3.2. Коммунальное хозяйство

Организации коммунального хозяйства находятся по большей части в муниципальной собственности; исключение представляют электростанции и линии электропередач, входящие в систему россий­ского акционерного общества «Единая энергосистема», и городское газовое хозяйство, также являющееся, как правило, акционерным (часть акций обычно принадлежит акционерному обществу «Газ­пром»). Это привносит определенную специфику в управление на­званными предприятиями: если в отношении муниципальных комму­нальных организаций директор предприятия назначается на должность на основе контракта с главой местного самоуправления, то в случае с акционерным обществом исполнительного директора назначает (и снимает) правление акционерного общества или даже общее собрание акционеров. Соответственно, если в случае с муниципальными пред­приятиями иногда допустимы прямые, административные методы управления со стороны структурных подразделений администрации, курирующих отрасли коммунального хозяйства, то в случае с акцио­нерными обществами городская администрация может влиять на хо­зяйственную деятельность через посредство косвенных, экономических рычагов (что, конечно, не исключает и административного воздейст­вия на исполнительную дирекцию через правление акционерного об­щества. В частности, в случае муниципального предприятия орган ме­стного самоуправления может установить штаты административно-управленческого персонала и систему оплаты труда непосредственно, в то время как в случае с акционерным обществом это можно осущест­вить через решения правления.)

63

Большинство отраслей коммунального хозяйства - естественные монополии; это обстоятельство предопределяет необходимость кон­троля за ценами на их услуги. В России это осуществляется путем прямого регулирования (фиксации) тарифов коммунальных организа­ций на уровне субъекта Федерации. Данную функцию выполняет ре­гиональная энергетическая комиссия при каждом из субъектов Феде­рации, в состав которой, кроме работников исполнительной власти области (края, республики), обычно включаются и руководители крупных коммунальных организаций (прежде всего, расположенных в административном центре региона), по рекомендации которой глава областной администрации утверждает тот или иной уровень тарифов. Следует отметить, что во многом контроль за обоснованностью тари­фов со стороны региональной комиссии является номинальным: буду­чи совещательным органом, комиссия практически не имеет возмож­ностей проверки расчетов, предъявляемых коммунальными организа­циями. Аудиторские проверки, которые проводились по инициативе некоторых губернаторов, неоднократно выявляли завышение тарифов. Аудит, естественно, полезен и на уровне муниципальных образований, а не только регионов; однако существенной особенностью упомянутых проверок является то, что проводился управленческий, производствен­ный аудит, а не финансовый (последний в качестве основной цели рассматривает соответствие внешней отчетности действующему зако­нодательству, прежде всего, в части уплаты налогов). К сожалению, компетентными специалистами, способными оценить эффективность управления и порекомендовать пути снижения затрат, на сегодняш­ний момент большинство муниципальных образований в России не располагает.

Водоснабжение и водоотведение. Обычно функции водоснаб­жения и водоотведения выполняет одна и та же муниципальная орга­низация, «Водоканал». На ее балансе стоят весьма сложные техниче­ские сооружения - насосные, станции хлорирования, очистки, инже­нерные сети, коллекторы, крупные агрегаты. Специфическими показа­телями эффективности деятельности по водоснабжению являются по­казатели потерь воды в инженерных сетях, количество аварий за ис­текший период, степень выполнения графика планово-предупреди­тельных ремонтов. Очевидно, чем выше степень изношенности инже­нерных сетей, тем чаще случаются аварии, что, в конечном счете, при­водит к полной смене («перекладке») инженерных сетей.

На работе практически всех коммунальных служб сильно сказы­вается сезонность: летом имеет место минимум потребления воды, тепла, электричества, газа, в то время как зимой потребление дости­гает максимума. Соответственно, при примерно одних и тех же те­кущих эксплуатационных затратах величина объема реализации ком­мунальных услуг резко меняется, что сказывается на всех финансово-экономических показателях.

Так, например, летом, одновременно с минимумом объемов реа­лизации коммунальными организациями осуществляется основной объем капитального ремонта, проводится очистка и восстановление ливневой канализации, ведется закупка топлива, необходимых мате­риалов с целью подготовки к отопительному сезону. Это приводит к возникновению в отдельные месяцы плановых убытков от основной хозяйственной деятельности, что необходимо учитывать при оценке эффективности работы этих организаций. Другой особенностью явля­ется то, что инженерные сети, являющиеся для основной массы про­мышленных предприятий пассивной частью основных средств, в слу­чае коммунальных организаций входят в состав активной части - ведь именно при их непосредственном участии потребителям доставляется услуга.

В деятельности по водоснабжению и водоотведению «Водокана­лом» осуществляется ценовая дискриминация: для разных групп по­требителей устанавливаются различные тарифы; при этом для юриди­ческих лиц тариф в целом выше, чем для населения, где стоимость услуги по доставке воды не покрывает затрат. Таким образом, имеет место перекрестное субсидирование: за счет одних групп потребите­лей (юридических лиц) другие (население) получают более дешевые услуги. В результате осуществления жилищно-коммунальной рефор­мы предполагается ликвидировать имеющийся разрыв в стоимости услуг для разных групп потребителей.

