- •Isbn 987-5-88081-904-1
- •Оглавление
- •Методические материалы
- •Теоретические материалы
- •Предисловие
- •Тематический план
- •Раздел III. Отраслевые основы социально-экономического прогнозирования
- •Тема 2.8. Технология прогнозного исследования.
- •Тема 3.1. Прогнозирование социодемографического развития.
- •Тема 3.2. Прогнозирование экономического развития.
- •Тема 3.3. Государственное прогнозирование социально-экономического развития.
- •Раздел I. Общая характеристика современного
- •Глава 1. Эволюция концепций общественного развития
- •§ 1. Античность и Средневековье: от анализа цикличности к идее прогресса
- •§ 2. Формирование прогрессистских концепций будущего
- •§ 3. Развитие идей о будущем общества во второй половине XX в.
- •Глава 2. Социально-экономическое прогнозирование в системе научного знания
- •§ 1. Зарождение и развитие современной прогностики
- •§ 2. Отечественная прогностика23
- •Раздел II. Методология
- •Глава 1. Общая характеристика методологии современного социально-экономического прогнозирования
- •§ 1. Основа методологии современного социально-экономического прогнозирования
- •§ 2. Классификация прогнозов и методов прогнозирования
- •Глава 2. Логико-интуитивные методы прогнозирования
- •§ 1. Логические методы ситуационного анализа
- •§ 2. Опросные и групповые экспертные методы
- •Глава 3. Формализованные математические методы прогнозирования в государственном управлении
- •§ 1. Модели временных рядов
- •§ 2. Эконометрическое моделирование
- •§ 3. Разработка индикаторов
- •§ 4. Метод «затраты-выпуск» и модель межотраслевого баланса
- •Глава 4. Технология прогнозного исследования40
- •§ 1. Составление программы исследования
- •§ 2. Исходная модель и ее анализ
- •Примерная типология показателей, используемых для построения исходной модели социального объекта
- •§ 3. Модель прогнозного фона
- •Прогнозная ретроспекции фоновых данных.
- •§ 4. Поисковый прогноз
- •§ 5. Нормативный прогноз
- •Обсуждение обеих или хотя бы последней нормативной модели.
- •§ 6. Верификация прогноза. Выработка рекомендаций для управления
- •Раздел III. Отраслевые особенности
- •Глава 1. Прогнозирование социодемографического развития
- •§ 1. Демографическое прогнозирование
- •§ 2. Прогнозирование труда и занятости
- •§ 3. Прогнозирование динамики уровня жизни населения
- •§ 4. Вопросы прогнозирования и стратегического планирования развития социального комплекса
- •Глава 2. Прогнозирование экономического развития
- •§ 1. Прогнозирование экономического роста и темпов развития экономики
- •§ 2. Прогнозирование динамики цен и инфляции
- •§ 3. Прогнозирование развития сферы финансов
- •§ 4. Прогнозирование инвестиционной деятельности и капитальных вложений
- •§ 5. Прогнозирование нтп и развития инноваций
- •§ 6. Прогнозирование внешней торговли
- •§ 7. Прогнозирование развития агропромышленного комплекса
- •§ 8. Прогнозирование развития транспорта и связи
- •§ 9. «Экологическое» прогнозирование
- •Глава 3. Государственное социально-экономическое прогнозирование: основы организации
- •§ 1. Государственное социально-экономическое
- •§ 2. Государственное социально-экономическое прогнозирование в Российской Федерации
- •Заключение
- •Практикум
- •2. Составление технического задания и программы прогнозного исследования
- •3. Логико-интуитивные экспертные методы прогнозирования
- •4. Количественные методы прогнозирования
- •Глоссарий
- •625000, Г. Тюмень, ул. Семакова, 10
§ 2. Государственное социально-экономическое прогнозирование в Российской Федерации
После ликвидации Госплана в нашей стране с середины 1990-х гг. пытаются построить государственную систему прогнозирования и планирования социально-экономического развития, схожую с системой индикативного планирования.
