- •Тема 1. Современные подходы к понятию и сущности местного управления 9
- •Тема 2. Административно-территориальное устройство и система местных органов 27
- •Тема 3. Структура, порядок формирования и организация работы местных органов 34
- •Тема 4. Муниципальные институты великобритании 75
- •Тема 5. Муниципальные институты сша 95
- •Тема 6. Муниципальные институты франции 110
- •Тема 7. Муниципальные институты германии 134
- •Тема 8. Основные направления реформирования системы местной власти 156
- •Тема 9. Экономические аспекты местного управления и самоуправления за рубежом 166
- •Тема 10. Муниципальное банкротство 216
- •Введение
- •Тема 1. Современные подходы к понятию и сущности местного управления Лекция 1. Современные подходы к понятию и сущности местного управления
- •Понятие «местное управление»
- •1) Органы местного управления;
- •Понятие «местное самоуправление»
- •Основные черты строго централизованной и децентрализованной управления местными делами
- •Понятие «муниципальное управление»
- •Контрольные вопросы к теме №1
- •Тема 2. Административно-территориальное устройство и система местных органов Лекция 2. Административно-территориальное устройство и система местных органов
- •Понятие «административно-территориальная единица»
- •Понятие «местное сообщество»
- •Системы административно-территориального деления
- •Контрольные вопросы к теме №2
- •Тема 3. Структура, порядок формирования и организация работы местных органов Лекция 3. Структура, порядок формирования и организация работы местных органов
- •Органы местного управления Великобритании и сша
- •Сильный совет – слабый мэр
- •Достоинства и недостатки формы местных органов «сильный совет – слабый мэр»
- •Сильный мэр – слабый совет
- •Достоинства и недостатки формы местных органов сильный мэр – слабый совет
- •Комиссионная система местного управления
- •Достоинства и недостатки комиссионной формы местных органов
- •Совет – управляющий
- •Достоинства и недостатки формы местных органов «совет – управляющий»
- •Органы местного управления Германии и Франции
- •Магистратская система местного управления
- •Достоинства и недостатки современной квази-магистратской системы
- •Квази-бицефальная система управления
- •Квази-бицефальная система смешанного управления (Германия)
- •Квази-бицефальная система дуалистического управления (Франция)
- •Структура местных органов
- •Формирование муниципальных органов» Муниципальные выборы
- •Формирование исполнительного аппарата
- •Организация работы местных органов
- •Статус муниципальных советников
- •Отношения местных органов с центральной властью
- •Административное вмешательство
- •Административный контроль
- •Контрольные вопросы к теме №3
- •Тема 4. Муниципальные институты великобритании Лекция 4. Муниципальные институты Великобритании
- •Органы государственной и местной власти
- •Местное самоуправление в Англии
- •Дела, связанные с регулированием жизнедеятельности на значительных территориях:
- •Система органов местной власти Уэльса
- •Самоуправление в Шотландии
- •Местная власть в Северной Ирландии
- •Система корпоративного управления
- •Финансы самоуправления
- •Особенности местного самоуправления в Лондоне
- •Контроль за самоуправлением
- •Контрольные вопросы к теме №4
- •Тема 5. Муниципальные институты сша Лекция 5. Муниципальные институты сша
- •Основы местного самоуправления в сша
- •Административно-территориальное деление и система местного самоуправления сша
- •Функции, исполняемые муниципальными органами власти
- •Местная власть как публичная корпорация
- •Модели местного самоуправления
- •Финансы самоуправления
- •1. Налоги
- •2. Доходы от собственной деятельности
- •3. Экономическая помощь
- •4. Займы
- •Контроль за самоуправлением
- •Контрольные вопросы к теме №5
- •Тема 6. Муниципальные институты франции Лекция 6. Муниципальные институты Франции
- •Административно-территориальное деление
- •Особенности системы местного самоуправления во Франции
- •Характеристика территориальных самоуправляющихся коллективов
- •Регион как самоуправляющийся коллектив
- •1. Устройство самоуправления
- •2. Компетенция органов самоуправления региона
- •Регион как объект государственного управления
- •Департамент
- •Департамент как самоуправляющийся коллектив
- •1. Устройство самоуправления
