Государство и право Нового времени (XVII-XIX вв.) - Кучма В.В
..pdfВ.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
221 |
Не желая связывать себя с режимом, дни которого были сочтены, Наполеон решительно отверг сделанное ему предложение войти в состав Директории.
9—10 ноября 1799 г. (18—19 брюмера VIII года республики) Наполеон совершил переворот, приведший к установлению в стране нового политического режима. Особенность этого государственного переворота проявилась в том, что он был осуществлен с помощью армии, которая в условиях нестабильности конституционного режима впервые проявила себя в качестве стержневого элемента государственной власти. Это был урок, который Наполеон преподал многим своим последователям в эпоху Нового и новейшего времени.
Консульство (1799—1804 гг.). Успех переворота 18—19 брюмера не был случайностью. На стороне Наполеона оказались в первую очередь симпатии крупной промышленной и финансовой буржуазии, неудовлетворенной слабостью и неустойчивостью предшествующего режима. Самую широкую, массовую опору Наполеон нашел в лице крестьянства, получившего от революции в свою собственность землю и стремившегося к тому, чтобы сохранить эту землю навечно, не опасаясь ни попыток феодальной реставрации, ни посягательств на свою собственность со стороны деревенской бедноты. Именно из таких кресть- ян-собственников, имевших по 5—10 га земли и составлявших в то время 70 % населения Франции, в подавляющем большинстве состояла армия, которую Наполеон увенчал своими победами и которая, в свою очередь, считала его своим кумиром. Следует сказать, что Наполеон не обманул ожиданий этих крестьян. В кратчайшие сроки крестьянские земельные участки были обмерены, занесены в кадастры, а их владельцам были выданы сертификаты на право собственности. И в будущем, вплоть до конца своей политической карьеры, Наполеон был убежден в необходимости «умножать число собственников, являющихся твердой опорой безопасности и спокойствия государства».
Государственный строй, установившийся в стране после переворота, явился новой формой политического господства крупной буржуазии, открыто прибегнувшей к форме военного режима. Стремление Наполеона к личной власти объективно совпало с готовностью буржуазии уничтожить остатки революционных идей и учредить стабильную политическую организацию, от-
222 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
крывающую простор для беспрепятственного развития капиталистического предпринимательства.
Оформляя систему органов военной диктатуры, Наполеон отчетливо понимал, что этой системе необходимо придать конституционные формы. Кроме того, он отдавал себе отчет в том, что переход от республиканских установлений к режиму личной власти должен произойти постепенно, с соблюдением правил последовательности. Полностью взяв в свои руки процесс юридического оформления нового режима, Наполеон провел в жизнь именно такой вариант Конституции, которая содержала все необходимые элементы «республиканского» камуфляжа его факти- ческого единовластия. Проект Конституции был разработан небольшим по численности комитетом фактически под прямую диктовку Наполеона; впервые в разработке Конституции не уча- ствовал никакой представительный орган. По словам А. Олара, Конституция была властно навязана стране, «и это был новый государственный переворот, притом несравненно более важный, чем переворот 18—19 брюмера, потому что прямым его результатом явилось установление единоличной власти».
Конституция 1799 г. (Конституция VIII года республики) была утверждена плебисцитом, проведенным под строгим полицейским контролем. Граждане должны были решать судьбу Конституции путем открытой письменной подачи голосов: в каждой коммуне были выставлены списки поддерживающих и не поддерживающих Конституцию, и каждый гражданин помещал свое имя в соответствующем списке. Подача голосов производилась не одновременно по всей стране, и поэтому власти имели возможность корректировать народное волеизъявление. Поскольку Конституция была введена в действие еще задолго до окончания плебисцита, большинству граждан пришлось высказываться относительно уже действовавшей Конституции. Как того и желали инициаторы плебисцита, он дал подавляющий перевес сторонникам Конституции (за — 3 011 007 голосов, против — 1 562 голоса).
Конституция состояла из 95 статей, следовавших одна за другой без строгого порядка. Декларация прав человека и гражданина, являвшаяся непременным атрибутом всех предшествующих конституций, на этот раз впервые отсутствовала. Перечня прав и свобод граждан в данной Конституции не содержалось.
