Часть II

ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ВСТУПЛЕНИЕ ДОГОВОРОВ В СИЛУ

Раздел 1: заключение договоров

Статья 6

ПРАВОСПОСОБНОСТЬ ГОСУДАРСТВ ЗАКЛЮЧАТЬ ДОГОВОРЫ

Каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры.

1. Комментируемая статья констатирует общий принцип, согласно которому каждое государство правоспособно заключать международные договоры. Термин "государство" употреблен в статье в том же смысле, что и в Уставе ООН, Статуте Международного Суда, в конвенциях ООН по морскому праву и многих других, т.е. здесь имеется в виду государство в международно-правовом смысле, независимо от формы правления или государственного устройства — унитарного или федеративного.

Право заключать международные договоры (договорная правоспособность) является важнейшим элементом международной правосубъектности, атрибутом правообразующего субъекта международного права. Государства как основные субъекты международного права обладают высшей, суверенной властью, самостоятельной внутри и независимой в международных отношениях (суверенитетом). Суверенные государства имеют международную пра-восубъектность в полном объеме, что находит свое конкретное выражение в наличии у государства и в осуществлении им так называемых основных (суверенных) прав (право на мирное международное сотрудничество, право на уважение суверенитета и территориальной целостности, право на дипломатические и консульские сношения, право участвовать в международных

КОНФеРеНиИЯХ И В МеЖЛУМЯППГТМТ.ТУ ППТ-ШМ-ЧЧШСТУ М ГТГ> t R 1TW1TCT -аччто ,гг,л.

воры. Венская конвенция не внесла здесь ничего нового, она только констатировала этот общепризнанный факт.

Как и международная правосубъектность в целом, договорная правоспособность государства не зависит от воли отдельных государств, в том числе от признания его другими государствами в качестве субъекта международного права. Государство приобретает международную правосубъектность, включая право заключать международные договоры, не вследствие его признания другими государствами или международными организациями, а в силу факта своего возникновения в качестве суверенного государства. При этом имеется в виду не простое провозглашение суверенитета, пусть даже записанное в официальном акте, тем или иным политическим образованием, а действительное обладание этим образованием всей полнотой суверенных прав в отношении своей территории, населения и внешней политики, которые в совокупности составляют содержание государственного суверенитета. Определенным критерием и ориентиром возникноьгння нового суверенного государства является его принятие в члены ООН, ибо ее членами могут быть только суверенные государства.

2. Хотя зафиксированное в ст. 6 право заклю ачъ международные договоры и принадлежит всем государствам, однако это пр:)во может быть для отдельных государств ограничено в отношении некоторых видов международных договоров. Так, постоянно нейтральные i -осударсгва не вправе заключать союзные договоры даже оборонительного характера, соглашения о военных базах, о военной помощи и т.п. Государсгва — участники Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 года не вправе заключать соглашения о передаче кому-либо или о приобретении у кого-либо ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств.

3. Государство выступает участником международного договора в целом как таковое. Его органы не обладают международной правосубъектностыо и, следовательно, не являются сторонами международных договоров. Ни один государственный орган не может обладать правами, которые вместе с тем не были бы правами самого государства. В то же время права государства выступают как права его конкретных органов. Поэтому независимо от того, какой орган государства заключил международный договор (глава государства, правительство или ведомство), субъектом международного договора будет государство в целом, именно оно несет ответственность по заключенным его органами договорам; хотя внешне воля, выраженная в международном договоре, выступает как воля конкретных государственных органов, она все равно будет государственной волей, волей всего государства в целом.

4. Заключать международные договоры в равной мере могут как унитарные, так и федеративные государства. В ст. 6 ничего не говорится о таком праве у членов или субъектов федерации. На Венской конференции во время обсуждения этой статьи прошла широкая дискуссия, в ходе которой были высказаны различные точки зрения. Большинство федеративных государств высказалось против включения в Конвенцию каких-либо положений о договорной правоспособности субъектов федерации, считая это внутренним делом государств, решаемым в их конституциях. В то же время участники Конференции констатировали, что современное международное право не знает нормы, которая бы отрицала в принципе договорную правоспособность субъектов федерации. Большинство считало, что члены федерации могут обладать правоспособностью заключать договоры, если она признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы. Именно такую формулировку содержал п. 2 комментируемой статьи в проекте Комис

Ствтмб

сии международного права. И хотя он был исключен на Конференции, ст. 6 была принята большинством именно в таком понимании'.

5. Субъекты большинства федераций не обладают правоспособностью самостоятельно заключать международные договоры с иностранными государствами. Это относится к таким крупным федерациям, как США, Бразилия, Аргентина, Индия, и др. Все полномочия по заключению и даже осуществлению международных договоров целиком находятся в руках федерации, которая и выступает в качестве субъекта международных договоров.

В некоторых государствах федеральные органы разрешают субъектам федерации вступать в определенные договоры друг с другом, а также с иностранными государствами.

Что касается первой категории, то соглашения между субъектами федерации внешне могут быть схожи с международными договорами, и в некоторых случаях к ним могут применяться по аналогии нормы международного договорного права. Однако в принципе эти соглашения не являются международными договорами по смыслу Венской конвенции: они действуют в рамках правово/о режима, установленного конституциями федеративных государств, и являются объектом их внутреннего, а не международного права.

Вторая категория договоров, которые заключают субъекты некоторых федераций, — это договоры с иностранными государствами. В таких федерациях, как ФРГ и Швейцария, договорная правоспособность субъектов — земель и кантонов — предусмотрена в конституциях этих федераций. В Канаде, Австралии она предоставляется по конкретным вопросам специальными актами федеральной власти. Заключаемые таким образом договоры чаще всего регулируют вопросы местного хозяйственного, технического, культурного и иного подобного характера. Поскольку они заключены субъектами публичной власти, эти договоры, бесспорно, носят публичный характер. Но этого еще недостаточно для отнесения их к международным договорам по смыслу ст. 6 Венской конвенции. Дело в том, что субъекты зарубежных федераций не являются суверенными государствами. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов.

Конституции почти всех зарубежных федеративных государств молчат о суверенитете своих членов, т.е. молчаливо исходят из их несуверенности, и только в конституциях Швейцарии и Мексики говорится о суверенности кантонов и штатов, но лишь в пределах, в которых она не ограничена федеральной конституцией. Анализ этих конституций показывает, что установленное в них разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами независимо от того, названы их субъекты суверенными или нет, не оставляет за ними важнейших элементов международной правосубъект-ности, т.е. тех суверенных прав, которые в совокупности могут дать основания считать их суверенными государствами — субъектами международного права2. Поэтому, несмотря на свой публичный характер, договоры, заключаемые субъектами федераций с иностранными государствами, как и внутригосударственные соглашения, не являются международными договорами и источниками международного права. Даже в тех случаях, когда контрагентом субъекта федерации является государство в целом, эти договоры не будут

'См.: United Nations Conference on the Law of Treaties. First Session. Official Records. N.Y., 1969. P. 58—68; Conference dcs Nations Unies sur Ie droit dcs traites. Dcuxiemc session. P. 6—17.

См.: Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 6, 7, 13, 14, 17, 18, 55 и ел.

международно-правовыми, ибо, чтобы быть таковыми, оба участника в них должны быть суверенными государствами. Субъект федерации не становится субъектом международного права только из-за единичного факта участия в каком-либо договоре — для этого необходимо, чтобы он обладал договорной правоспособностью как частью международной правосубьектности, т.е. юридической способностью заключать международные договоры вообще.

Международная договорная правоспособность — неотъемлемая часть международной правосубъектности, но последняя не ограничивается первой, тем более участием какого-либо образования в одном договоре, даже с суверенным государством. Единственным исключением, когда такой договор может приобретать международный характер, является случай, когда субъект федерации заключает договор с иностранным государством в качестве органа федерации или от ее имени. В таком случае заключенный договор будет договором федеративного государства в целом и оно будет нести за него ответственность. Однако решение этого вопроса нужно искать во внутреннем праве федеративного государства.