- •Департамент как объект государственного управления
- •Коммуна
- •Коммуна как самоуправляющийся коллектив
- •1. Устройство самоуправления
- •2. Компетенция
- •3. Мэр коммуны
- •Коммуна как объект государственного управления
- •Париж – коммуна и департамент
- •1. Париж как коммуна
- •2. Париж как «департамент»
- •3. Финансы Парижа
- •Финансы самоуправления во Франции
- •Контроль за самоуправлением
- •1. Меры опеки
- •2. Административный контроль
- •Контрольные вопросы к теме №6
- •Тема 7. Муниципальные институты германии Лекция 7. Муниципальные институты Германии
- •Общая характеристика германской модели местного самоуправления
- •Система органов местного самоуправления
- •Устройство самоуправления
- •Положение о магистрате
- •Положение о бургомистре
- •Северогерманское положение о совете
- •Южногерманское положение о совете
- •Финансы самоуправления
- •1. Налоги
- •2. Централизованные ассигнования (дотации)
- •3. Кредитное финансирование
- •Контроль за самоуправлением
- •Контрольные вопросы к теме №7
- •Тема 8. Основные направления реформирования системы местной власти Лекция 8. Основные направления реформирования системы местной власти
- •«Парадокс числа»
- •Основные направления реформ
- •Контрольные вопросы к теме №8
- •Тема 9. Экономические аспекты местного управления и самоуправления за рубежом Лекция 9. Экономические аспекты местного управления и самоуправления за рубежом
- •Централизация, децентрализация и «пост-вэлферизация» социально - экономических функций местного управления
- •«Вэлферизм»
- •«Новый федерализм» в сша
- •«Ultra Vires» в Великобритании
- •Децентрализация финансов
- •Ценности «централизации» и «децентрализации»
- •1) Ответственность.
- •2) Разнообразие.
- •Эволюционирование роли местной экономики в хозяйственном механизме зарубежных стран
- •Виды партнерства
- •Проблемы дисбаланса местных доходов и расходов
- •Контрольные вопросы к теме №9
- •Тема 10. Муниципальное банкротство Лекция 10. Муниципальное банкротство
- •Муниципальная несостоятельность и муниципальное банкротство
- •Федеральный правовой механизм муниципальных банкротств
- •«Новый старт» для муниципалитета-банкрота
- •Подача муниципалитетом петиции
- •Требования для признания муниципалитета банкротом
- •Список кредиторов
- •План избавления от долгов
- •Отличие правового режима муниципального банкротства от иных видов банкротств
- •Несовершенство правового режима муниципальных банкротств
- •Целесообразность передачи вопроса муниципальных банкротств в юрисдикцию штатов
- •Институт «ресивера»
- •Особенности правового режима несостоятельных муниципалитетов по законодательству штата Пенсильвания
- •Контрольные вопросы к теме №10
- •Литература
- •Вопросы к зачету по курсу «местное управление в зарубежных странах»
- •Учебное издание
- •Местное управление в зарубежных странах
- •220007, Г. Минск, ул. Московская, 17.
Основные направления реформ
Выбор конкретных направлений реформ зависит от экономических, географических, исторических особенностей и традиций каждого государства, развитости системы местного управления, степени жесткости централизации отношений между уровнями управления и т.п. Тем не менее, можно выделить общие направления современных реформ местной власти, в той или иной степени проявившиеся в практике большинства стран:
пересмотр числа и размеров местных единиц;
перераспределение задач и функций между уровнями управления;
финансовая реформа.
Наличие совокупности общих направлений реформ не исключает выбора каждым государством приоритетного направления на том или ином этапе развития системы местной власти. Так, в одних странах акцент был сделан на максимальном укрупнении размеров местных единиц и сокращении их числа. К примеру, в Дании парламентским актом (Local Government Reform Act) от 1 апреля 1970 года общее число местных единиц было сокращено более чем на 80%: муниципалитетов – с 1400 до 275, округов – с 25 до 14. Целью являлось формирование «жизнеспособных» местных единиц, обладающих количеством жителей, достаточным для создания адекватной инфраструктуры и налоговой базы. В 80-е годы в Дании вновь развернулась дискуссия, продолжающаяся и в настоящее время, по поводу целесообразности проведения новой реформы, одним из направлений которой должно стать слияние округов и муниципалитетов, чтобы сократить число местных единиц до 50–75.
