4. Законотворческий процесс. Стадии и этапы законотворческого процесса.

Законотворческий процесс протекает в рамках определенной процедуры, установленной соответствующими законами, и проходит ряд стадий. Процедурная, процессуальная модель законодательного процесса предполагает следующие стадии: законодательной инициативы и подготовки нормативного акта, обсуждения, принятия и опубликования.

Законодательная инициатива.

Законодательная инициатива – предложение принять какой-либо законодательный акт, может быть неофициальной, исходящей от отдельных лиц, групп, партий и т.д., и официальной, исходящей от субъектов законодательной инициативы, предусмотренных законом. Предложения о принятии законов, исходящие от субъектов, обладающих правом официальной законодательной инициативы, подлежат обязательному рассмотрению законодательным органом.

Право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Субъекты официальной законодательной инициативы в республиках, краях и областях Российской Федерации определяются их конституциями и уставами. В Кемеровской области субъектами законодательной инициативы являются: Губернатор Кемеровской области, депутаты Совета народных депутатов Кемеровской области, представительные органы местного самоуправления, избирательная комиссия Кемеровской области, Кемеровский областной суд, Арбитражный суд Кемеровской области, Уставной суд Кемеровской области, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Кемеровской области, прокурор Кемеровской области, общественные объединения в соответствии с законом Кемеровской области.

Субъект, выступающий с предложением о принятии закона, как правило, предлагает готовый вариант законопроекта. Если же инициатива не подкреплена законопроектом, то законодательный орган принимает меры к разработке соответствующего законопроекта.

Подготовка текста нормативного правового акта требует соответствующей предварительной работы: определение круга привлекаемых специалистов, создание рабочей группы, выявление общественной потребности в правовом регулировании данного вопроса. При подготовке текста проекта обычно используется отраслевой или ведомственный подход, когда привлекаются специалисты, организации соответствующего профиля. Однако в настоящее время все большее распространение получает подход, в соответствии с которым, проект нормативного правового акта готовится соответствующими комитетами или комиссиями соответствующего представительного органа.

Соответственно заранее должны быть определены возможные последствия принятия данного акта: экономические, политические, социальные, юридические, а также просчитаны возможные финансовые затраты на его реализацию и определен источник их финансирования.

Обсуждение законопроекта.

Обсуждение законопроекта предполагает предварительное ознакомление с его содержанием и обычно осуществляется с широким привлечением заинтересованных сторон. Формы обсуждения могут быть самыми различными: совещания; расширенные заседания подготовительных или рабочих комиссий; обсуждение в печати, на радио и телевидении; рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями; получение отзывов и заключений.

Наиболее важным является обсуждение законопроекта непосредственно на заседании представительного органа. Как правило, законопроект рассматривается представительным органом в нескольких чтениях. На первом чтении заслушивается доклад лица, внесшего законопроект, содоклад профильного комитета представительного органа, вносятся поправки, дополнения. Законопроект или отвергается или дополняется в целом и направляется на доработку в комитеты представительного органа. При рассмотрении законопроекта во втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта, принимается решение поставить его на голосование или направить его для рассмотрения в третьем чтении.

Принятие закона.

Закон принимается путем голосования депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа. Федеральные законы принимаются простым большинством голосов. Конституционные законы принимаются не менее чем двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы. Затем законы в течении 5 дней передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается принятым, если он одобрен простым большинством, а конституционный закон тремя четвертями членов Совета Федерации. При отклонении закона Советом Федерации создается согласительная комиссия или Государственная Дума принимает закон повторно не менее чем двумя третями голосов.

Принятый закон в 5-дневный срок направляется Президенту РФ, который в течении 14 дней подписывает и обнародует закон либо отклоняет его от подписания. В последнем случае Федеральное Собрание квалифицированным большинством голосов в размере двух третей от своего состава может преодолеть вето Президента, который в этом случае будет обязан подписать закон. Днем принятия закона считается день его принятия Государственной Думой. Днем принятия федерального конституционного закона считается день его одобрения светом Федерации.

Порядок принятия законов субъектами федерации определяется их конституциями и уставами.

Опубликование законов.

Публикация (обнародование) законов и иных нормативных правовых актов является необходимым условием эффективного функционирования права, ибо без доведения информации о действующих нормах права до их адресатов невозможно правовое регулирование.

Официальная публикация является одновременно формальным условием для определения момента вступления в силу того или иного акта, и подтверждением аутентичности, официальности их текстов. Согласно статьи 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные законы не применяются. Как уже было отмечено выше, публикация является необходимым формальным условием действия вообще всех нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан.

Официальной признается публикация в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».

5. Понятие и принципы систематизации нормативных актов. Виды систематизации: инкорпорация, консолидация, кодификация.