6. С этих правовых позиций следует решать вопрос о юридической природе договоров, заключаемых субъектами Российской Федерации с иностранными государствами1. Число этих соглашений (в основном торгово-эко-номического характера) с каждым годом растет. Являются ли они международными договорами в соответствии с Венской конвенцией, источниками международного права, подлежат ли они регистрации в Секретариате ООН, согласно ст. 102 ее Устава, и т.д.? Ответ на эти вопросы зависит от того, являются ли их участники суверенными государствами — субъектами международного права по смыслу ст. 6 Венской конвенции.

Как известно, многие бывшие автономные республики России приняли декларации о своем государственном суверенитете, и он был подтвержден в их конституциях. В них, а также в договорах этих республик с Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти зафиксирован целый ряд элементов, составляющих международную правосубъектность государств. Анализ всех этих нормативных актов показывает, однако, что, несмотря на название "суверенные", субъекты Российской Федерации, как и "суверенные" кантоны Швейцарии или штаты Мексики, в своей самостоятельности не доходят до того, чтобы считаться государствами — полноправными субъектами международного права по ст. 6 Венской конвенции. Они не обладают внешней стороной государственного суверенитета, т.е. независимостью, не могут осуществлять самостоятельную внешнюю политику, внутренняя сторона их суверенитета тоже ограничена — федеральной конституцией, которая имеет приоритет перед всеми их законами и договорами2. Поэтому договоры

См.: Пустогаров В.В. Международные связи субъектов Российской Федерации и их правовое регулирование // Государство и право. 1994. № 7; Он же. Члены федерации как субъекты международного права // Там же. 1992. № 1.

Иногда субъектов федераций называют особого рода субъектами международного права, иногда неполноправными или полусуверснными субъектами — в данном случае это не имеет значения. См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 50—54, 80, 104, 129, 138, 144—145; Кучин М.В. Договорная правоспособность Российской Федерации. Казань, 1994; Федоров Ю.И. О правосубъекгности членов федерации в международном праве // Московский журнал международного права. 1994. № 4; Ковалев А.А. Проблемы разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации в вопросах заключения международных договоров // Там же. 1994. № 3. С. 3—11; Вельяминов Г.М. Правовой статус

IQQ< Kb I / 1

Стати 7

субъектов Российской Федерации между собой и с иностранными государствами не могут считаться международными договорами, источниками международного права. На них не распространяются нормы Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и Устава ООН, в частности об обязанности регистрации таких договоров в Секретариате ООН, за исключением случаев, когда они заключают договоры от имени или по поручению Российской Федерации. Но в таком случае это уже будут договоры самой Российской Федерации.

Статья 7 ПОЛНОМОЧИЯ

1. Лицо считается представляющим государство либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо в целях выражения согласия государства на обязательность для него договора, если:

a) оно предъявит соответствующие полномочия; или

b) из практики соответствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для этих целей и не требовать предъявления полномочий.

2. Следующие лица в силу их функций и без необходимости предъявления полномочий считаются представляющими свое государство:

a) главы государств, главы правительств и министры иностранных дел — в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора;

b) главы дипломатических представительств — в целях принятия текста договора между аккредитующим государством и государством, при котором они аккредитованы;

c) представители, уполномоченные государствами представлять их на международной конференции или в международной организации, или в одном из ее органов, — в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе.

1. Пункт 1 комментируемой статьи излагает общее правило для всех случаев, кроме тех, которые перечисляются в п. 2. Лицо считается представляющим свое государство в целях принятия текста договора или установления его аутентичности или в целях выражения согласия государства на обязательность для него международного договора только в том случае, если оно предъявит соответствующий документ о полномочиях или если из практики соогветствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для этих целей без полномочий или с такими предварительными документами, как письмо или телеграмма. Это показывает, что предъявление полномочий является основной гарантией действия представителей государств как уполномоченных заключить данный международный договор. Лишь в отношении договоров в упрощенной форме такое предъявление полномочий может не потребоваться (см. комментарий к ст. 2)..

В полномочиях удостоверяется право конкретного лица или лиц на ведение переговоров, принятие текста договора, установление его аутентичнос-

договора. Но полномочия могут выдаваться не на все стадии заключения договора, а, например, только на ведение переговоров без права подписания.

Полномочия должны быть выданы компетентными органами государства в соответствии с его внутригосударственным правом. Компетентный орган, выдающий полномочия, может указываться в правилах процедуры международной конференции. Так, в правилах процедуры Венской конференции по праву договоров устанавливалось, что полномочия представителям государств выдаются главой государства, главой правительства или министром иностранных дел.

Когда подписание договора сопровождается оговоркой, она должна быть включена в текст полномочий. Отдельные полномочия на парафирование договора могут не выдаваться. Они охватываются полномочиями на ведение переговоров или на подписание договора.

В отличие от порядка назначения дипломатического представителя назначение представителя для заключения международного договора не нуждается в агремане. Государства сами по своему усмотрению определяют уполномоченных для заключения договоров в состав делегаций на переговорах.

Эта статья должна рассматриваться в свете понятия "полномочия", данного в ст. 2 (п. 1 "с"), где они определяются как "документ, который исходит от компетентного органа государства и посредством которого одно или несколько лиц назначаются представлять это государство в целях ведения переговоров, принятия текста договора или установления его аутентичности, выражения согласия этого государства на обязательность для него договора или в целях совершения любого другого акта, относящегося к договору". Как правило, полномочия выдаются только своим гражданам, однако, хотя и редко, бывают и исключения: полномочия выдаются иностранцам1.

2. Пункт 2 излагает три категории случаев, при которых лицо по международному праву считается представляющим свое государство, не будучи обязанным предъявлять документ о полномочиях. Представители же других государств не вправе требовать от него предъявления полномочий.

Первая категория охватывает глав государств, глав правительств и министров иностранных дел. Эти лица вправе совершать все действия, касающиеся заключения международных договоров, т.е. действовать не только на стадии согласования текста договора, но и на стадии его подписания (присоединения). В отношении министров иностранных дел это право было подтверждено Постоянной Палатой международного правосудия в деле о правовом статусе Гренландии в 1933 году2.

3. Вторая категория случаев касается глав дипломатических представительств. Они считаются представляющими свое государство при заключении договоров с государством, при котором аккредитованы, но не на всех стадиях заключения договоров, а только на первой, которая охватывает действия по согласованию текста договора, включая ведение переговоров, принятие текста и удостоверение его аутентичности. В отношении этих актов дипломатические представители могут действовать без полномочий. Что касается выражения согласия на обязательность для самого государства международного договора, в частности его подписания, то на него дипломатические представители должны иметь полномочия.

См.: ТалалаевА.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. С. 129—130. СЩ ЗЗ). Series A/13. N» 53. Р. 71.

Стать» 8

4. Третья категория случаев включает представителей государств на международной конференции или в международной организации или в одном из ее органов. В отношении этих лиц действует то же правило, что и в отношении дипломатических представителей: они считаются представляющими свое государство не на всех стадиях заключения международных договоров, а только на первой — при согласовании текста договора, включая его принятие на международной конференции или в международной организации или ее органе. Что касается подписания договора, то на него названные лица тоже должны иметь полномочия.

Статья 8

ПОСЛЕДУЮЩЕЕ ПОДТВЕРЖДЕНИЕ АКТА, СОВЕРШЕННОГО БЕЗ УПОЛНОМОЧИЯ

Акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, которое не может на основании статьи 7 считаться уполномоченным представлять государство с этой целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не подтвержден данным государством.

1. Смысл настоящей статьи определяется местом, где она расположена в Конвенции, — в разделе о заключении международных договоров. В статье предусмотрен случай заключения международного договора лицом, не имеющим на то полномочий от государства. В этом случае лицо, претендующее на совершение таких действий, является частным, его действия не могут быть приписаны государству, это лицо не выражает волю или согласие государства быть связанным договором. Действия такого лица не могут вызвать каких-либо юридических последствий, не имеют международно-правового значения и не приводят к заключению договора. Речь в ст. 8 идет не о пороках государственной воли, когда встает вопрос о недействительности международного договора, а о невозникновении договора как международно-правового акта. Поэтому комментируемая статья помещена в разделе о заключении международных договоров, а не в разделе об их недействительности, где имеется специальная статья — 47, в которой предусмотрены случаи, когда международный договор может быть признан недействительным при наличии у лица полномочий: если это уполномоченное лицо выходит за пределы предоставленных ему государством полномочий или превышает их. В этом случае государственная воля, пусть с искажениями, но выражается, в то время как в случае, предусмотренном в ст. 8, таковая отсутствует вовсе.

