Государство и право Нового времени (XVII-XIX вв.) - Кучма В.В
..pdfВ.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
111 |
со стороны федеральной власти в целом или ее отдельных ветвей. Все заложенные в Конституции принципы были сформулированы достаточно гибко, что позволило в будущем успешно приспосабливать их к изменяющимся обстоятельствам без значительной ревизии их внутренней сущности.
Конституционный документ оказался весьма компактным по объему (подсчитано, что он содержит не более 5000 слов). В структурном отношении Конституция открывается краткой (в одну фразу) преамбулой, где назван источник конституционной власти (таковым провозглашается народ) и перечислены официальные цели принятия Конституции (создание более совершенного союза, установление правосудия, обеспечение внутреннего спокойствия, организация совместной обороны, гарантирование общего благосостояния, обеспечение нынешнему поколению и будущему потомству благ свободы). Далее следуют семь различных по объему статей, подразделяемых на разделы и пункты (абзацы), которые регулируют организацию, полномочия и способы взаимодействия государственных органов различного уровня (в масштабах федерации, штатов и местных административно-территориальных единиц) в едином союзном государстве-республике.
Хотя принцип разделения властей в Конституции прямо не декларируется, он пронизывает все ее положения, касающиеся организации федеральных государственных структур. Порядок изложения в Конституции элементов государственной системы свидетельствует о таком понимании «отцами-основателями» иерархии между ветвями власти, при котором приоритет отдается власти законодательной — ей, как «первой ветви» (first branch), посвящена статья I, состоящая из десяти разделов и занимающая по объему почти половину текста Конституции.
Высшая законодательная власть осуществляется конгрессом США, состоящим из двух палат — палаты представителей è сената. Первая из них избирается сроком на 2 года прямым голосованием населения штатов; в этой палате делегации от отдельных штатов имеют различную численность. Сенат составляется по два человека от каждого штата, независимо от численности его населения. Первоначально сенаторы избирались легислатурами отдельных штатов, но начиная с 1913 г. (поправка XVII в.) они стали избираться населением штатов. Срок полномочий сенаторов определяется в 6 лет; каждые два года сенат обновляется на одну треть (т. н. «принцип ротации»).
112 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
Идея пропорционального представительства штатов в нижней палате конгресса и равного представительства их в сенате принадлежала депутату Конституционного Конвента от штата Коннектикут Р. Шерману и потому получила наименование Коннектикутского компромисса. Эта идея содержала определенную гарантию защиты интересов малых штатов перед опасностью третирования этих интересов крупными штатами.
Палаты наделены практически равными правами в сфере законодательства. Однако у каждой из них имеются исключи- тельные полномочия. Так, все финансовые билли могут вноситься только в палату представителей; сенат может лишь предлагать поправки к ним. Только палата представителей имеет право выступать с инициативой импичмента в отношении высших должностных лиц; рассмотрение же обвинений по этим делам принадлежит исключительно сенату. Только сенат участвует в процедуре назначения высших должностных лиц государства (палата представителей от этой процедуры устранена). Сенату же принадлежит приоритет и в делах внешней политики (в частности, он имеет право ратификации международных договоров).
Практически все указанные выше конституционные положения были результатами компромиссов, достигнутых в ходе ожесточенных дебатов. Против идеи двухпалатного конгресса выступало значительное количество делегатов Конвента. Однако подавляющее большинство из них справедливо считали, что двухпалатная структура конгресса позволит достичь сочетания двух принципов — идеи общенационального представительства (воплощенной в лице нижней палаты) и идеи представительства субъектов Федерации как таковых (в лице сената). Взаимное «сдерживание» палат должно было обеспечить более качественную законотворческую работу всего конгресса в целом. «Сдерживание» рассматривалось и в более широком аспекте как возможность установления баланса между более демократическим характером нижней палаты и более аристократическим — верхней.
