Муниципальное Право рф

программа на сайте.

my/personal/gricenco e/municipal_r

10.09.2011г.

1. МП в системе РФ.

Понятие Муниципального Права.

Большое количество коллизий в МП в таких областях как ФП, КП. Говоря о структуре курса, заметим, что экзамен состоит из двух частей - теоретический вопрос и коллизия. теоретический вопрос излагается по плану. И требует умение толковать закон и так, как этот закон ведет себя в практике. И содержательно истолковать соотв. положения.

Н.С. Бондарь - МСУ в зеркале конституционного правосудия.

Аспектов понимания Муниципалитетов достаточно много. Муниципальное Управление в США это прежде всего городское управление. в России же термин муниципальный связан с МСУ. Сам термин в словосочетании МП возник и в нашей правовой системе не случайно, т.к. само определение МП употребляется в нормативных документах (концепция, утвержденная указом Президента). Это достаточно неожиданное решение для нашей системы, потому что в истории дореволюционного периода такого понятия не существовало. В советский период эти вопросы решались местными советами и их исполкомы. Это было элементом единой системы гос. власти. Как учебная дисциплина выделялось советское строительство.

Сегодня возникает потребность выделить эту совокупность норм в самостоятельную область. Конечно, муниципальное законодательство существует и регулирование предмета МСУ осуществляется специальными нормами. Прежде всего МП выделяется как констиуционно - правовой институт. также как правовая наука, учебная дисциплина.

Рассмотрим МП в качестве самостоятельной отрасли. Кроме основных отраслей выделяются и производные - Алексеев С.С. вторичные структуры рассматриваются как некиая надстройка над основными отраслями. И те отношения, которые подвергаются регулированию нормами комплексной отрасли являются частью регулирования основных отраслей. На примере МСУ это хорошо видно - вопросы связанные с организацией конституционного институа МСУ - вопросы КП; вопросы организации местного бюджета - вопрос ФП; вопросы местного значения, то чем занимаются МО - это исполнение закона в отдельных сферах, которые регулируются отраслевыми номами, прежде всего административным законодательством. Происходит эволюция системы законодательства и МП не единственный пример. Отсюда возникают комплексные отрасли законодательства, каковым и является МП в основе этой классификации лежит предметный признак. В нашем случае таким предметом является МСУ. Здесь неизбежно будет возникать проблема обращения к другим отраслям права. чтобы реализовать экономические задачи МСУ обращается к различным организационно-правовым формам экономической отрасли, а это уже уходит в отрасль ГП. например что касается гос. заказов.

посмотреть соотношение МП и права МСУ.

Понятие Местного Самоуправления. Термин возник именно в англии в парламентских депатах для обозначения сферы гражданской активности в отличии от гос-ва в противовес правительства. Но эта идея была воспринята немецикими исследователями и получила фундаментальное воплощение (Рудольф фон Гнейс). Вернемся к нашему законодательству. Существует три подхода: функциональный, институциональный и субъективный подходы. МСУ употребляется часто в институциональном значении- как иснтитут опредленным образом организованная, представленная через ОМСУ, решающие соотв. задачи. А в функциональном подходеСУ рассматривается и как деятельность по реализации определенных властных полномочий.

Ст. 12 К РФ - МСУ в пределах своих полномочий самостоятельно. Здесь прежде всего проявляется институциональный подход. соответствено здесь не указывается что же это за струтктура - органы, или МСУ в целом. это подробнее расписано в 8 главе. А с точки зрения субъектвно-правовго подхода МСУ предполагается как субъективное право. чтобы проанализировать как выглядит МСУ как субъективное право, надо задать вопрос а кто субъект. этот подход хорошо представлен в определении МСУ, который дается в Европейской хартии МСУ. В хартии на этот вопрос кто же субъект говорится о тех субъектах, клторые представляются в русском переводе как органы МСУ (local authorities). Этот вопрос решается по разному в разных правовых системах и в разных государствах. Но официальный перевод хартии не совсем адекватен). это некоторое сужение субъекта по сравнению с тем как он понимается в самой хартии и в нашей Конституции. Адекватно было бы говорить о местном сообществе, местном коллективе.

хдесь речь идет не только как о субъективном паве как о праве, но акцент деляается и на способность. Хартия пытается указать на необходимост обеспечить гарантии, указать на компетенцию и на круг полномочий. Т.о., мы входим ещё и в область обязанности. Поэтому нельзя сказать, что это только право. коль скоро публичная власть органиуется в форме МСУ, говорить о том, что МСУ осуществляет гражданин не приходится. и никакой отказ от МСУ не имеет юридического значения и последствий. Именно данная флрма власти предписана Конституцией. Другое дело, что мы не должны отождествлть право МСУ как субъективно-правовое отношение МСУ, определнное в хартии с правом граждан на участие и осущетвление МСУ.

Аспекты, в которых возможно говорить о МСУ, имея в виде сложную природу данного института. Первое значение как основа конституционного строя. Эта идея о МСУ как о форме народовластия находит выражение в ст. 1 закона об общих принципах. Это определние достаточно подробное и включает в себя целый ряд принципов. Эта народовластная природа предполагает МСУ как систему гос. власти.

МСУ как вид публичной власти, муниципальной власти. однако надо подчеркнуть особоуправленческое начало МСУ. Можно ли считать МСУ четвертой ветвью власти? все-тки МСУ решает прежде всего управленческие задачи и исполняет законы. поэтому говорить о 4 ветви власти не представляетс правильно. исходя из понятия МСУ, можно сделать вывод, что это вопросы исполнителнього свойста. А то нормотворчество, которым занимается МСУ - это вторичное нормотворчество. Поэтому более правильно говорить об исполнителом характере МСУ. Поэтому часто оно изучается как особая часть административного права. Но никто не умаляет конституционных основ МСУ.

Вывод: МСУ можно рассматривать как право на МСУ (субъективный аспект), система самоорганизации населения (общественное начало), вид власти.

Внутренние признаки МСУ. В первом признаке проявляется некий дуализм. население само организует эту власть и оно же ее осуществляет. Деятельность населения в интересах населения. Самостоятельность - весьма многоаспектная характеристика. но в Конституции эта самостоятельность гарантируется, в том числе финансовая, самостоятельная форма собственности - муниципальная, функциональная самостоятельность МСУ. системный характер имеет в виду, что МСУ это сложный организм, система, вклбчает в себя совокупнсть различных элементов. Формы осуществления этой власти очень разные. Поэтому К говорит и о структуре ОМСУ. 4. Публичная власть не м.б. безответственной. ответственность имеет 2 аспекта: перед самим обществом, а с другой стороны перед гос-ом. Формы непосредственной демократии приобретают особое значение. Закон 131 - ФЗ. Насколько у нас соблюдается этот принцип, это вопрос очень сложный для коллизий и задач. Кроме внутренних принципов, выделяются и внешние (признаки муниципального образования), которые характеризуею субъект, который осуществляет этот вид власти. вроде бы термины экономико-географические, но они приобраетют юр. значение. Очень важно наличие своего круга вопросов. в 131 законе - реализация вопросов местного значения. Если этого курга вопросов не будет, то не надо будет формировать МСУ.