2. Очевидно, что при отсутствии полномочий у лица, претендующего от имени государства на заключение международного договора, оно — государство — может дезавуировать акт такого лица. Но оно также вправе, несмотря на то, что вначале у этого лица не было никаких полномочий по заключению договора, впоследствии подтвердить его действия и тем самым дать свое согласие на обязательность для себя международного договора. Здесь не играют роли срок и форма подтверждения полномочий. На Венской конференции при обсуждении ст. 8 были отклонены все предложения и поправки установить "разумный срок" или "явно выраженную" форму такого подтверждения1. Вполне возможно, что государство может через какое-то время

См.: United Nations Conference on the Law of Treaties. First Session. P. 76—80.

поступать в соответствии с положениями договора и тем самым молчаливо или косвенно подтвердить акты лица, которое действовало без формальных полномочий по его заключению, как имеющие юридическую силу1.

Статья 9 ПРИНЯТИЕ ТЕКСТА

1. Текст договора принимается по согласию всех государств, участвующих в его составлении, за исключением случаев, предусмотренных j в пункте 1, \

1. Текст договора принимается на международной конференции путем | голосования за него двух третей государств, присутствующих и участвующих | в голосовании, если тем же большинством голосов они не решили применить ' иное правило.

1. Комментируемая статья устанавливает правила голосования, по которым принимается текст международного договора. Это важный этап в разработке и согласовании текста договора. В Венской конвенции нет определения того, что понимается под принятием текста договора, в отличие от принятия самого договора как одного из способов выражения согласия государств на его обязательность, предусмотренного ст.ст. 11, 14 и др. (см. комментарий к '. ним). '

В научной, литературе "принятие текста" договора определяется как 1 формальный акт, посредством которого устанавливаются форма и содержа- ' ние предлагаемого договора2. Это выражается в процедуре голосования, посредством которого уполномоченные представители государств высказывают свое согласие с формулировками текста договора.

Форма принятия определяется на переговорах или заранее, например в правилах процедуры международной конференции, на которой разрабатывается и принимается текст международного договора. Тексты двусторонних договоров и договоров с небольшим числом государств принимаются едино- ' гласно всеми участвующими в переговорах государствами. В прошлом этот принцип применялся во всех случаях. В настоящее время в связи с появлением на мировой арене большого числа государств — субъектов международного права тексты договоров стали приниматься на широких международных конференциях большинством в две трети голосов, если правила процедуры не предусматривают иного, например простого большинства, как это было, в частности, на Белградской конференции о режиме Дуная 1948 года, Женевской конференции по защите жертв войны 1949 года. Однако попытки установить правило о простом большинстве в качестве общей нормы не были приняты, и Венская конвенция подтвердила в качестве принципа правило о двух третях голосов при принятии текстов международных договоров. Но во всяком случае решение любого большинства необязательно для несогласного с ним меньшинства. Учитывая это обстоятельство, государства иногда прибегают к консенсусу, т.е. общему согласию, при принятии текста договора (по крайней мере его отдельных статей) без формального голосования даже

См.: Доклады Комиссии международного права. 1966. С. 90—92. См., например: Sinclair I. The Vienna Convention on the Law of Treaties. Manchester, 1973. Р. 32.

Статм 9

на широких международных конференциях. Консенсус применялся на Третьей конференции ООН по морскому праву, на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также в некоторых международных организациях. Такой процесс хотя и может замедлить разработку текста договора, но делает его конечные результаты более эффективными и надежными'.

2. Пункт 1 ст. 9 излагает классический принцип единогласия, применимый к принятию текста международного договора, за исключением случаев принятия текста на международной конференции. Это правило, как было сказано, применяется прежде всего к двусторонним договорам, а также к многосторонним договорам с небольшим числом государств. Конечно, согласно п. 2, государства могут решить применять принцип единогласия и на широкой международной конференции, однако при отсутствии такого решения принцип единогласия применим, согласно п. 1 настоящей статьи, к принятию таких текстов договоров, которые не составляются на международных конференциях.

3. Пункт 2 касается договоров, текст которых принимается на международной конференции. Согласно этому пункту, текст международного договора на конференциях принимается путем голосования за него двух третей государств, "присутствующих и участвующих в голосовании" (а не "участвующих в конференции государств", как было в проекте статьи), т.е. голоса отсутствующих при голосовании и воздержавшихся от голосования государств не учитываются при подсчете двух третей. Здесь Конвенция следует практике ООН по созыву международных конференций, где правила процедуры обычно предусматривают, что решения на них по всем вопросам существа принимаются большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании представителей, в то время как по вопросам процедуры — простым большинством. Однако правило о двух третях, подтвержденное в п. 2 ст. 9 Конвенции, является диспозитивным; государства тем же большинством голосов вправе решить вопрос о применении другого правила:

принимать текст договора простым большинством, квалифицированным или же единогласно. Возможности предоставляются широкие, подход гибкий. Окончательное решение вопроса остается за конференцией, а правило о большинстве в две трети рассматривается лишь как основа для быстрого и справедливого решения этого вопроса, чтобы исключить ненужное затягивание работы конференции продолжительными процедурными спорами относительно основного правила голосования при принятии текста международного договора.

4. В Конвенции не делается различия между конференциями с ограниченным числом участников и широкими международными форумами, хотя п. 2 имеет в виду прежде всего последние. Не проводятся также различия между конференциями, проводимыми государствами, и конференциями, проводимыми международными организациями: в обоих случаях действуют правила процедуры, принятые на данной конференции.

На конференциях принятие текста статей договора проходит обычно несколько стадий: в соответствующем комитете, редакционном комитете, а затем на пленарном заседании конференции. Каждая статья (а иногда ее часть) принимается (голосуется) отдельно, и только в конце конференции принимается текст договора в целом. Правила процедуры определяют и форму голосования. Она производится или поднятием рук, или нажатием

См.: Касьян Н.Ф. Консенсус в современных международных отношениях. М., 1983.

ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

кнопки с указанием результата на электронном табло. В важных случаях применяется так называемое поименное голосование в алфавитном порядке участвующих в конференции государств начиная с государства, определяемого председателем по жребию. Итоги такого голосования и голосования по договору в целом заносятся в протоколы конференции, и по ним легко можно установить позицию государств в отношении принятого текста или его отдельных статей.

5. Принятие текста международного договора, составленного в рамках международной организации, происходит согласно правилам голосования, применяемым в том органе, который принимает договор (см. ст. 5 Конвенции). Уставы некоторых международных организаций (МОТ, ВОЗ, ЮНЕСКО и др.) прямо предусматривают процедуру принятия разрабатываемых ими договоров. В уставах других международных организаций ничего не говорится об этом. Сюда относится и ООН. Согласно сложившейся в Генеральной Ассамблее практике, тексты разработанных в ООН договоров принимаются ею по процедуре голосования, предусмотренной для постановлений по важным вопросам, т.е. большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании государств — членов ООН (см. ст. 18 Устава ООН). Текст международного договора здесь принимается путем голосования резолюции об одобрении, к которой прилагается текст принятого договора'.

Статья 10 УСТАНОВЛЕНИЕ АУТЕНТИЧНОСТИ ТЕКСТА

Текст договора становится аутентичным и окончательным:

a) в результате применения такой процедуры, какая может быть предусмотрена в этом тексте или согласована между государствами, участвующими в его составлении; или

b) при отсутствии такой процедуры — путем подписания, подписания ad referendum или парафирования представителями этих государств текста договора или заключительного акта конференции, содержащего этот текст.

1. После того как текст международного договора согласован и принят, необходимо каким-то образом зафиксировать, что данный текст является окончательным и не подлежит изменениям со стороны уполномоченных. Процедура такой фиксации называется установлением аутентичности текста. Это важный момент в заключении международного договора, ибо каждое государство, прежде чем взять на себя обязательства по договору, должно точно знать, каковы же окончательные формулировки его статей, его текстуальное содержание.