Далеко не единодушным было мнение «отцов-основателей» и относительно сроков функционирования палат, особенно нижней. Если часть делегатов Конвента настаивала на ежегодном переизбрании палаты представителей, то группа во главе с Дж. Мэдисоном считала оптимальным трехгодичный срок ее полномочий. Аргументация первого из этих предложений исходила
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
113 |
из опасения «тирании», которой якобы чревато длительное пребывание на государственной должности (популярная в то время поговорка гласила: «Когда прекратятся ежегодные выборы, нач- нется тирания»); авторы второй инициативы брали во внимание необходимость преемственности руководства. В будущем, когда Конституция уже вступила в силу, инициативы по изменению сроков полномочий палат возникали еще неоднократно.
Согласно разделу 2 ст. I Конституции, избиратели, участвующие в выборах в палату представителей, должны удовлетворять тем цензам, которые установлены в их штатах при избрании наиболее многочисленной из легислатур данного штата. Общее число избирателей в момент принятия Конституции 1787 г. не превышало 4 % от количества тогдашнего населения. Конституционной практике США известны многочисленные цензы, которые могли быть различными в отдельных штатах. К числу таковых относились возрастные и имущественные цензы, цензы грамотности и оседлости, а также цензы, связанные с уплатой избирательного налога. К настоящему времени в большинстве штатов сохранился лишь единственный ценз оседлости (по выборам президента — 30 дней); в 17 штатах и федеральном округе Колумбия не существует и ценза оседлости.
Что касается пассивного избирательного права, то оно было регламентировано федеральной Конституцией. Согласно абз. 2 раздела 2 ст. I членом палаты представителей может быть лицо, достигшее 25 лет, являющееся гражданином США в течение 7 лет и проживающее к моменту выборов в том штате, в котором оно избирается. Выборы депутатов палаты представителей производились по избирательным округам, которые в то время были равными по численности (по 30 тыс. жителей). В рабовладельческих штатах количество населения исчислялось путем прибавления к числу свободных людей 60 % от численности рабов (абз. 3 раздела 2 ст. I). Общее количество депутатов палаты представителей в конгрессе первого созыва составляло 65 человек (в 1793 г. в составе палаты был уже 101 депутат). Количество депутатов от отдельных штатов варьировалось в пределах от одного человека (Род-Ай- ленд) до восьми человек (Пенсильвания).
В соответствии с абз. 3 раздела 3 ст. I cенатором может быть лицо, достигшее 30-летнего возраста, являющееся гражданином США в течение 9 лет и проживающее к моменту выборов в том
114 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
штате, от которого оно избирается. Перечень требований, содержащийся в указанных нормах, является категорическим и исчерпывающим; поэтому ни федеральный конгресс, ни легислатуры отдельных штатов не имеют право этот перечень изменять или дополнять.
Согласно абз. 1 раздела 6 ст. I депутаты обеих палат федерального конгресса наделены т. н. парламентским иммунитетом. Они не могут быть подвергнуты аресту (кроме случаев совершения государственной измены, тяжкого уголовного преступления или нарушения общественного порядка), не могут подвергаться преследованиям за их высказывания в ходе исполнения ими депутатских функций. Никаких обязательств перед своими избирателями депутаты конгресса не несут и не могут быть отозваны ими досрочно. Конгрессмены работают на профессиональной основе и получают из государственной казны жалование (индемнитет). Согласно абз. 2 раздела 6 ст. I члены обеих палат конгресса не могут быть назначены на какую-либо должность в федеральном государственном аппарате. С другой стороны, федеральные чиновники, пока они занимают свою должность, не могут быть избраны в состав конгресса.
Палаты конгресса обладают полной организационной самостоятельностью. Они работают в сессионном порядке; ежегодные сессии палат начинаются в январе и продолжаются до осени (с перерывами на каникулы). На заседаниях палаты представителей председательствует спикер, избранный самой палатой. В иерархии высших должностных лиц государства спикер палаты представителей занимает третье место. Председателем сената является по должности вице-президент США. Однако у него нет права голоса в сенате, за исключением тех случаев, когда при голосовании мнения сенаторов распределяются поровну, — в таких случаях пройдет то решение, за которое подал свой голос вице-президент. При отсутствии вице-президента и в случаях, когда он исполняет должность президента США, сенат избирает временного председателя; последний имеет право участвовать в голосовании на общих основаниях.