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
223 |
Однако ст. 92—93 со всей определенностью устанавливали невозможность каких-либо изъятий частной собственности (в том числе национальных имуществ) из рук новых владельцев. Ст. 76—82 гарантировали личную безопасность граждан (неприкосновенность жилища, недопустимость ночных обысков, обоснованность арестов и т. п.). Ст. 83 предоставляла гражданам право обращения с петициями в любые государственные органы.
Основная идея Конституции состояла в реализации мысли Наполеона о сильной исполнительной власти, которая вправе доминировать над законодательной. Стержнем всей конституционной системы являлась правительственная власть, которая вручалась трем консулам, из которых двое избирались на 10 лет, а третий — только на 5, с неограниченным правом переизбрания (ст. 39). При этом первый консул (а им являлся «гражданин Бонапарт») обладал фактически диктаторскими полномочиями: обнародовал законы, назначал и смещал членов Государственного совета и министров, дипломатический корпус, командный состав армии и флота, руководящих чи- новников местной администрации, а также судей, уголовных и гражданских, за исключением мировых судей и членов Кассационного суда; правда, правом смещения назначенных им судей первый консул уже не обладал (ст. 41). Таким образом, власть первого консула была гораздо больше той, которой располагал король по Конституции 1791 г. Два остальных консула (ими были Ж. Ж. Камбасерес, бывший член Конвента и бывший министр юстиции Директории, и Ш. Ф. Лебрен, бывший член Учредительного собрания) обладали лишь правом совещательного голоса: было сказано, что первый консул мог временно осуществлять свои полномочия «в случае необходимости, при помощи своих коллег»; впрочем, с мнением этих коллег первый консул мог и не считаться (ст. 42). Консулы составляли совет, где обсуждения производились с участием двух секретарей. Консулы обладали правом ареста лиц, подозреваемых в заговорщи- ческой деятельности; через 10 дней после ареста эти лица должны были предстать перед судом или быть освобождены (ст. 46). Конституция определяла размеры государственного жалования консулам: первому консулу было назначено 500 тыс. франков в год, жалование обоих других консулов составляло три десятых жалования первого (ст. 43).
224 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
Согласно ст. 55 консульские акты требовали их скрепы соответствующими министрами. Число министров конституцией не определялось. Министры подлежали ответственности за всякие правительственные указы, подписанные ими и признанные сенатом антиконституционными, за неисполнение законов и постановлений общей администрации, за отданные ими частные распоряжения, если эти распоряжения противоречили Конституции и текущему законодательству; в случае таких нарушений министры должны были предстать перед Верховным судом (ст. 70).
Схема законодательного процесса, предусмотренная Конституцией 1799 г., отличалась исключительной сложностью. Правом законодательной инициативы было наделено правительство (Консулат), фактически же это право принадлежало лишь первому консулу. В дальнейшем законопроект проходил последовательно через 4 следующих органа законодательной власти:
Государственный Совет, состоявший из пяти секций (законодательная, финансовая, внутренних дел, военная и морская), где законопроекты только редактировались;
Трибунат, состоявший из 100 человек не моложе 25 лет, назначаемый сроком на 5 лет, где законопроекты только обсуждались;
Законодательный корпус, состоявший из 300 членов не моложе 30 лет, назначавшихся на 5 лет, где законопроекты принимались либо отвергались целиком, без прений и поправок;
Охранительный сенат, состоявший из 60 (впоследствии 80) несменяемых, пожизненно назначенных членов в возрасте не моложе 40 лет, где законопроекты, направленные первым консулом, утверждались и приобретали силу закона либо отменялись как неконституционные.
После завершения всего цикла законодательного процесса, расщепленного между четырьмя названными органами, закон вновь возвращался к первому консулу, который его подписывал и обнародовал.