Процедура установления аутентичности текста или определяется в самом тексте, или согласовывается иным образом договаривающимися государствами. Об этом и говорится в подл. "а" настоящей статьи. Если же такая процедура не предусмотрена, то могут быть применены следующие формы установления аутентичности текста: парафирование, подписание ad referendum, включение текста договора в заключительный акт международной конференции, на которой был принят договор, подписание этого акта и другая согласованная процедура, о чем сказано в подп. "Ь" статьи. Например,

См.: Талалаев Л.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. С. 138—139.

Стаи» »<•

если текст международного договора был принят международной организацией, то включение этого текста в ее резолюцию или приложение текста к ней означает установление его аутентичности.

Если после принятия текста международного договора имеет место его подписание, то в этом случае основная функция подписания (в том числе подписание ad referendum) — выражение согласия государства на обязательность договора (ст-ст. 11 и 12 Конвенции) включает в себя и функцию установления аутентичности договорного текста.

Раньше процедура аутентификации вообще не выделялась как отдельная подстадия, и причина состояла именно в том, что установление аутентичности текста во времени совпадало с подписанием договора. Однако по мере появления новых способов заключения международных договоров, в частности в рамках международных организаций, стало очевидно, что подписание выполняет более важную функцию, чем просто установление аутентичности его текста. Между установлением аутентичности текста и подписанием договора все чаще стал возникать временной разрыв. Появились и новые формы аутентификации, не связанные с подписанием договорного текста уполномоченными. И, наконец, текст договора может быть принят на одном языке, а его аутентичность установлена на других. В результате возникла необходимость выделить установление аутентичности текста договора особо, что и нашло свое отражение в ст. 10 Конвенции.

2. Из форм установления аутентичности текста нужно упомянуть прежде всего парафирование. Это установление аутентичности текста договора делается следующим образом: уполномоченные договаривающихся государств ставят свои инициалы под текстом договора в свидетельство того, что данный согласованный текст является окончательным и не подлежит изменению ими. Парафирование может относиться только к отдельным статьям договора. Оно применяется обычно к двусторонним договорам. Поскольку парафирование не является подписанием и не выражает согласия государства на обязательность международного договора, то специальных полномочий для него не требуется. Парафирование позволяет избежать возможных споров и недоразумений относительно окончательных формулировок положений договора. Оно также дает время еще раз их осмыслить перед подписанием. Но парафирование не заменяет подписания, если только не установлено, что договаривающиеся государства так условились (см. ст. 12). А это бывает очень редко.

3. В тех случаях когда парафирование неприменимо, прибегают к другим формам установления аутентичности договорного текста. Это прежде всего относится к многосторонним договорам. Аутентификация текста здесь нередко принимает форму резолюции какого-либо органа международной организации или подписания текста ее компетентным лицом. Например, конвенции, принимаемые конференциями МОТ, подписываются председателем Конференции и Генеральным Директором (ст. 19 Устава МОТ). В этом случае подпись выполняет функцию удостоверения аутентичности принятого текста (государствами такие конвенции не подписываются, а согласие на их обязательность государства выражают путем ратификации).

4. На международных конференциях тексты принятых договоров часто входят в их заключительные акты в качестве приложений, хотя и не всегда. Но в любом случае подписание заключительного акта конференции не означает согласия государства с перечисленными в нем договорами, для этого требуется специальная подпись. Подписание заключительного акта означает лишь установление аутентичности указанного в нем и принятого конференцией текста международного договора, даже включенного в этот акт. Эти случаи не следует смешивать с теми, когда заключительный акт сам является междуна йодным соглашением и кпгля его nnimifcawuc выпя-жает согласие

ВБНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

государств на его обязательность. Примером может служить Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года1.

Статья 11

СПОСОБЫ ВЫРАЖЕНИЯ СОГЛАСИЯ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОРА

Согласие государства на обязательность для него договора может быть выражено подписанием договора, обменом документами образующими договор, ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему или любым другим способом, о котором условились.

1. Если в предыдущих статьях Конвенции говорилось о тексте международных договоров (о переговорах по его составлению, принятию и установлению аутентичности), то-настоящая статья охватывает вторую основную стадию заключения международного договора — выражение согласия государств на его обязательность. Именно на этой стадии происходит рождение международного договора как источника международного права, возникают обязательные договорные нормы.

2. Юридические действия, предусмотренные в ст.ст. 9 и 10 Конвенции, в том числе и голосование за принятие текста договора в целом, не могут рассматриваться как выражение согласия государства на обязательность для него самого международного договора. Такая обязательность наступает только в результате изъявления согласия государства как такового. В свою очередь эта стадия может проходить несколько этапов и выражаться в различных формах. Они перечислены в комментируемой статье Конвенции. Кроме того, в данной статье предусмотрена возможность применения любых других способов выражения согласия, о которых условились, ввиду того что развитие договорной практики постоянно ведет к появлению новых разнообразных способов выражения государствами согласия на обязательность международных договоров. Например, {договоры стали предусматривать, что они становятся обязательными после исполнения всех законодательных, прежде всего конституционных, требований в договаривающихся государствах Ноты, ко-торЫмИ "оомениваются Государства в целях заключения международного договора, не всегда подписываются (так называемые вербальные ноты) и т.д.

Перечислять все эти способы нет возможности, да и необходимости. Чтобы заполнить возможный пробел, достаточна формулировка, употребленная в конце ст. 11, которая ставит решение вопроса в зависимость от соглашения договаривающихся государств.

Статья 12

СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОРА, ВЫРАЖЕННОЕ ПОДПИСАНИЕМ

1. Согласие государства на обязательность для него договора выражается путем подписания договора представителем государства, если:

Сы.: Гидирим А.В. Вопросы международно-правовой квалификации заключительных актов международных конфсрснций//Дипломат. академия МИД СССР. Научные труды. Вып. 6; Он же. Юридическая природа Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Авторсф. канд. дисс. М., 1980.

Статьи 11, 12

a) договор предусматривает, что подписание имеет такую силу;

b) иным образом установлена договоренность участвующих в переговорах государств о том, что подписание должно иметь такую силу; или

c) намерение государства придать подписанию такую силу вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

2. Для целей пункта 1:

a) парафирование текста означает подписание договора в том случае, если установлено, что участвующие в переговорах государства так условились;

b) подписание ad referendum договора представителем государства, если оно подтверждается этим государством, означает окончательное подписание договора.

1. Комментируемая статья, как видно из ее названия, охватывает институт подписания международного договора. Это важнейший способ выражения согласия государства на обязательность договора. Раньше считалось, что все договоры, кроме устных, должны проходить при заключении эту стадию. Однако за последние десятилетия появились договоры, не проходящие ста-дию одписания.» Например. конвенции, принимаемые МОТ, ратифицируются государствами без подписания. Тем не менее подписание остается важным этапом заключения договора. И не случайно датой заключения договоров нередко считается день их подписания (см. комментарий к ст. 2).

Существующая договорная практика свидетельствует о растущей тенденции к тому, что все большее число международных договоров, особенно двусторонних и по специальным вопросам, заключается путем подписания, без ратификации (по некоторым данным до 80 процентов)1. Поэтому некоторые зарубежные юристы считают, что в тех случаях (кстати, редких), когда в договоре нет указаний о том, являются ли подписание или ратификация окончательным выражением согласия государства на обязательность международного договора, следует считать таковым подписание2. В ст. 12 об этом ничего не говорится. На Венской конференции были высказаны разные точки зрения — и в пользу презумпции подписания, и в пользу презумпции ратификации. Ни та, ни другая не были включены в Конвенцию, хотя и обсуждались довольно долго, и статья была оставлена в том виде, в каком была представлена Комиссией международного права, где она тоже многократно переделывалась3. Ясно одно: если договор подлежит ратификации иди утверждению, то подписание не закрепляет окончательного согласия государства на обязательность для него этого договора.

2. Подписание придает договору обязательную силу в трех случаях, предусмотренных в п. 1 ст. 12. Первый случай — договор предусматривает, что подписание выражает согласие государства на обязательность, что, как говорилось, характерно для большинства двусторонних договоров. Второй случай — иным образом установлено, что договаривающиеся государства имели намерение придать подписанию такую силу (например, во время переговоров была достигнута такая договоренность). При возникновении сомнений необходимо доказать наличие подобного намерения. Третий случай — намерение государств придать подписанию обязательную силу —

См.: Венская конференция ООН по праву договоров. Doc. A/Conf. 39/C.l/SR. 16. P. 9. См.: Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. С. 143—144. м.: Rosenne. Sh. Op. cit. P. 147—149.

ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

вытекает из полномочий, данных их представителям, или было выражено во время переговоров по заключению договора. Последнее отражает договорную практику, где случается, что договор следовало бы поставить на ратификацию с точки зрения одного договаривающегося государства, но другое, ведущее переговоры, готово выразить свое согласие быть им окончательно связанным путем подписания. В этом случае, когда становится ясным намерение быть связанным путем подписания, излишне настаивать на ратификации, и заключение договора ограничивается его подписанием. Согласно п. 1 ст. 12, подписание здесь будет иметь значение окончательного согласия государства на обязательность для него международного договора. При этом, конечно, имеется в виду, что отсутствуют конституционные или другие законодательные предписания относительно обязательности ратификации. В противном случае действительность согласия может быть оспорена на основе ст. 46 Конвенции (см. комментарий к ней). Однако даже в тех случаях, когда договор после подписания подлежит ратификации или утверждению, подписание вызывает важные юридические последствия, а именно: оно дает право подписавшему договор государству совершить ратификацию или утверждение и обязывает государство воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели еще до вступления в силу (см. ст. 18 Конвенции).

3. Пункт 2 ст. 12 охватывает случаи парафирования и подписания ad referendum.

Как указывалось в комментарии к ст. 10, парафирование обычно означает только удостоверение аутентичности текста международного договора. Однако в практике, хотя и редко, встречаются случаи, когда парафирование приравнивается к подписанию. Это бывает обычно тогда, когда парафирование производится главой государства, главой правительства или министром иностранных дел. Если другие государства согласны с этим, то нет необходимости оспаривать значение такого парафирования. Вот почему п. 2 предусматривает, что парафирование равнозначно подписанию договора, если установлено, что участвующие в переговорах государства так условились. В договорной практике нашей страны примером может служить советско-австрийский меморандум от 15 апреля 1955 г., содержащий важные международные обязательства Австрии'.

Второй случай касается подписания ad referendum. Это неокончательное или условное подписание. Оно делается представителем под условием, что будет подтверждено правительством или ратификацией. Несмотря на то, что в данном случае подписание дается в предварительном порядке и нуждается в подтверждении компетентным органом государства, оно все же является именно подписанием как способом выражения согласия государства, хотя и условным подписанием, на обязательность международного договора, и потому оно отличается от парафирования как по существу, так и по форме.

Поскольку подписание ad referendum есть способ выражения согласия на обязательность договора, то оно после подтверждения имеет обратную силу, т.е. делает государство стороной, подписавшей договор, с момента подписания ad referendum; второго (полного) подписания здесь не требуется. Парафирование обратной силы не имеет, и после него подписание необходимо.

После подтверждения компетентным органом государства подписание ad referendum становится окончательным. Однако следует иметь в виду, что в

См.: Декларации, заявления и коммюнике Советского правительства с правительствами иностранных государств 1954—1957 гг. М., 1957. С. 17—21.

Стать» 13

отличие от ратификации или утверждения договора подтверждение подписания ad referendum является подтверждением не договора, а только его подписания. Значит, в принципе государство становится подписавшим договор со дня такого условного подписания, хотя оно может указать и более позднюю дату — дату подтверждения. Но если другие государства не возра-экают против этого, то вопрос решается сам собой. Поэтому п. 2 "b" ст. 12 говорит лишь о том, что подписание ad referendum в случае его подтверждения означает окончательное подписание договора.

4. Статья 12, как и Венская конвенция в целом, не регулирует порядок подписания международных договоров (альтернат и др.), он регулируется международными обычаями и обыкновениями.

Статья 13

СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОйВ! ВЫРАЖЕННОЕ ПУТЕМ ОБМЕНА ДОКУМЕНТАМИ, ОБРАЗУЮЩИМИ ДОГОВОР

Согласие государств на обязательность для них договора, состоящего из документов, которыми они обмениваются, выражается посредством этого обмена, если:

a) эти документы предусматривают, что обмен ими будет иметь такую силу; или

b) иным образом установлена договоренность этих государств о том, что этот обмен документами должен иметь такую силу.

1. Эта статья предусматривает так называемые договооы_в_упращенной форме. Они охватываются определением термина "международный договор", данным в ст. 2 Конвенции, где говорится, что он может состоять из "двух или нескольких связанных между собой документов".

2. Конвенция не определяет документы, которыми могут обмениваться государства в целях заключения международных договоров. Договорная практика здесь очень разнообразна. Она свидетельствует, что такими документами бывают официальные ноты тождественным содержанием, подписанные главами правительств или лицами, представляющими правительства договаривающихся государств. Однако обмениваемые документы не обязательно должны носить название нот или быть подписанными. Встречаются и вербальные ноты. Документы могут иметь также форму писем. В договорной практике встречаются и обмены меморандумами, памятными записками и даже телеграммами. Наименования документов, которыми обмениваются стороны иеляу чяк,лучения лпгпнрря, юридического значения не имеют. Важно, чтобы в результате обмена документами достигалось соглашение сторон. То, что именно такова цель обмена документами, может быть предусмотрено в документах, которыми обмениваются государства (подл. "а" ст. 13), или же установлено каким-либо иным образом (подл. "b" ст. 13).

3. Заключенные путем обмена нотами или другими документами договоры (договоры в упрощенной форме) имеют такую же юридическую силу, как и международные договоры, заключенные другими способами. Предметом договоров в упрощенной форме могут быть и важнейшие вопросы международных отношений. В качестве примера приведем еще раз соглашение между СССР и Фоанпией 107fi п-чта п ппртпп-гг.в .т, , „„..-,"„.— -.—-..-——"—

ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

обмена письмами между советским и французским министрами иностранных дел'.

Чаще всего путем обмена документами заключаются двусторонние договоры, но встречаются и многосторонние договоры, заключенные таким способом. Статья 13 не содержит каких-либо ограничений числа участников договора, заключенного в упрощенной форме. Обычно договоры в форме обмена документами не проходят процедуру ратификации или утверждения и только подписываются. Ратификация здесь встречается редко. Впрочем, в конечном счете все зависит от усмотрения договаривающихся государств, а они руководствуются требованиями своих конституций и других внутригосударственных нормативных актов, которые, решая этот вопрос, исходят прежде всего из содержания заключенного международного договора, из значимости его объекта и цели. В таких случаях обменные документы могут подлежать ратификации (см. комментарий к ст. 14).

Статья 14 СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОРА,

ВЫРАЖЕННОЕ РАТИФИКАЦИЕЙ, ПРИНЯТИЕМ ИЛИ УТВЕРЖДЕНИЕМ /( .- С-уо лл )

1. Согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если:

a) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией;

b) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации;

c) представитель государства подписал договор под условием ратифи-т кации; или

лЬ d) намерение государства подписать договор под условием ратифика-l ции вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

2. Согласие государства на обязательность для него договора выражается принятием или утверждением на условиях, подобных тем, которые применяются к ратификации.

1. В п. 1 комментируемой статьи закреплены положения, определяющие случаи, когда окончательное согласие государства на обязательность для него международного договора выражается в акте ратификации.

Ратификация — утверждение международного договора высшим органом государства — обычно воплощается в двух различных актах: международном (ратификационной грамоте) и внутригосударственном нормативном акте (законе, указе и т.п.), которые соответствуют двум функциям ратификации — международной и внутригосударственной. Ратификация в ст. 14 понимается так, как она определена в ст. 2 Конвенции, т.е. исключительно в международном плане. В международном плане ратификация является одним из способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора. Поскольку ратификация производится высшими органами государства, она представляет собой наиболее авторитетную форму выражения такого согласия, обязательного для всех государственных органов.

lCм.•. Сборник действующих договоров... Вып. XXXII. С. 34—35.

Статья 14

Ратификация не является обязательной процедурой при заключении международных договоров. В Комиссии международного права ООН, а затем на Венской конференции предлагалось признать, что, в принципе, каждый договор, если в нем не предусмотрено иное, нуждается в ратификации (презумпция ратификации). Это предложение подверглось серьезной критике большинством участников Венской конференции и было отклонено (53 голосами против 25 при 16 воздержавшихся)!.