Полномочия, предоставленные конгрессу, были значительно расширены по сравнению с теми, которые устанавливали «Статьи конфедерации». Вместе с тем эти полномочия ограничены лишь теми вопросами, которые отнесены Конституцией к об-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
115 |
щефедеральной сфере; они перечислены в разделе 8 ст. I. Перечень открывается теми полномочиями, которые образно называются «правом кошелька»: установление и сбор налогов, пошлин, податей и акцизных сборов в пользу федерации, которые идут на уплату долгов, обеспечение совместной обороны и общее благосостояние Соединенных Штатов. Конгресс имеет право заклю- чать международные договоры и осуществлять внешнюю политику, регулировать торговлю с иностранными государствами, между штатами и с индейскими племенами, а также чеканить монету и определять ее стоимость; учреждать почтовые службы; учреждать суды, подчиненные Верховному суду США; регулировать уголовное законодательство по определенным, достаточно ограниченным видам преступлений (касающихся, в частности, мятежей, фальшивомонетничества и подделки ценных бумаг). Весьма подробно (в шести абзацах раздела 8) регламентированы военные полномочия конгресса, в том числе его исключительное право объявлять войну. Конгресс имеет право формировать и содержать армию, однако деньги на эти цели могут быть ассигнованы конгрессом на срок не более двух лет (интересно заметить, что согласно букве Конституции это ограничение не распространяется на военно-морской флот). Наконец, конгресс имеет право принимать меры по организации, вооружению и содержанию милиции, ее использованию для исполнения законов федерации, подавления восстаний и отражения вражеских вторжений.
Вслед за разделом 8, определяющим правомочия конгресса, Конституция помещает раздел 9, налагающий на него запреты. Эти запреты направлены как на защиту прав граждан (неправомочность конгресса принимать законы о применении наказания без суда, законы с приданием им обратной силы, законы о приостановке принципов «habeas corpus» без законных на то оснований), так и на недопустимость дискриминационной политики федеральных властей в отношении отдельных штатов или их групп.
Регулируя положение штатов как субъектов Федерации, Конституция идет обратным путем: сначала она дает перечень ограничений прав штатов (раздел 9 ст. I) и лишь гораздо позднее (в ст. IV) регламентирует их «остаточные правомочия». Штатам запрещалось заключать международные договоры, вступать в конфедерацию или любой другой союз, чеканить монету и выпус-
116 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
кать кредитные бумаги, жаловать дворянские титулы, отменять республиканскую форму правления и т. д. Вместе с тем за штатами осталось право законодательства по тем вопросам в сфере гражданского, уголовного, процессуального права, которые не отнесены к правомочиям федерации. В частности, штаты имели право принимать и изменять собственные конституции, иметь свою судебную систему и милицию. В целом степень самостоятельности штатов следует признать достаточно высокой. Однако указанным способом регулирования прав субъектов Федерации штаты сразу ставились в ограничительные рамки запретов, и в будущем расширение их полномочий было практически невозможно. Наоборот, законодательные полномочия федерального конгресса имели принципиальную возможность расширения в будущем (абз. 18 раздела 8 ст. I), в том числе и за счет остаточной компетенции штатов. Развитие государственного строя США в последующий период шло именно по пути расширения прав федерации и дальнейшего ограничения прав штатов.
Главой исполнительной власти по Конституции является президент, избираемый (как и вице-президент) через систему выборщиков. Согласно абз. 2 раздела 1 ст. II каждый штат назначает его тем способом, который установлен его законодательным собранием, притом задействовано такое количество выборщиков, которое равно числу сенаторов и числу членов палаты представителей от данного штата в Федеральном конгрессе. Следовательно, общее количество выборщиков в целом по стране равно суммарной численности депутатов обеих палат конгресса (впоследствии согласно поправке XXIII, принятой в 1961 г., к этому числу стали прибавляться еще 3 выборщика, представляющих столич- ный федеральный округ Колумбия). В первый вторник после первого понедельника ноября месяца високосного года избиратели опускают в урну избирательные бюллетени, на которых стоят не только имена кандидатов в президенты и вице-президенты, но и имена президентских выборщиков. Таким образом, избиратели, выражая свое отношение к кандидатам в президенты, юридически голосуют за президентских выборщиков. В первый понедельник после второй среды в декабре года выборов выборщики собираются в своих штатах и голосуют за президента и вице-прези- дента. Последние, будучи избранными, первоначально вступали в должность в марте следующего за выборами года; позднее, со-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
117 |
гласно поправке ХХ, ратифицированной в 1933 г., этот срок был передвинут на январь. Такой длительный срок между избранием
èвступлением в должность необходим президенту для того, чтобы сформировать президентскую администрацию, кабинет министров, другие исполнительные структуры. Перед вступлением в должность президент приносит предусмотренную Конституцией присягу (абз. 7 раздела 1 ст. II).
