Виды партнерства

Можно выделить четыре вида партнерства:

• партнерство публичного и частного секторов;

• партнерство различных уровней управления;

• межмуниципальная кооперация;

• международное сотрудничество местных органов.

1) Партнерство публичного и частного секторов – «приватизация» функций управления по развитию местной экономики. Широко известно, что частный сектор играет определяющую роль в обеспечении занятости, уровня благосостояния и жизнедеятельности местных сообществ. Неудивительно, что, наряду с процессом децентрализации и перемещения центра тяжести экономического развития на места, наблюдался и процесс усиления давления на частный сектор (особенно со стороны местных органов) с целью вовлечения его в публичную политику на местном уровне: ужесточение обязательных платежей, ухудшение экономических условий, враждебность и отчуждение граждан. Но партнерство не может насаждаться сверху, оно должно отражать осознанную идентифицированность с местностью, понимание каждым из участников важности такого партнерства.

Одним из первоочередных направлений публично-частного партнерства явилось поддержание и стимулирование развития малого и среднего бизнеса. Так, в Великобритании, по оценкам специалистов, эволюция частного сектора на поддержание малого бизнеса принесла много пользы как в экономическом, так и в социальном плане. На очередной встрече представителей деловых кругов и центрального и местных правительств было решено создать сеть местных предпринимательских агентств (Local Enterprise Agency – LEA), чтобы «протянуть руку новому и развивающемуся бизнесу». (John Bullock, Указ. соч.).

LEA сыграли важную роль, давая бесплатные консультации, помогая начальным капиталом стартующему бизнесу, маркетингом, обучением кадров. Сейчас более 300 местных предпринимательских агентств поддерживаются более 6000 компаний по стране.

В Германии общая помощь малым и средним предприятии- ям – давняя традиция в экономической политике. Хотя местная экономическая политика явно не продекларирована ни в Основном Законе страны как местная функция, ни в конституциях земель или местных постановлениях, общепризнанно, что деятельность местных властей по поддержке местного бизнеса является важной частью их права на самоуправление (Johnson N., Cochrane A. Economic Policy-making by Local Authorities in Britain and West Germany. – London, 1981, p.97).

Почти 2/3 всех программ земель направлены на малый и средний бизнес. Однако местные власти имеют право поддерживать местный бизнес только до тех пор, пока их помощь носит общий характер, не предполагающий отдавание предпочтения индивидуальным производствам, например в обеспечении инфраструктурой. (Bennett Robert J., Gunter Krebs, p.55).

Не менее важным направлением публично-частного партнерства является обучение и переподготовка кадров для различных сфер производства. В некоторых странах создаются советы обучения предпринимательству (Training Enterprise Councile – TEC). Как заявил рабочий секретарь TEC Великобритании, эти советы с апреля 1994 года будут главными партнерами частного сектора для новых Интеграционных Региональных Служб.

LEAs, TECs, создание зон предпринимательства, корпорации урбанизационного развития и пр. в значительной степени способствовали тому, чтобы частный сектор играл более активную роль в экономической жизни местных сообществ.

Во Франции законом от 7 июля 1983г. было стимулировано создание местными органами товариществ (обществ) смешанной экономики, которые не должны служить орудием нелояльной конкуренции в частном секторе и в которых, в соответствии с законом, местные органы должны располагать более чем 50% капитала и числом голосов акционеров, не превышающим 80%.

Основными сферами деятельности, наиболее предпочтительными для создания товариществ смешанной экономики, являются: обустройство и строительство (зон хозяйственной деятельности, жилых зон и зон досуга); сети (водоснабжение, канализация, тепловые и коммуникационные сети, уборка бытового мусора); туристические и коммерческие объекты; спорт и досуг, и др. (См.: Местные коллективы во Франции: расходы и бюджетная практика, с.35–37).

Партнерами местных органов в товариществах смешанной экономики могут выступать частные общества, государственные органы, органы по строительству и содержанию муниципального жилья, другие товарищества смешанной экономики и др. Но, как показывает практика, чаще всего, местные органы предпочитают видеть в качестве своих партнеров финансовые учреждения.

Одна из наиболее серьезных проблем функционирования товариществ смешанной экономики в последние годы – установление сугубо частных партнерств, когда фирмы, являющиеся акционерами товарищества смешанной экономики, одновременно находятся в деловых отношениях с последними и стараются заполучить льготные контракты (См. там же, с.36).

