32. Процедура рассмотрения и утверждения бюджета.

Бюджетный процесс — это составление, рассмотрение, утверждение и исполнение всех видов государственного бюджета. Бюджетный процесс осуществляется по жестко установленным правилам в силу его важности как экономического инструмента. Этапы бюджетного процесса можно представить следующим образом:

Этапы бюджетного процесса.Составление -> Рассмотрение -> Утверждение -> Исполнение

Бюджетный процесс согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ — регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Составная часть бюджетного процесса — бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Бюджетный процесс длится около трех с половиной лет, и это время называется бюджетным периодом, то есть это время, в течение которого длится бюджетный процесс.

Финансовый год — это время, в течение которого обязательно исполнение госбюджета, имеющего силу закона.

Участниками бюджетного процесса в государстве выступают:

глава государства;

органы законодательной власти;

органы исполнительной власти;

органы денежно-кредитного регулирования;

органы государственного и местного финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главные распорядители бюджетных средств.

Для бюджетного процесса важно понятие финансового года. Финансовый год может совпадать с календарным (с 1 января по 31 декабря), но в целом ряде стран его начало сдвинуто на 1 марта или на 1 апреля.

Составление бюджета - начальный этап бюджетного процесса. На этом этапе решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и денежно-кредитная политика на предстоящий год, основные методы и направления покрытия бюджетного дефицита, а также распределение расходов между звеньями бюджетной системы.

Рассмотрение бюджета начинается за полгода до его законодательного утверждения. В процессе рассмотрения участвуют: правительство, финансовые и кредитно-банковские органы, местные органы власти. Законодательный орган рассматривает бюджет в нескольких чтениях, результатом чего становится согласование всех спорных вопросов. Принятый законодательно бюджет становится общегосударственным законом.

В процессе рассмотрения бюджета происходит согласование интересов всех уровней власти по доходам и по расходам.

Исполнение бюджета — сложный процесс, в котором участвует множество ведомств, властных структур, организаций. После сбора доходов в процессе исполнения бюджета начинается второй этап — осуществление расходов.

Поскольку сам госбюджет ничего не тратит, а распределяет деньги между конкретными организациями — получателями бюджетных средств, то важно правильно распределить средства госбюджета (рис.34).

Исполнение бюджета распадается на два этапа: сбор доходов и осуществление расходов.

С юридической точки зрения бюджетный процесс — это составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета конкретного уровня.

С экономической точки зрения бюджетный процесс есть процесс, во-первых, определения бюджетных доходов и расходов и достижения их сбалансированности, а во-вторых, мобилизации доходов и осуществления расходов.

В ходе бюджетного процесса обеспечивается определение возможных доходов бюджета, взимаемых в виде налоговых и неналоговых платежей. На этой стадии важно определить, как влияют те или иные налоги на деятельность хозяйствующих субъектов, насколько эффективны эти налоги для обеспечения поступлений денежных средств в бюджет.

Оценка объема необходимых бюджетных доходов неразрывна от оценки необходимых расходов бюджета. Признание каких-либо расходов неизбежно влечет за собой поиск дополнительных источников доходов. Иными словами, подготовке бюджета должна предшествовать разработка основных направлений финансовой политики.

Законодательство определяет круг участников бюджетного процесса и их полномочия.

В соответствии со статьей 164 Бюджетного кодекса РФ участниками бюджетного процесса на федеральном уровне являются:

Президент РФ;

Государственная дума Федерального собрания РФ;

Совет Федерации Федерального собрания РФ;

Правительство РФ;

Министерство финансов;

Министерство по налогам и сборам;

Центральный банк;

Счетная палата;

Государственные внебюджетные фонды;

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

Непосредственную разработку проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов.

Оно обладает следующими бюджетными полномочиями:

составляет проект федерального бюджета и представляет его в правительство РФ;

принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

по поручению правительства РФ представляет сторону государства в договорах о предоставлении кредитов за счет средств федерального бюджета;

составляет сводную бюджетную роспись федерального бюджета;

разрабатывает прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации;

разрабатывает по поручению правительства РФ Программу государственных внутренних и внешних заимствований;

осуществляет сотрудничество с международными финансовыми организациями;

проводит проверки финансов получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, кредитов и гарантий;

ведет государственные книги (реестры) внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

осуществляет управление государственным долгом РФ;

составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ;

ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета и осуществляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из средств федерального бюджета.