Основы государственного прогнозирования социально-экономического развития заложены в Федеральном законе от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Российской Федерации». В указанном законе обозначена общая логика разработки и реализации государственных программ и планов социально-экономического развития, система прогнозно-плановых документов и действий по их разработке.
В целом предусмотрено составление трех типов документов по вопросам планирования социально-экономического развития:
1. Прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации как основные документы предпланового характера.
303
Концепция социально-экономического развития Российской Федерации — система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Концепция должна являться базовым документом, определяющим содержание всех прочих плановых разработок.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации — комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Основная задача при составлении программы — формулировка государственной стратегии социально-экономического развития страны не как совокупности общих целевых ориентиров, а как связной совокупности мероприятий.
В Российской Федерации, согласно названному закону, должны составляются прогнозы трех периодов упреждения:
краткосрочные (на год, периодичность, аналогичная составлению государственного бюджета);
среднесрочные (на срок от трех до пяти лет с ежегодной коррекцией);
долгосрочные (на срок десять лет с пятилетней периодичностью).
Это должно позволить воплощению в государственном прогнозировании в России принципа непрерывности прогнозирования. Однако в действительности что-либо, напоминающее долгосрочный прогноз, обозначенный в законе, было составлено только в 2000 г.: основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 г.), затем, спустя примерно 5 лет, — до 2015 г. Но в лучшем случае эти документы напоминают концепцию развития страны, а не долгосрочный прогноз развития. Никаких долгосрочных прогнозов как таковых до сих пор ни разу не разрабатывалось и не разрабатывается.
Практика среднесрочного прогнозирования возродилась только недавно, с 2000 г. Ежегодно составляется, наряду с краткосрочным годичным прогнозом социально-экономического развития и прогноз на трехлетнюю перспективу. Оба всецело увязаны с составлением бюджета (а теперь и трехлетнего перспективного финансового плана) как вспомогательный этап бюджетного процесса, что представляется не вполне верным методологически.
304
Кроме того, прогноз социально-экономического развития как Российской Федерации в целом, так и субъектов федерации в большей степени напоминает меморандум (концепцию?) об основных направлениях социально-экономической политики, нежели прогноз как таковой.
Таким образом, хотя сегодня в нашей стране, фактически, имеет место в том или ином виде, разработка государственных прогнозов на кратко- и среднесрочную перспективу, полностью законодательно прописанная последовательная схема документов прогноз-концепция-программа ни разу не выстраивалась.
Интересно, что существующая отечественная практика государственного социально-экономического прогнозирования, в отличие от зарубежной, не предполагает обращения к услугам существующих в стране научно-исследовательских и прогностических организаций при составлении государственных прогнозов. Более того, даже явные ошибки государственных учреждений при составлении социально-экономических прогнозов и регулярные примеры успешного прогнозирования социально-экономического развития рядом негосударственных организаций нисколько этого порядка не меняют. Она не допускает и «интерактивного» взаимодействия с обществом, все прогнозные разработки ведутся органами власти почти изолированно, результаты «сторонних» исследований почти не используются, если они не подтверждают политическую линию, проводимую руководством государственных структур. Вероятно, следовало бы обратить внимание на возможность использования ресурсов прогностических организаций в составлении государственных прогнозов социально-экономического развития.
Инициатива в осуществлении прогнозно-плановых разработок принадлежит Правительству Российской Федерации. Разработка ежегодного прогноза социально-экономического развития и среднесрочного прогноза начинается с его постановления о разработке прогноза, в котором прописывается общий организационный порядок, определяются основные ответственные органы и учреждения. Но, в целом, работу по прогнозированию социально-экономического развития в стране организует и направляет Министерство экономического развития и торговли (МЭРиТ) Российской Федерации. Разумеется, предполагается активное участие в этой работе субъектов РФ, всех министерств и ведомств, постоянных представителей Пре-
305
зидента РФ в федеральных округах, а также отраслевых и функциональных департаментов самого Минэкономразвития РФ.
После издания в начале предпрогнозного года постановления Правительства России о разработке прогноза МЭРиТ подготавливается пакет документов для разработки прогноза. После этого фактически работа разделяется в двух направлениях:
прогнозная работа, осуществляемая в рамках федеральных министерств и ведомств;
прогнозная работа в субъектах Российской Федерации.