2. Современный институт ратификации имеет длинную историю, истоки которой восходят к древности. Становление и укрепление парламентарного строя привели в ряде государств к тому, что согласие главы государства на ратификацию международного договора было ограничено предварительным одобрением его парламентом или одной из его палат, по Конституции США, например, верхней палаты — сената. И если такое парламентское согласие игнорировалось или нарушалось, то мог встать вопрос о действительности не только произведенной главой государства (монархом, президентом) ратификации, но и международного договора в целом.

Необходимость сохранения института ратификации определяется не только юридическими соображениями. Ратификация дает возможность государству еще раз обсудить содержание подписанного договора, проконтролировать действия исполнительной власти и ее уполномоченных при заключении договора, а также при необходимости подготовить общественное мнение к вступлению договора в силу. Иногда дополнительный анализ подписанного договора приводит государство к отказу от ратификации. Отказ от ратификации не считается нарушением международного права, однако необоснованные отказы от ратификации не содействуют развитию сотрудничества. В то же время необходимо подчеркнуть, что данная ратификация не может быть взята обратно, если только она не была условной2. В противном случае может встать только вопрос о действительности совершенной ратификации, и она может быть оспорена в соответствии с процедурой, предусмотренной в ст.ст. 65—68 Венской конвенции (см. комментарий к этим статьям).

3. Внутригосударственные аспекты ратификации регулируются конституциями и другими законодательными актами государств. Они определяют органы, осуществляющие ратификацию, их компетенцию и взаимодействие в этом процессе, устанавливают, какие договоры подлежат обязательной ратификации, и др. Все это — внутреннее дело каждого государства. Международное право не устанавливает внутригосударственные процедуры ратификации, равно как и перечня договоров, подлежащих ратификации.

В большинстве государств в предварительном парламентском одобрении для ратификации главой государства нуждаются договоры, требующие изменения действующих законов или принятия новых, мирные и союзные договоры, договоры о принятии финансовых обязательств, об уступке или изменении территории, о международных организациях, торговые договоры и некоторые другие важные договоры3. Ратификация чаще всего осуществляется главой государства, но иногда и самим парламентом. В Российской Федерации, согласно Конституции, ратификация производится в форме федерального закона, принимаемого Государственной Думой и подлежащего

lCм.•. United Nations Conference on the Law ofTreatics.First Session. P. 94—95. СССР голосовал против презумпции ратификации.

Примеры отказов от ратификации и условной ратификации см.: Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. С. 149—161. См. там же. С. 151-152.

ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106). Президент подписывает законы, в том числе о ратификации, а также ратификационные

грамоты (ст. ст. 84, 86).

В некоторых странах приняты специальные законы, которые регулируют процесс заключения международных договоров. В России такой закон был принят 16 июня 1995 г. — Федеральный закон о международных договорах Российской федерации1. Кроме того, процедура ратификации определяется в регламентах парламентов государств. Некоторые из этих актов предусматривают, что во время обсуждения в парламенте международного договора он не может быть изменен путем одностороннего внесения поправок, дополнений и т.п. со стороны депутатов, как это возможно при обсуждении законов. При обсуждении международного договора депутаты могут предлагать только оговорки (если они не запрещены договором) или делать заявления2.

4. Как уже говорилось, ратификация международного договора государством воплощается в особом документе — ратификационной грамоте. Подписание ратификационных грамот — важная составная часть процесса ратификации. Без них ратификация не может считаться совершенной.

Ратификационная грамота представляет собой торжественно оформленный документ с печатями и подписями. В каждом государстве она оформляется по-своему3. Как правило, ратификационная грамота состоит из трех частей. Во вступительной части указываются орган, который ратифицирует договор, название ратифицируемого договора, место и дата его подписания. Основная часть содержит полный текст этого договора и оговорки, если они имеются, а также текст всех приложений и дополнительных соглашений, которые составляют неотъемлемую часть данного договора. В заключительной части делается торжественное заверение, что данный договор будет точно и неуклонно соблюдаться государством. Здесь же ставятся подписи и печати. В России ратификационная грамота подписывается Президентом Российской Федерации на основании федерального закона о ратификации международного договора и скрепляется его печатью и подписью Министра иностранных дел России.

5. Все рассмотренные процедуры относятся к внутренней компетенции государств и не регулируются ст. 14 Венской конвенции. Последняя ограничивается в п. 1 лишь перечислением четырех случаев, когда согласие государства на обязательность для него международного договора выражается путем ратификации.

6. Пункт 2 говорит о таких способах выражения согласия государств на обязательность международного договора, как утверждение и принятие. В этих случаях государства выражают согласие на условиях, подобных тем, которые применяются при ратификации.

Утверждение означает окончательное одобрение подписанного международного договора правительством или иным органом исполнительной власти (министерством, ведомством), если заключение договора относится к его компетенции. В таком понимании утверждение в п. 2 ст. 14 Конвенции нужно отличать от предварительного одобрения или утверждения правительством, осуществляемых до ратификации и даже до подписания международ-

Собранис законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757. м.: Талаяаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. С. 155—156.

Образцы ратификационных грамот см.: Паленц О.Э. Ратификация международных договоров. М.— Л., 1950.

Статья 14

ного договора. Последние регулируются только внутригосударственными правовыми актами, носят чисто внутренний характер и не являются выражением согласия государства на обязательность для него договора. В таком смысле употреблен термин "одобрение", например, в ст. 16 Федерального закона о международных договорах Российской Федерации 1995 года.

Термин "утверждение" применяется также к договорам, заключаемым международными организациями (см., например, ст. 63 Устава ООН, ст. 14 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 года).

Принятие международного договора — сравнительно новый способ выражения согласия государств на обязательность международного договора. Однако новизна здесь скорее тдг гинр" """"'1 ", чем по существу. Об этом свидетельствуют договорная практика государств и тот факт, что одни и те же процедуры в одних случаях называются принятием договора, а в других — присоединением. Например, в ст. 79 Устава ВОЗ говорится, что государства могут присоединиться к нему "путем принятия", которое осуществляется вручением официального документа о принятии Генеральному секретарю ООН. Похожие формулировки о принятии есть в Уставе ЮНЕСКО (ст. XV) и др. Однако другие многосторонние договоры, в том числе учредительные акты специализированных учреждений ООН, в таких случаях говорят о присоединении, чему специально посвящена ст. 15 Венской конвенции (см. комментарий к этой статье). Так, присоединение предусмотрено в ст. 33 Конвенции Всемирной метеорологической организации 1947 года, в ст. 16 Международной конвенции электросвязи 1952 года и др. Во всех указанных случаях принятие и присоединение — синонимы.

Иногда принятие может применяться вместо ратификации. Такое возможно, когда международный договор по характеру его объекта и цели не нуждается в ратификации. Этому служит формулировка "подписание при условии принятия". В некоторых случаях термин "принятие" включается в договоры, чтобы не ставить присоединение государства к договору в зависимость от его ратификации.

В договорной практике встречается выражение "принятие договора к сведению". Такое принятие само по себе не делает государство участником договора, но может давать дополнительную уверенность в его соблюдении.

Некоторые юристы (например, В.Ф. Губин) считают, что еще есть понятие "окончательное принятие международного договора", охватывающее любую форму выражения согласия государств на обязательность для них международного договора'. Венская конвенция такого понятия не знает.

Венская конвенция различает — и это нужно подчеркнуть — "принятие" договора и "принятие текста" договора. Если принятие международного | договора является способом выражения согласия государства на обязательность данного международного договора, то принятие текста договора, предусмотренное в ст. 9 Конвенции, ограничивается согласием его уполномоченного с формулировками текста и не накладывает на само государство договорных обязательств (см. комментарий к ст. 9).

Принятие (как и утверждение) международного договора оформляется посредством других документов, нежели ратификация. По сравнению с ратификационными грамотами, документы о принятии или утверждении не имеют торжественного вида и четко установленной формы. Обычно это ноты

'См.: Сов. государство и право. 1974. № 8. С. 149.

ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

или письма, которые подписываются от имени правительства министром иностранных дел или даже его заместителем, хотя и здесь возможен обмен данными документами или сдача их на хранение депозитарию (см. комментарий к ст. 16 Конвенции).