Субъекты права на осуществление МСУ. Возникает не мало вопрос. МО реализует все признкаи МСУ. Но конституция в этом вопросе не столь однозначно. само понятие МО в К отсутствует. Субъективно-правовой аспект в К не получид должно выражения. речь идет о гражданах, среди основных прав можно найти целый комплекс таких прав граждан на осуществление МСУ. Ст. 32 включает политические права и говорит о комплексном праве. Вроде бы о МСУ ничего не сказано, но если истоковать ст. 32 Конституции с положениями Ст. 130 ч.2, то можно сделать вывод , что связь между этими статьями существует. В таком системном соотношении нормы даеют ответ на вопрос, а можно ли токовать ст. 32 как дающую право на осущетвление МСУ.

Другие универсальные права, которые определны в иных статьях, через них также осуществляется МСУ, в т.ч. право на информацию, на объединение. Т.о., К все-таки говорит о праве граждан на осуществение МСУ и в то же время в ч. 1 ст. 130 мы видим ссылку на коллективного субъекта - население. Вывыод: по Конституции субъект МСУ рассматривается как множественный и граждане и население в рамках МО. в какой то мере это можно считать особенность, которая отражается в т.ч. в праве на защиту МСУ, когда в защиту МСУ может обращаться и 1 гражданин, и уполномоченные органы МО.

Что же касается других моделей МСУ, то очевиден акцент на коллективного субъекта. Мы тоже идем к такому определению. коллективный субъект в полной мере является носителем всех права на осуществление МСУ.

говоря о субъектах права на МСУ, КС, рассматривая органичения права на осуществление МСУ граждан, КС применяет ст. 55 К РФ. как объединение граждан МО также может обращаться в КС с конституционной жалобой. Правила конституционного судопроизводства - с жалобой могут обращаться граждане и их объединения. т.о., суд подводит МО под объединение граждан. Т.о., объединения граждан это не только ЮЛ, но и публичный субъект. Конечно, то обстоятельство, что а данном случае МО подводится только как объединение граждан, сужает его значение.

12.09.2011г.

Коллизия 1.

• Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления:

2. Это право (местного самоуправления) осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.

• Статья 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

4. Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей.

Вопрос в том, как соотносится положение международного договора, каковым является ЕХ с ФЗ, который определяет общие рамки действия, организации МСУ. Это тема НА, регулирующих организацию МСУ, правовую основу МСУ, которая так разнообразно представлена в ст. 4. В какой части положения Хартии являются обязательными для законодателя, и в какой у него есть свобода усмотрения? В данном случае мы не видим отсылки к закону гос-ва участника. Второй вопрос – сам принцип сформулирован емко и как определены пределы этого принципа. Надо определить, насколько законодатель оказался в русле положений Хартии, а насколько вышел за пределы. Нам нужно дать эту оценку. Прежде всего, мы должны дать оценку действию межд. документа в правовой системе РФ и тех пределов, в которых З свободен в выборе того или иного варианта решения по реализации принципа.

Уместно вспомнить позицию КС, согласно которой положения Хартии являются более высокого уровня по сравнению с законом. Из определения КС РФ от 3.04.2007 №171 по жалобе Гуртуева следует: ЕХ МСУ – «акт более высокого уровня по отношению к внутреннему законодательству». По отношению к внутреннему законодательству, в т.ч. ФЗ № 131 ЕХ имеет приоритет как международный договор РФ, включенный в ее правовою систему в соотв. с ч.4 ст. 15 К РФ. С этого надо начинать решение таких коллизий.

Но надо смотреть насколько непосредственно действует ЕХ, насколько она дает свободу усмотрения законодателю. Здесь тех оговорок, о которых мы вспоминали в прошлый раз, вроде бы нет. Но все равно есть определенная свобода для реализации данного положения во внутреннем законодательстве. Тем не менее, что является базовым, что д.б. обязательно соблюдено. Конечно, выборное начало в формировании. Выборы имеются ввиду муниципальные, которые основаны на указанных принципах. Но выборы соответственно представителей в данном округе. Если толковать буквально, то требование о мун. выборах касается членов органа, но не самого органа.

Другое дело, что возникает ещё один вопрос – а насколько идея народного представительства в данном случае соблюдена. Если мы говорим ПО МР, а значит представляет жителей данного района. Этот вопрос за рамками проблемы соответствия ЕХ, он касается принципов организации власти, в т.ч. МСУ. Насколько идея народного представительства при этом соблюдается. Т.е. кого представляет ПО МР? Поселение, входящее в состав этого района или население района? Постановление от 18 мая 2011г. эту проблему в таком ключе не анализировало и исходило из того, что существует возможность различного варианта решения вопроса о представительстве народном в МСУ. Проблема статуса ПО и само представительство требует дополнительного анализа.

Анализирую правовую основу, главный акцент мы должны сделать на внутреннем законодательстве и анализе тех законов, которые составляют правовую основу организации МСУ. Возникает вопрос о том, какую роль играет сам ФЗ № 131 по сравнению с другими ФЗ, которые регулируют другие сферы общественных отношений, и м.б. касающиеся и МСУ. У нас большой массив ФЗ. Среди этих ФЗ мы можем выделить: 1) те, которые являются своего рода конкретизацией положений ФЗ № 131 и на которые сам ФЗ № 131 делает отсылку. 2) И ФЗ, которые имеют собственный источник существования, потому что касаются иного предмета регулирования. Но в какой-то части все-таки затрагивают МСУ. Что имеется ввиду под собственно мун. зак-ом и иными ФЗ, которые мы к МЗ отнести не можем, поскольку они представляют другие отрасли законодательства, но и в этих отраслях законодательства МСУ в определенной части тоже присутствует. Конечно, надо вспомнить ГК, БК, ГрК, ЛК, ЗК и т.д. Эти ФЗ регулируя соотв. блок отношений, затрагивают и полномочия местных органов, ОМСУ в этой сфере, конкретизируя те вопросы МЗ которые названы в ФЗ № 131 уже применительно к конкретной сфере жизнедеятельности.

Откроем ч.3 ст. 5 В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.

Получается, что если толковать буквально, любые положения ФЗ, если они не соответствуют положениям ФЗ № 131, должны иметь меньшую юр. силу и приводиться в соответствие с ФЗ № 131. Но чтобы дать ответ на этот вопрос уместно вспомнить Постановление КС РФ от 29.06.2004 №13-П (по делу об УПК: особая роль в правовой системе РФ кодифицированного НПА, осуществляющего комплексное нормативное регулирование соответствующих отношений), где также приводится подобное положение только уже по поводу УПК.