Срок президентских полномочий определяется в 4 года. Со времен первого президента Дж. Вашингтона в США сложилась неписаная традиция, согласно которой одно лицо не могло замещать должность президента более двух сроков подряд. Эта традиция получила юридическое закрепление в поправке XXII, принятой в 1951 г.
Согласно разделу 4 ст. II президентом может стать только гражданин США по рождению или лицо, ставшее гражданином ко времени принятия Конституции, имеющее возраст 35 лет и прожившее не менее 14 лет на территории США. В соответствии с поправкой XII (1804 г.), названные цензы были распространены
èíà вице-президента; последний самостоятельной властью не наделен, но осуществляет функции заместителя президента и выполняет его отдельные поручения.
Президент наделен весьма значительными полномочиями — это соответствует первоначальному замыслу «отцов-основателей» о том, что централизацию создает в первую очередь именно исполнительная власть. «Дееспособность президента, — писал в свое время А. Гамильтон, — есть главная черта, которая характеризует хорошее правительство. Слабый президент означает слабое функционирование правительства. Слабое функционирование означает всего-навсего плохое функционирование, [что] практически означает плохое правление».
Президент выступает гарантом законности в государстве, гарантом целостности и безопасности страны. Поскольку Конституция ничего не говорит об организации особого правительственного учреждения, президент реально совмещает функции главы государства и главы правительства. В качестве главы государства он является главнокомандующим армии, флота и милиции штатов, когда они призваны на службу США; он имеет право отсро- чить исполнение приговоров и осуществлять помилование; с «совета и согласия сената» он заключает международные договоры,
118 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
назначает послов и консулов, членов Верховного суда, министров и других должностных лиц США; имеет право созыва обеих палат конгресса или любой из них на внеочередные сессии, но правом роспуска палат не обладает. В отношении законов, принятых конгрессом, президент обладает правом отлагательного вето (абз. 2 раздела 7 ст. I). Как глава правительства президент руководит текущим управлением страной с помощью подчиненного ему государственного аппарата. С этой целью он имеет право издания административных распоряжений (указов и исполнительных приказов), не выходящих, однако, за рамки законов. Правительство, работающее под руководством президента, ответственности перед конгрессом не несет. В целом объем прав президента США превышал полномочия английского короля, которым тот обладал
âXVIII веке. Мало того, Конституция не исключала возможности расширения этих полномочий в будущем. По словам исследователя истории американской Конституции Ю. Хайдекинга, в основном законе США «существует некая конституционная “темная зона”,
âкоторую может внедряться власть и авторитет института президентов». Особенно благоприятной отправной точкой для расширения власти президента являются его недостаточно четко прописанные военные полномочия, в реализации которых он наиболее часто вступает в трения и конфликты с конгрессом.
Вместе с тем характеризовать власть президента США как очень сильную или тем более чрезмерную было бы явной ошибкой. Как отмечает А. Шайо, сильным президента США может считать лишь тот, кто незнаком с некоторыми другими конституциями, в частности, с латиноамериканскими. Глава исполнительной власти США не облечен многими правами, которыми обладают его зарубежные коллеги: он не имеет права законодательной инициативы (поэтому в законодательной процедуре отсутствуют привилегии срочности и молчаливого согласия), не располагает правом роспуска палат и возможностью осуществлять временное законодательство, не может ввести в стране чрезвы- чайное положение.