«Приватизация» управленческих функций по местному экономическому развитию может проводиться не только в форме публично-частного партнерства, но и путем фактической передачи ряда публичных функций в руки частного сектора. Ярким примером этому является деятельность американских Ассоциаций общин жильцов (Residential Community Association - RCA), являющихся частными организациями, но осуществляющих целый ряд функций местного управления.

Рост численности ассоциаций жильцов называют феноменом государственного развития США. Сейчас существует примерно 130000 RCAs, охватывающих 2530 миллионов человек.

RCAs – частные организации с обязательным членством, учреждаемые на условиях, договорах и ограничениях, применяемых к недвижимой собственности. Любой покупатель собственности становится членом ассоциации автоматически. От него требуется соблюдение предписаний ассоциации и осуществление определенных платежей, взамен он наслаждается услугами, предоставляемыми ассоциацией, и пользуется объектами частной собственности ассоциации.

Ассоциации жильцов могут также именоваться ассоциациями кондоминиумов, ассоциациями собственников домов и др.

Организационная структура и некоторые формы деятельности RCAs подобны местному управлению: они управляются избираемым правлением, принуждают к соблюдению своих правил и предписаний, взимают обязательные платы и сборы, схожие с налогами.

По территориальному признаку RCAs делятся на два вида: «территориальные» и «нетерриториальные». Последние представляют собой, как правило, кондоминиумы, состоящие из одного высотного здания. Больший интерес представляют «территориальные» ассоциации, распространяющие свою деятельность на большую территорию, соответственно управляющие большими земельными участками, на которых они заботятся о поддержании состояния дорог, парковок, парков, плавательных бассейнов и др.

Ассоциации жильцов, являясь частными организациями, играют весьма значительную роль в осуществлении многих функций местного управления. Они предоставляют широкий круг услуг, которые, по общему правилу, обеспечиваются местным управлением, а также услуги, дополняющие услуги местных властей.

Исследования, проведенные Совещательной Комиссией по Межправительственным Связям в 1988 году, позволили выявить такие факты: более 90% опрошенных RCAs обеспечивают подстрижку травы и деревьев; более 70% – сбор мусора, ремонт и побелку фасадов зданий и мест парковок; 87% – уборку снега; 65% – ремонт улиц; 58% – уличное освещение и т.д. По опрошенным 18 видам особо важных услуг большинство ассоциаций обеспечивают 10 и более. (Residential Community Associations: Questions and Answers for Public Officials. – ACIR, M-166, Washington, DC, 1989, p.5).

Местные власти достаточно охотно идут на приватизацию ряда публичных функций и это вполне понятно: RCAs, являясь преимущественно самофинансирующимися и самостоятельно выполняя ряд публичных услуг, сберегают достаточно скудный местный бюджет, освобождают местные власти и налогоплательщиков от обязанности по финансированию новой инфраструктуры и служб (правда, пока нерешенным и проблемным остается вопрос в отношении членов ассоциаций, которые обычно облагаются местными налогами на предоставление тех услуг, которые от публичных властей они не получают).

Местные власти стимулируют создание ассоциаций жильцов через проводимую политику землепользования, зонирования и разрешительные процедуры.

RCAs существуют в пределах границ местного управления, получают от местных властей определенные услуги и их члены, как было сказано, платят местные налоги. Однако ассоциации организационно обособлены от муниципальных и графских органов управления, хотя охотно идут на контакт со всеми органами управления – федеральными, штатными, графскими, муниципальными, школьных и специальных округов.

Рост числа и численности RCAs, тем не менее, бросает определенный вызов должностным лицам местного и иных уровней управления. Жизнь внутри и за пределами ассоциаций может представлять два разных мира по уровню услуг, финансовых обязанностей и прав собственности.

Таким образом, управление местными сообществами в США существует как бы в двух мирах – публичном и частном. Не случайно RCAs именуют также «теневыми правительствами» или «невидимыми королевствами». (Более подробно см. также: Residential Community Associations: Private Governments in the Intergovernmental System? – ACIR, A–112, Washington, DC, 1989.)