Как это следует понимать. Можно ли толковать буквально или требуется определенное рассуждение, систематическое толкование исходя из общих принципов права, построения правовой системы.

Один из аспектов – это соотношение общей и специальной нормы. Но кроме того каждый закон формально имеет такой же приоритет как и такой другой и из Конституции ст. 4 мы не можем сделать вывод об установлении некой иерархии между законами. Поэтому какое значение можно придавать подобным формулировкам? Исходя из позиции КС, этот закон имеет приоритет в определенной сфере. Т.е. мы должны ориентироваться в сфере по предмету регулирования. значение данного положения надо видеть в том, что законодатель пытается очертить соотв. предмет регулирования данного закона таким образом, чтобы другие законы в него не вторгались, тем самым обеспечивая принцип внутренней согласованности системы законодательства. Для этого необходимо обеспечить, чтобы предметы регулирования разных законов не пересекались. Необходимо соблюдать чистоту предмета правового регулирования. Если это сфера общих принципов организации МСУ, значит именно этот закон должен эти вопросы регулировать. Но за рамками этой сферы никто не может вторгаться в приоритет других законов тоже в своих сферах правового регулирования. Причем приоритет БК в сфере муниципальных финансов признает сам ФЗ № 131 в соотв. главе. Действительно, эти вопросы более емко, подробно и фундаментально регулируются в БК а не в ФЗ. И поэтому некоторые положения ФЗ не вполне согласуются с положениями БК. Например в части наименования обратных трансфертов. По БК они являются субсидиями, а по ФЗ субвенциями.

Что же имеется ввиду под законами, относящимися к муниципальному законодательству? Это те законы, на которые непосредственно имеются отсылки в ФЗ № 131, когда закон предполагает, что дальнейшая конкретизация его положений будет производиться в иных ФЗ.

Федеральные законы о наделении органов МСУ отдельными государственными полномочиями (ст.19 ФЗ № 131). Конечно, законы о наделении м.б. с большой натяжкой отнесены к таковым, потому что они м.б. частью отраслевого закона и в этом случае они перестают быть собственно МЗ, а становятся иными ФЗ. Но возможна и иная ситуация, когда это специальный закон о наделении определенными гос. полномочиями со всеми атрибутами предмета регулирования, которые установлены в ФЗ № 131 в ст. 19.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст.42 ФЗ № 131). Это сфера МЗ, поскольку общие параметры организации мун. службы и прохождения МС, и статусы мун. служащего упомянуты в ФЗ № 131 очень обобщенно и с отсылкой к спец. ФЗ.

Федеральный закон № 97-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ст.44 ФЗ № 131). Вопрос сугубо муниципально-правовой.

Федеральный закон, регламентирующий порядок возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности (ст.50 ФЗ №131, ч.11 ст.154 ФЗ № 122). ФЗ 131 определяет общие подходы, принципы формирования мун. собственности и становления круга тех объектов, которые могут находиться в МС, и устанавливая такой важнейший принцип как следование материальной основы за полномочиями. И определение круга объектов МС именно с соблюдением целевого назначения, т.е. для реализации полномочий, которые включаются в компетенцию МО либо как собственные либо как переданные. Но вопросы разграничения и передачи объектов гос. собственности в муниципальную и наоборот, т.е. между уровнями публичной власти регулируются особо. Это № 122 – ФЗ (о монетизации льгот). Этот закон прежде всего связан с реформой определения круга полномочий, которые осуществляет тот или иной уровень публичной власти. И поскольку данные полномочия реализуются в самых разных сферах, отраслях, то подобные изменения будут касаться огромного количества отраслевых законов. Этим законом внесены изменения почти в 152 закона. Наряду с тем, что изменения имели место лишь точечно и в отдельных законах, закон 122 содержит и первичное регулирование отдельных аспектов реализации этих полномочий, и в т.ч. вопросы собственности. Он осуществляет новое регулирование вопроса разграничения публичной собственности между различными уровнями публичной власти и установлен порядок. Здесь речь идет о взаимоотношениях публичного характера связанных с формированием публичной собственности, с передачей между публичными уровнями власти. Если речь идет о приватизации, то это уже другое регулирование.

Закон РФ № 3297-1 от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (ст.80 ФЗ №131). Федеральный закон № 70-ФЗ от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда РФ» (ст.81 ФЗ №131). Федеральный закон №207-ФЗ от 24 ноября 2008 «О мерах по организации МСУ в Республике Ингушетия и Чеченской Республике».

Если говорить об особенностях организации МСУ в специальных территориях (наукограды, закрытые административные территориальные образования, приграничные зоны, Ингушетия, Чечня, Сколково). Это именные законы.

Необходимо иметь ввиду регулирование организации и деятельности МСУ, в т.ч. в различных сферах жизнедеятельности. Особенности такой д-ти рег-ся в специальных, отраслевых законах, относящихся к другим отраслям права. если говорить о конституционной части МП, уместно вспомнить избирательной законодательство. Федеральные избирательные законы:

• Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Регулирует гарантии реализации политических прав, в т.ч. на местном уровне. И хотя речь идет только о выборах и референдумах вроде бы, но регулирование имеет более общее значение, потому что многие иные процедуры народного голосования на местном уровне организуются с использованием процедуры референдума. Например при голосовании по отзыву, при образовании территории.

• Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»

Законы в бюджетно-финансовой сфере:

• Бюджетный кодекс Российской Федерации

• Налоговый кодекс Российской Федерации

Законы, регулирующие гражданско-правовые отношения на местном уровне:

• Гражданский кодекс Российской Федерации,

• Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»,

• Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Регулируют участие в ГО МО, органов, других субъектов, образуемых муниципальными органами (особые формы). Особенности использования данных организационно-правовых форм также надо учитывать, когда мы говорим об экономической деятельности МО. Реализация данных вопросов идет через гражданско-правовые нормы.

Законы о природопользовании:

• Земельный кодекс РФ,

• Водный кодекс РФ,

• Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.

Иные федеральные законы:

• Федеральный закон 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» и др.