Статья 15

СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОРА, ВЫРАЖЕННОЕ ПРИСОЕДИНЕНИЕМ

Согласие государства на обязательность для него договора выражается

присоединением, если:

a) договор предусматривает, что такое согласие может быть выражено

этим государством путем присоединения;

b) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения; или

c) все участники впоследствии договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения.

1. Если государство с самого начала не участвовало в международном договоре, оно может присоединиться к нему. В этом смысл ст. 15. Статья предусматривает три варианта такого присоединения: подп. "а", "Ь", "с".

2. Договоры, допускающие присоединение к ним других государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие многосторонние договоры (см. комментарий к ст. 2). Но и региональные договоры могут быть открыты для присоединения к ним других государств. Таким был, например, Варшавский договор 1955 года, ныне утративший силу (см. комментарий к ст. 62).

Принципиальное значение имеет открытие для всех государств независимо от их общественного строя общих многосторонних договоров (см. комментарий к ст. 2). Этот вопрос остался нерешенным в ст. 15, как и во всей Венской конвенции, и является ее существенным пробелом. Попытки решить его в Комиссии международного права и на Венской конференции не увенчались положительным результатом. Предложения о включении в ст. 15 пункта, который бы предусматривал, что общие многосторонние договоры должны быть открыты для присоединения всех государств, не были приняты. Во времена острого противостояния двух систем такой подход означал явную дискриминацию большой группы суверенных государств с социалистическим строем в присоединении к целому ряду важных многосторонних договоров, содержащих ограничительные формулы присоединения. Поэтому представи- | тели СССР и ряда других стран голосовали на Венской конференции против ст. 15'. Хотя в настоящее время в связи с повсеместным признанием в общих многосторонних договорах принципа универсальности эта проблема потеряла свою остроту, юридический пробел в ст. 15 остался. Он должен устраняться на основе общепризнанных принципов международного права, прежде всего принципа суверенного равенства государств и вытекающего из него принципа универсальности. Последний нашел свое подтверждение в Декларации об универсальности 1969 года, включенной в качестве составной части в Заклю-

См.: Conference dcs Nations Unics sur Ie droit dcs traites. Dcuxiemc session. P. 29.

Стать* 15

чительный акт Венской конференции, которая выразила свое убеждение в том, что "многосторонние договоры... объект и цель которых представляют интерес для международного сообщества в целом, должны быть открыты для всеобщего участия". В соответствии с этим должна толковаться ст. 15 Конвенции: встречающиеся в общих многосторонних договорах прошлых лет ограничительные формулы применению не подлежат, их действительность можно оспорить на основании ст. 53 Конвенции (см. комментарий к этой статье).

3. Присоединение — не просто способ выражения согласия государства на обязательность для него международного договора, но и своеобразный способ его заключения, в котором возможны свои стадии и способы выражения согласия присоединяющегося государства быть связанным договором, например подписание протокола о присоединении и даже ратификация акта о присоединении к договору'. Возможны предварительные переговоры присоединяющегося государства с первоначальными участниками договора или консультации с его депозитарием об условиях своего участия в договоре. Если международный договор предусматривает эти условия, то они должны соблюдаться. Условия могут изменяться в соответствии с правилами изменения или внесения поправок в договор (см. ст.ст. 39—41). Протоколы о присоединении могут содержать также специальные условия присоединения для нового государства с его согласия.

4. Присоединяясь к открытому международному договору, государства могут делать заявления о непризнании ими того или иного из участвующих в этом договоре государств. В некоторых случаях такие заявления можно расценивать как оговорку, и тогда к ним должны применяться правовые принципы, относящиеся к оговоркам2 (см. комментарий к ст.ст. 19—22 Конвенции). Указанные заявления не могут повлиять на участие в нем непризнанного государства, ибо современное международное право не знает нормы, которая бы требовала общего согласия всех участников договора с оговоркой, чтобы сделавшее ее государство стало субъектом данного договора, в том числе путем присоединения. Единственным правовым последствием в этом случае будет невозникиовение правовых связей по данному договору между присоединившимся государством и теми участниками договора, которые возражают против присоединения непризнанного ими государства. "Присоединение, — писал известный швейцарский юрист П. Гуггенхейм, — зависит от воли присоединяющегося субъекта права... и может случиться, что одно государство будет допущено к участию в конвенции вопреки воле некоторых договаривающихся сторон"3. Таково же было мнение и Г. Кель-зена4.

5. Раньше применялось присоединение и в форме привступления. Им называлось торжественное присоединение третьего государства к договору с принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор государствами. Считалось также, что присоединение возможно лишь к договору, который вступил в силу. Новейшая договорная практика показывает, что

Примеры из договорной практики см.: Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. С. 168—170.

См.: Ляхе М. Многосторонние договоры. М., 1960. С. 215. м.: Guggenheim P. Traite du droit international. T. 1. Gcnevc, 1953. P. 74—76.

*cm.: Kelsen H. Contribution a la theoric du traite international//Rcvuc international dc la thconc du rirnii n™„ lam о •ne i«;

ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

право на присоединение существует независимо от вступления договора в силу. Именно в таком смысле формулируются заключительные статьи современных международных договоров. И ст. 15 не ставит никаких условий на этот счет. Не придается значение и форме документов о присоединении.

6. Как отмечалось, в практике встречаются документы о присоединении, в которых сказано, что они подлежат ратификации. Если такой акт был послан депозитарию до ратификации, то в соответствии с практикой ООН считается, что этот акт свидетельствует лишь о намерении государства присоединиться к договору, и только после его ратификации государство выражает свое окончательное согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении ничего не говорится о его последующей ратификации, то Генеральный секретарь ООН включает присоединяющееся государство в число участников договора и уведомляет об этом других его участников!.

7. Присоединение к международному договору в зависимости от его содержания, объекта и цели может совершаться от имени государства в целом, его главы или от имени правительства. В нашей стране присоединение к наиболее важным договорам производится от имени Российской Федерации в форме федерального закона в порядке, установленном для ратификации международных договоров. В таких случаях может изготовляться особый документ — грамота о присоединении. Как по содержанию, так и по форме она играет роль ратификационной грамоты, хотя и называется по-другому .

Статья 16

ОБМЕН РАТИФИКАЦИОННЫМИ ГРАМОТАМИ И ДОКУМЕНТАМИ О ПРИНЯТИИ, УТВЕРЖДЕНИИ ИЛИ ПРИСОЕДИНЕНИИ ИЛИ ДЕПОНИРОВАНИЕ ТАКИХ ГРАМОТ И ДОКУМЕНТОВ

Если договором не предусмотрено иное, то ратификационные грамоты, документы о принятии, утверждении или присоединении означают согласие государства на обязательность для него договора с момента:

a) обмена ими между договаривающимися государствами;

b) депонирования у депозитария; или

c) уведомления о них договаривающихся государств или депозитария, если так условились.

1. Завершающей стадией заключения договора являются процедуры, перечисленные в комментируемой статье.

Очевидно, что если заключение международного договора ограничивается его подписанием, то указанных в ст. 16 процедур не наступает.

Целью этих процедур является установление точного момента, с которого согласие государства на обязательность международного договора вступает в силу в отношении других договаривающихся государств. Этот момент очень важен для заключения международного договора. Дело в том, что момент

См.: Summary of the Practice of the Secretary General as Depositary of Multilateral Agreements.

Doc. St/Lcg. 7. Par. 48. f\ В свое время грамоты о присоединении нашей страны были разработаны МИД СССР и

применялись в практике. Образец грамоты о присоединении см.: Международное право в

——._...*.»».„ \f I no- /"• 11С 11 Г

CTtTk* 16

выражения согласия на обязательность договора государством и момент юридического установления, фиксации этого выражения могут не совпадать.

При обмене ратификационными грамотами, применяемом чаще всего к двусторонним договорам, эта проблема обычно не возникает: таким моментом является день обмена; этот день фиксируется в протоколе об обмене. Место обмена иногда указывается в самом договоре или согласовывается специально. Обычно это столица государства-участника, где договор не был подписан, что можно рассматривать как своеобразный альтернат, выражение принципа суверенного равенства.

