Территория с высокой и низкой плотностью

• К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в РФ (ч.4 ст.11 ФЗ № 131)

• К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ (ч.3 ст.11 ФЗ № 131)

! Распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р «Об утверждении перечней субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения».

Состав территории мр.

Муниципальные районы включают территории городских и сельских поселений, за исключением городских округов, а также межселенные территории (п.2 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Кроме того, в состав муниципального района могут непосредственно включаться населенные пункты на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, не наделенные статусом сельского поселения и не входящие в состав поселения, если решение о непосредственном вхождении в район принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте (п.9 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

ГО не входят. Распространяется юрисдикция районной власти и на межселенные территории. В случае упразднения соотв. сельского поселения, даже при том что сохраняется еще население менее 100 человек на этой территории и входит в состав МР, мун. районная власть непосредственно управляет данной территорией.

Критерии определения границ МР.

П.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131:

1) Необходимость создания условий (необходимой инфраструктуры) для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории МР отдельных переданных законами государственных полномочий. Инфраструктура и ее достаточность оценивается с т.з. решения вопрос межпоселенческого характера. Район выступает координатором решения тех межпоселенческих вопросов, которые делают территорию единой (межпоселенческие дороги, создание мун. учреждений для обеспечения нужд всех поселений, входящих в район).

2) Транспортная доступность до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в район (исключение составляют территории с низкой плотностью сельского населения, отдаленные и труднодоступные местности). Здесь уде не пешая а транспортная доступность.

Понятие административного центра

Это место нахождения ОМСУ, а точнее ПО. По нему определяется какой именно населенный пункт имеет статус административного центра. Административный центр муниципального района – населенный пункт, в котором определено местонахождение органов МСУ района, и, прежде всего, районного представительного органа, устанавливается законом субъекта РФ: статус административного центра может быть придан также городу (поселку), имеющему статус городского округа и расположенному в границах муниципального района (п.10 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Законодатель не исключает, что волю адм. центра будет выполнять ГП имеющее статус ГО, что может и не логично.

По Питеру. В Санкт-Петербурге 111 внутригородских муниципальных образований: 81 муниципальный округ, 9 городов, 21 поселок (всего 111 муниципальных образований).

Ср.: расположены в границах 18 административных районов Санкт-Петербурга, представляющими территориальный уровень городской государственной власти

(ст.2, 7 Закона Санкт-Петербурга № 411-68)

В Москве: 125 ВГТ ГФЗ в границах 123 районов и 10 АО (Закон города Москвы № 59 от 15 октября 2003 г. «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве»).

24.10.2011г.

Муниципально-территоральные преобразования в переходный период (окт.2003 г. – март 2005 г.).

Наделение статусом ранее существовавших и вновь образованных МО законами субъектов РФ (Ср.: 1757 законов на 1.10.2006; Ленобласть: 18 законов). До реформы МО не делились по видам. И поэтому соотв. МО д.б. подведены под статус, уст. законом. Поселенческий уровень вовсе не выделялся. Это предполагало более серьезную тер. реформу создания низового уровня, что и предполагало наделение соотв. статусом тех адм-тер. единиц, которые мун. статуса до этого даже не имели. Никакие соц-экономические условия при этом не проверялись. Критерий только географический применялся. в Ленобласти 17 законов посвящены определению статуса и границ МР и поселений в них, а также одного ГО. На тер. Ленобласти действует 17 муниципальных районов, 1 ГО и в границах 17 МР 222 городских и сельских поселений. Одним законом определяются границы далеко не одного МО, а всех тех МО, которые входят в соотв. МР. В отношении Чечни и Ингушетии есть спец. закон об организации МСУ в этих республиках.

Упразднение МО, существование которых не соответствовало требованиям ФЗ № 131. Прежде всего имеется ввиду, например те МО, которые входили в состав МО - поселений. Это ГО в границах города, также имеющего мун. статус городского поселения. Такое явление как Внутригородские МО по новому закону не д.б. и становиться частью городского поселения, т.е. они своей правосубъектности по ФЗ 131 не имеют. Это также МР из одного и двух поселений.