Кроме ФЗ правовую основу организации МСУ составляют и иные акты, такие как акты президента и правительства (ст. 4). Существует вопрос о допустимости включения в правовую основу организации, в т.ч. МСУ таких актов. Проблема в том, что с одной стороны есть ст. 76, определяющая каким образом осуществляется законодательное регулирование по предметам совместного ведения. С другой стороны установление общих принципов организации системы органов МСУ относится к сфере совместного ведения. А по ст. 76 по предметам совместно ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Данная проблема была предметом рассмотрения в постановлении о Лесном кодексе (Постановление по делу о Лесном кодексе от 9.01.1998 №1-П). В этом постановлении стоял вопрос о допустимости подзаконного регулирования по предметам совместного ведения. КС сказал, что можно. Надо обратиться к ряду других положений К РФ. Исполнение ФЗ, осуществление федеральных полномочий определяет ведь сама федерация. И если это полномочие федеральное, то его реализация будет осуществляться федеральными органами. А осуществляя такие полномочия они даже обязаны принимать НА в том числе в рамках осуществления полномочий, возложенных на них ФЗ. Отсюда и соответствующих положениях о формах деятельности президента, правительства можно сделать такой вывод. И исчерпывающей характеристики правовой основы по предмету совместного ведения ст. 76 не дает, она лишь говорит, что ФЗ имеет приоритет над законом субъекта. И что именно он устанавливает разграничения полномочий по правовому регулированию в соотв. сфере. Да, они осуществляют регулирование, которые не должны противоречить К и ФЗ. А правительство принимает акты на основе исполнения закона. это значит, что правительство само не может ничего регулировать, если это полномочие у него не присутствует. А президент – другое дело. Он издает акты если закона нет. Кроме того в другом решении КС была высказана позиция, что указы президенты по предметам ведения и РФ, и совместного ведения, могут издаваться до момента принятия ФЗ. Ибо президент – гарант конституции и не может допустить пробел регулирования.

Эти положения писать, когда Коллизии по ст. 76 ч.2 и положения многих кодексов (ЛК), ФЗ № 131, где предполагается, что часть вопрос правового регулирования будет осуществляться либо президентом либо правительством.

• Вопросы, регулируемые Правительством РФ:

• перечни субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, территории которых относятся к территориям с низкой и высокой плотностью населения (ч.3 и 4 ст.11 ФЗ № 131): распоряжение Правительства РФ от 25.05.2004 №707; От этого зависит как будут устанавливаться границы МО.

• порядок предоставления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования (п.6 ч.1 ст.17 ФЗ № 131, Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. №670);

• квалификационные требования для руководителя финансового органа местной администрации (ч.2 ст.65 ФЗ № 131, Пост. Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. №608),

вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в рамках решения задач переходного периода (абз.2 ч.3, ч.7 ст.85 ФЗ № 131).

Это определенные изъятия из принципа организационной самостоятельности, невхождения в систему ОМСУ. Задача подзаконного регулирования была более обширной в рамках переходного периода. 131 ФЗ был введен в действие поэтапно, был установлен переходный период. Переходный период длился до 2009г. он устанавливался дважды. Субъектам было предоставлено право ввести на территории СФ этот закон с 2006г.

Что касается законодательства субъектов. Каковы пределы регулирования субъектов федерации в сфере МСУ. во-первых, и в ст. 6 и ст. 1 ФЗ имеются положения о том, что законодательство СФ по вопросам организации МСУ, общим принципам такой организации осуществляется в случаях установленных ФЗ. Ч. 1 ст. 6 ФЗ № 131 – принцип определения пределов правового регулирования субъектами РФ вопросов МСУ: только в случаях и порядке, предусмотренных ФЗ № 131.

Коллизия 2.

Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

Ст.73 Конституции РФ:

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Ст.6 ФЗ-131:

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ

Решение: ст. 72 Конституции это наша отправная точка. Ст. 73 определяет круг полномочий СФ по остаточному принципу. 131 ФЗ указывает на другие, более детальные вопросы правового регулирования МСУ в СФ. По отдельным вопросам ФЗ 131 является единственным НА, который устанавливает пределы регулирования СФ в соотв. сферах. Это вопросы ответственности, прав и обязанностей ОМСУ, ДЛ МСУ по решению вопросов местного значения. Надо заметить, что отличается сама формулировка предмета совместного ведения уст. в ст. 72 по сравнению с тем, как обозначена сфера правового регулирования в ст. 6 – речь идет не об общих принципах а вообще о правовом регулировании, о вопросах организации. Т.е. это явно шире чем просто общие принципы. Закон расширяет пределы регулирования вопросов организации МСУ. Можно сказать, что в ст. 6 вопросы имеются ввиду в смысле принципов. Поскольку конституция все равно имеет прямое действие и в данном случае просто не очень удачная формулировка но очевидно это вопросы не за рамками общих принципов. Хотя прямая ссылка на общие принципы в ст. 6 не присутствует. И это создает определенные неясности в восприятии кругов вопросов, какие можно отнести к регулированию субъектов. Короче оговорка по Фрейду, потому что ФЗ 131 регулирует более широкий круг вопросов чем просто общие принципы. Другое дело, что само понимание общих принципов неопределенное. И степень конкретизации м.б. достаточно существенной. Поэтому даже если следовать практике КС, мы увидим, что понятие общих принципов расширяется и КС. В П КС по якутскому делу апреля 2002г. ставился вопрос о том, можно ли в рамках общих принципов в 184 ФЗ регулировать вопросы ответственности ОГВ СФ. КС указал, что понятие общих принципов достаточно широкое. И на усмотрении законодателя определить круг этих общих принципов.

Поэтому несмотря на расхождение формулировок, конституционное истолкование правового регулирования должно быть в том ключе, что это общие принципы. Хотя так не написано. Это одна проблема.

Вторая – понимание остаточного принципа. Ст. 73 устанавливает этот принцип, что исчерпывающим образом надо понимать полномочия федерации. За рамками этих полномочий, полномочия СФ д.б. определены не путем перечисления, а путем остаточного принципа- все что за рамками. А ФЗ 131 указывает на то, что по сути все иные вопросы законодательного регулирования, кроме тех которые прямо за СФ закреплены, регулируются федерацией. Поэтому когда мы смотрим с данной точки зрения, проблема остаточный принцип или принцип исчерпывающего регулирования, допустимо ли его применять в установлении соотв. полномочий СФ, нужно дать конституционное истолкование положениям законодателя, в частности ФЗ 131, 184. Коль скоро мы говорим о том, что полномочия РФ устанавливает сама федерация, значит вот так она их устанавливает. Вопрос в том, какое значение имеет этот остаточный принцип. Применительно к общим принципам это вопрос более риторический, поскольку общие принципы это тоже не все и где кончаются общие принципы должна определить тоже РФ, она должна установить рамки. Отсюда и возникает необходимость на федеральном уровне более детального регулирования полномочий СФ по предметам совместного ведения. И ст. 73 нужно анализировать в сочетании с ч.2 ст. 76 о том, что именно ФЗ принимаются по предметам совместного ведения и они уст. разграничения полномочий.

Посмотреть 131 ФЗ в части отсылок к регулированию СФ.

19.09.2011г.

Вопросы правового регулирования субъектов в сфере МСУ.