Судебной власти посвящена статья III. В первом ее разделе сказано, что «судебная власть Соединенных Штатов будет принадлежать Верховному суду и тем низшим судам, которые конгресс может время от времени учреждать и создавать». Члены Верховного суда (численность которого с течением времени меня-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
119 |
лась, — см. об этом ниже) назначаются президентом «с совета и согласия сената» и «будут сохранять свои должности до тех пор, пока они ведут себя безупречно» — фактически это означает принцип пожизненности в замещении судейских должностей. Юрисдикция федеральных судов распространяется на все споры, стороной в которых являлись Соединенные Штаты, а также на споры между штатами, между штатами и гражданами других штатов, между гражданами различных штатов. Помимо рассмотрения дел в качестве суда первой инстанции, Верховный суд может выступать и в качестве апелляционного суда, юрисдикция которого определяется конгрессом. В соответствии с абз. 3 раздела 2 ст. III, за исключением дел, рассматриваемых в порядке импичмента, дела о всех преступлениях решаются с участием присяжных заседателей; эти дела слушаются в штатах по месту преступления.
Раздел 3 ст. III формулирует понятие измены против Соединенных Штатов, которая может состоять в ведении войны против них, в переходе на сторону их врагов, в оказании этим врагам помощи и поддержки. Осуждение за измену может произойти лишь по показаниям двух свидетелей или на основании собственного признания обвиняемого; косвенных улик для этого недостаточно.
Статья IV Конституции регулирует вопросы, связанные с отношениями между штатами. Здесь же определяются взаимоотношения между штатами и федерацией в целом, а также отношения граждан одного штата с властями других штатов. Согласно разделу 4 данной статьи Соединенные Штаты являются гарантом республиканской формы правления во всех субъектах Федерации, хотя самого определения республиканской формы в Конституции не содержится. В Конституции ничего не говорится о праве штатов на выход из состава федерации и о возможности разрыва правовых отношений с ней.
Статья V устанавливает процедуру изменения Конституции.
Как закон особого качества, воплощающий верховное право страны, Конституция наделяется высокой степенью стабильности, а процедура ее изменения выводится из сферы обычного законодательного процесса. Сама же возможность изменения Конституции была теоретически обоснована задолго до ее принятия. Т. Джефферсон решительно настаивал на праве каждого последующего поколения вносить изменения в основной закон страны, рас-
120 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
сматривая это право как дополнительное средство повышения демократичности Конституции.
Способ изменения Конституции заключается в процедуре внесения в нее поправок, принимаемых квалифицированным большинством (двумя третями) обеих палат федерального конгресса, либо специальным Конвентом, созванным по требованию двух третей от общего количества субъектов Федерации. Поправки должны быть ратифицированы законодательными собраниями либо Конвентами трех четвертей всех штатов — конкретный способ ратификации предлагается конгрессом. Президенты США не имеют юридического отношения к процедуре принятия конституционных поправок, поэтому их участие в этой процедуре имеет чисто церемониальный характер.
Весьма сложный порядок изменения Конституции (в этом отношении она относится к категории «жестких» конституций)
— одна из дополнительных причин ее стабильности, но, с другой стороны, и тормоз ее обновления. До настоящего времени в Конституцию внесено лишь 27 поправок (последняя из них ратифицирована в 1992 г.; она содержит запрет на изменение жалования депутатам конгресса в течение срока, на который они избраны). Кстати, идея последней из этих поправок была высказана еще Дж. Мэдисоном в 1789 г. — она входила в комплекс первых поправок, из которых сформировался федеральный Билль о правах. Получается, что 27 поправка находилась на ратификации в легислатурах штатов в течение 203 (!) лет, пока, наконец, 7 мая 1992 г. 38-й по счету штат (Мичиган) не ратифицировал его, обеспечив необходимое большинство в три четверти от общего количества штатов.
Основная идея ст. VI Конституции состоит в провозглашении принципа верховенства (супрематии) федерального права над правом штатов. Правомочия федеральной власти ограничены, но в пределах этих правомочий федеральная власть есть власть высшая. В соответствии с этим любые положения конституций или законов отдельных штатов не имеют юридической силы, если они противоречат федеральной Конституции, федеральному закону или договору, заключенному Соединенными Штатами. Последний пункт в этом перечне весьма показателен и заслуживает самого пристального внимания — согласно Конституции США впервые в мировой конституционной практике в национальное