В ФРГ в результате реформы за 15 лет число городов и других местных единиц сократилось с 24500 до 8600, округов – с 425 до 235. Если в 1968 году 33% жителей проживало в муниципалитетах с численностью менее 5.000 человек, то в 1978 году уже менее 15% жителей проживали в подобных муниципалитетах (см.: Arthur B.Gunlicks. The Reorganization of Local Governments in the Fegeral Republic of Germany/ Local Government Reform and Reorganization: An International Perspective/ ed.by Arthur B.Gunlicks. – N.Y./ London, 1981, p.175).
В странах Бенилюкса значительное сокращение числа муниципалитетов (при неизменном административном делении) происходило также преимущественно путем разнообразного их слияния. Так, в Нидерландах число муниципалитетов сократилось с 1209 до 647, в Люксембурге их насчитывается 12.
Приведенные выше примеры иллюстрируют практическую реализацию идей распространившегося во многих странах движения консолиданистов, суть которого – укрупнение местных единиц путем их слияния в целях повышения их доходной достаточности, способности нести полную ответственность за сбалансирование местных нужд и источников.
Однако консолидация мелких местных единиц в целях укрепления их финансовой и административной состоятельности осуществлялась не только путем слияния, но и путем объединения и создания различного рода муниципальных ассоциаций. Так, в ФРГ существуют несколько типов ассоциаций общин: районы (являющиеся общинными союзами и территориальными образованиями), союзы общин (земля Нижняя Саксония), объединения общин (Рейнланд Пфальц), административные объединения (Бавария) и др. Они преимущественно осуществляют планирование землепользования, а также бюджетные, расчетные и кассовые операции для очень мелких общин (См.: Общественное и государственное управление в ФРГ. – М.,1993,с.51–52). Во многих землях существуют региональные ассоциации, объединяющие обычно не более 10 маленьких городов и деревень и сформированные в виде своеобразной добровольной федерации, члены которой предписывают передачу определенных публичных служб и услуг тому члену сообщества, который мог бы их обеспечить.
В Дании оформилось три основных типа межмуниципальной кооперации – кооперация нескольких небольших муниципалитетов с одним крупным; кооперация в целях общего руководства определенными сферами деятельности; кооперация в виде компаний.
Во Франции, как отмечалось ранее, такое межкоммунальное сотрудничество оформилось, главным образом, в виде межкоммунальных синдикатов, дистриктов и городских объединений.
Другие страны избрали иную направленность реформ местного управления, не вносящую существенных изменений в размеры и численность местных единиц. Одно из таких направлений – процесс регионализации. Так, в США в 1970-е годы довольно быстрыми темпами шло формирование региональных организаций, и особенно многоцелевых добровольных ассоциаций управления (в 1981 году существовало уже около 600 многоцелевых и 1200 специально-целевых региональных советов, обслуживающих около 250 метропольных и 350 неметропольных территорий).
Еще в 1920–30-е годы в США происходил процесс формирования метрополий, одной из причин которого явилось частое наслоение на практике юрисдикций множества местных управленческих единиц – муниципалитетов, графств и др. Многие исследователи местного управления приходили к выводу, что необходимо решать проблему путем широкотерриториальной реорганизации, направленной на создание упрощенной структуры местного управления в рамках метропольных территорий (вместо создания дополнительного промежуточного звена управления).
Отправной точкой отсчета в развитии субштатного регионализма в США называют год 1965, когда были приняты два закона: Акт о жилищном и городском развитии и Акт о публичных работах и экономическом развитии. Эти и последуюшие акты (Акт о развитии метрополий 1966г., Акт о межправительственной кооперации 1968г. и др.) буквально изменили управленческую структуру в Соединенных Штатах, поместив систему подштатных регионов между штатным и местными правительствами. Но эти новые регионы не являются новым звеном управления, они скорее межправительственный механизм, призванный заполнить бреши между существующими уровнями управления – федеральное, штатное и местное, – замкнув осуществление полномочий на этих традиционных уровнях без создания нежелательного четвертого уровня управления.
Серия законодательных актов по развитию регионализма в последующие годы фактически покрыло всю нацию сетью подштатных региональных организаций (прежде всего планирующих). Образование региональных организаций явилось необходимым шагом в условиях ограниченности территориальных границ местных единиц, когда те или иные проблемы выходили за рамки юрисдикционной и физической способности отдельной единицы по их разрешению. Первоначально создавались региональные плановые комиссии, комиссии экономического развития и советы управления, преимущественно в метропольных территориях. Сейчас образуются общецелевые и специально-целевые организации как в метропольных, так и неметропольных территориях.