Как мы помним вопросы которые относятся к регулированию СФ в случаях и порядке указанных ФЗ № 131. Т.о., законодательная компетенция СФ в сфере Организации МСУ закрепляется не по остаточному принципу а на основе прямого указания в ФЗ. Рассматривая ту коллизию, которая касается применения этого принципа прямой отсылки и исчерпывающего перечня по сути перечня вопросов, регулируемых субъектами РФ, мы пришли к выводу о том, что закон достаточно широко трактует общие принципы. Настолько широко, что в ст. 6, где указывается как выглядит компетенция СФ, речь идет не об общих принципах а вообще о правовом регулировании. Т.е. правовое регулирование вопросов организации МСУ. Хотя конституция иначе определяет эту сферу совместного ведения - как установление общих принципов. Поэтому есть определенная сложность в определении этих вопросов. С одной стороны есть федеральное регулирование, с другой стороны – муниципальный уровень регулирования, который на основе № 131 – ФЗ может развиваться. Причем непосредственно опираясь не на законы СФ, а на ФЗ. Определенные вопросы не требуют регулирования субъектов. А сразу принимаются акты муниципального уровня. Нам важно понять в каких сферах законы СФ могут определять по вопросам организации МСУ.

В сфере территориальной организации МСУ.

1) Оформление законами субъектов РФ наделения МО статусом, установления и изменения их границ и наименований, а также оформление их преобразования, создания, упразднения (ч.2 ст.10, ч.2 ст. 11, ч.1 ст. 12, ч.2 ст. 13). Т.о., по территориальной организации Основная задача законодательства СФ определить границы и территорию МО и наделить МО соотв. статусом. А также установить наименование соотв. МО. Эти все вопросы реализуются на основе и в порядке, который установлен в ФЗ 131. А СФ лишь оформляет соотв. законом и применяет соотв. положение ФЗ о порядке осуществления соотв. территориальных преобразований.

2) установление административных центров. Эта функция сопутствующая, потому что не всегда требуется устанавливать адм. центры. Только когда МО состоит из нескольких поселений или населенных пунктов. и тогда возникает необходимость выбора одного из них в качестве места нахождения ПО, по которому определяется адм. центр. Какой именно населенный пункт также решает закон СФ, оформляя статус соотв. МО.

3) Установление порядка учета мнения населения при изменении границ МО (ч.4 ст.12 ФЗ №131 в конституционном истолковании КС, Определение №214-О-П от 6.03.2008)? здесь тот случай, когда прямого указания в законе нет, что СФ должно регулировать этот вопрос. Такое указание имело место в законе раньше. Однако КС вывел такую возможность для СФ. И так истолковал ч.4 ст. 12, что получилось, что СФ такое полномочие имеют. Это, конечно, вызывает немало вопрос. Не является ли подобное истолкование дополнением закона? и если СФ будут регулировать эти вопросы, они вынуждены опираться не на закон, который в ст. 6 должен перечислять случаи и порядок когда СФ должны принимать законы, а на позиции КС. Вопрос для коллизии) см. определение!

• В сфере определения компетенции МО и органов МСУ:

1) определение иных, помимо закрепленных в ФЗ № 131 и других ФЗ, полномочий представительных органов МО (ч.11 ст.35); ФЗ также определяет некоторые полномочия ПО и указывает на те из них, которые являются исключительными, но позволяет расширять этот круг как законом СФ, так и уставом МО. Т.е. в данном случае это полномочие м.б. реализовано не только федеральным регулированием, но и регулированием СФ и муниципальным.

2) наделение отдельными государственными полномочиями субъектов РФ (ч.2 ст.19), гос.полномочиями РФ (ч.6.1 ст.19) и определение порядка осуществления расходов местных бюджетов на осуществление этих полномочий (ч.5 ст.53); принятие законов о наделении отдельными гос. полномочиями. Здесь мы находим обширную законодательную базу СФ, потому что вопрос наделения отдельными гос. полномочиями решается фактически именно через законы СФ. И ФЗ принимаются все реже. Федеральный законодатель, по сути, делегирует это право, определяя полномочия РФ как полномочия, которые может осуществлять СФ, передавая такие полномочия субъекту, с оговоркой, что СФ может их передать мун. органам, позволяя таким образом и далее делегировать на низовой уровень. Это так называемая вторичная передача. СФ принимают законы о наделении как полномочиями СФ, так и полномочиями РФ, переданными СФ с соотв. оговоркой. Различать эти законы следует.

3) В переходный период: определение порядка решения ВМЗ вновь образованных поселений путем возложения осуществления их части на муниципальные районы (ФЗ № 129 от 12.10.2005). В переходный период позволялось принимать СФ законы о возложении вопросов МЗ поселений на МР. Но сейчас этот переходный период закончился. И ФЗ позволяет иначе делегировать соотв. полномочия между МО.

• В сфере реализации форм прямой демократии:

1) регулирование порядка выдвижения населением инициативы проведения местного референдума, порядка его подготовки и проведения (абз.2 ч.4, ч.10 ст.22);

2) установление порядка муниципальных выборов (ч.3 ст.23);

3) установление порядка голосования по отзыву избирателями депутатов и выборных лиц местного самоуправления через регулирование процедуры местного референдума (ч.1 ст.24). Здесь не все ясно, потому что вроде бы отсылка есть к закону СФ, и установленной в законе субъекта процедуре голосования по порядку отзыва аналогично процедуре проведения референдума. Но по сути СФ регулируют уже не отзыв а именно процедуру референдума и она лишь применяется к процедуре отзыва. Но это совершенно 2 разные процедуры и очень серьезная специфика в осуществлении голосования по отзыву выборных лиц, но это не учитывается в установленной процедуре референдума должным образом. И получается, что здесь муниципальный уровень должен сам регулировать этот вопрос и насколько это получается вопрос.

Если сравнить те формы прямой демократии, которые используются на местном уровне и те возможности регулирования СФ этих форм, некоторые формы вообще не регулируются на уровне СФ, хотя в законе они названы. Это тот случай, когда ФЗ, по сути, прямо уполномочивает МО, минуя СФ. Насколько это эффективно, большой вопрос. Например, то же регулирование территориального общественного самоуправления, это вопрос все-таки законодательный и явно не достаточно регулирования в законе 131. Надо бы было подключать законодательство СФ. Или правотворческая инициатива граждан. По сути на основе ФЗ Мун. органы должны регулировать форму участия населения в МСУ, а это все-таки права и свободы граждан, регулирование которых отнесено прежде всего к ФЗ. И лишь установление доп. гарантий отнесено к законодательству СФ, муниципальный уровень для законодательства здесь вообще не подходит.

• В сфере определения организационных основ МСУ:

1. установление наименований обязательных органов МСУ – представительного органа (ПО), главы муниципального образования (ГМО), а также местной администрации (МА) (абз.2 ч.3 ст.34); численности и сроков полномочий ПО МО, порядка избрания, полномочий, их срока ГМО первого созыва, если не проводится референдум о структуре органов МСУ (ст.34 ч.5 абз.5 ФЗ №131).