Информация для окончательной «сводки» прогноза социально-экономического развития России, таким образом, поступает по этим двум основным каналам.
В целом, схема составления прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на год и среднесрочную (три года) перспективу уже устоялась. Прогноз разрабатывается в два этапа: предварительный прогноз и уточненный прогноз.
На первом этапе основная роль принадлежит федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации и иным субъектам бюджетного планирования на федеральном уровне. Ими разрабатываются и представляются:
1. В Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации:
к концу апреля предпрогнозного года:
предложения по составу и объемам финансирования расходов инвестиционного характера;
прогнозы развития отраслей и сфер экономики на 2007 г. и параметры прогнозов до 2009 г.;
прогноз (план) развития государственного и муниципального секторов экономики на очередной год;
к началу лета предпрогнозного года:
Федеральной службой по тарифам России — предельные темпы роста цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий в 2007 г.;
прогнозы и обоснование объемов финансирования (в пределах бюджетов субъектов бюджетного планирования) закупок и поставок продукции для государственных нужд, в том числе в рамках основных показателей государственного оборонного заказа (за ис-
306
ключением объемов финансирования научных исследований гражданского назначения);
к середине лета предпрогнозного года:
распределение расходов инвестиционного характера, а также распределение ассигнований на разработку, закупку и ремонт вооружения, военной и специальной техники, выполнение работ (услуг) по государственному оборонному заказу, предусматриваемых к финансированию в рамках основных показателей государственного оборонного заказа, по главным распорядителям средств федерального бюджета, статьям функциональной и экономической классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетным целевым программам (для последующего представления указанного распределения в Минфин России);
Федеральным агентством по управлению государсвтенным имуществом (Росимуществом) — программа приватизации государственных и муниципальных предприятий на прогнозируемый год;
Федеральной таможенной службой России, Росимуществом и Росрезервом — уточненные прогнозы поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации и федеральный бюджет (с необходимыми расчетами и пояснительной запиской).
2. В Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации направляются:
в марте-апреле предпрогнозного года:
Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации — уточненные отчетные данные об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов и прогноз основных параметров бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также свода территориальных государственных внебюджетных фондов на плановый период;
субъектами бюджетного планирования — предложения по распределению бюджета принимаемых обязательств между ведомственными целевыми программами;
Банком России — основные показатели денежно-кредитной политики, прогноза платежного баланса и прогноза развития банковского сектора в плановом периоде;
307
к середине предпрогнозного года:
Банком России — отчетный платежный баланс Российской Федерации за I квартал предпрогнозного года и прогноз платежного баланса Российской Федерации на следующий год; анализ текущего состояния банковской системы и прогноз ее развития на следующий год и на трехлетний период; данные о фактически полученной Банком России по итогам предыдущего года балансовой прибыли и части балансовой прибыли, которую предполагается перечислить в федеральный бюджет в текущем году и по прогнозу в следующем году;
Минпромэнерго России — данные о прогнозируемых в следующем году объемах производства подакцизной продукции, в том числе подлежащей обложению акцизами (с расшифровкой необлагаемых объемов производства и реализации) объемах добычи углеводородного сырья, в том числе облагаемого налогом на добычу полезных ископаемых (с расшифровкой необлагаемых объемов);
Минеельхозом России — данные о прогнозируемых в следующем году объемах производства и реализации спирта этилового из всех видов сырья, спиртосодержащей продукции, алкогольной продукции, табачной продукции и пива, в том числе подлежащих обложению акцизами (с расшифровкой необлагаемых объемов производства и реализации);
к началу августа предпрогнозного года:
— Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации — проекты федеральных законов о бюджетах Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда со циального страхования Российской Федерации, Федерального фон да обязательного медицинского страхования, о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на сле дующий год.
