Особенности правового режима несостоятельных муниципалитетов по законодательству штата Пенсильвания

Законодательство штатов отличается достаточно существенным разнообразием, обусловленным и правовыми традициями штата, и размерами муниципальных единиц, и общей экономической ситуацией в штате и т.п. Полагаем, что пример из законодательной практики еще одного штата позволит получить общее представление об отличительных процедурах работы с бедствующими муниципальными корпорациями штатов по сравнению с федеральной процедурой и практикой других штатов.

Интересным представляется законодательство штата Пенсильвания, а именно правовой акт штата «Акт о финансово бедствующих муниципалитетах» 1987г. (с поправками, принятыми в 1991–92 годах). Закон уполномочивает Департамент Общественных Дел штата объявлять муниципалитеты финансово бедствующими; обеспечивать переустройство долга; ограничивать муниципалитеты в возможности управлять своими финансами; обеспечивать объединение или слияние смежных муниципалитетов в целях облегчения финансовой нужды и др.

Закон штата не предусматривает обязательной добровольности муниципалитета объявлять себя несостоятельным. Более того, закон устанавливает достаточно широкий круг субъектов, которые могут выступать инициаторами возбуждения вопроса в отношении неплатежеспособного муниципалитета перед Департаментом Общественных Дел и к каковым относятся практически любые лица и организации, имеющие финансовые претензии к муниципалитету: орган управления муниципалитета (городской совет или правление комиссионеров), кредитор подлежащего оплате муниципального долга в 10 тыс.долларов и более; 10% членов электората муниципалитета, которые голосовали на последних муниципальных выборах; 10% муниципальных служащих, которым не выплачивается заработная плата в течение свыше 30 дней отсутствия платежной ведомости, и др.

Особую роль в правовом механизме работы с муниципалитетами играет Департамент Общественных Дел. Именно ему подаются петиции всех перечисленных выше субъектов. Более того, Департамент сам стоит первым в списке этих субъектов и может по собственной инициативе, в результате проведенного анализа, сделать заключение о том, что муниципалитет основательно подпадает под критерии финансового кризиса. Но важность Департамента состоит не только в том, что он руководит всеми основными процедурами признания и вывода муниципалитетов из финансового бедствия, но и в той превентивной работе, которую он проводит со всеми муниципалитетами штата, осуществляя в отношении них, по сути, штатный финансовый надзор.

Департамент аккумулирует точную текущую информацию и данные по фискальному статусу муниципалитетов. С этой целью до 1 января каждого года он рассылает всем муниципалитетам специальную обзорную финансовую форму по предыдущему муниципальному финансовому году, которую каждый муниципалитет должен заполнить и вернуть в Департамент до 15 марта. В случае необходимости Департамент может проводить дополнительные проверки, включая посещение отдельных муниципалитетов.

Если Департамент решит, что муниципалитету необходима помощь в корректировании второстепенных финансовых проблем, он разрабатывает соответствующие рекомендации и экстренные меры, включая необходимые финансовые и социально-экономические перемены, для предотвращения финансового кризиса. При разработке этих мер Департамент может принимать на работу или по контракту муниципальных финансовых консультантов, если сочтет это необходимым для осуществления предложенных мер.

Определив, что муниципалитет является финансово бедствующим, Департамент немедленно уведомляет об этом руководство штата. Руководит работой Департамента в этом направлении Секретарь департамента, который назначает время и место публичных слушаний в пределах графства, в рамках которого действует муниципалитет; проводит необходимые предварительные мероприятия, включая расследование финансовых дел муниципалитета; проводит публичные слушания и издает административное определение о том, является ли муниципалитет финансово бедствующим. В случае вынесения утвердительного определения в работу с муниципалитетом включается новое главное действующее лицо – Координатор, назначаемый Секретарем департамента.

В качестве Координатора может выступать работник Департамента, снабженный дополнительным штатом консультантов, или сторонний консультант, или консультационная фирма. Обязательное квалификационное требование к Координатору – он должен быть опытным в вопросах муниципального управления и финансов. В последующем Координатор не может претендовать на выборную должность в данном муниципалитете в течение 2-х лет после окончательного принятия разработанного Координатором плана (главная задача Координатора – подготовить реальный и эффективный план вывода муниципалитета из финансового кризиса).

Материальные расходы по компенсированию деятельности Координатора несет Департамент Общественных Дел.