Здесь тоже достаточно широкий круг полномочий у СФ, хотя они достаточно точечные. Что касается системы и структуры органов. Система установлена законом, структура определяется населением самостоятельно и законы СФ в общем то только устанавливают наименованием обязательных органов. И было сделано ещё одно исключение в отношении муниципальных органов первого созыва. Это переходный период, когда создавались новые МО, которые до реформы не существовали вообще, и в них каким-то образом должна была устанавливаться система органов и закон предоставлял возможность урегулировать этот вопрос в законах СФ до принятия устава, до решения этого вопроса населением самостоятельно в уставе МО. Причем даже на этом этапе закон содержал оговорку, что численность, сроки полномочий, порядок избрания, сроки полномочий ГМО первого состава только тогда уст-ся законом СФ, когда не проводится референдум о структуре органа.

2. правовое регулирование муниципальной службы в соответствии с ФЗ о муниципальной службе (ст.42 ФЗ № 131); здесь ФЗ регулирует все эти вопросы весьма подробно, но делает отсылки к закону СФ в ряде случаев.

3. утверждение условий контракта для главы МА муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных гос. полномочий (ч.3 ст.37), а также установление дополнительных требований к кандидатам на эту должность (ч.4 ст.37);

4. Установление полномочий органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию с советами муниципальных образований (ч.1 ст.66). Что такое советы МО? Это по сути муниципальное объединение МО на уровне СФ, муниципальная ассоциация. Поскольку в законе установлен принцип обязательного создания таких советов для представительства интересов муниципальных образований данного СФ в органах гос. власти, то для выполнения этих задач, СФ должен организовать некоторые формы взаимодействия с этими советами и поэтому СФ принимают соотв. законы о взаимодействии с советами МО.

5. Порядок деятельности фракций в ПО МО (ст.35.1 ч.2). раз партийная система активно участвует в муниципальных выборах, нужно ставить вопрос что такое фракции, какие фракции возможны в ПО и как они должны действовать.

6. Гарантии осуществления полномочий депутата ПО, ВДЛ (ст.40 ч.5.1)

Бюджетно-финансовая сфера.

1. Установление требований, предъявляемых к формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и к контролю за его исполнением в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131 (ч.3 ст.52);

2. Установление порядка расчета дополнительных нормативов отчислений от федеральных налогов и региональных налогов и сборов в бюджеты поселений в случае замены ими дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ (ч.2 ст.60);

3. Установление налоговых ставок, а также нормативов отчислений, по которым зачисляются в местные бюджеты доходы от региональных налогов и сборов (ст.58);

4. Установление нормативов отчислений, в соответствии с которыми в местные бюджеты могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ (ст.59);

распределение законом о бюджете субъекта РФ дотаций и (или) заменяющих их нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов из регионального фонда финансовой поддержки поселений (ч.3 ст.60), а также дотаций и (или) заменяющих их нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов из региональных фондов финансовой поддержки (ФФП) муниципальных районов (городских округов) (абз.4 ч.3 ст.61);

6) регулирование в соответствии с требованиями БК РФ порядка образования районных ФФП поселений и предоставления дотаций из них (абз.1 ч.4 ст.60), а также порядка образования региональных ФФП муниципальных районов (городских округов) и предоставления дотаций из них (абз.2 ч.1 ст.61);

7) утверждение в соответствии с требованиями БК РФ методики определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов) в качестве критерия для предоставления дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений и из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (абз.2 ч.4 ст.60, абз.1 ч.2 ст.61).

установление порядка отбора инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований для предоставления субсидий из фонда муниципального развития (абз.1 и 2 ч.1 ст.62), распределение этих субсидий между муниципальными образованиями законом субъекта РФ о бюджете (абз.3 ч.1 ст.62);

9) установление целевого назначения, условий предоставления и расходования субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджета субъекта РФ из фонда софинансирования социальных расходов (абз.1 и 2 ч.2 ст.62); распределение этих субсидий между муниципальными образованиями по единой методике, утверждаемой законами субъектов РФ (абз.3 ч.2 ст.62)

10) определение законами субъектов РФ случаев и порядка предоставления иной финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ в формах, предусмотренных БК РФ (ч.3 ст.62).

В сфере взаимоотношений ОГВ субъекта и ОМСУ, контроля и ответственности.

1. Порядок ведения регистра МПА. Ст. 43.1 ч.1 № 131 – ФЗ:

Субъект Федерации должен определить как будет вестись регистр, он д.б. некой формой учета и мониторинга. Также возлагается надзорная функция на орган, составляющий регистр.

2. Принятие закона субъекта о роспуске представительного органа МО в рамках реализации установленной № 131 – ФЗ процедуры привлечения этого органа к ответственности перед гос-ом (ст. 74).

Т.е. именно законом СФ оформляется роспуск ПО. ПО также может привлекаться к ответственности. Эту процедуру реализует субъект. Принципы в ФЗ, а процедура регулируется СФ. Именно СФ определяет каким образом принимается соотв. закон.

3) установление вида акта высшего должностного лица субъекта РФ об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, срока и порядка его вступления в силу на основе указанных в ст.74 принципов.

Отрешение происходит не законом а актом ВДЛ по субъекту федерации и этот порядок и вид акта должен определяться СФ.

Этот перечень можно продолжить. Например реализация законодательной инициативы. Т.о., что касается форм участия ОМСУ в осуществлении гос. власти это те вопросы, которые относятся к ведению РФ.

Исключения: Ст. 79 ФЗ № 131: особенности правового регулирования МСУ законами субъектов РФ – городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства :

1) закрепление особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения. Города Федерального значения имеют такие особенности, т.к. они являются также поселениями. Обеспечение единства городского хоз-ва предполагает иное регулирование МСУ. До сих пор попытки предпринимаются выяснить, что же такое есть единство городского хозяйства. Хотя правовых позиций достаточно много.

2) определение статуса муниципальных образований – внутригородских территорий города федерального значения. Что касается определения статуса МО, то сам вид МО в ФЗ назван, но не расшифровывается. Города определяют какие виды МО м.б. учреждены.

3) установление перечня вопросов местного значения,

4) установление источников доходов местных бюджетов,

5) установление состава муниципального имущества

Круг этих вопросов значительно шире.

Универсальные международные стандарты местного самоуправления.

1. Институциональные

2. Функциональные

3. Организационные

4. Финансовые

5. Процессуальные

Достаточно много коллизий, связанных с соотнесением положений Хартии с нашим законодательством. Можно дополнительно выделить территориальные гарантии, поэтому эта классификация не претендует на единственно допустимую.