Изменение границ и преобразование МО, существовавших на 8.10.2003. С этого момента 12 глава вступила в силу. Эти переходные положения предполагали распространение на отдельные территориальные процедуры в частности при преобразовании.

! Коллизии, возникшие в результате применения указанных процедур на практике. Эти коллизии есть в умк! Дело в том, что сам закон в заключительных переходных положениях изложен достаточно противоречиво. Одно из противоречий в том, что СФ имели возможность выбирать: либо изменять границы, преобразовывать существующие на момент вступления в силу закона мун. единицы либо применять процедуру изменения границ и преобразований. т.е. эти 2 процедуры не были достаточным образом разведены. А если СФ брали за основу процедуру изменения границ и преобразований МО, то они д.б. обращаться ко всем положениям связанным с преобразованием МО изложенным в главе 2 ФЗ. А это значит проводить соотв. процедуры учета мнения населения, в т.ч. голосование. Наделение же статусом не предполагало таких сложностей и обращаясь к этой процедуре СФ были более свободны в выборе формы учета мнения населения.

Другой момент связан с тем, что наделяя определенным статусом МО, которые уже существовали (те же ГП имевшие на момент вступления в силу закона статус МО), если они наделялись статусом ГО, то процедуры преобразования не требовалось. Голосования и граждан района и граждан проживающих на территории ГП не требовалось. И вот здесь возникает вопрос, а сможет ли оно соответствовать критериям, которые установлены законом. Закон в этой части никак не устанавливал это как условие наделения ГП соотв. статусом. Получилось, что ряд ГП были наделены статусом ГО без проведения соотв. процедур выявления мнения населения. И МР не могли решать тот объем вопрос, которые на них возлагаются. Часто этот вопрос решался субъективно, а не на основе критериев, которые были установлены для ГО.

Ещё один процесс развития. Калининградский случай. Когда СФ наделял статусом ГО не только город, но и все прилегающие территории (поселения), т.о., МР существовавшие до этого приобретали статус ГО. Четкости в разделении МР и ГО не было. Рассматривать в качестве ГО как поселение, так и прилегающие НП, ранее составляющие территорию МР.

В чем проблема наделения статусом ГО группы поселений, рассмотри отдельно.

В чем же состоят процедуры преобразования. Преобразование муниципальных образований – процедуры, связанные с изменением статуса существующих муниципальных образований (может быть связано с изменением границ).

А. Объединение муниципальных образований – слияние двух и более муниципальных образований одного уровня, в результате которого ранее существовавшие муниципальные образования прекращают свое существование, а на их территории создается новое муниципальное образование, либо присоединение муниципального образования низового уровня (поселения) к городскому округу, в результате которого поселение утрачивает статус муниципального образования.

Б. Разделение муниципальных образований – преобразование путем деления муниципального образования, в результате которого образуются два и более муниципальных образования, а разделяемое муниципальное образование прекращает свое существование.

В. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа – преобразование городского поселения и прилегающего муниципального района, в результате которого городское поселение приобретает статус городского округа и выделяется из состава муниципального района

Г. Изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа – преобразование городского округа и прилегающего муниципального района, в результате которого городской округ приобретает статус городского поселения и включается в состав муниципального района.

Эти процедуры объединение тем, что сам процесс осуществления преобразования проходит этапы:

1. Выдвижение инициативы об изменении границ, о соответствующем преобразовании или об упразднении муниципального образования

2. Выявление мнения населения по поводу преобразования муниципальных образований или изменения их границ

3. Принятие закона субъекта РФ

С такой инициативой могут выступить граждане (сбор подписей, сход если такая форма непосредственной демократии предусмотрена на соотв. территории), ОМСУ (решение) и ОГВ (решение).

