Тема 3. Территориальные основы мсу.

1. Виды муниципальных образований.

2. Виды муниципально-территориальных преобразований.

3. Принципы муниципально-территориальных преобразований.

4. Критерии наделения статусом МО и установления границ МО. Само описание границ и внутреннего тер. деления МО является предметом регулирования устава. В части внешних границ это несомненно вторичное регулирование, поскольку границы устанавливаются законом. И в общем виде описание состава территории- вопрос закона. но компетенция собственного регулирования касается внутренних вопросов тер. деления Мо и реализации полномочий в этой сфере. Насколько здесь свободны МО. На каких принципах, с учетом каких критериев. Принципы имеют более стержневой характер, которые учитываются вне зависимости от каких-либо обстоятельств. А критерии это что-то оценочное, что необходимо учитывать для определения статуса соотв. МО.

5. Муниципально-территориальные преобразования на первом этапе переходного периода (8 октября 2003 г. – март 2005 г.)

6. Порядок осуществления муниципально-территориальных преобразований.

Виды МО.

Первый уровень (низовой): Городские и сельские поселения: входят в муниципальный район. Образуется этот уровень по естественно географическому признаку, поскольку здесь можно найти исторические корни формирования населения в рамках соотв. границ и последующее оформление в рамках соотв. поселения. Хоть они и имеют исторический характер, основу, но городское поселение как само по себе понятие, выступающее как публично-правовой субъект, в своей основе имеет другую единицу – населенный пункт. Это первичный элемент любого поселения (и городского и сельского).

Второй уровень. Муниципальный район: объединяет поселения и межселенные территории, где решаются вопросы местного значения межпоселенческого характера. Это в большей степени искусственное образование. Этот уровень имеет надстроечный характер и объединяет поселения.

Но городское поселение не всегда есть городской населенный пункт, а сельское поселение не всегда есть сельский населенный пункт. И ГП может состоять из нескольких НП и сельское поселение. Т.о., некоторая искусственность есть и в создании первичного звена, потому что они тоже м.б. объединениями населенных пунктов. Питер рассматривается как городское поселение, но мы имеем дело с объединением различных населенных пунктов. сам закон понятие уровня не использует, но уровневость признается КС в мун. устройстве, но из нее не следует подчиненность иерархическая зависимость. Это лишь иллюстрация того, что второй уровень имеет надстроечный характер и включает в себя первый - и МР включает в себя МО. Потому что городские и сельские поселения хоть и состоят из нескольких НП, но эти НП не имеют юридического самостоятельного статуса. Поэтому первичным субъектом выступает поселение.

ГО часто тоже относится ко второму округу, потому что статусу ГО и МР очень приближены и во взаимоотношениях с гос. власти строятся на единообразных началах. Но ГО отличается от МР тем, что у него двойственный статус. С одной стороны это городское поселение, которое тоже может иметь сложную структуру территориальную и включать другие НП. Но при этом МР в такое поселение не входит. И на уровне ГО должны решаться вопросы как МЗ городского поселения, так и района. Т.е. законодатель гарантирует неподчиненность тем, что определяет разные ВМЗ для районов и поселений. Но для ГО нет такой необходимости, потому ГО в своем перечне ВМЗ вбирают и круг вопрос поселений и МР. Хотя далеко не всегда межселенческие ф-ции должны выполнять ГО, потому что они не всегда являются объединениями НП.

Также появляется внутригородская территория ГФЗ. Территория ГФЗ делится на внутригородские территории, которым придается особый статус МО. В законе мы встретим: внутригородская тер. ГФЗ или внутригородские МО. А есть ли дальнейшая градация в соотв. типах МО? Формально разделение внутригородских территорий есть, но фактически мы не обнаруживаем. Лишь можно догадаться, что в основе ГП лежит городской НП, а СП имеет в основе СНП. А здесь как-то и по названию непонятно. Наверно речь идет о подразделении единого сообщества на более мелкие единицы, т.е. речь идет об искусственном образовании.

Типы (виды) сами по себе определяются не ФЗ, это вопросы для регулирования СФ и для городских законах о территориальном устройстве соотв. городов. Городской закон об организации МСУ в Питере лишь воспринимает типы МО, которые установлены законом о тер. устройстве СПб.

Виды МО в переходный период.

Почему мы начинаем считать с 2007г. Потому что с 2003 начался переходный период и был обусловлен территориальной реформой, которая в полной мере была проведена только к 2007г. Присутствует тенденция укрупнения МО. Основная часть тех единиц, которые прекращают свое существование, это и вновь образованные сельские поселения, которые оказались неспособными функционировать. Закон четко не определился в чем разница между МР и ГО. Поэтому есть тенденция преобразования МР в ГО, т.е. объединение поселений в рамках ГО. Тенденция увеличения числа ГО.

Разграничение полномочий по правовому регулированию муниципально-территориального устройства.

Муниципально-территориальное устройство – территориальная организация МСУ – деление территории субъекта РФ на муниципальные образования, определение их статуса и границ.

Иначе говоря это институт, существующий в рамках института территориального устройства Конституционного права. В этом смысле мун. тер. устройство элемент более общего института территориального устройства. В данном случае мы говорим именно о правовом регулировании вопросов, связанных с определением границ, статуса МО, а не с административным делением.

Федеральный уровень: порядок наделения территорий статусом муниципальных образований, порядок установления и изменения их границ, порядок создания, преобразования, упразднения.

Уровень субъекта РФ: нормативное закрепление типа муниципального образования и его основных характеристик (например, наделение статусом, установление и изменение границ МО).