В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативно-правовых актов, издаваемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма общественного развития, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Процесс постоянного изменения правовой системы, ее развития и совершенствования, выражающийся в принятии новых правовых актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных документов, объективно обусловливает необходимость упорядочения всего комплекса действующих нормативно-правовых актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства.

Такую деятельность по приведению нормативно-правовых актов в единую, упорядоченную систему обычно называют систематизацией законодательства.

Таким образом, значение систематизации законодательства состоит в следующем.

Во-первых, она обеспечивает возможность развития законодательства, поскольку анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов способствуют ликвидации пробелов, устаревших норм и противоречий в действующем законодательстве.

Во-вторых, систематизация законодательства обеспечивает удобство реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы.

В-третьих, систематизация законодательства является предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований и ознакомления с действующим законодательством рядовых граждан.

Признаками систематизации законодательства являются:

1) сопоставление и анализ действующих нормативно-правовых актов;

2) выявление коллизий в содержании правовых норм;

3) обнаружение пробелов в праве;

4) принятие новых юридических документов, предложения о совершенствовании нормативно-правовых актов, нормативных договоров;

5) согласование и упорядочение юридических документов по определенной схеме.

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельные формы правовой деятельности:

1) сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативно-правовых актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение , а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, лиц по их запросам (так называемый учет нормативных актов);

2) подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативно-правовых актов (инкорпорация законодательства);

3) подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);

4) подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).

Чтобы иметь возможность реально представить себе процесс систематизации законодательства, следует обратиться к подробной характеристике каждого из названных видов систематизации законодательства.

Учет нормативно-правовых актов.

Учет представляет собой деятельность субъектов права по сбору, хранению правовых документов и поддержанию их в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение правовой информации.

При организации учета нормативно-правовых актов необходимо соблюдать следующие принципы:

1) полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;

2) достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативно-правовых актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений, включенных в информационный фонд актов;

3) удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о нормативно-правовых актах и содержащихся в них правовых нормах.

Учет нормативно-правовых актов осуществляется в следующих видах:

1) журнальный;

2) картотечный;

3) поддержание правовых документов в контрольном состоянии;

4) автоматизированный.

Наиболее простой вид учета законодательства – это фиксация реквизитов нормативно-правовых актов в специальных журналах или журнальный учет. Он может осуществляться по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все нормативно-правовые акты регистрируются в журналах по датам их принятия. Причем акты различной юридической силы подлежат раздельной регистрации.

При алфавитно-предметной регистрации нормативно-правовые акты фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым по алфавиту.

Наиболее предпочтительная форма журнального учета – тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала регистрации нормативно-правовых актов определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли, институты.

Очевидно, что возможности журнального учета довольно скромны, поэтому он используется лишь там, где массив нормативно-правовых актов невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой.

Следующей, более совершенной формой учета законодательства является картотечный учет, который представляет собой создание системы карточек (картотеки), расположенных в определенном порядке. На карточках могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта, либо даже полный текст акта. Рубрики подобной картотеки вырабатываются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек может осуществляться как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо полностью автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки и тиражирование необходимых карточек).

Карточки обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципу. Наиболее удобен последний, при котором учет осуществляется посредством расположения всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, исходящего из деления всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты.

Поддержание правовых документов в контрольном состоянии представляет собой еще одну форму учета законодательства, которая состоит в том, что в тексты действующих нормативно-правовых актов своевременно вносятся отметки об их отмене, изменении, дополнении с одновременным указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

Указанные выше формы учета законодательства, безусловно, были жизненно необходимы для работы с законодательством долгие годы, однако в настоящее время они все больше уступают свое значение автоматизированному учету законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем, несомненно, имеет ряд существенных преимуществ по сравнению с другими видами систематизации законодательства, так как, во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически неограниченный объем правовой информации.

Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки.

В-третьих, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро, сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, которое необходимо абоненту.

Следующим видом систематизации законодательства является инкорпорация.

При инкорпорациизаконы, указы, постановления правительства и дру­гие нормативные правовые акты объединяются полностью или частично в сборники или собрания законодательства и располагаются в определенном порядке -хронологическом, алфавитном, предметном, алфавитно-предметном и др. К числу таких сборников могут быть отнесены сборники по пенсионным, жилищным и другим вопросам.

При инкорпорации нормативно-правовое содержание актов не изменя­ется. хотя они подвергаются некоторой обработке. В первоначальный текст вносятся последующие официальные изменения, исключаются статьи и пункты, утратившие силу и имевшие временное значение, акты располагают­ся по определенной системе, в некоторых случаях отдельные статьи и главы разных актов группируются и т.д.