В соответствии с подготавливаемым МЭРиТ и Минфином и принятым постановлением Правительства Российской Федерации о разработке прогноза, МЭРиТ разрабатывает сценарные условия функционирования экономики страны в прогнозном году с учетом правительственных целевых установок и другие документы, необходимые регионам для разработки своих прогнозов. Весь набор материалов для обеспечения разработки прогноза направляется МЭРиТ
308
федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов федерации. В состав этого набора, как правило, включаются:
инструктивное письмо, в котором определяются основные требования к порядку разработки прогноза на очередной год;
сценарные условия функционирования экономики страны;
исходные основные макроэкономические показатели с данными оценки текущего года и приближенным прогнозом на предстоящий год;
прогноз динамики индексов-дефляторов до конца текущего и на предстоящий год;
перечень показателей для разработки прогноза на предстоящий год (табличная часть);
методические рекомендации по разработке различных разделов и показателей прогноза;
примерная структура регионального доклада по прогнозу (описательной части) — для региональных властей;
рекомендации по разработке прогнозов объемов продукции, закупаемой для государственных нужд;
формы бюджетных заявок на федеральные ассигнования, капвложения и кредитные ресурсы на предстоящий год;
перечень дополнительных показателей, которые могут быть затребованы МЭРиТ от регионов при необходимости;
перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета в предстоящем году.
Основными «установочными» документами федерального пакета являются сценарные условия и перечень показателей для разработки прогноза. В рамках сценарных условий, подготавливаемых как текстовый описательный документ, выделяются следующие содержательные разделы:
— общая характеристика социально-экономической ситуации с анализом основных противоречий текущего периода, результатов ра нее проводимой финансовой и денежно-кредитной политики, инфля ционной динамики, ситуации с бюджетными поступлениями и рас ходами, оценкой положения на валютном рынке, степени реализации инвестиционного потенциала, развития реального сектора экономики, экспорта и импорта, динамики доходов и расходов населения, разви тия системы социального обеспечения в целом;
309
цели и задачи на оставшийся период текущего года и на прогнозируемый год;
характеристика оптимистического и пессимистического вариантов сценариев социально-экономического развития страны в прогнозируемом году;
основные направления социально-экономической политики в сферах финансово-бюджетной и денежно-кредитной политики, валютной, ценовой и инвестиционной политики, развития рыночной инфраструктуры и институциональных преобразований, промышленной, структурной политики, материального производства и регулирования товарных рынков (по отраслям), социальной политики, в том числе занятости и политики на рынке труда, оплаты труда и пенсионного обеспечения, социальных гарантий, социально-культурной сферы, экологической и региональной политики, внешней торговли, в том числе внешнеэкономических связей со странами СНГ.
Перечень показателей для разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год, во-первых, содержит в себе показатели, определенные МЭРиТ для расчета в рамках подготовки прогноза, во-вторых, определяет основную форму представления итоговой таблицы прогноза (табл. 12).
Таблица 12 Форма таблицы показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации
Показатели |
Ед. изм. |
Предыдущий год |
Текущий год |
|
||||||
Прогнозный период |
||||||||||
|
||||||||||
1-й год |
2-й год |
3-й год |
||||||||
|
|
|
|
1-й вариант |
2-й вариант |
1-й вариант |
2-й вариант |
1-й вариант |
2-й вариант |
К сожалению, на практике форма данной таблицы во многом способствует господству упрощенного подхода к разработке прогноза, при котором все показатели прогнозируются с помощью линейной экстраполяции двух точек (прошлый и текущий год) на третью (прогнозируемый, будущий год), и последующие, пусть даже с внесением различных поправочных коэффициентов.
310
После получения федеральных данных органом исполнительной власти региона по представлению региональных экономических органов (департаментов или комитетов по экономике и прогнозированию) и региональных финансовых органов (на уровне региона разработка прогноза часто рассматривается как первый этап бюджетного процесса) обычно издается нормативный акт о разработке прогноза развития региона на предстоящий год. На основе полученного из МЭРиТ пакета документов, региональные экономические органы подготавливают сценарные условия функционирования экономики региона в предстоящем году, формы с составом показателей прогноза развития региона, при этом к московскому перечню прогнозируемых показателей добавляются показатели, в большей степени интересующие регион, а также необходимые методические указания по разработке прогноза.