Вынужденные рассматривать только те законопроекты, которые им навязывало правительство (а еще точнее — первый консул), эти органы, ни один из которых не имел никакого самостоятельного значения, служили лишь ширмой для прикрытия всевластия первого консула, установленного им режима военной диктатуры. Процедура формирования этих высших законода-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
225 |
тельных органов еще более наглядно подчеркивала их бессилие и полную зависимость от исполнительной власти. Государственный совет назначался первым консулом и работал под его председательствованием. Охранительный сенат представлял собой коллегию пожизненно назначенных лиц; впоследствии он обновлялся за счет кандидатов, предложенных первым консулом, а также депутатами Трибуната и Законодательного корпуса. Два остальных высших государственных органа — Трибунат и Законодательный корпус — формировались Охранительным сенатом и ежегодно обновлялись им на одну пятую часть.
Из названных четырех органов наиболее активным являлся Государственный совет: за четыре года в нем было обсуждено свыше 3 тыс. законопроектов. Значение Трибуната с течением времени постоянно падало. Роль Законодательного корпуса была достаточно скромной, хотя согласно ст. 34 Конституции именно этот орган «творил закон». Поскольку в Законодательном корпусе голосования происходили без прений, здесь редко проявлялись оппозиционные настроения. В течение первого года своей деятельности Законодательный корпус отклонил всего два закона. Не случайно депутаты этого органа получили от современников ироническое прозвище «трехсот немых». Охранительный сенат, с самого начала обладая правом высшего надзора за конституционностью законов, в дальнейшем получил еще дополнительное право изменять Конституцию изданием особых сенатусконсультов (сам же основной текст Конституции не содержал никаких указаний на возможность ее пересмотра). Всего за годы правления Наполеона было издано 13 сенатус-консультов, из которых два — от 4 августа 1802 г. и от 18 мая 1804 г. — факти- чески являлись новыми конституциями.
Большой сложностью и изощренностью отличалась и избирательная система, предусмотренная данной Конституцией. Формально провозглашая себя сторонником идеи суверенитета народа и нации, Наполеон с демагогической целью отменил крайне непопулярный имущественный ценз, установленный в период Директории. Согласно ст. 6—9 Конституции все граждане мужского пола, достигшие 21 года, имевшие жилища и проживавшие не менее 1 года в данном округе (таких насчитывалось около 6 млн чел.), выбирали из своей среды одну десятую часть, образуя, таким образом, так называемый «коммунальный или
226 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
окружной список доверенных, наиболее пригодных для управления государственными делами» (600 тыс. чел.). Из этого списка вышестоящие чиновники могли назначать на вакантные должности в органы местного управления коммунального и окружного уровня. Затем окружные списки каждого департамента сокращались в 10 раз (до 60 тыс. чел.), вследствие чего формировался т. н. «департаментский список доверенных»; из него формировались органы управления на уровне департамента. Наконец, из этого департаментского списка выделялась одна десятая часть в т. н. «национальный список доверенных» (6 тыс. чел.). Однако члены этого национального списка не наделялись по Конституции правом непосредственно участвовать в выборах в высшие государственные органы, а рассматривались лишь как кандидаты на государственные должности. Из этого национального списка Охранительный сенат путем сложной системы кооптации, назначе- ния и выборов подбирал депутатов Трибуната и Законодательного корпуса, консулов, членов верховного Кассационного суда, других должностных лиц национального масштаба.
Таким образом, всеобщее избирательное право, провозглашенное Конституцией, на деле означало полную ликвидацию всех завоеваний в данной области, достигнутых в годы революции. По справедливому замечанию А. Олара, восстанавливая всеобщее избирательное право, Конституция фактически уничтожала его. Выборы превратились в чистейшую фикцию; влияние избирателей на окончательный исход выборов практически было ни- чтожным. Подобная система получила наименование «представительства по плебисциту». С парламентским строем было поконче- но; принцип выборности государственных органов, составляющий квалифицирующий признак республиканского строя, был существенно скорректирован с учетом перспективы его последующей ликвидации. К тому же формирование государственных органов, происходившее в 1800 г., осуществлялось тогда, когда все эти списки еще не были составлены. Они появились лишь через год, но на практике так и не были использованы. Факти- чески высшие и местные государственные органы формировались первым консулом по собственному усмотрению.