При водоотведении выделяется три рода стоков: ливневые, ко­торые уходят через ливневую канализацию; хозяйственно-бытовые -результат деятельности организаций соцкультбыта, отходы потребле­ния воды населением; промышленные — результаты деятельности предприятий. При этом очистка промышленных стоков, как правило, возможна при известном химическом составе загрязнения, так что со­ответствующие технические установки по очистке стремятся разме­щать на самих предприятиях, максимально близко к источникам вы­броса жидких отходов. Наилучшим вариантом с точки зрения город­ской экологии является полностью замкнутая схема водоснабжения

64

65

предприятия, однако по тем или иным причинам это не всегда удается эсуществить. (Следует также отметить, что определенное стимулиро­вание экономии воды также достигается с помощью «водного нало­га» - платы, которую вносят предприятия за воду, забираемую из раз­личных источников, в том числе и из городских систем.) Поэтому в городском коллекторе в конечном итоге смешиваются все стоки, по­ступающие на городские очистные сооружения.

Водоканал тесно взаимодействует с Управлением по охране при­роды: промышленные стоки должны соответствовать нормам, уста­новленным с помощью предельно-допустимых концентраций вредных веществ (ПДК). При превышении ПДК на предприятие - виновника накладываются штрафы, частично поступающие в городской бюджет.

Теплоснабжение. Специфика данной отрасли отчасти предопре­деляется тем, что в муниципальной собственности находятся тепло­трассы и котельные; однако, как правило, основные энергетические мощности, обеспечивающие города теплом - ТЭЦ, ГРЭС, АЭС - яв­ляются частью РАО «ЕЭС». При подготовке к зиме необходимо обес­печить не только ремонт городских тепловых магистралей, но и соз­дать запасы топлива на всех энергетических объектах: снижение тем­пературы в зимние месяцы может, несмотря на все прогнозы синопти­ков, произойти неожиданно, что потребует существенно увеличить выработку теплоэнергии. Поэтому здесь требуется гораздо больший переходящий запас топлива, чем, скажем, для поддержания заданного температурного режима в химических производствах.

В теплоснабжении потребителей также фактически осуществля­ется перекрестное субсидирование: региональная энергетическая ко­миссия определяет общий тариф; население оплачивает только часть последнего, в льготных условиях находятся также тепличные парнико­вые хозяйства и гаражные кооперативы; коммерческие же предпри­ятия часто оплачивают тепло по цене, превышающей данный тариф. Однако - в зависимости от финансового состояния местного само­управления - убытки управления энергетических и тепловых сетей, образующиеся в результате предоставления населению тепла и горя­чей воды по ценам ниже себестоимости, могут покрываться и из бюд­жета муниципального образования; в этом случае плата за теплоснаб­жение коммерческих предприятий осуществляется согласно среднему тарифу. Наличие среднего общего тарифа часто порождает путаницу в среде практиков муниципального управления - факт сохранения ценовой дискриминации потребителей и перекрестного субсидирова­ния, поскольку формально действует общий тариф, ими отрицается. Реально же проблема, связанная с наличием перекрестного субсидиро-

66

вания, состоит в том, что высокие тарифы на тепло и электрическую энергию делают неконкурентоспособной продукцию отечественных предприятий, в то же время дотации на покрытие убытков энерго­снабжающих организаций из бюджета часто покрывают неэффектив­ность хозяйственной деятельности этих организаций. Следует отме­тить, что наряду с финансово-банковской сферой и аппаратом управ­ления в коммунальном хозяйстве в целом и энергетике в частности устойчиво наблюдается один из самых высоких уровней заработной платы, существенно превышающий среднюю заработную плату по народному хозяйству.

Специфическими показателями, характеризующими эффектив­ность деятельности организаций теплоснабжения, также как и для во­доснабжения (и для электроснабжения) являются соблюдение графи­ков выполнения планово-профилактических ремонтов (ППР), количе­ство аварий, потери тепла в сетях. Между тем объемы указанных по­терь тесно связаны с удачной или неудачной планировкой города: «разбросанность» городских кварталов удлиняет протяженность теп­лотрасс, что увеличивает затраты как на транспортировку тепла, так и потери при этой транспортировке. В связи с сегодняшними достиже­ниями научно-технического прогресса во многих городах рассматри­вается западный опыт использования децентрализованного снабжения. В этом случае применяются установки, расположенные в подвалах домов, работающие, как правило, на газовом топливе. Если этот опыт оправдает себя в российских условиях, то, возможно, схема организа­ции работы всей этой отрасли в ближайшие десять-двадцать лет может существенно измениться.