Федеральное регулирование тут явно преобладает в отличи от административно тер. устройства. Здесь мы определяем каким образом наделяются статусом МО, т.е. как действует типология МО и какие признаки д.б. присущи тому или иному типу МО. Все эти параметры определяет ФЗ. Определяя порядок федерация оставляет на уровень СФ непосредственное нормативное закрепление за соотв. МО их статуса. Воплощение этого порядка реализуется в именных законах о статусе и границах соотв. МО. То же происходит и с иными элементами тер. устройства (создание границ, изменение границ, создание преобразование и упразднение МО). Порядок устанавливается федерацией, а нормативное закрепление осуществляет СФ.

Что касается выявления мнения населения и его учет, регламентация соотв. процедур законодатель не реализовал в полной мере в ФЗ 131. Как это решение принимается, на основании чего. А где же эта процедура регулируется?

КС указывает на то, что такие вопросы должны регулироваться СФ. Опросы, слушания, информирование должны регулировать законы СФ и мун. акты. Но сам закон такого указания не содержит. И если СФ может принимать только то, что прямо указано в З как предмет его регулирования, то такого указания в этом законе мы не найдем (кроме ГФЗ). И возникает коллизия между КС и принципом правового регулирования и разграничений полномочий в этой сфере – СФ регулируют вопросы организации МСУ только когда это определено ФЗ № 131 прямо!!!

В отношении ГФЗ это должен регулировать городской закон, здесь сфера регулирования СФ гораздо шире, включая этапы выявления мнения населения. ГФЗ самостоятельно регулируют порядок и осуществляют установление и изменение границ внутригородских МО, их преобразование (См., напр.: Закон № 420-79 от 23 сент. 2009 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»; Закон № 411-68 от 25 июля 2005 г. «О территориальном устройстве СПб».

Виды муниципально-территориальных преобразований.

Муниципально-территориальное преобразование (в широком смысле) -все виды процедур, связанные с определением статуса муниципального образования соответствующего типа, изменением этого статуса, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ, а также созданием вновь образованных поселений и упразднением муниципальных образований – городских и сельских поселений.

Ст. 13 ФЗ 131 говорит только об определенных вариантах изменения границ МО. Гриценко дает несколько иное определение говоря в более широком аспекте, а не только преобразование в узком смысле по ст. 13 но и другие процедуры гл.2 ФЗ № 131.

Установление и изменение границ не всегда связывается с изменением статуса МО. Территориальная организация предполагает применение всех этих процедур. В узком смысле это то, что охвачено ст. 13. Преобразование муниципальных образований (в узком (специальном) смысле) - изменение статуса и территорий уже образованных и существующих муниципальных образований, охватывающее следующие виды процедур: объединение муниципальных образований; разделение муниципальных образований; изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Можно ли считать, что в законе исчерпывающий перечень процедур преобразований? На этот счет много мнений. В сравнении с другими странами, также многие авторы считают, что надо закрепить ещё процедуру выделения и присоединение. Мы знаем только разделение и объединение. Объединение предполагает прекращение статуса прежних МО и создание нового. А присоединение м.б. связано с сохранением статуса того МО, к которому присоединяется новый субъект. Меняется статус только присоединяемого. То же с выделением. И нет необходимости прекращаться статус всех субъектов. Но это в законе не закреплено. Тем не менее упразднение и создание это новеллы закона.

Упразднение поселений.

Это прекращение существования сельского поселения на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях в связи с уменьшением численности населения до менее 100 человек (преобразование поселения в межселенную территорию)

Ст. 13.1 связана с прекращением статуса соотв. поселений и невозможность преобразований в том или ином виде. Т.е. если нет возможности преобразовать МО, но никакая другая процедура не подходит. Это труднодоступные местности и тер. с низкой плотность населения, когда населенный пункт превращается в межселенную территорию и прекращает существование как таковой. Инициатива осуществления преобразования может исходить от различных субъектов и этот круг субъектов типичен для всех процедур преобразования - либо население. Причем эта инициатива населения м.б. выражена и как инициатива проведения голосования либо как решение схода. Закон не говорит, как должна осуществляться инициатива населения. Очевидно МО сами в уставах должны урегулировать. СФ такое право не дано. Инициатива органов это форма представительной демократии. Либо третий вариант – через инициативу сверху – через инициативу ОГВ. Т.о., оснвоанием м.б.: инициатива населения (сход), органов МСУ (решение), ОГВ (решение).

В нашей действительности третий вариант самый распространенный. Во всех мун. тер. процедурах важно учитывать, что если инициативы исходят от органов гос власти или ОМСУ, то только тогда нужна процедура учета мнения населения. Инициатива от населения поглощает процедуру учета мнения населения. Инициатива предполагает также принятие соотв. решения схода об упразднении, поскольку речь идет о территориях с низкой плотностью, значит проведение схода реалистично – численность населения в данном поселении не более 100 человек. Здесь правда необходимо учет мнения населения МР в форме решения ПО. Т.е. никаких непосредственных форм выявления мнения населения района не нужно проводить, потому что интересы МР затронуты косвенным образом. И потом принимается закон СФ об упразднении поселения.

Создание вновь образованны поселений.

• Инициатива граждан, проживающих в населенном пункте межселенной территории (сход), либо ОМСУ, либо ОГВ

• Согласие населения муниципального района (решение ПО)

• Принятие закона субъекта РФ о создании поселения

Здесь участие района не просто как учет мнения, а требуется именно согласие района. Закон иногда делает отсылку к учету мнения населения через решение ПО, а иногда к даче согласия через решение ПО. И здесь есть разница, потому что юр. значение решения является либо обязательным и блокирует процедуру, либо нет.