В отличие от предшествующих конституций, Конституция 1799 г. отказалась также от выборности департаментской и коммунальной администрации. По закону об административной реформе, принятому 17 февраля 1800 г., назначение местных должнос-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
227 |
тных лиц (префектов в департаментах, супрефектов в округах, мэров в коммунах) входило в прерогативы первого консула.
Â1799—1800 гг. общее количество департаментов составляло
98.В пределах департамента вся реальная власть была сосредото- чена в руках префекта. Он являлся высшей административной властью, возглавлял органы полиции, осуществлял контроль за хозяйственным развитием региона. Префекты представляли в министерство полиции отчеты о положении дел в департаментах и об умонастроениях граждан; на основе этих сообщений составлялись специальные бюллетени, ежедневно представляемые Наполеону. При префекте существовал Генеральный совет департамента в количестве 16—24 членов, назначенный первым консулом по спискам департаментских доверенных лиц.
Во главе каждого из 402 округов стояли супрефекты. Они не имели никакой собственной власти и были обязаны исполнять указания префектов. При супрефектах состояли окружные советы из 11 членов, назначенных первым консулом. Главная функция окружных советов — обеспечение бесперебойного сбора налогов на своей территории.
Âкаждой коммуне существовал ìýð, назначенный первым консулом, и муниципальный совет, члены которого назначались префектом. Кроме того, в городах с населением свыше 5 тыс. человек существовал комиссар полиции. Париж был разделен на
12муниципальных округов, во главе каждого из которых стояли мэры и два их помощника.
Отказ от выборности местной администрации означал еще один серьезный шаг к ликвидации республики и фактическому возвращению к авторитарным и бюрократическим методам управления, характерным для дореволюционной абсолютистской Франции.
Опасаясь злоупотреблений со стороны всевластного и бесконтрольного чиновничье-бюрократического аппарата, творцы Конституции 1799 г. предоставили Государственному совету право издавать распоряжения, относящиеся к деятельности публич- ной администрации в тех случаях, когда появляется необходимость «разрешать затруднения, возникающие в административной деятельности». Несколько позднее в развитие этой идеи были учреждены Советы префектур, наделенные правом рассматривать административные споры на уровне департаментов. Тем са-
228 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
мым были заложены основы столь характерной для Франции административной юстиции — особой разновидности судебных органов, рассматривающих дела чиновников.
Âцелом Конституция 1799 г. знаменовала собой оконча- тельный отказ от принципов разделения и равновесия властей. Созданная ею конституционная система была построена на сильной исполнительной власти, поставившей законодательную власть
âполную от себя зависимость. С принципом народного суверенитета фактически было полностью покончено. Смысл новой Конституции был определен одним из ее авторов следующим образом: «Невежественный класс не будет отныне оказывать влияния ни на законодательство, ни на правительство; все делается для народа и во имя народа, но ничто не делается его собственными руками и под его неразумную диктовку».
Авторитарный режим, установленный в период Консульства, был несовместим со свободой печати. Указом 17 января 1800 г. из 73 газет, издаваемых в Париже, было закрыто сразу 60. К концу 1800 г. выходили лишь 9 газет. Позднее их количество было сокращено до 8, и по одной газете издавалось в каждом из департаментов. Критика режима в прессе была строжайше запрещена, она рассматривалась как посягательство на общественное согласие, на суверенные права народа, на славу армии.
Режим личной власти позволил Наполеону, с одной стороны, разгромить остатки якобинского движения, а с другой стороны — обезвредить роялистов, не оставлявших надежд на монархическую реставрацию (наиболее яркий пример действий Наполеона в этом плане — поимка и расстрел герцога Энгиенского, родственника Бурбонов из дома Кондэ). Продемонстрировав свою способность гарантировать стране защиту от потрясений, Наполеон подготовил общественное мнение к мысли о допустимости и желательности окончательной ликвидации республиканского строя. Но и здесь он проявил свою гибкость и дальновидность: переход от республики к империи произошел весьма плавно, без потрясений, так что многие современники этих событий даже не сумели вовремя осознать глубину и радикализм происходящих перемен.