Все адаптированные к региональным условиям материалы направляются организациям — участникам разработки прогноза. При этом выделяются две основные группы адресатов:
региональные отраслевые структуры (департаменты, комитеты и управления регионального исполнительного органа, территориальные органы федеральной исполнительной власти, крупнейшие предприятия и организации региона);
органы местного самоуправления.
В то время как организации-участники разработки прогноза подготавливают прогнозные данные, региональные экономические органы готовят бюджетные заявки в МЭРиТ, Минфин и отраслевые министерства на финансирование региональных мероприятий из федеральных источников, в том числе в рамках федеральных программ и бюджетные заявки в региональные финансовые органы на финансирование региональных программ.
Как правило, в течение лета предпрогнозного года региональные отраслевые структуры осуществляют сбор необходимых прогнозных данных с подведомственных им предприятий и организаций и передают эти данные (формы) в региональные экономические органы. На основании отраслевых данных региональным экономическим органом разрабатывается предварительный вариант прогноза развития региона по показателям МЭРиТ. При этом предусматривается два варианта прогноза: первый, оптимистический, предполагает успешное осуществлен основных целей, поставлен-
311
ных федеральным центром, а второй, пессимистически отражает воздействие факторов, которые могут замедлить выход на целевые ориентиры установленные сроки. К формируемым основным пока-зателям прогноза социально-экономического развития региона прилагается пояснительная записка с необходимым комментариями. Предварительный вариант прогноза представляется в региональный финансовый орган, где на его базе должна начинаться верстка предварительного проекта регионального бюджета и в МЭРиТ, где на основе предварительных региональных прогнозов и поступив-ших от федеральных отраслевых органов данных формируется предварительный прогноз развития страны.
На втором этапе разрабатывается и представляется уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на прогнозируемый год и уточненные па-раметры прогноза на трехлетний период (с учетом доводимых до середины сентября предпрогнозного года МЭРиТ России показателей, характеристик функционирования экономики, уточненных по результатам их рассмотрения в Правительстве Российской Федерации).
Для этого федеральными органами и структурами пред-ставляются:
1. В Министерство экономического развития и торговли Рос-сийской Федерации субъектами бюджетного планирования:
до конца сентября предпрогнозного года:
— уточненные прогнозы и обоснование объемов финансирова- ния (в пределах бюджетов субъектов бюджетного планирования) закупок и поставок продукции для государственных нужд, в том числе в рамках основных показателей государственного оборонного заказа (за исключением объемов финансирования научных иссле дований гражданского назначения) на следующий год;
в октябре предпрогнозного года:
— уточненные прогнозы социально-экономического развития отраслей и сфер экономики Российской Федерации в 2007 г. и па- раметры прогноза до 2009 г.;
к концу ноября предпрогнозного года:
— Федеральной таможенной службой России, Росимуществом и Росрезервом представляются уточненные прогнозы поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации и федеральный
312
бюджет, администрируемых ими (с необходимыми расчетами и пояснительной запиской).
2. В Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации:
до середины ноября предпрогнозного года:
— Минздравсоцразвития России — уточненные отчетные данные об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов и прогноз основных параметров бюджетов государственных внебюджетных фондов и свода бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов на прогнозируемых трехлетний период с расчетами и обоснованиями.
Материалы к прогнозам формируются в двух вариантах в составе единой пояснительной записки, основных показателей, расчетов и обоснований и представляются в Минэкономразвития России в печатном и электронном виде. При подготовке прогнозов необходимо организовать представление предложений хозяйствующих субъектов к прогнозу на следующий бюджетный год и параметров прогноза на трехлетний период.
На уровне субъектов федерации после завершения работы над предварительным прогнозом региональные экономические органы, обычно в начале осени предпрогнозного года, получают формы прогнозными данными от органов местного самоуправления региона. Последние собирают необходимые прогнозные данные с предприятий и организаций, расположенных на их территории и, добавляя к ним пожелания собственно органов местного самоуправления, передают прогнозные формы в региональный экономический орган.