2. При заключении многосторонних договоров вместо обмена ратификационными грамотами происходит сдача их или других документов (об утверждении, принятии, присоединении) на хранение депозитарию договора. Функции депозитария определены в ст.ст. 77—78 Конвенции (см. комментарий к ним). Проблема состоит в том, устанавливает ли сама по себе сдача на хранение депозитарию указанных документов юридическую связь между сдавшим их государством и другими договаривающимися государствами или эта связь возникает только после того, как последние были уведомлены о депонировании. Общее правило заключается в том, что сам факт сдачи на хранение указанных документов устанавливает такую юридическую связь, хотя некоторые многосторонние договоры, например Венская конвенция о дипломатических сношениях и Венская конвенция о консульских сношениях, предусматривают срок после депонирования соответствующих документов для возникновения этой связи. Если же специального указания в договоре нет, то, как следует из ст. 16 Конвенции, сам факт депонирования устанавливает юридическую связь согласия депонирующего государства с другими договаривающимися государствами. Такой точки зрения придерживается и Международный Суд ООН1.

3. Что касается предусмотренной в подл. "с" ст. 16 процедуры уведомления договаривающихся государств или депозитария, то она встречается реже и является упрощенной формой обмена упомянутыми документами или сдачи их на хранение. Если такая процедура предусмотрена договаривающимися государствами, то должны применяться положения ст. 78 Конвенции (см. комментарий к ней).

Иначе говоря, если согласована процедура уведомления договаривающихся государств, то согласие уведомляющего государства на обязательность для него международного договора в отношении другого договаривающегося государства устанавливается только по получении уведомления этим другим государством. Если же согласована процедура уведомления депозитария, то такое согласие устанавливается с момента получения им уведомления (как и в случае сдачи документов на хранение депозитарию).

4. В нашей стране обмен ратификационными грамотами и другими указанными документами и сдача их на хранение депозитариям производятся Министерством иностранных дел Российской Федерации либо по его поручению дипломатическим представительством России в иностранном государстве или ее представительством при международной организации. Дипломатическим путем тоже делаются соответствующие уведомления и сообщения.

CJ. Reports. 1956. Р. 170 (Case: Right of Passage over Indian Tcrritoly).

ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

Статья 17

СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ЧАСТИ ДОГОВОРА И ВЫБОР РАЗЛИЧНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ

1. Без ущерба для статей 19—23, согласие государства на обязательность для него части договора имеет силу лишь в том случае, если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства.

2. Согласие государства на обязательность для него договора, который допускает выбор между различными положениями, имеет силу лишь в том случае, если ясно указано, к какому из этих положений согласие относится.

1. Пункт 1 комментируемой статьи касается случаев, когда согласие государства на обязательность для него международного договора относится к части договора. Отдельные договоры предусматривают такую возможность, давая право государствам соглашаться лишь на часть или части договора или исключать некоторые части. Тогда допустимы ратификация части договора, его утверждение, принятие и присоединение. Однако при отсутствии такого разрешения общим установившимся правилом является то, что все эти способы выражения согласия относятся к договору в целом. Что касается подписания, то едва ли возможно подписание только частей договора, в отличие от парафирования, когда парафировать можно даже отдельные статьи. Венская конвенция в ст. 17 не устанавливает каких-либо запретов на этот счет. В то же время в п. 1 указывается, что выражение согласия с частью договора допустимо лишь в том случае, если это разрешено в самом договоре или с этим согласны другие договаривающиеся государства. По принятым отдельным частям договора можно делать оговорки.

В п. 1 ст. 17 предусмотрено, что он действует без ущерба для ст.ст. 19—23 об оговорках (см. комментарий к этим статьям). Однако в отличие от оговорок, заявление о которых является суверенным правом каждого государства и не зависит от согласия других договаривающихся государств, возможность разделения договора на части и выражения согласия только с какой-либо его частью зависит от такого согласия (см. комментарий к ст. 44 Конвенции). Следует также отметить, что во всех этих статьях имеются в виду многосторонние договоры, поскольку в двусторонних договорах вопрос о согласии с частью договора возникнуть не может: в случае несогласия с ней второго контрагента она просто не включается в двусторонний договор как несогласованная.

2. Пункт 2 отражает практику, в соответствии с которой договор предусматривает, что согласие государства на его обязательность может быть альтернативным, т.е. когда сам договор допускает выбор между его положениями. В этом случае согласие государства имеет силу лишь тогда, когда при выражении согласия ясно указано, к какому из альтернативных положений оно относится. Возможность альтернативного согласия встречается в некоторых конвенциях Международной организации труда, в Пересмотренном общем акте о мирном разрешении международных споров 1928 года (ст. 38)1, но эта практика не получила широкого распространения.

См.: Современное международное право. Сборник документов. Сост. В.К. Собакин. М., 1964. С. 525.

Статаи 17, 18

Статья 18

ОБЯЗАННОСТЬ НЕ ЛИШАТЬ ДОГОВОР ЕГО ОБЪЕКТА И ЦЕЛИ ДО ВСТУПЛЕНИЯ ДОГОВОРА В СИЛУ

Государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, если:

a) оно подписало договор или обменялось документами, образующими договор, под условием ратификации, принятия или утверждения, до тех пор, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора; или

b) оно выразило согласие на обязательность для него договора, — до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу не будет чрезмерно задерживаться.

1. Комментируемая статья отражает одну из сторон принципа pacta sunt servanda — добросовестность (см. комментарий к ст. 26 Конвенции). Этот принцип в полном объеме применяется только к действующим международным договорам, т.е. к таким, которые вступили в силу. Однако некоторые элементы этого принципа применены раньше. К ним относится добросовестность. Считается общепризнанным, что государства, подписавшие договор под условием ратификации, принятия или утверждения, принимают на себя в духе доброй воли обязательство воздерживаться от действий, противоречащих объекту и цели договора. В деле о германских интересах в польской Верхней Силезии (1926 года) Постоянная Палата международного правосудия признала, что если предстоит ратификация подписанного международного договора, то злоупотребление государством, подписавшим договор, своими правами в период после подписания до ратификации может означать нарушение его обязательств по договору'. Это положение и отражено в подп. "а" ст. 18, причем здесь указывается, что такое обязательство действует до тех пор, пока государство не выразит своего ясного намерения не быть участником договора.

2. Подпункт "Ь" предусматривает случаи, когда государство берет на себя обязательство соблюдать договор до его вступления в силу, т.е. временно применять договор (см. комментарий к ст. 25), но при условии, что его вступление в силу не будет чрезмерно задерживаться. Последнее ограничение во времени необходимо. Известно, что договоры, особенно многосторонние, требуют часто довольно длительного времени для вступления в силу или вообще не вступают в силу. Поэтому нужно ограничение во времени, за пределами которого государство может считать себя свободным в отношении данного договора. Точное установление срока (такое предложение было на Венской конференции) не представляется возможным. Он зависит от содержания договора, его объекта и цели и определяется в каждом отдельном случае заинтересованным государством. Поэтому подл. "Ь" ограничен указанием на то, что обязанность государства воздерживаться от действий, которые лишили бы не вступивший в силу международный договор его объекта и цели, действует при условии, что такое вступление в силу "не будет чрезмерно задерживаться".

3. Добросовестность, как она зафиксирована в ст. 18, начинается с момента подписания. Комиссия международного права считала, что добро-

'PCIJ (1926). Series A. N 7. Р. 30.

ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

совестность должна соблюдаться на более ранней стадии - когда государство соглашается вступить в переговоры с целью заключения международного договора и пока переговоры ведутся. На этот случай был специальный пункт в проекте статьи'. Однако на Венской конференции этот пункт был подвергнут основательной критике многими государствами. Как отмечалось, его принятие слишком бы расширило сферу применения принципа pacta sunt servanda и что, пока содержание договора еще не известно и нет его окончательного текста, слишком рано предусматривать, что какое-либо действие государства может лишить договор его объекта и цели. Подчеркивалось, что такое обязательство связывало бы руки договаривающимся государствам в ходе переговоров, что оно могло бы быть недобросовестно использовано для срыва переговоров, что оно противоречит суверенитету и свободе выбора государств, ведущих переговоры, и т.д. В результате подавляющим большинством голосов, в том числе представителя СССР, упомянутый пункт был исключен, и ст. 18 его не содержит. В то же время некоторые государства, голосовавшие за исключение этого пункта, заявили, что такое их голосование не означает, что они против следования добросовестности в международных отношениях, в том числе в процессе переговоров по заключению международных договоров. Они его признают2.