Электроснабжение. Выработка электрической энергии также осуществляется в основном на предприятиях и в организациях, входя­щих в состав РАО «ЕЭС»; муниципальные же предприятия осуществ­ляют доставку энергии городским потребителям, а также частичную ее «переработку». Последняя заключается в приведении физических па­раметров энергии (напряжения, силы тока) к параметрам, необходи­мым для потребления населения, организаций сферы соцкультбыта, торговли, других предприятий. Здесь также имеет место ценовая дис­криминация, при этом тарифы на отпуск электрической энергии регу­лирует региональная энергетическая комиссия.

В функции городского предприятия, на балансе которого стоит кабельное хозяйство города, кроме обеспечения электроэнергией насе­ления и предприятий входит также освещение городских улиц и квар­талов. Городской бюджет компенсирует затраты по эксплуатации ма­гистральных (расположенных вдоль главных улиц и шоссе) и пюр-

67

шерных (прежде всего, обеспечивающих внутриквартальное освеще­ние) фонарей, при этом необходимо предусматривать средства на сме­ну разбитых фонарей. Смена осветительных приборов, ремонт кабель­ного хозяйства, подключение дополнительной подсветки городских архитектурных памятников, фонтанов и площадей - все это также осуществляется городскими энергоснабжающими организациями.

Горгаз. Главной функцией городского газового хозяйства (Горга-за) является обеспечение населения газом для бытовых нужд, а также котельных, осуществляющих выработку тепла и горячей воды. Газ может подаваться через проложенные по городу трубопроводы низко­го давления - в этом случае используется природный газ, стоимость которого существенно ниже, чем сжиженного. Если же используется сжиженный газ, газоснабжение осуществляется посредством газголь­деров, которые располагаются внутри городских кварталов. Вторая схема менее экономична; кроме того, при транспортировке сжиженно­го газа автотранспортом по городу для последующей перекачки в газ­гольдеры невозможно полностью исключить вероятность аварии.

Вывоз мусора. Вывоз городского мусора и захоронение его на полигонах твердых бытовых отходов (ТБО) - пожалуй, единственная отрасль коммунального хозяйства, где нет условий естественной мо­нополии. Теоретически предприятия, осуществляющие вывоз про­мышленных отходов, могли бы участвовать в торгах на получение подряда на вывоз мусора (так называемые торги за франшизу). Однако на практике привлечение реальной конкуренции в данную отрасль -достаточно сложное дело: для вывоза ТБО требуются специально обо­рудованные машины, соблюдающие графики и маршруты передвиже­ния по городу, что плохо согласуется с планами работы промышлен­ных предприятий. В связи с этим вывоз городского мусора также по форме является монополией: город делится на районы, в которых дейст­вуют подразделения специализированной автотранспортной организа­ции (отметим, что эти подразделения могут быть и самостоятельными юридическими лицами). Тарифы на вывоз ТБО устанавливаются орга­ном местного самоуправления. При этом для населения действуют сред­ние нормы «мусорообразования» на одного человека, в соответствии с которыми рассчитывается плата за вывоз мусора с одного человека.

Складирование отходов на городских свалках и полигонах для захоронения ТБО, конечно, далеко не лучший способ избавления от отходов. Наиболее известной альтернативой является строительство мусоросжигающих заводов. Однако в российских условиях они явля­ются убыточными; вдобавок такое строительство требует единоразо-

68

вых крупных инвестиций от города. Тем не менее есть интересные со­временные технические разработки по переработке мусора, которые пока еще не дошли до промышленной эксплуатации. В настоящее вре­мя, учитывая большие площади пустырей и неиспользуемых земель, действующая схема захоронения ТБО, по-видимому, будет сохраняться. Коммунальные организации непосредственно связаны друг с другом: в затратах «Водоканала» до 50% приходится на оплату по­требляемой энергии, в издержках теплоснабжения затраты на воду достигают 35%, а тариф на электрическую энергию зависит прежде всего от стоимости топлива, в том числе - газа. В свою очередь, при ликвидации перекрестного субсидирования рост тарифов для населе­ния должен был бы сопровождаться снижением тарифов для других групп потребителей. В частности, увеличение платы за водоснабжение и канализацию для населения должно сопровождаться снижением пла­ты на доставку воды для нужд теплоснабжения, что вызвало бы сни­жение общего тарифа на тепло и соответственно снизило бы затраты на тепло и для населения. Таким образом, ликвидация перекрестного субсидирования при одновременном планомерном проведении рефор­мы в коммунальном хозяйстве должна вызывать существенно мень­ший рост тарифов для населения, чем в результате изменений, прове­денных в одной из его отраслей. К сожалению, практика показывает, что повышение тарифов коммунальных организаций для населения не сопровождается соответствующим снижением тарифов для других потребителей. Это резко увеличивает социальные издержки проведе­ния жилищно-коммунальной реформы.