Институциональные гарантии. Учреждение некоторого института с определенной структурой с определенным статусом, являющимся субъектом МСУ. В Хартии МСУ сформулировано как субъективное право местной власти, местного сообщества, общины, коммуны и т.д., т.е. такая гарантия предполагает акцент на некоторого субъекта носителя соотв. прав по осуществлению определенной части публичных дел. МСУ это не просто д-ть как у нас в главе 8, но право определенного субъекта, который имеет соотв. структуру, статус и реализуются полномочия по решению вопросов местных через органы и другие формы демократии, в т.ч. прямой. Эта гарантия прямо прослеживается в Хартии.

Соответственно МСУ с одной стороны как право соотв. субъекта, а с другой стороны как форма народовластия, потому что эти формы как представительной так и прямой демократии, их сочетание и рассм-ся в качестве демократической сущности этого института. Поэтому рассматривая инст. Гарантии, надо учитывать демократический аспект.

Функциональные стандарты. Имеется в виду что это собственно за д-ть. Как именно определяется круг муниципальных задач и полномочий. В хартии предложено использовать такие принципы определения компетенции (как распределяются компетенции между уровнями публичной власти), как принцип субсидиарности, приближенность власти к населению. Слово субсидиарность выведено КС, но в законодательство этот термин не находит воплощение. В чем суть этого принципа? По сути это остаточный принцип. Если полномочие прямо не закреплено за другим субъектом, то оно осуществляется органами МСУ. так определена компетенция МСУ в хартии. Т.е. местные органы решают тот круг вопросов, которые не отнесены к иным уровням власти. Хартия также упоминает о таких принципах как экономичность, эффективность управления и отнесение к иным уровням власти тех или иных задач возможно в силу более эффективного осуществления их на ином уровне власти, из соображений экономичного осуществления той или иной задачи. Т.е. для этого остаточного принципа тоже есть свои критерии. Но при этом необходимо учитывать главный принцип приближенность власти к населению. Демократическая задумка Хартии в том, чтобы власть была максимально приближена к народу и только когда она от него удаляется, тогда экономично и эффективно это сделать на ином уровне. КС также говорил об этих принципах. Посмотреть постановление 1997г. по закону о системе власти удмуртской республики.

Ещё один принцип в части функциональности - принцип полноты и исключительности предоставляемых полномочий местным органам. Если учесть, что отдельно хартия говорит и о допустимости делегирования государственных полномочий, то эти полномочия, конечно, надо все-таки различать. Полнота и исключительность касается тех вопросов, которые закрепляются за МСУ в силу особо характера задач, которые должны решаться. А что касается делегированных, то здесь речь идет о передачи а не о предоставлении в силу конституции. Т.е. те полномочия, которые предоставляются первоначально, они д.б. исключительными, полными. Т.е. этот принцип для собственных полномочий и ограничение этих прав, полномочий или изъятие допустимо только в исключительных случаях если это предусмотрено законом. но это не значит, что данные полномочия ни при каких обстоятельствах не м.б. осуществлены кем-то другим. Но эти случаи д.б. определены законом.

Организационные основы. Довольно широкий спектр таких принципов можно здесь найти. То как собственно реализуются полномочия, какие формы взаимодействия возможны гос. власти и МСУ, что является принципом такого взаимодействия. Например в ст. 4 Хартии закреплена гарантия о возможности своевременно и надлежащим образом проводить консультации с коммунами, т.е. с субъектами МСУ при принятии любых решений и планов, затрагивающих их интересы (с органами соотв. коммун, либо самими субъектами т.е. МО). Правда хартия не конкретизирует, как это происходит, как коммуны м.б. представлены. При том, что такой конституционной гарантией также является возможность объединяться, сотрудничать, в т.ч. международные объединения для решения совместных задач и для представления своих интересов. Поэтому такой важной организационной формой представительства интересов и решения задач для коммун является межмуниципальное сотрудничество, которое тоже рассматривается как некий стандарт. Эти 2 гарантии связаны. Насколько это в нашем законодательстве осуществляется, большой вопрос.

Также организационной гарантией является и то, что хартия предлагает самостоятельное определение своей внутренней структуры в соотв. с общими законодательными положениями муниципальным субъектам. Речь именно о внутренней административной структуре, а не о системе органов. Т.е. структура в хартии понимается уже чем в нашем законодательстве. В конституции сказано, что структура ОМСУ определяется населением самостоятельно. Правда это не совсем так, потому что система органов определяется законом, а структура устанавливается в соответствии с законом. В хартии структура определяется более скромно, оставляя широкий простор законодателю в определении общих подходов к структуре местной власти. Что касается организационных Гарантий осуществления переданных полномочий, в отношении их содержатся отдельные гарантии и указывается, что мун. органы должны иметь возможность свободно адаптировать переданные полномочия. Не очень ясная формулировка. Но Вмешательство во внутренние дела МСУ очевидно д.б. учтено в т.ч. при осуществлении переданных полномочий. Иначе говоря, даже если полномочие государственное, но организационные формы его осуществления могут определять сами МО. Эта гарантия сформулирована достаточно гибко, потому что такое право свободно адаптировать полномочия к местным условиям действует с оговоркой насколько возможно. Если посмотреть ее в сочетании с возможностью определять свою внутреннюю структуру, то гарантии организационной самостоятельности должны соблюдаться при осуществлении переданных прав.

Как в хартии отражены гарантии правового статуса выборных представителей - депутатов местных органов. Депутатам гарантируется свободный мандат по хартии. Но что под эти понимать и насколько у нас мандаты мун. депутатов свободны? Если иметь ввиду что у нас присутствует институт отзыва, и сейчас если это будет пропорциональная система, то этот институт трансформируется в институт отзыва уже партии. Эта зависимость депутата от не избирателя конкретного будет реализовываться, а от той партии, которая включила данного субъекта в свой список и через которую он получил мандат. Как это согласуется со свободным мандатом, вопрос интересный.

В отношении финансовых гарантий (ст. 9 хартии) особенно много оговорок, предполагающих участие законодателя гос-ва участника в регулировании реализации этой финансово-экономической самостоятельности. Имеются ссылки на национальную экономическую политику. Само выражение этих финансовых гарантий должно увязываться с национальной экономической политикой, которая проводится гос-ом. Но есть универсальные принципы безотносительно к конкретной национальной системе – должны соответствовать фин. ср-ва мун. субъектов (коммун) объему возложенных на них полномочий. Также Наличие в рамках собственных финансовых средств собственных налогов и сборов, в отношении которых М Органы вправе устанавливать ставки в порядке, предусмотренном законом. Закон дает лишь общие рамки. А в этих рамка МО само определяет ставки и по-разному. И у нас эта гарантия реализуется (налог на недвижимое имущество ФЛ).

Также гарантия защита финансово-слабых коммун или муниципальных субъектов путем введения процедур финансового выравнивания или иных эквивалентных мер. Все эти принципы не отменяют принципа консультации с субъектами МСУ, в т.ч. по вопросам связанным с финансовыми гарантиями. Консультации с мун. субъектами в т.ч. по вопросам, связанным с финансовыми гарантиями.

