1) Органы местного управления;
2) органы местного самоуправления.
Главный критерий отнесения к тому или иному виду – порядок формирования органа, определяющий, соответственно, и остальные характеристики его функционирования, прежде всего отношения с центральной властью.
К органам местного управления следует отнести назначаемых из центра, а, следовательно, отвечающих за свою деятельность по решению местных вопросов перед центральным правительством. Эти органы выступают в качестве «агентов» этого центрального правительства на местах, одним из звеньев единой управленческой системы, как правило, включенных в иерархические связи.
У
местно
здесь обратиться к российской истории
разработки теории местного управления,
в частности, к работе В.М.Гессена «Вопросы
местного управления», изданной в
Санкт-Петербурге в 1904 году. По мнению
Гессена, в основу действительного
местного управления должны быть положены
следующие начала:
1) необходимо точное и вполне определенное отграничение предметов ведения, входящих в понятие местного управления, от предметов, входящих в понятие центрального управления на местах;
2) местное управление, во всей полноте своих функций, должно ведаться не бюрократией, а самоуправляющимся сообществом;
3) в сфере местного управления администрации должна принадлежать функция высшего, вневедомственного надзора, отграниченного резкой и отчетливой чертой от функции активного управления1.
Таким образом, местное управление может быть как самоуправляющееся и осуществляющее функции местного управления, так и бюрократическое, осуществляющее функции центрального управления на местах.
Понятие «местное самоуправление»
В понятийном плане «самоуправление» отождествляется с «представительством населения». С точки зрения механизма формирования, гражданские объединения, образующие «самоуправления», формируются по воле граждан, имеют гибкие границы, произвольный набор функций (те, ради выполнения которых граждане объединились), временный характер деятельности. С точки зрения юридического статуса, у «самоуправления» юридического лица может и не быть. С точки зрения выражаемых интересов, «самоуправление» идет от индивидуальных интересов каждого члена самоорганизующегося гражданского объединения, которые лишь укрепляются и усиливаются фактом объединения. Поэтому «самоуправление» ориентировано на интересы отдельных групп населения, объединившихся для решения каких-либо частных (локальных) задач. Добавление слова «местное» означает, что все, о чем шла речь выше, возникает и развивается на определенной территории в границах государства.
Общепризнанным является определение, данное в Европейской Хартии местного самоуправления (Ст.3): «Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».
Это определение обращает внимание на три составляющих (стороны) самоуправления. Юридическая: право местного сообщества самому и под свою ответственность решать местные вопросы. Здесь под местным сообществом понимается естественное объединение граждан, образующих на определенной территории коллектив. Местное сообщество – юридическое лицо, обладающее публичными правами на своей территории. Экономическая: возможность строить свою жизнь для собственного блага и за свой счет. Иными словами, наличие финансов и имущества, достаточных для удовлетворения коллективных потребностей жителей (городской транспорт и связь, сооружение инженерных коммуникаций, строительство и содержание жилья, социально-культурной и бытовой сферы и др.). Политическая: создание собственных органов власти и управления, уполномоченных населением осуществлять компетенцию, доверенную законами страны этому сообществу. Таким образом, местное самоуправление является властью особого рода, публичной властью или властью местного сообщества, действующей по уполномочию центра и на основе доверия населения. К существенным признакам местного самоуправления можно отнести следующие. Централизованно устанавливаемые ограничения, представленные двумя группами: административные границы, очерчивающие территорию местного самоуправления; политико-юридические ограничения (законодательные нормы и правила), обусловливающие принципы и порядок деятельности самоуправления. Наличие собственной компетенции, т.е. собственного круга дел, не совпадающего с государственными делами, и связанных, как правило, с организацией местной жизни сообщества. Правда, государство может возложить на самоуправление часть своих функций, но при этом оно обязано заплатить. Хозяйственная самостоятельность (иногда даже встречается термин «хозяйственная автономия») в решении местных вопросов. Она предполагает наличие достаточно самостоятельных источников средств для решения местных проблем, отнесенных законами к компетенции самоуправления (земля и какое-либо другое имущество, финансы). Ответственность перед населением, когда формирование органов самоуправления, их персонального состава, структуры власти и управления данного населенного места, регламента представительной и исполнительной ветвей власти и главы самоуправления производится местным сообществом, а не центральными органами власти.
Наиболее рельефно, так сказать в чистом, идеальном виде, различия между местным управлением и самоуправлением можно продемонстрировать на примере двух основных систем, применяемых во многих развивающихся странах – строго централизованной и децентрализованной.