Âавгусте 1802 г. в результате нового плебисцита, проведенного в тех же антидемократических формах, что и в 1799 г., Наполеон был провозглашен пожизненным консулом. За по-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
229 |
жизненное консульство было подано 3 568 885 голосов, против
— 8 374 голоса (характерно, что большая часть этих отрицательных голосов была подана в армии; значительное число бывших участников революции 1789—1794 гг. воздержалось от голосования). Одновременно были внесены серьезные изменения в Конституцию 1799 г., которые были оформлены Органическим сенатус-консультом 4 августа 1802 г. Авторство этого документа целиком принадлежало самому Наполеону, который лично продиктовал его своему секретарю, а затем собственноручно исправил.
По существу это была новая конституция, пятая по счету в истории Франции, которая фактически уничтожала республику, сохраняя лишь ее название и некоторые внешние признаки. Из 86 статей этой новой конституции 26 статей были посвящены правам первого консула. Власть Бонапарта становилась не только пожизненной, но и наследственной: он получил право назначения своего преемника (ст. 42). Правда, сенат имел право отклонить две первые кандидатуры преемников, но с третьей кандидатурой он был обязан согласиться. Второй и третий консулы также становились пожизненными, право их назначения принадлежало сенату по представлению первого консула (ст. 40). Кроме того, первому консулу были добавлены новые полномочия: право помилования, право ратификации договоров с иностранными государствами, право роспуска законодательных органов (с согласия сената). Функции Трибуната и Законодательного корпуса еще более урезались — первый из них сокращался вдвое (до 50 чел.), а второй утратил право регулярного созыва своих заседаний. В противовес им резко возрастала роль сената, который становился первой властной структурой в государстве. Он приобретал право роспуска Трибуната и Законодательного корпуса, мог издавать сенатус-консульты по вопросам, «не оговоренным конституцией, однако важным для ее успешного функционирования». Одновременно сенат был поставлен в полную зависимость от первого консула, который мог, минуя избирательные процедуры, увеличивать его состав за счет назначения новых членов «за особые таланты и заслуги».
Была изменена и избирательная система, учрежденная прежней конституцией. Окружные, департаментские и национальные списки доверенных упразднялись. Принцип выборности должно-
230 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
стных лиц практически отменялся. Восстанавливался имущественный ценз, не существовавший по Конституции 1799г.
Пожизненный консулат стал все больше приближаться к монархии. День рождения первого консула (15 августа) стал отмечаться как национальный праздник. В бюджете 1803 г. первому консулу был предусмотрен цивильный лист в 6 млн франков (вместо жалования в 500 тыс. франков, которое он получал по Конституции 1799 г.). В этом же году изображение Бонапарта стало впервые чеканиться на монетах.
18 мая 1804 г. Наполеон добился принятия Охранительным сенатом так называемого Органического сенатус-консульта XII года, означавшего провозглашение империи. Это была подлинная имперская конституция, просуществовавшая без скольконибудь существенных изменений до 1 апреля 1814 г. Провозглашение империи было подтверждено плебисцитом, результаты которого были оглашены в ноябре 1804 г. (за империю было подано 3 572 329 голосов, против — 2569).
Первая империя (1804—1814 гг.). Согласно сенатус-консульту XII года, состоявшему из 142 статей, Франция продолжала именоваться республикой, но управление ею вручалось Наполеону с титулом «императора французов» (лишь более поздним декретом от 22 октября 1808 г. термин «Французская республика» был окончательно заменен термином «Французская империя»). В руках императора была сосредоточена не только исполнительная, но и законодательная власть, которую он частично делил с сенатом. Императорское достоинство объявлялось наследственным «в прямом, естественном и мужском потомстве Наполеона, в порядке первородства, с постоянным исключением женщин и их потомства» (ст. 3). За неимением детей Наполеон был вправе усыновлять сыновей и внуков своих братьев, приемные сыновья императора включались в линию его прямого потомства. В том случае, когда у императора не оставалось ни законных, ни приемных сыновей, императорское достоинство переходило к его братьям — Жозефу и Луи Бонапартам и их потомству (два других брата Наполеона — Люсьен и Жером — были исключены из права наследования, поскольку вступили в браки, не одобренные главой фамилии). На время несовершеннолетия нового императора (т. е. до достижения им 18-летнего возраста) устанавливалось регентство.