В качестве источника первичных данных и для региональных отраслевых структур, и для органов местного самоуправления выступают предприятия и организации, с той разницей, что речь идет о несколько различающемся круге предприятий (больше крупных региональных в первом случае и больше небольших местных предприятий во втором), различных разрезах агрегирования (отраслевой и территориальный). И, наконец, органы местного самоуправления добавляют к данным предприятий свои планы развития территории.
Получив необходимые данные от органов местного самоуправления, региональные экономические органы проводят с ними согласование прогнозируемых показателей. Такое согласование про-
313
водится в форме последовательного обсуждения приведенных в заявках прогнозируемых параметров развития территории с отраслевыми отделами регионального экономического органа. Согласовав с территориями показатели прогноза, региональный экономический орган начинает сводить территориальные данные в общерегиональные итоги и готовить некоторые сводные отчеты, главным из которых является региональный баланс спроса и предложения на предстоящий год по важнейшим видам продукции.
В то же время МЭРиТ, сверстав предварительный прогноз по стране в целом, доводит до сведения региональных экономических органов уточненные сценарные условия функционирования экономики страны в предстоящем году, уточненные значения основных показателей прогноза и уточненный прогноза дефляторов. В состав уточняющих материалов могут также входить документы по результатам рассмотрения предварительного проекта прогноза в правительстве, данные по оценке социально-экономической ситуации к третьему кварталу текущего года, новые данные по направлениям государственного регулирования экономического развития.
С учетом этих уточненных материалов и на основе прогнозных значений показателей, полученных от региональных отраслевых структур и органов местного самоуправления, региональные экономические органы подготавливают уточненный (окончательный) прогноз социально-экономического развития региона. При этом окончательный прогноз также готовится в оптимистическом и пессимистическом вариантах, а также в сокращенном (по перечню показателей МЭРиТ) и в полном (по расширенному региональному перечню) объемах. В окончательном виде прогноз состоит из табличной части основных показателей и текстовой части — доклада (пояснительной записки). Содержание доклада включает в себя три основных логических раздела:
— анализ социально-экономического развития региона в текущем (базовом, предпрогнозном) году, в том числе существующие предпосылки и факторы, определяющие развитие региона на прогнозируемый период, характеристика сложившейся социально-экономической ситуации, уровни и тенденции основных показателей, имеющиеся региональные особенности социально-экономических проблем и диспропорции в развитии хозяйства региона, анализ факторов, оказывающих влияние на динамику инфляции,
314
стабилизацию экономики региона, развитие отдельных социально-экономических сфер, анализ общего хода развития отдельных сфер региона, анализ эффективности управления госсектором и влияния государственной политики на развитие региона (в том числе федеральных органов и программ), характеристика организационных, экономических и других мер, принимаемых органами исполнительной власти региона по стабилизации и оживлению экономики в текущем году, характеристика произошедших положительных сдвигов;
уровень экономического и социального развития в прогнозируемом периоде, в том числе конкретные цели и задачи на прогнозируемый период, характеристика ожидаемой динамики основных показателей экономического развития (по отраслям), анализ возможного влияния развития отраслей промышленности на экономические процессы в регионе, прогнозные оценки развития госсектора, анализ эффективности использования совокупных региональных ресурсов для достижения основных прогнозных показателей, прогноз финансового состояния предприятий, анализ проблем формирования доходной части регионального бюджета и других финансовых проблем, анализ сбалансированности бюджетных доходов и расходов, анализ межрегиональных связей, оценка развития демографической ситуации и рынка труда, прогноз развития уровня жизни населения, анализ характера и степени региональных диспропорций в уровне жизни, возможных мер по их нивелированию, оценка экологической ситуации, обоснованные предложения по ключевым проблемам и вопросам, требующим межведомственного и межрегионального согласования или рассмотрения в правительстве;
организационные и экономические меры, обеспечивающие прогнозируемый уровень развития региона, в том числе анализ практики использования накопленного опыта, новых организационных форм и методов региональной экономической политики, предложения о взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти в решении экономических, социальных, экологических и других крупных проблем развития региона.