Установление публично-частного партнерства на практике нередко сталкивается с серьезными трудностями, вызванными прежде всего отсутствием у местных органов достаточных правовых полномочий на заключение контрактов с частными предприятиями и компаниями. Примечательным в этом плане является судебный процесс, возбужденный супружеской парой против муниципалитета в американском штате Техас. Муниципалитет заключил контракт с частной компанией Гарбэдж Гобблер по осуществлению последней сбора мусора на территории муниципалитета. Соответственно муниципалитет принял два ордонанса: первый официально оформлял заключенный контракт, второй устанавливал штраф в отношении лиц, уклоняющихся от оплаты услуги по сбору мусора. Супружеская пара, посчитавшая, что для нее будет дешевле вывозить свой производственный мусор в соседний город Сан Антонио, и отказавшаяся вносить соответствующую плату муниципалитету, обратилась с иском в суд о признании ордонансов муниципалитета неконституционными. Суд иск удовлетворил, несмотря на то, что муниципалитет ссылался на свои права «home rule» и Кодекс об охране здоровья, в соответствии с которым муниципалитет должен предпринимать все необходимые меры для обеспечения охраны здоровья граждан. Суд аргументировал свою позицию следующим: несмотря на «home rule», муниципалитет может осуществлять только те полномочия, которые предусмотрены в законодательстве или хартии. В соответствии с общим муниципальным правом, действовавшим в графстве, муниципалитеты не имеют права заключать контракты с частными компаниями. Более того, в специальном нормативном акте штата, регулирующем вопросы сбора мусора и отходов, предусмотрено, что сбор мусора возможен тремя способами: самими муниципалитетами, путем заключения контракта муниципалитета со своим графством по предоставлению последним этой услуги, путем заключения контракта графства с частной компанией. Таким образом, только графство может устанавливать публично-частные партнерские отношения по реализации данного вида публичной услуги. Ордонансы муниципалитета признаны недействительными. (См.: Texas Lawyer, February 13, 1995.SECTION: WEEKLY CASE SUMMARIES; Texas Appeals Courts Civil Cases; Governmental Entities; Pg.18).

2) Партнерство с центральным и региональным правительствами. Местные власти, занимаясь решением социально-экономических проблем, не могут работать независимо от других уровней управления, равно как и от неправительственных участников.

Роль правительства в таком партнерстве – достаточно дискуссионный вопрос, особенно в Великобритании. Особой критике подвергается распределительная функция правительства («Невозможно сделать кого-нибудь экономически сильнее, не делая тем самым кого-то еще слабее»). Однако все это можно объяснить особым характером вертикальных взаимоотношений центра и местного управления в Великобритании, где в теории местного управления выделяют две возможные модели:

а) модель партнерства – центральная и местная власти играют свои, но взаимодополняющие роли, в том числе по развитию экономики (скорее опровергается, нежели подтверждается частыми структурными и функциональными перестановками в системе местного управления в этом веке);

б) модель агентства – местные власти в целом подвластны центру.

Получает, как в противоположность первой модели, развитие модель управляющего – центральное правительство предоставляет местным властям право принимать к разрешению задачи, которые оно считает ценными для государства, но которые являются или слишком детализированными, или слишком сосредоточенными на местных факторах, чтобы быть принятыми к реализации центральной администрацией.

В целом, многие инициативы местных властей Великобритании по введению новых методов оказания помощи местной экономике не были опробованы, поскольку они всегда отдаются на усмотрение центрального правительства.

Однако нельзя исключать позитивное воздействие центрального правительства на развитие местной экономики, например: налоги на бизнес, разворачивающийся на местном уровне, могут стимулировать местные правительства и бизнесменов к заинтересованности друг другом; кредитование расходов на большие капитальные проекты, связанные с развитием местной экономики, отдача от которых ожидается только по истечении нескольких лет (такая долговая политика под силу только национальному и международному уровням).

В большинстве стран взаимодействие центрального/регионального уровня управления с местными властями строится преимущественно по линии финансовых вливаний в развитие местной экономики, преследуя, как правило, две основные цели: стимулирование новых инвестиций и смягчение эффекта от спада производства в кризисных отраслях.

3) Межмуниципальная кооперация. Данный тип партнерства получил широкое распространение во многих странах, прежде всего во Франции и Дании. Во Франции объединения межкоммунального сотрудничества являются госучреждениями административного характера и включают в себя синдикаты общин, дистрикты и городские объединения.