Их цель – обеспечение межправительственной интеграции, идентификация региональных проблем и работа по разрешению этих проблем. Цели достигаются главным образом посредством общерегионального планирования, координации, добывания федеральных и штатных грантов, представительства местных нужд в штатном правительстве, проведения административной, профессиональной и технической экспертиз для маленьких и слабых местных единиц, и др.
Несколько особняком от остальных стран в проведении реформ местной власти стоит Франция. Ее структура местной власти изменялась очень мало. В отличие от других стран, сокративших число местных единиц, Франция имела их около 38000 еще в 1789 году и примерно столько же имеет сейчас. Различные варианты реформ часто проваливались. Французские короли Бурбоны в 17 веке вместе с прусскими королями в 17–19 веках явились основателями современной рационально-правовой административной системы в ее высокоцентрализованной версии.
Однако Франция испытывает потребность в проведении реформ и в качестве приоритетного избирает путь функциональной реформы. Еще в 1970-е годы многие сторонники сильно централизованного взгляда на публичную власть уверовали, что нужна некоторая реформа, чтобы государство не задохнулось от веса административных мелочей и политического пресса. В 1970 году правительство промульгировало ряд важных мер, известных, как «decrets antiremontees»: все бюджетные расходы были поделены на 4 категории в соответствии с территориальным признаком направленности тех или иных мер: нация, регион, департамент и коммуна. Фонды, касающиеся последних трех, передаются поквартально региональной администрации, которая затем перераспределяет некоторые из денег между департаментами и коммунами. Региональным властям передана и часть надзорных функций.
Эти изменения, однако, не создали новой модели политико-административной системы во Франции и не ослабили жесткий централизм в местном управлении. Власть продолжала концентрироваться в руках центрального правительства и его агентов на местах. Социальные силы и группы интересов продолжали нацеливать свои попытки влиять на решения, принимаемые не на местах, а в Париже.
Законом от 2 марта 1982 года начался этап реформы под лозунгом децентрализации, основными направлениями которой явились:
регионы, которые около 30 лет существовали как административные и полуполитические институты, формально были трансформированы в местные правительства с налоговыми полномочиями и прямо избираемым советом;
исполнительным органом департамента как местного коллектива перестал быть префект;
отменена «техническая опека», т.е. ослаблена жесткость центрального контроля над решениями местных властей;
некоторые функции переданы от центрального правительства к местным органам (контроль за землепользованием в коммунах, строительство и содержание школ в регионах и др.);
переданы на места некоторые налоги (ежегодный автомобильный налог – в департаменты, налог на водительскую лицензию – в регион); и др. (См.: Remy Prud'homme. Decentralization of Expenditures or Taxes: The Case of France/ Decentralization Local Governments, and Markets: Towards a Post-Welfare Agenda/ ed. by Robert J.Bennett. – Clarendon Press, Oxford, 1990, p.127).
Новый этап реформ связан с принятием законов от 7 января и 22 июля 1983 года о распределении компетенции между государством и территориальными коллективами и разделении источников финансирования, а также последующих законов: 1984 года о коммунах, 1986 года о регионах, 1988 года о развитии децентрализации, с внесением в августе 1990 года законопроекта об основных установках, относящихся к местной администрации. Однако, несмотря на проведенные реформы, система местного управления во Франции остается одной из наиболее жестко централизованных.
В Великобритании Актами о местном управлении 1972, 1973, 1985, 1988 годов и другими осуществлены серьезные изменения в структуре (введена двухзвенная система управления), функциях и финансах местного управления, однако, местные органы продолжают действовать в достаточно жестких рамках «inter vires», т.е. только в пределах прямо предоставленных законом полномочий.
Подводя итог всему вышесказанному, следует еще раз отметить, что все страны в той или иной мере ощутили потребность в реформировании местной власти; на характер и направленность реформ влияли экономические, социальные, исторические особенности и традиции государств; реформы затрагивали разнообразные стороны организации и функционирования местных органов. Но, пожалуй, главное, что объединяло все страны в этом процессе – это то, что вызван он был проблемами и потребностями в социально-экономическом развитии стран и, прежде всего, состоянием экономики и финансов.