Деление инкорпорации на виды можно производить по различным основаниям.

В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делиться на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.

Официальная инкорпорацияосуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа, который утверждает или иным образом официально одобряет подготовленное собрание (свод). Такое собрание (свод) носит официальный характер, то есть оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в нем нормативно-правовых актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы.

Причем официальное собрание законодательства имеет приоритет перед ранее изданными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции.

Официозная (полуофициальная) инкорпорацияпредставляет собой издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа специально уполномоченными на то органами. Таким органом может быть, например, Министерство юстиции РФ, причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник), а потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официального характера. Примером подобного рода может служить систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-е годы.

Неофициальная инкорпорацияосуществляется ведомствами, организациями, государственными и частными издательствами, отдельными лицами, то есть теми субъектами, которые не имеют специальных полномочий издавать собрание законодательства, а осуществляют эту деятельность по собственной инициативе.

Другая классификация видов инкорпорации основана на характере расположения материала. В зависимости от указанного основания инкорпорацию можно подразделить на хронологическую и систематическую. В хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания, а в систематических – по тематическим разделам в зависимости от содержания акта, причем в каждом разделе акты должны располагаться не в хронологическом порядке. А по предметному принципу.

Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала.

По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативно-правовые акты соответствующего субъекта федерации, а также частичную инкорпорацию, когда составляются сборники нормативных актов по определенным вопросам, определенно сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

Следующим видом систематизации законодательства является консолидация нормативно-правовых актов.

При консолидациивключаемые в сборник нормативные правовые акты подвергаются полному или частичному объединению в один акт. Статьи, главы объединяемых актов распределяются по статьям и главам объединен­ного акта в определенной последовательности. Одновременно устраняются повторы, противоречия, иногда дается новая редакция статей.

Данная форма систематизации законодательства распространена в Великобритании. В отечественной правовой системе консолидация практически не имеет самостоятельного значения. Она используется как промежуточная форма между инкорпорацией и кодифика­цией.

При кодификациина основе общих принципов системы права, предме­та и метода правового регулирования нормативные правовые акты не только объединяются и систематизируются, но и перерабатывается их содержание, дается стройное, внутреннее согласованное изложение правового материала, полностью регулирующее определенную сферу общественных отношений. Кодификация осуществляется самим правотворческим органом.

Результатом кодификации является новый сводный законодательный акт, полностью заменяющий все ранее действовавшие акты в данной отрасли законодательства. Например, таким актом является налоговый кодекс (первая часть), созданный на основе ранее действовавшего налогового законодатель­ства.

Кодификация как вид систематизации законодательства обладает рядом характерных черт:

1) в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства;

2) кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимосвязанных предписаний;

3) кодификационный акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений;

4) кодификация создает более устойчивые, стабильные нормы, рассчитанные на длительный срок действия;

5) предмет кодификации определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты;

6) акт кодификации всегда значителен по объему, имеет сложную структуру.

Кодификация может иметь несколько форм: всеобщая, отраслевая и специальная.

При всеобщей кодификации создаются сводные кодифицированные ак­ты по всем основным отраслям права.

Отраслевая кодификация охватывает нормативные правовые акты оп­ределенной отрасли права, например, гражданского, уголовного.

Специальная кодификация охватывает нормы определенного институ­та, например, закон об акционерных обществах.

Кодификационные акты могут внешне выражаться в различных формах, а именно:

1) Основы законодательства, которые представляют собой акт федерального законодательства, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения федерации и ее субъектов. Нормы, содержащиеся в Основах законодательства должны развиваться и конкретизироваться в нормативных актах, принимаемых субъектами федерации;

2) Кодекс – чаще всего используемый вид кодификационного акта. Представляет собой сводный акт, детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению. Кодекс либо поглощает все нормы соответствующей отрасли (УК), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (ГК, ТК);

3) Уставы – комплексные нормативные акты, регулирующие правовое положение определенных органов и организаций (Устав ЦБ России), либо ту или иную сферу государственной, в первую очередь, хозяйственной деятельности (Устав ЖД, Устав водного транспорта). Ныне в форме устава формулируются также основные нормы, определяющие правовой статус субъектов Российской Федерации, структуру, полномочия и организацию деятельности их государственных органов, за исключением республик в составе РФ, которые имеют свои конституции;

4) Положения – акты, регламентирующие правовое положение задачи и компетенцию определенного органа, учреждения или группы однородных органов или учреждений (Положение о службе в органах внутренних дел РФ, Типовое положение о различных видах образовательных учреждений);

5) Правила – акты, содержащие процедурные нормы, определяющие порядок организации какого-либо рода деятельности (Правила торговли, Правила бытового обслуживания населения).