Способы выявления и учета мнения населения

А) наиболее решающей формой учета мнения является получение согласие населения путем проведения голосования в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума (ч.3 ст.24 ФЗ № 131), либо путем принятия решения на сходе граждан. На такие согласия ссылки идет в случаях когда речь идет об изменении границ. Дополнительно требуется не только согласие но и учитывается мнение ПО МР как того, к которому относится соотв. территории, так и того МР, которому такая тер. передается.

1) При изменении границ без изменения статуса муниципальных образований:

• Ситуация 1: отнесение территорий отдельных входящих в состав района поселений либо входящих в состав поселений населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (доп.: учет мнения ПО районов – ч.2 ст.12 ФЗ № 131);

• Ситуация 2: отнесение территорий отдельных входящих в состав поселения населенных пунктов к территориям других поселений (доп.: учет мнения ПО поселений – ч.3 ст.12 ФЗ № 131). Здесь голосование проводится в НП, не на всей территории МО.

2) При преобразовании муниципальных образований (изменение статуса):

• при разделении поселения, влекущего образование двух и более поселений: требуется согласие населения каждого из образуемых поселений (ч.5 ст.13 ФЗ № 131); голосование проводится по населенным пунктам.

• при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа или лишением этого статуса: требуется согласие населения соответствующего городского поселения, а также согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение; голосование по вопросу о преобразовании проводится раздельно в городском поселении и в муниципальном районе (ч.7 ст.13 ФЗ № 131).

На практике возникают коллизии. Из ч.7 ст. 13 можно выявить, что согласие населения соотв. ГП и согласие МР требуется. И это согласие получается в результате голосовании – ч.3 ст. 24. И оно проводится раздельно на тер. ГП и МР. При этом закон не указывает каким образом осущ-ся подсчет голосов и как подводятся результаты такого голосования. Данный пробел вызывает массу вопросов. А как определить рез-ты голосования населения в МР. Если понятно, что голосование населения в ГП определить можно исходя из того, что это право реализуют те граждане, которые обладают правом на участие в голосовании, т.е. местном референдуме по соотв. правилам. Точкой отсчета является население ГП. А в районе? Что брать за точку отсчета? Возможны 2 варианта: либо учитывать население ГП как население района либо не учитывать. Голосование проводится раздельно, но значит ли это, что по результатам голосования при подсчете голосов, проводимого в районе, надо учитывать только голоса тех жителей, которые проживают не на тер. ГП, а во всех других НП данного МР? Либо следует учитывать также голоса тех жителей, которые проживают в ГП, приобретающем статус ГО? Этот вопрос рассматривал КС. См.: Определение КС РФ от 6.07.2010 №932-О-О по жалобе Московкина. С одной стороны, если раздельное голосование, значит нужно отдельно учесть мнение населения ГП и отдельно оставшихся жителей МР за рамками этого ГП. и считать нужно раздельно. Другая позиция в том, что исходя из буквы закона нельзя исключать из населения МР жителей, проживающих в ГП, входящем в состав этого МР. Пока они в этом районе, они имеют право высказать свое мнение. Оставшаяся территория МР как правило выразит негативное мнение. И тогда подобные голосования всегда будут блокировать выход ГП из состава МР. Требуется более четкое законодательное решение. И означает ли проведенное раздельное голосование, что надо учитывать мнение ГП отдельно, а не для того, чтобы не учитывать это мнение при подсчете голосов МР? Мы раздельно проводим голосование, потому что нам необходимо выявить мнение ГП, но это не значит, что жители ГП не участвуют в районном голосовании и что их голоса должны исключаться из обще массы голосов, поданных в районе. Поэтому если даже на первый взгляд нам покажется, что если мы имеем раздельное голосование, а значит и раздельный подсчет, то при ближайшем подходе все не так однозначно. КС не нашел данную жалобу допустимой, потому что данная норма не была применена в деле гражданина. И здесь может не коллизия, а пробел.

3. При упразднении поселений (ч.1 ст.13.1 ФЗ № 131).

