3.3. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства

До начала реформы муниципальные органы выступали в роли подрядных организаций, обслуживающих жилье. Однако в качестве таких организаций могут выступать и частные фирмы, обеспечивая конкуренцию, повышение качества услуг и прочие преимущества рынка, в соответствии с мейнстримом экономической теории. Это об­стоятельство, наряду с желанием избавиться от убытков жилищно-коммунального хозяйства, которые покрываются за счет бюджетных средств, и легло в основу жилищно-коммунальной реформы. Фактиче­ски ее можно было свести к следующим главным мероприятиям:

- организация службы единого заказчика. В роли «единого за­казчика» выступает сам муниципалитет (или его представи­тель; если город большой, то службы единого заказчика орга­низуются в округах, районах), который предлагает подряд на

69

обслуживание группы жилых зданий (квартала, микрорайона, двора). Устанавливаются определенные требования к качест­ву обслуживания и сумма, которая будет перечислена под­рядчику в случае успешного оказания соответствующих ус­луг. Предполагается, что возникает конкуренция между му­ниципальными и частными фирмами, которые будут бороться за получение такого подряда, что позволит, в частности, уси­лить контроль за уровнем тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- поэтапное увеличение тарифов на коммунальные услуги и повышение квартирной платы для постепенной ликвидации убыточности коммунального хозяйства. При этом квартирная плата повышается до уровня, покрывающего эксплуатацион­ные расходы здания и его текущий ремонт. Поскольку домо­владелец в данной схеме отсутствует, то расходы на капи­тальный ремонт и реконструкцию здания должны произво­диться по решению общего собрания «квартировладельцев».

В ходе реформы ЖКХ, по-видимому, осознанно игнорировалось различие между квартирной платой (рентой) и эксплуатационными расходами здания, в котором находится квартира. В частности, экс­плуатационные расходы ветхого жилого фонда и общежитий (с отно­сительно более высокой плотностью проживающих на один квадрат­ный метр общей площади здания) значительно выше, чем издержки содержания нового жилого фонда повышенной комфортности²⁷. По­этому размер платы за проживание на «квадратном метре» общежития оказывается в несколько раз выше, чем за аналогичную площадь обычных благоустроенных квартир, а в последних соответственно выше, чем в квартирах «элитного» жилого фонда. Собственно «квар­тирная плата», или «плата за найм» представляет собой ренту (или, точнее, квазиренту) домовладельца. Размер последней регулируется

27 Подробный анализ издержек содержания жилого фонда на примере Киров­ского округа г. Омска (примерно 200 тыс. чел. населения, данные за 9 месяцев 1997 г.) приводится в работе: Ореховский П., Хохлова О. Анализ затрат МП «ПЖРЭУ», системы учета затрат и начисления квартирной платы в Кировском округе Омска // Муниципальная экономика. 2000. №1. Разница между затрата­ми ПЖРЭУ на 1 кв. м площади квартир составляла более трех раз - для старо­го жилого фонда по сравнению с относительно новым. И основные затраты ложились на капитальный ремонт зданий. Учитывая, что средства на него не выделяются, многие ЖКУ проводят его как текущий, пользуясь тем, что со­став работ при текущем и капитальном ремонте в основном совпадает.

70

другими причинами; она напрямую не связана ни с расходами по экс­плуатации здания, ни со стоимостью его строительства.

Отсутствие домовладельцев в данной схеме регулирования услуг жилого фонда не означает, естественно, ликвидацию рентных доходов, обусловленных местоположением, различным уровнем комфортности жилья. Теперь эти доходы присваиваются жильцами, причем в неяв­ной форме. Это вызывает ряд важных и не совсем очевидных послед­ствий, которые выявляются лишь в долгосрочной перспективе.

Во-первых, отсутствие явных, учитываемых непосредственно в денежном выражении рентных доходов сужает налоговую базу города. Более того, доходная статья городского бюджета (доходы от сдачи муниципального имущества в аренду) превращается в расходную: да­же после успешной реализации жилищно-коммунальной реформы ка­питальный ремонт зданий жилого фонда приходится во многом осу­ществлять за счет бюджетных средств²⁸.

Во-вторых, кроме проблемы капитального ремонта, возникает и проблема нового жилищного строительства и/или реконструкции ста­рого жилого фонда. Остановить процесс ветшания жилья и одновре­менно продолжать новое строительство становится невозможным: вы­сокие объемы жилищного строительства рано или поздно приводят к таким же высоким объемам выбытия жилья в ветхий жилой фонд. Прогрессирующее образование городских трущоб становится неиз­бежным. Даже если рента была бы установлена хотя бы на уровне амортизационных отчислений на реновацию - централизуемые сред­ства позволяли бы осуществлять новое строительство и расселять вет­шающие дома. В существующей же ситуации жилье превращается из воспроизводящегося капитала в исключительно потребительское бла­го с длительным сроком пользования.

