Глава 11

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Понятие и структура нормативно-правового акта

Понимание нормативно-правового акта как акта, содержащего нормы права, правильно фиксирует основное предназначение тако¬го письменного документа — закреплять властные веления государ¬ства, его органов в форме нормы права, вносить соответствующие кор¬рективы в систему действующего права. Вместе с тем изложенное понимание нормативно-правового акта нуждается в некоторых до¬полнительных комментариях. Не всякий правовой акт, содержании нормы права, непременно является нормативным. И наоборот, в си¬стему нормативно-правовых актов входят акты, которые не содержат непосредственно норм права.

Можно выделить три вида правовых актов, которые содержат нор¬мы права, но не являются нормативными.

Во-первых, это акты органов исполнительной власти, которыми до сведения подчиненных им органов, учреждений и предприятий доводятся нормативные акты, принятые вышестоящими органами: федеральные законы, указы Президента РФ, Правительства РФ и др. Издание подобных актов широко практиковалось в бывшем СССР в связи с тем, что значительная часть нормативных постановлений Совета Министров СССР не помещалась в источниках официально¬го опубликования, а рассылалась государственным органам в несколь¬ких экземплярах. Получив такой акт, министерство и ведомство дол¬жны были довести его до сведения всех исполнителей, входящих в систему данного министерства, ведомства. В этих целях министр, руководитель ведомства издавали приказ, который начинался следу¬ющим образом: «Принять к сведению и неукоснительному руковод¬ству Постановление Совета Министров СССР (далее приводились его реквизиты), которым устанавливается, что...». Затем дословно приводился текст самого постановления.

В настоящее время, когда все нормативно-правовые акты Прези¬дента РФ и Правительства РФ публикуются в источниках официаль¬ного опубликования, объективная необходимость в издянии подоб¬ных актов отпала. Однако значительная часть федеральных министерств и ведомств по-прежнему издают правовые акты с целью дове¬дения до подчиненных им органов, учреждений, организаций акты Президента РФ и Правительства РФ. Все такие акты являются, бе¬зусловно, правовыми, содержат нормы права, но не обладают при¬знаками нормативно-правового акта. Как справедливо полагает Ю.А. Тихомиров, это разновидность информационных актов, кото¬рые, хотя и оформляются как ведомственные, но не имеют силы ве¬домственного акта. Содержащиеся в них нормы обладают силой, про¬изводной от издавшего их органа, т.е. силой закона, указа, постанов¬ления.

Нормативно-правовой акт — это не любая совокупность действу¬ющих норм права. Он призван выражать волю издавшего его органа в виде новых, оригинальных норм права. В нормативно-правовом акте, как минимум, должна содержаться одна оригинальная норма. Пра¬вовой акт, состоящий из норм, принятых другими правотворчески¬ми органами, не закрепляет решения правотворческого органа на создание новых норм права и не является источником права. В этом качестве может выступать только нормативно-правовой акт органа, принявшего эти нормы.

Во-вторых, в систему нормативно-правовых актов не входят пра¬вовые акты, принимаемые органами государственной власти с целью разъяснения содержания действующих нормативно-правовых актов. Они не содержат новых оригинальных норм и составляют особую систему актов нормативного толкования, которые имеют общеобя¬зательное значение, но не могут применяться самостоятельно, без акта, положения которого они разъясняют. Примером актов норма¬тивного толкования могут служить постановления Пленума Верхов¬ного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, разъясня¬ющие судам, как нужно понимать и применять ту или иную норму Конституции РФ и федеральных законов. В частности, названными органами 1 июля 1996 г. было принято постановление «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского ко¬декса Российской Федерации», в котором были даны разъяснения положений ГК РФ, вызвавших определенные затруднения в процес¬се их толкования судебными органами.

В-третьих, в систему нормативно-правовых актов не включаются акты, содержащие оригинальные нормы права, но принятые некомпе¬тентным органом государственной власти. Право органа участвовать в нормативно-правовом регулировании общественных отношений оп¬ределяется его компетенцией, и всякий выход за ее пределы означает незаконное вторжение в сферу деятельности другого органа.

