общей сложности в масштабах всей страны в разное время принималось 145 конституций штатов.
Âсвоей массе конституции штатов представляли собой более детализированные, а потому более пространные документы, превышающие федеральную Конституцию по объему в 10—12 раз. Система органов власти в штатах непременно строилась по федеральному образцу: создавались двухпалатные (очень редко — однопалатные) законодательные собрания, главами исполнительной власти являлись избираемые населением губернаторы, функционировали соответствующие органы судебной системы, возглавляемые верховными судами штатов.
Âсоставе американской федерации со временем появилась территория, которая не обладала статусом штата — это федеральный округ Колумбия, в пределах которого размещается столица США г. Вашингтон. В свое время этот федеральный округ был образован за счет уступки штатами Мэриленд и Вирджиния части своих территорий. Исключительными законодательными полномочиями в отношении округа Колумбия был наделен федеральный конгресс. Он мог отменить любые решения городского совета и мэра столицы, избранных ее жителями на основе принципов местного самоуправления.
Решение территориальных и наиболее важных политических вопросов, касающихся отдельных штатов, предполагало со-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
127 |
гласованные действия федеральных органов и властей штатов — этот принцип, впервые прослеживаемый еще в «Статьях конфедерации», в новой Конституции получил свое дальнейшее обоснование и закрепление. Также еще из «Статей конфедерации» проистекал и тот специфический способ определения статуса штатов как субъектов Федерации, когда в формулировании полномочий штатов сочетались и делегированные, и запретительные принципы.
Билль о правах 1791 г. Самым уязвимым местом Конституции 1787 г. было отсутствие в ее тексте специального раздела, регулирующего политические, гражданские и процессуальные права граждан. Отдельные, разрозненные права личности упоминались лишь мимоходом. Так, в ст. I, посвященной полномочиям конгресса, было упомянуто о том, что конгрессу запрещалось издание законов трех видов: 1) т. н. «биллей об опале», согласно которым лицо могло быть объявлено виновным в тяжком преступлении (обычно измене) без судебного разбирательства или соответствующей процессуальной процедуры и подвергнуто смертной казни; 2) законов, имеющих обратную силу; 3) законов, приостанавливающих действие приказов habeas corpus. В абз. 3 раздела 2 ст. III предписывалось рассматривать все преступления (за исключением случаев импичмента) с непременным участием суда присяжных; в разделе 3 этой же статьи запрещалось лишать гражданских прав членов семей тех лиц, которые были осуждены за государственную измену. В разделе 2 ст. IV провозглашалось равенство граждан различных штатов. Статья VI запрещала проверку религиозной принадлежности в качестве условия для замещения какой-либо должности в государственном аппарате.
Причины первоначальной неурегулированности проблемы прав и свобод граждан в федеральной Конституции «отцы-осно- ватели» обосновывали несколькими обстоятельствами. Одни указывали, что Конституция уже сама по себе является по большому счету Биллем о правах. Другие полагали, что специальный свод прав и свобод является конституционным излишеством: если эти права и свободы являются естественными, то и нет необходимости их фиксации в основном законе. Третьи ссылались на то, что права и свободы в достаточно развернутом виде и так уже провозглашены в конституциях большинства (а именно одиннадцати) штатов.
128 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
Билли о правах, включенные в конституции отдельных штатов, имели своим образцом знаменитую Декларацию прав штата Вирджиния, принятую в январе 1776 г., еще до провозглашения независимости. Наиболее детально соответствующий раздел был проработан в конституции Массачусетса 1780 г. В 30 статьях этого раздела провозглашались свобода отправления религиозных культов, свобода печати, собраний и петиций, свобода хранения и ношения оружия, судебно-процессуальные гарантии прав личности, закреплялись права народных представительств, права контроля за деятельностью властей, принципы самоуправления.
Примечательно, что идея принятия специального билля о правах в федеральном масштабе вообще не поднималась на Конституционном Конвенте вплоть до последней недели его работы, а когда Дж. Мейсон уже в сентябре 1787 г. предложил принять такой билль, эта идея была отклонена делегациями всех штатов.
В процессе ратификации Конституции конвентами штатов вопрос о том, должен ли федеральный основной закон гарантировать права граждан, оказался в центре внимания американской общественности. Конвенты семи штатов соглашались на ратификацию лишь при том условии, что уже конгресс первого созыва разработает соответствующие поправки к тексту Конституции. Такую необходимость признал, в частности, и Дж. Вашингтон, когда в июле 1788 г. он указал в одном из писем, что «Конституцию невозможно ввести в действие без значительных поправок».