Б) Согласие населения, выраженное представительным органом МО

при изменении границ мун.районов и входящих в их состав поселений в результате отнесения территорий входящих в состав поселений поселков и сельских насел.пунктов к территориям городских округов (доп.: учет мнения населения мун.районов, выраженного ПО соответствующего мун.района (ч. 2.1 ст.12 ФЗ № 131);

при объединении поселения с городским округом (также с учетом мнения представительного органа муниципального района, выражающего мнение населения) (ч.3.1 ст.13 ФЗ № 131);

+ с 2009 г.: при объединении двух и более поселений, не влекущего изменения границ других муниципальных образований: требуется согласие населения каждого из объединяемых поселений (ч.3 ст.13 ФЗ № 131);

Например когда отдельные поселения включаются в состав территории ГО (процедура объединения поселения с ГО) поселение вообще утрачивает статус МО и становится частью ГО. При этом мнение соотв. поселения выражается ПО.

В) Путем учета мнения населения, выраженного в решении представительного органа МО (ещё более мягкая формулировка позволяет рассматривать учет мнения как факультативную процедуру и главное взять это мнение, а согласие предполагает обязательное решение органа):

• При изменении границ муниципальных районов и поселений, не влекущих отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или поселений (ч.4 ст.12 ФЗ № 131).

! Ср.: Определение КС от 6.03.2008 №214-О-П по делу Севашева. Спор возник из-за того, что было заключено соглашение между главами городской и районной администрации о передачи ЗУ от города МР. Граждане посчитали, что это нарушает права жителей города, поскольку в соц-эк. отношении город проигрывает и было бы необходимо выявлять мнение населения. Но в соотв. с законом это не обязательно. Соглашение было заключено ПО обоих МО и т.о., условие учета мнения населения фактически состоялось. КС: принятие решения ПО не коем образом не исключает необходимости выявления мнения населения в качестве условия принятия решения ПО. Т.е. предварительно надо использовать формы непосредственной демократии как обязательное условие. т.о., подтверждая конституционность ч.4 ст. 12 суд указывает на необходимость поиска баланса между непосредственными и представительными формами учета мнения населения. Т.е. контроль местного сообщества за тер. преобразованиями д.б. осуществлен. Задача обеспечения гарантий такого включения населения в контроль по тер. вопросам рассматривается как задача законодателя субъекта. т.е. СФ должны обеспечить эффективный контроль местного сообщества за принимаемыми решениями ПО, в т.ч. регулируя процедуры информирования населения о планируемых тер. изменениях, публичные слушания и иные формы. Либо само МО в уставе может предусмотреть соотв. возможности. Но если у МО есть возможность регулировать в уставе формы прямого участия населения в решении ВМЗ и затрагивающие их интересы. Но что касается СФ, то СФ имеют право законодательствовать по Вопросам МСУ если это прямо указано в 131. И если это прямо не указано, то проявлять инициативу достаточно сложно. Это уже вопрос коллизионный. Т.е. с одной стороны правовая позиция КС расширяет пределы законодательного регулирования СФ, а с другой стороны законодатель это не предусматривает. Что делать СФ, если есть прямой запрет осуществлять законодательное регулирование вопросов МСУ, если прямо в законе не указано?

• При объединении двух и более муниципальных районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных районов (ч.4 ст.13 ФЗ № 131).

• При разделении муниципального района (ч.6 ст.13 ФЗ № 131).

Г) Путем организации представительным органом муниципального образования публичных слушаний, либо путем проведения опроса граждан:

проведение публичных слушаний по вопросам преобразования муниципального образования является обязательным (ч.3 ст.28 ФЗ № 131).

Но как обязательное условие проведение ПС возможно только в рамках ч.3 ст. 28 – по вопросам преобр. МО. Это пример когда ФЗ предусматривает проведение ПС только если речь идет о преобразовании. Если речь идет о передачи ЗУ, то обязательности публичных слушаний закон не предусматривает, хотя КС высказывается, что надо. Однако в обязательном порядке только для преобразования. В остальных случаях это факультативный способ, который м.б. предусмотрен в уставе а может и не быть.