Принятие норм права за пределами компетенции правотворче¬ского органа может осуществляться двумя способами: 1) принятием нормативно-правового акта по вопросам, отнесенным к ведению дру¬гого органа; 2) принятием норм права, противоречащих Конститу¬ции РФ, федеральным законам и иным актам вышестоящих органов. Такие действия признаются незаконными и не могут породить тех результатов, которые хотел получить орган, действуя за пределами своей компетенции. Соответственно, и принятые такими способами нормы права являются таковыми лишь по форме своего выражения. В действительности они являются разновидностью правонарушении, а содержащий их акт подлежит незамедлительной отмене в установ¬ленном Конституцией РФ или федеральными законами порядке.

В системе нормативно-правовых актов имеются и такие акты, ко¬торые не содержат новых оригинальных норм, а представляют собой перечень нормативно-правовых актов, утративших силу. По приня¬тии нового нормативно-правового акта правотворческий орган при¬нимает специальное решение о том, какие ранее принятые норма¬тивно-правовые акты утрачивают силу и прекращают свое действие. Решения оформляются в виде нормативно-правового акта, где отсут¬ствуют какие-либо новые нормы права, а называются лишь реквизи¬ты актов, утративших силу. Так, Президент РФ указом от 1 декабря 1995 г. № 1207 утвердил Перечень утративших силу полностью или частично актов Президента РФ. Тем самым акт вносит коррективы в действующую систему права, выражает волю правотворческого орга¬на на ее изменение и в теории права признается вспомогательно-нормативным актом.

Таким образом, нормативно-правовой акт представляет собой пись¬менный документ, с помощью которого правотворческий орган в преде¬лах своей компетенции вносит изменения в систему действующих норм права путем принятия новых норм права или решения, направленного на отмену устаревших актов.

Как официальный документ, исходящий от органа государствен¬ной власти, нормативно-правовой акт имеет строго определенные внешние реквизиты. В их число входят: 1) вид акта; 2) наименование принявшего его органа; 3) заголовок; 4) дата принятия акта; 5) номер акта; 6) сведения о должностном лице, подписавшем акт. Каж¬дый нормативно-правовой акт непременно должен иметь все рекви¬зиты. Исключение делается лишь в отношении заголовка. Некото¬рые акты, например распоряжения Правительства РФ, принимают¬ся без заголовка.

Официальные реквизиты нормативно-правового акта выполняют несколько функций. Во-первых, они индивидуализируют норматив¬ный акт, выделяют его из совокупности других нормативно-правовых актов, словом, играют ту же роль, что и фамилия, имя и отчество человека. Во-вторых, официальные реквизиты содержат необходи¬мую информацию об органе, принявшем акт. В-третьих, официаль¬ные реквизиты удостоверяют подлинность нормативно-правового аюа, содержат все необходимые сведения о том, что правотворче¬ский орган действительно выразил свою волю подобным образом. Отсутствие каких-либо официальных реквизитов у нормативно-пра¬вового акта порождает справедливые сомнения в его подлинности.

Каждый нормативно-правовой акт, как правило, имеет сложную структуру и подразделяется на отдельные, относительно самостоя¬тельные части. В числе основных структурных единиц нормативно-правового акта выделяют: 1) преамбулу, 2) статьи и пункты, 3) главы, 4) разделы, 5) части, 6) примечания, 7) приложения.

Преамбула представляет собой вступительную часть нормативно-правового акта, в которой определяются его цели, задачи и некото¬рые другие положения. По общему правилу преамбула не может со¬держать норм права. Нормативно-правовые либо индивидуальные предписания формулируются в статье либо пункте. Статья может под¬разделяться на части, а пункты — на абзацы и подпункты. В больших по объему нормативно-правовых актах статьи и пункты объединяют¬ся в главы, а они в свою очередь — в разделы. Возможна и иная ситуа¬ция: статьи, пункты объединяются в разделы, а разделы — в главы. Так, Конституция РФ состоит из преамбулы, 137 статей, девяти глав и двух разделов.

В нормативно-правовых актах могут содержаться примечания и приложения. Примечания используются для разъяснения текста со¬ответствующей статьи либо для изложения положений, не связан¬ных с темой нормативно-правового акта (см., например, примеча¬ния к ст. 158, 171, 177 УК РФ). В приложениях обычно помещаются формы документов, таблицы, иная информация, связанная с темой нормативно-правового акта. Иногда приложения значительно пре¬вышают объем нормативной части акта. Так, Положение о диссерта¬ционном совете, утвержденное решением Президиума ВАК России от 14 ноября 1994 г., содержит двадцать приложений. В стдельных случаях в приложениях могут содержаться и нормы права.