Закон содержит перечень основных параметров плана, из которых Координатор выбирает более уместные, с его точки зрения, для оказания помощи конкретному муниципалитету. В плане может также содержаться общий анализ:

• не является ли более предпочтительным в сложившейся ситуации обращение к федеральной процедуре муниципальных банкротств;

• не являются ли экономические условия муниципалитета настолько серьезными, что правомерно заключить, что муниципалитет должен объединиться или слиться со смежным муниципалитетом;

• не является ли функциональная консолидация или приватизация существующих муниципальных служб предпочтительной и возможной.

Проводится широкое обсуждение плана, в том числе и на публичных слушаниях. Муниципалитет проводит по вопросу о принятии плана голосование. Более того, муниципалитет может предлагать свой, альтернативный, план, подготовленный мэром или советом.

Окончательное решение по плану (будь то план Координатора или любой из альтернативных планов, принятых муниципалитетом) принимает Секретарь департамента. Ответственность за реализацию плана будет нести тот, чей план был принят.

В случае успешного выполнения плана вывода муниципалитета из состояния финансового бедствия Секретарь департамента принимает определение, в котором констатируется, что условия, легшие в основу ранее принятого определения, больше не существуют (по проведении предварительных публичных слушаний).

Если исполнение плана проваливается, применяются материальные санкции в отношении муниципалитета, в частности, прекращение любой финансовой помощи из штатных фондов. Остается один выход – объявить себя банкротом в соответствии с федеральным Кодексом Банкротств. Однако, поскольку в соответствии с федеральным законом обращение в Суд по банкротствам – исключительно добровольный шаг муниципалитета, нет ясного представления о последующей судьбе муниципалитета, отказавшегося (при вышеуказанных обстоятельствах) обращаться в федеральный суд с ходатайством о признании себя банкротом.

Такая, довольно кардинальная, мера, как объединение или слияние муниципалитетов, применяется лишь в том случае, когда муниципалитет в установленном порядке признан финансово бедствующим, и Координатор признал такую меру в качестве наиболее предпочтительной и отвечающей общественным интересам. Решение принимается самим муниципалитетом.

Объединяться (сливаться) могут два и более муниципалитетов, причем совсем не обязательно, чтобы все они находились в пределах одного графства, достаточно, чтобы каждый муниципалитет был смежным хотя бы с одним из остальных. Исходным моментом для начала процесса объединения (слияния) могут служить или совместное соглашение органов управления данных муниципалитетов, или инициатива избирателей; завершающим – проведение референдума избирателей каждого муниципалитета.

В случае положительного исхода референдума проводятся муниципальные выборы по избранию должностных лиц преобразованного муниципалитета. Если хотя бы в одном из муниципалитетов не было получено необходимое большинство голосов, референдум считается «проваленным» и не может быть проведен по этому же поводу в течение 5 лет.

При всей тщательной и детальной проработке вопросов и процедур, закон Пенсильвании содержит целый ряд противоречий и недомолвок, которые неизбежно вызывают размышления о действительно демократической сущности муниципальной системы в штате. Так, ссылки закона на то, что окончательное решение по тому или иному вопросу принимается самим муниципалитетом, нейтрализуются, прямо или косвенно, положениями других статей этого же закона; принятие Секретарем департамента отрицательного определения по плану, представленному муниципалитетом, может быть использовано в качестве санкции в отношении «строптивого» муниципалитета, отказавшегося принимать план Координатора, а это приводит к вполне материальным санкциям – почти полному прекращению финансовой помощи муниципалитету со стороны штата.

Следует, пожалуй, согласиться с тем, что штат может при определенных обстоятельствах, когда муниципалитет продемонстрировал свою несостоятельность, оказавшись на грани банкротства, диктовать тому свои условия. Однако, как думается, характер и рамки такого «диктата» должны быть прямо и четко определены в законе, а не отданы на усмотрение отдельного должностного лица. Следовало бы и более определенно вырисовать для муниципалитетов-банкротов и возможные последствия их действий, не согласующихся с мнением соответствующих должностных лиц штата, тем более, что в некоторых случаях между предусмотренными законодательством штата мерами и возможным нарушением федерального закона существует очень тонкая грань.

Видимая добровольность действий муниципалитетов основывается на прямом (хоть прямо и не закрепленном в законе) финансовом принуждении штата.

Краткий обзор института финансовой несостоятельности муниципалитетов в США, надеемся, позволяет увидеть ценность разработки правового механизма вывода муниципалитетов из кризисных ситуаций. При разумном подходе к восприятию практики муниципальных банкротств в процессе развития российского законодательства о местном самоуправлении возможно формирование подобного института, соответствующего социально-экономическим реалиям нашего государства.