Идею общефедерального билля о правах активно поддерживал и Т. Джефферсон. Он полагал, что конституционно-фиксиро- ванное закрепление прав и свобод важно не только само по себе
— оно должно стать на будущее гарантией того, что государственная власть (в данном случае речь шла в первую очередь о законодательной власти) не сможет посягать на устои общего правового строя государства.
8 июня 1789 г. Дж. Мэдисон внес на обсуждение палаты представителей ряд первых поправок, предлагая включить их в основной текст Конституции. Однако палата приняла предложения Р. Шермана поместить эти поправки в конце Конституции в виде самостоятельного компактного дополнения. 25 сентября 1789 г. конгресс принял первые двенадцать поправок. 15 декабря 1791 г. десять из них были ратифицированы штатами в соответствии с процедурой, установленной ст. V Конституции. Две оставшиеся
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
129 |
поправки не прошли ратификацию, не собрав требуемого квалифицируемого большинства (одна из них, как уже было сказано выше, через двести с лишним лет была принята в качестве 27 поправки).
В Билле о правах провозглашались основные демократические права и свободы, известные по документам мировой конституционной практики того времени (в частности, по английскому Биллю о правах 1689 г.), а также по идеям, высказанным в трудах таких ученых-просветителей, как Э. Кук, Дж. Хэмпден, Дж. Бейт, Дж. Мильтон и др. Следует признать, что права и свободы, провозглашенные в общефедеральном Билле, оказались более ограниченными, чем те, которые содержались в конституциях отдельных штатов. Однако они оказались вполне достаточными для обеспече- ния высокой степени общегосударственного демократизма, которая была недостижимой для большинства существовавших тогда государств. Показательным было и то, что впервые в мировой конституционной практике подвергались запретам и ограничениям некоторые прерогативы законодательной власти, теоретически счи- тавшиеся до сих пор неприкосновенными.
Билль о правах охватил практически всю сферу человеческих прав, известных в тогдашней мировой конституционной практике, — политических, личных и процессуальных (хотя сама классификация этих прав в Билле отсутствует). Эти права рассматривались как необходимые и достаточные для безопасного и нестесняемого существования человека в политически организованном обществе, а также для участия его в делах, представляющих общий интерес. Социально-экономические права не получили в Билле о правах своего конституционного провозглашения, поскольку американская правовая доктрина того времени не относила их к разряду «фундаментальных».
I поправка провозглашала свободу слова, печати, собраний и петиций, а также закрепляла свободу совести — право гражданина исповедывать любую религию или быть атеистом. II поправка гласила, что, поскольку «для безопасности свободного государства необходима хорошо организованная милиция, то право народа хранить и носить оружие не будет ограничиваться». III поправка запрещала расквартирование солдат в частных домах без согласия владельцев в мирное время, а в военное время разрешала это делать лишь в порядке, установленном законом (разумеет-
130 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
ся, в настоящее время эта поправка стала анахронизмом). IV поправка обеспечивала неприкосновенность личности, жилища, бумаг и имущества. V поправка предоставляла гражданину право не свидетельствовать против самого себя, воспрещала повторное уголовное преследование за одно и то же преступление, а также изъятие частной собственности в общественное пользование без справедливого вознаграждения. VI—VIII поправки касались процедур и принципов судопроизводства, в том числе говорили о праве обвиняемого на законное, скорое и публичное судебное разбирательство, о праве на защиту с использованием услуг адвоката, о недопустимости применения чрезмерных залогов, чрезмерных штрафов, жестоких и необычных наказаний. IX поправка указывала на возможность государственного признания тех прав граждан, которые прямо не упомянуты в Билле, но логически вытекают из естественных и неотчуждаемых гражданских прав. X поправка конститировала, что «полномочия, которые не переданы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не возбранено ею отдельными штатами, остаются соответственно за штатами или народом».
Следует отметить, что первоначально Билль о правах защищал права граждан лишь от посягательств со стороны федерального правительства. Только после окончания гражданской войны 1861—1865 гг. стали создаваться юридические механизмы, при помощи которых к правительствам штатов стало возможно прилагать такие же требования в отношении прав и свобод граждан, которые на первых порах были приложимы лишь к властям федерации. Окончательно данный вопрос был решен лишь в 1925 г. после его специального истолкования Верховным судом США.
Можно со всей определенностью утверждать, что только с принятием Билля о правах 1791 г. федеральная Конституция приобрела необходимую полноту и завершенность. Этот факт знаменовал собой окончательную победу национально-освободитель- ной революции, которая, говоря словами Т. Пейна, завершилась «революцией в принципах и практике государственного управления», получивших четкую и определенную конституционно-пра- вовую фиксацию. Краткие, лаконичные предписания, содержащиеся в статьях Билля о правах, получили впоследствии свое обстоятельное истолкование в решениях Верховного суда США и подробнейшую детализацию в многочисленных нормативных ак-