Действующее законодательство предоставляет особые полномочия министру финансов по обеспечению процесса исполнения бюджета. Он, в частности, утверждает сводную бюджетную роспись, а также лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств; предоставляет бюджетные ссуды; имеет право сокращать расходы федерального бюджета в размере, не более 5% утвержденных поступлений в федеральный бюджет; имеет право перераспределять ассигнования между главными распорядителями средств федерального бюджета и статьями функциональной и экономической классификаций расходов в пределах 10% утвержденных расходов.

Бюджетный кодекс детально регламентирует порядок внесения проекта закона о бюджете на рассмотрение законодательного органа. В соответствии с этим порядком орган исполнительной власти вносит проект закона о бюджете на очередной год на рассмотрение законодательного органа в срок, определенный для федерального бюджета – Бюджетным кодексом, бюджета субъекта РФ – законом субъекта РФ, местного бюджета – правовыми актами органа местного самоуправления.

При возникновении разногласий между законодательными органами, органами федеральной судебной системы, Конституционным Судом РФ, Счетной палатой РФ, контрольными органами субъектов РФ, муниципальных образований и органами исполнительной власти, составляющими бюджет, в связи с составлением смет расходов соответствующих органов (ведомственных бюджетов) орган исполнительной власти одновременно с проектом бюджета представляет проекты смет бюджетов, предложенные указанными законодательными органами, судебными и контрольными органами.

Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Законы о внесении изменений в налоговое законодательство РФ вносятся субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение и утверждение законодательным органом до принятия закона о бюджете на очередной год.

Если закон о бюджете не вступил в силу с начала года:

орган, исполняющий этот бюджет, правомочен осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней при условии, что из бюджета на предыдущий год на эти цели уже выделялись средства, но не более одной четвертой ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более одной двенадцатой – в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов РФ;

орган, исполняющий этот бюджет, правомочен не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона о бюджете;

ставки зачисления (нормативы) регулирующих налогов в бюджеты других уровней, нормативы централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней для финансирования централизованных мероприятий, прочие тарифы и ставки, определяемые законом о бюджете, применяются в размерах и порядке, которые определены этим законом;

порядок распределения средств на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней сохраняется в виде, определенном законом о бюджете на предыдущий год.

Если закон о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года, орган, исполняющий бюджет, правомочен осуществлять расходы, распределять доходы и осуществлять заимствования при соблюдении вышеопределенных условий.

При этом указанный орган не имеет права:

предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;

предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;

предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам;

осуществлять заимствования в размере более одной восьмой объема заимствований предыдущего года в расчете на квартал;

формировать резервные фонды органов исполнительной власти и осуществлять расходы из этих фондов.

Если закон о бюджете вступает в силу после начала года и исполнение бюджета до вступления в силу указанного закона осуществляется в соответствии с только что приведенными принципами, в течение двух недель со дня вступления в силу указанного закона орган исполнительной власти представляет на рассмотрение и утверждение законодательного органа проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете, уточняющий показатели бюджета с учетом результатов исполнения бюджета за период временного управления бюджетом.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект закона о федеральном бюджете не позднее 26 августа текущего года. Центральный банк РФ до 1 октября текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежнокредитной политики на очередной год. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

Проект закона о федеральном бюджете считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно законопроект представляется Президенту РФ.

В течение суток со дня внесения проекта в Государственную Думу ее Совет или в период парламентских каникул ее Председатель направляет его в Комитет по бюджету для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов определенным Бюджетным кодексом требованиям.

Совет Думы или в период каникул ее Председатель на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект закона принимается к рассмотрению Думой либо подлежит возвращению в Правительство РФ на доработку.

Доработанный законопроект должен быть представлен в Думу Правительством РФ в десятидневный срок и рассмотрен ее Советом или в период каникул ее Председателем в установленном порядке.

Проект закона, внесенный с соблюдением требований Бюджетного кодекса, в течение трех дней направляется Советом Думы или в период каникул ее Председателем в Совет Федерации, комитеты Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Совет Думы утверждает комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета (профильные комитеты). При этом ответственными за рассмотрение основных характеристик бюджета, а также за рассмотрение каждого раздела (в отдельных случаях подраздела) функциональной классификации расходов бюджетов РФ должно быть назначено не менее двух профильных комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету.

Совет Думы также назначает комитеты, ответственные за рассмотрение других документов и материалов, представленных одновременно с проектом закона.