После сведения окончательного варианта прогноза он последовательно рассматривается руководителем регионального экономического органа и руководителями органа исполнительной власти региона — губернатором или его заместителем. Затем окончательный прогноз направляется в региональный финансовый орган, где
315
он должен служить для подготовки уточненного варианта регионального бюджета и в МЭРиТ, где он используется для подготовки окончательного прогноза развития страны. На региональном уровне окончательный прогноз рассматривается, утверждаясь или принимаясь к сведению, региональным представительным органом в рамках рассмотрения бюджетных посланий губернатора региона.
Электронные таблицы с параметрами развития субъектов РФ за ряд прошедших лет и на прогнозируемый период предварительно анализируются специалистами департамента территориального развития и вводятся в информационно-аналитическую базу данных. Из нее информация в систематизированном виде (по экономическим районам и входящим в их состав субъектам РФ) предоставляется отраслевым и функциональным департаментам МЭРиТ. Прогнозную систематизированную информацию по данным субъектов РФ департаменты министерства сопоставляют с собственными оценками развития отраслей и сфер экономики в территориальном аспекте. Их итоговые экспертные оценки с аналитической запиской представляются в департамент территориального развития, где проводятся комплексные расчеты параметров социально-экономического развития регионов на основе экономико-математического моделирования. Результаты этих расчетов сопоставляются с материалами отраслевых и функциональных департаментов, а итоговая прогнозная оценка — с параметрами макроэкономического прогноза. На завершающей стадии в Минэкономразвития осуществляются комплексная оценка социально-экономической динамики регионов и подготовка сводного аналитического доклада о прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации.
Прогноз социально-экономического развития служит отправной точкой для разработки проектов бюджетов всех уровней, выработки мер государственной социально-экономической политики.
Резюме
Прогнозирование в любой из сфер социальной жизни обладает своей спецификой, выражающейся в различных системных характеристиках объекта прогнозирования, наборах показателей, на базе
316
которых можно отслеживать динамику явлений, методологических подходах и методиках.
Основными вопросами, традиционно выделяемыми в рамках социодемографического прогнозирования, являются вопросы предвидения развития:
демографической ситуации;
рынка труда и занятости населения;
динамики доходов и уровня жизни населения;
отраслей «социального блока»: здравоохранения и медицинского обслуживания населения, социального обеспечения различных категорий населения, образования, культуры, рекреационной сферы и туризма.
Государственное прогнозирование на Западе отличается двумя основными чертами:
система прогнозирования социально-экономического развития в них, в основном, децентрализована;
широко практикуется выполнение прогнозных разработок для нужд государственного управления на контрактной основе частными (правительственными) организациями.
Наиболее сильна децентрализация системы государственного прогнозирования в США. Многие органы государственной власти имеют в своем составе прогностические подразделения.
Прогнозирование социально-экономического развития в США сформировалось и функционирует как развитая коммерческая отрасль. В сфере государственного прогнозирования социально-экономического развития преобладает практика контрактных заказов на прогнозные разработки для государственных учреждений в научно-исследовательских центрах, специализирующихся на выполнении подобных работ.
США — пример страны, в которой практикуется применение методологии стратегического управления в публичном управлении, что тоже накладывает свой опечаток на прогнозную деятельность в органах власти и управления.
Истоки системы стратегического планирования в публичном управлении лежат в модели «индикативного планирования».
Центральным понятием системы индикативного планирования является индикатор — интегральный показатель, количественно определяющий качественные характеристики процесса. Индикатор
317
(от лат. indicator — указатель) — ориентирующий экономический показатель, измеритель, позволяющий в определенной степени предвидеть в каком направлении следует ожидать направления экономических процессов.
Среди характерных примеров индикативного планирования можно назвать индикативное планирование во Франции и Японии.
Подходы к прогнозированию и управлению социально-экономическим развитием, получившие распространение на Востоке, достаточно сильно отличаются от западных систем прогнозирования социально-экономического развития.
Особенность общегосударственного прогнозирования и планирования в Японии заключается в использовании системы социально-экономических прогнозов, планов и научно-технических программ как инструмента комплексного государственного воздействия на развитие социально-экономической системы страны.