Принцип преимущественно нецелевого характера предоставляемых финансовых средств муниципальным субъектам. Однако определенная свобода в выборе собственной политики должна существовать. У нас преимущественно целевое.

Процессуальные гарантии. Судебная защита. При том, что на уровне международном (СЕ), органов, которые были бы аналогичны например ЕСПЧ, здесь не существует, гарантии судебной защиты сводятся к национальным гарантиям. Т.е. каждое гос-во участник должен предусмотреть гарантию на судебную защиту соотв. права. Хартия в отличии от нашего законодательства рассматривает такое право на судебную защиту данного права как самостоятельное особое право а не среди общих прав и свобод человека и гражданина. В главе 8 К РФ также есть такая гарантия права на судебную защиту в т.ч. прав МСУ.

10.10.2011г.

Конституционные основы организации МСУ.

Какие нормы конституции так или иначе затрагивают общие принципы организации МСУ и в каких аспектах:

Местное самоуправление – основа конституционного строя (ст.12). Это самостоятельная форма организации публичной власти на местном уровне. В этом смысле можно увидеть определенную параллель с тем, что предлагается в преамбуле хартии – признание МСУ как определенной формы организации власти. Правда особенность провозглашения этой конституционной основы состоит в том, что не общины или коммуны как объединение граждан или Публичное Образование провозглашаются в качестве этой основы, а МСУ в целом, что и вызывает вопрос а что же также МСУ и можно ли его рассматривать с институциональной точки зрения. Ст. 12 позволяет это сделать - МСУ в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, законодатель указывает на то, что МСУ это структурно оформленный институт, некая совокупность учреждений, через которые власть осуществляется поэтому они имеют определенные полномочия. Подтверждается эта мысль далее тем, что именно в организационной части МСУ обособлено от гос. власти. Однако вряд ли имеет смысл рассматривать эту основу конституционного строя изолированно от ст. 3.

• Органы местного самоуправления – форма народного представительства (ст.3). Принцип народовластия провозглашен достаточно емко в ст. 3 и речь идет как о непосредственных так и представительных формах. Причем В ч. 2 ст. 3 особо говорится об органах МСУ как о самостоятельной форме представительной демократии на местном уровне. А также о прямых формах участия населения, в том числе участие населения на местном уровне через референдумы и свободные выборы.

Права граждан по участию в осуществлении местного самоуправления (ст.32, 33, 46). С субъективной стороны если говорить о правах и свободах человека и гражданина, то отдельные права по участию в МСУ находят свое воплощение в ст. 32 прежде всего. Право граждан РФ участвовать в управлении делами гос-ва есть отражение ст. 3, которая провозглашает объективно-правовой принцип. Здесь народовластие рассматривается через субъективное право граждан участвовать в реализации соотв. форм демократии, цель которых участие в делах гос-ва. А что значит участие в делах гос-ва? Означает ли участие в делах гос-ва только участие в осуществлении гос. власти или также участие в осуществлении МСУ? Логично применять расширительный подход. Имеется ввиду все ПО в т.ч. внутри гос-ва. Если даже эти ПО организованы как самостоятельные ПО, организационно-отделенные от гос-ва, участие в их делах этим правом охватывается и подтверждается это системным толкованием ч.1 ст. 32 и ч.2 ст. 130. Это участие в осуществлении местного самоуправления через те же формы только на местном уровне (референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления) тесно связано и предполагает продолжение этих прав, закрепленных в ст. 32 уже применительно к местному уровню. Это тем более подтверждается ч.2 ст. 32 - Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

И другие права по участию в осуществлении МСУ в таких формах как право на обращение например, а не только право на участие в выборах и референдумах, тоже м.б. реализованы на всех уровнях публичной власти, что прямо указано в ст. 33.

Коль скоро МСУ форма организации еще и публичной власти на местном уровне, то вопрос каким образом осуществляется судебная защита прав граждан на осуществление МСУ, а во-вторых прав публичных образований на их самостоятельность осуществления публичной власти также предполагает соотв. конституционное положение. Это отдельное право на судебную защиту как оно применительно к МСУ в конституции определяется применительно в ст. 46. Обратить внимание на связь ст. 46 и ст. 133, которая непосредственно посвящена МСУ. Общее право на судебную защиту, которое гарантируется каждому в ст. 46 в равной мере относится к защите прав и свобод человека и гражданина, в т.ч. и тех политических прав на участие в осуществлении власти и в народовластии, которые мы называли. Но здесь мы вряд ли через это право увидим специфику права на судебную защиту МСУ как особого института как особой формы организации публичной власти перед лицом других субъектов, в т.ч. СФ. Этот аспект подчеркнут в Хартии. Там речь идет о праве на суд. защиту коммун, публичных корпораций, короче мун. субъектов. Именно эта мысль прослеживается в ст. 133, где наряду с прочими гарантиями МСУ определяется и право на суд. защиту. Именно здесь речь идет уже о суд. защите Муниципальных субъектов (МО в лице их органов). Ст. 133 является продолжением процессуальной гарантии, закрепленной в хартии. эту связь между ст. 46 и ст. 133 нужно различать и представлять различные характеры этих субъектов. Вместе с тем важно представлять, что право на осуществление МСУ может защищать в суде и каждый отдельный гражданин через ст. 46 если речь о нарушении его субъективного права на осуществление МСУ, на участие в делах гос-ва, прав избирать и быть избранным и т.д. С другой стороны есть право и публичного субъекта в лице его органов как в АС, КС выступать от имени граждан в т.ч. с соотв. жалобами и заявлениями в защит прав МСУ.

Эта идея и связана с тем как определяется статус Мун. органов в К РФ.

• Органы местного самоуправления – гаранты реализации прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.15, ст.18, ч.2 ст.24). Ст.15, 18, ч.2 ст. 24 Подчеркивают тот статус ОМСУ, который характеризует их как представителей ППО, а не объединение граждан. Объединение граждан рассматривается как самост. Субъект в К РФ. В ч.2 ст. 15 это четко видно, потому что там объединения граждан указаны наряду с ОМСУ

• Общие принципы организации местного самоуправления – предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. «н» ч.1 ст.72). Распределение полномочий между РФ и СФ по вопросам регулирования МСУ. Общие принципы организации МСУ провозглашаются в К РФ предметом совместного ведения. Если сравнить положения К РФ с Хартией, то расхождений мы особо не видим, идеи хартии воплощены в Конституции. Есть различия в конкретизации самого муниципального субъекта. Есть определенная специфика как представлено регулирование правовое внутригосударственное. Если говорить об отличиях, это вопрос связан с представлением самого субъекта МСУ – гражданин, или ПО.