28 Не спас положение и Федеральный закон «О товариществах собственников жилья». Забавно уже само название: под товариществами как видом органи­зационно-правовой формы юридического лица в хозяйственной практике при­нято понимать объединение лиц, в то время как объединение собственников капитала обычно называют обществом. Но это, конечно, мелочи: главное же в том, что в данном федеральном законе смело попирается ряд положений Конституции РФ. Например, в Законе: «После организации товарищества все лица, приобретающие помещения в кондоминиуме, становятся членами то­варищества немедленно после возникновения у них права собственности на помещение» (ст. 32, п. 4); в Конституции: «Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем» (ст. 30). Кон­доминиумы и товарищества собственников жилья созданы и функционируют во многих городах, однако их деятельность сопровождается постоянными конфликтами.

71

Наконец, в третьих, сложившаяся ситуация значительно снижает мобильность рынка рабочей силы, поскольку в целом квартирная пла­та, как и при социализме, по-прежнему не входит в цену труда. Высо­кая арендная плата, сопутствующая небольшому по объему рынку жи­лых квартир, предлагаемых, в основном, индивидуальными собствен­никами приватизированного жилья и посредниками, существенно за­трудняет миграцию. Усугубляются территориальные диспропорции, что также отрицательно сказывается на экономическом росте. Города, особенно малые, превращаются в своеобразную «ловушку для безра­ботных».

Ценообразование в ЖКХ. При расчете тарифов на коммунальные услуги на отечественных предприятиях применяется стандартный меха­низм ценообразования по полным затратам. Учитываются все издержки, которые несет организация, - энергоресурсы, фонд оплаты труда, мате­риалы, амортизация, налоги, накладные расходы. Затем в цену заклады­вается рентабельность (20-25%), и таким образом получается «экономи­чески обоснованный тариф» на услуги организации. Такие расчеты про­водятся довольно часто для того, чтобы продемонстрировать регули­рующим органам возросшие затраты и тем самым обосновать необхо­димость повышения тарифа. Фактическая рентабельность всегда ниже расчетной - сразу же после утверждения нового тарифа, включающего плановую рентабельность, издержки начинают расти.

Далее эти расчеты предоставляются на рассмотрение в органы, призванные регулировать деятельность коммунальных организаций (в их числе региональные энергетические комиссии, региональные, а также местные власти). После определенного периода согласований принимается решение об утверждении тарифа. Естественно, что чем больше затрат будет заложено в цену, тем большую прибыль получит коммунальная организация. Это, собственно, и есть тот самый неодно­кратно тиражируемый многими отечественными СМИ «затратный ме­ханизм ценообразования».

Тем не менее во всем мире ценообразование на услуги комму­нальных предприятий регулируется государством. Выделяют три са­мых распространенных метода ценообразования на коммунальные услуги.

Первый метод - регулирование рентабельности производства. Во многом этот метод аналогичен принятому у нас установлению пре­дельного уровня рентабельности, закладываемого в тариф на комму­нальные услуги, однако на Западе рентабельность включает в себя еще и процент на капитал.

72

Метод RPI-X (принятый в Великобритании) заключается в том, что тарифы на коммунальные услуги могут увеличиваться только в соответствии с уровнем инфляции (например, на 1% в месяц). Вдоба­вок считается, что коммунальные предприятия должны работать эф­фективнее экономики в целом, поэтому на практике тариф следует увеличивать чуть медленнее общего уровня инфляции.

Наконец, третий метод - участие в прибыли. Общая сумма при­были коммунального предприятия должна быть всегда одинакова. Ес­ли размер прибыли превышает предельно допустимую величину, то возникший излишек прибыли изымается государством.

Считается, что первый метод, который еще называют «издержки плюс прибыль», наиболее распространен по сравнению с остальными. И на первый взгляд, он не только аналогичен общепринятому в России методу, но у него те же недостатки. Ведь данные о затратах приводят­ся самими фирмами, и, по большому счету, доверять им можно с опре­деленной осторожностью. Поэтому регулирующие комиссии пытаются проверять достоверность этих данных. Частично решить проблему достоверности можно путем проведения аудиторских проверок на предприятиях или использования неких ориентиров - издержки рас­сматриваемого предприятия можно сравнить с аналогичными пред­приятиями в соседних городах или регионах и использовать их в каче­стве ориентира. Поскольку за рубежом местные власти несут ответ­ственность за ЖКХ²⁹, то подобные процедуры входят в сферу их ин­тересов.

В России при формальном наличии в штате городских админист­раций отделов, курирующих работу коммунальных служб, механизм установления такой ответственности отсутствует. Аудиторские про­верки по анализу тарифов коммунальных организаций заказывают только наиболее продвинутые в плане реформирования ЖКХ муници­палитеты.

Такая позиция в отношении ценообразования является результа­том компромисса: специалисты городских администраций могут пред­ставительствовать, но редко действительно компетентно разбираются в тонкостях работы коммунальных служб. Угрозы аварий, которыми пугают руководители коммунальных организаций муниципалитет,

²⁹ Это обстоятельство иллюстрировалось раньше, при описании различных типов городов. В сущности, плохая работа организаций ЖКХ может стать причиной политического кризиса в капиталистическом городе. Соответствен­но, функционирование естественных монополий вообще находится в центре внимания (и контроля) политических сил. В России вокруг естественных мо­нополий сложилась принципиально иная ситуация.

73

заставляют последних сравнительно легко соглашаться на повышение тарифов (отметим, что городские депутаты обычно протестуют, по­скольку это в большей степени сказывается на их популярности, но городская администрация и мэр часто вправе принять такие решения и без их одобрения).