В большей степени, чем японская, отличается от западных система управления социально-экономическим развитием, социально-экономического прогнозирования в Китайской Народной Республике. На сегодня КНР является своего рода идеологическим наследником советского планового подхода к управлению социально-экономическим развитием, тем не менее можно констатировать значительную трансформацию системы прогнозирования и планирования социально-экономического развития в Китае по сравнению с нормативным планированием в СССР.
В Российской Федерации после ликвидации Госплана в нашей стране с середины 1990-х гг. пытаются построить государственную систему прогнозирования и планирования социально-экономического развития, схожую с системой индикативного планирования.
Основы государственного прогнозирования социально-экономического развития заложены в Федеральном законе от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Российской Федерации».
В целом, предусмотрено составление трех типов документов по вопросам планирования социально-экономического развития:
1) прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации как основные документы предпланового характера;
318
концепция социально-экономического развития Российской Федерации. Концепция должна являться базовым документом, определяющим содержание всех прочих плановых разработок;
программа социально-экономического развития Российской Федерации. Основная задача при составлении программы — формулировка государственной стратегии социально-экономического развития страны не как совокупности общих целевых ориентиров, а как связной совокупности мероприятий.
В Российской Федерации, согласно названному закону, составляются прогнозы трех периодов упреждения:
краткосрочные (на год, периодичность, аналогичная составлению государственного бюджета);
среднесрочные (на срок от трех до пяти лет с ежегодной коррекцией);
долгосрочные (на срок десять лет с пятилетней периодичностью).
Это должно позволить воплощению в государственном прогнозировании в России принципа непрерывности прогнозирования.
В целом, схема составления прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на год и среднесрочную (три года) перспективу уже устоялась. Прогноз разрабатывается в два этапа: предварительный и уточненный.
Предварительный прогноз составляется к середине лета пред-прогнозного года.
На втором этапе разрабатывается и представляется уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на прогнозируемый год и уточненные параметры прогноза на трехлетний период (с учетом доводимых до середины сентября пред-прогнозного года МЭРиТ России показателей, характеристик функционирования экономики, уточненных по результатам их рассмотрения в Правительстве Российской Федерации).
Прогноз социально-экономического развития служит отправной точкой для разработки проектов бюджетов всех уровней, выработки мер государственной социально-экономической политики.
319
Вопросы для самопроверки
Опишите классификации прогнозных показателей.
Охарактеризуйте систему показателей прогнозирования инфляции.
Какие основные показатели используются для характеристики уровня экономического развития страны?
Каковы особенности прогнозных расчетов ВНП и ВВП?
Охарактеризуйте показатели прогнозирования потребительского рынка.
Что такое емкость рынка?
Какие показатели могут использоваться для прогнозирования внешнеэкономической деятельности?
Опишите систему показателей, используемых для описания и прогнозирования рынка труда и занятости.
Какие показатели могут быть использованы для характеристики уровня жизни населения? Что представляет собой Индекс развития человеческого потенциала?
Охарактеризуйте систему показателей и особенности прогнозирования социальной сферы.
Каким образом построена система управления государственным прогнозированием за рубежом? Дайте общую характеристику.
Что представляет собой система государственного прогнозирования и планирования социально-экономического развития во Франции?
Что представляет собой система государственного прогнозирования и планирования социально-экономического развития в Японии?
Что представляет собой система государственного прогнозирования и планирования социально-экономического развития в США?
Дайте общую характеристику системы прогнозов социально-экономического развития в Российской Федерации.
Каким образом описана система прогнозирования и планирования социально-экономического развития в Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Российской Федерации»?
320
Опишите систему государственных прогнозно-плановых и программных документов в Российской Федерации.
Какова система органов, отвечающих за разработку государственных прогнозов социально-экономического развития в России?
Какие основные документы входят в состав пакета, направляемого в субъекты Российской Федерации в ходе работ по составлению прогноза социально-экономического развития страны?
Опишите этапы разработки и утверждения прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.
Какие методологические принципы прогнозирования нашли свое отражение в Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Российской Федерации»?
321