В Дании межмуниципальная кооперация предусматривается, в частности, в таких формах, как:

а) кооперация ряда небольших муниципалитетов с одним крупным, у которого они выгодно покупают определенные услуги; примерами могут служить соглашения об образовании общей пожарной команды, общей службы школьной психологической помощи, центра неотложной помощи для женщин, подвергшихся насилию. Из представителей участвующих в кооперации муниципалитетов образуется координирующий орган, а цены на соответствующие услуги обсуждаются заинтересованными муниципалитетами и утверждаются советом каждого муниципалитета;

б) кооперация, предусматривающая создание общего руководства с участием всех муниципалитетов, руководства, отвечающего, прежде всего, за бюджет. Примерами такого типа кооперации могут служить: создание устройств для контроля за пищевыми продуктами; реализация мер по созданию рабочих мест для молодежи; организация общественного транспорта; создание свалок и др.;

в) компании – кооперативные общества, товарищества, компании с ограниченной ответственностью, частные компании (например, отряды спасателей, компании по снабжению природным газом, межмуниципальные очистные сооружения, межмуниципальный аэропорт и т.п.). (См.: Холгер Пиндт. Межмуниципальная кооперация. – В кн.: Местное самоуправление, с.79–80).

Преимущества межмуниципальной кооперации видят в том, что в условиях значительной децентрализации она позволяет нескольким муниципалитетам эффективно и гибко решать те или иные задачи. Однако нельзя не отметить и определенные ее недостатки, в частности:

а) возникают сложности с определением ответственности участников объединения;

б) ограничивается свобода действий участвующих в кооперации местных советов;

в) муниципалитеты опасаются быть растворенными в сообществе.

Учитывая это, правительство Франции предпринимает новый этап реформы с представления в августе 1990 года проекта закона, предусматривающего иные формы межмуниципальной кооперации – «сообществ коммун» и «сообществ городов» с более четко определенным правовым статусом их участников.

4) Международное партнерство. Постепенное интегрирование местных экономик в мировую экономическую систему неизбежно влечет за собой появление новых потенциальных партнеров местных властей – международные организации и международный бизнес. В настоящее время наиболее заметную роль в этом плане играет Европейский Союз.

Так, на основе партнерства с национальными, региональными и местными властями разрабатываются программы, нацеленные на усиление местной экономики и возрождение сельских коммун и охватывающие регионы нескольких стран (например, одна программа охватывала Финляндию, Австрию и Швецию, другая – Бельгию, Францию и Великобританию).

В 1989 году Европейский Союз образовал ряд структурных фондов: Фонд европейского регионального развития, Европейский социальный фонд, Фонд сельскохозяйственного развития и др., принимающие меры для оживления экономической активности в территориях, страдающих от структурных проблем. Эти фонды финансируют до 75% стоимости и до 50% общих публичных расходов по какому-либо проекту.

Одним из примеров содействия Европейского Союза развитию отдельных территорий конкретных стран может служить разработанная данной организацией (в рамках Структурного Фонда) программа помощи метрополитенскому графству Мерсисайд (Великобритания). Общая сумма помощи в 1994–95 годах из этого фонда составила 816 млн. Экю (636 млн. фунтов), почти половина из них приходится на частный сектор. Цель программ- мы – превратить Мерсисайд в процветающий европейский торгово-деловой регион с разнообразной экономикой, развитыми местными сообществами, обеспечивающими занятость населения, обеспечение нужд и развитие способностей людей и т.д., т.е. создать возможность для региона играть роль «ворот» между Европой и остальным миром.

Для реализации намеченной цели были определены главные, стратегические, направления помощи:

1) инвестирование в промышленность, прежде всего, в ключевые предпринимательские корпорации в регионе;

2) помощь развитию и росту «доморощенного» малого бизнеса;

3) содействие совершенствованию технологий, включая природоохранные;

4) развитие культуры, индустрии досуга и т.д.²¹

Развивается и публично-частное международное партнерство, в котором местные власти выступают или в роли агентов, лучше знающих специфику своих территорий и способных лучше определить параметры местных стратегических рамок, или в роли партнеров местных TECs.

Однако эффективность любых местных инициатив и экспериментов по экономическому развитию, любых видов внутреннего и международного партнерства напрямую зависит от важнейшего фактора – финансовой достаточности органов местного управления, равно как и местная политическая автономия зависит от фискальной автономии, т.е. от размеров и структуры местных доходов и расходов.