Дума рассматривает проект закона о бюджете в четырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды должны быть приняты Думой до утверждения основных характеристик бюджета в первом чтении. Федеральные законы о бюджетах внебюджетных фондов, о минимальном размере пенсии, о размере тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о минимальном размере оплаты труда должны быть приняты Думой до рассмотрения во втором чтении проекта закона о бюджете.

При отклонении (непринятии) Думой законов о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ, а также в законодательные акты РФ о тарифах страховых взносов во внебюджетные фонды до рассмотрения в первом чтении проекта закона о бюджете расчеты по всем показателям бюджета осуществляются на основе законодательства РФ.

Проекты федеральных целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств бюджета, должны быть представлены в Думу одновременно с проектом закона о бюджете.

Дума рассматривает проект закона о бюджете в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения в Думу Правительством РФ.

В течение 15 дней со дня внесения в Думу проекта закона о бюджете ее комитеты готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения.

Основываясь на заключениях комитетов Думы и субъектов права законодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение по законопроекту, а также проект постановления Думы о принятии в первом чтении проекта закона и об основных характеристиках федерального бюджета и представляет их на рассмотрение Думы.

Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в ГД проект ФЗ о ФБ на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года.

Проектом ФЗ о ФБ предусматривается уточнение показателей утвержденного ФБ планового периода и утверждение показателей второго года планового периода составляемого бюджета.

В случае признания утратившими силу положений ФЗ о ФБ, проектом ФЗ о ФБ предусматривается утверждение показателей очередного финансового года и планового периода составляемого бюджета.

Уточнение параметров планового периода утверждаемого ФБ предусматривает:

Утверждение уточнений показателей, являющихся предметом рассмотрения проекта ФЗ о ФБ на очередной финн год и плановый период в первом и во втором чтениях;

Утверждение увеличения или сокращения уточненных показателей ведомственной структуры расходов БФ либо включение в неё бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и видам расходов ФБ.

Проект ФБ вносится в ГД одновременно со следующими документами и материалами:

- основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период;

- предварительными итогами с-э развития РФ за истекший период текущего финансового года и ожидаемыми итогами с-э развития РФ за текущий фин. год;

- прогнозом с-э развития РФ;

- оценкой ожидаемого исполнении я ФБ за текущий финансовый год;

- прогнозом основных параметров БС РФ, в том числе КонсБ РФ;

- пояснительной запиской к проекту ФЗ о ФБ;

- методиками и расчетами распределения межбюджетных трансфертов между субъектами РФ;

- основными показателями гос. оборонного заказа;

- отчетами о реализации долгосрочных целевых программ и др.

Одновременно с проектом ФЗ о ФБ на очередной финн год и плановый период Правительство РФ вносит в ГД проекты ФЗ:

- о Б ГВБ фондов РФ;

- о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.

Проект ФЗ о ФБ на очередной фин год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в ГД до 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ.

В течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый годи плановый период в ГД Совет ГД или в период парламентских каникул Председатель ГД направляет его в комитет ГД.

Проект ФЗ о ФБ, внесенный с соблюдением требований БК РФ, в течение трех дней направляется Советом ГД. Совет ГД направляет проект ФЗ о ФБ в Комитет по бюджету и определяет комитеты – соисполнители по рассмотрению отдельных разделов и подразделов проекта федерального бюджета.

ГД рассматривает проект ФЗ о ФБ в первом чтение 30 дней со дня его внесения в ГД Правительством РФ. При рассмотрении ГД проекта ФЗ о ФБ в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз с-э развития РФ, в том числе указываемые в ФЗ о ФБ прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции. Предметом рассмотрения проекта ФЗ о ФБ в первом чтении являются основные характеристики ФБ (прогнозируемый общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов ФБ, приложение к ФЗ о ФБ, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами БС РФ, общий объем расходов, условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2.5 процента общего объема расходов БФ на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов ФБ на второй год планового периода, объем нефтегазового трансферта, верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ, нормативная величина Резервного фонда, дефицит ФБ.

В течении 15 дней со дня внесения в ГД проекта ФЗ о ФБ комитеты ГД готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. При рассмотрении в первом чтении проекта ФЗ о ФБ ГД заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза с-э развития РФ, а также доклад Председателя счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия ГД указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики ФБ. При утверждении в первом чтении основных характеристик ФБ ГД не имеет права увеличивать доходы и дефицит ФБ, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта ФЗ о ФБ ГД может:

-передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик ФБ, состоящую из представителей ГД, представителей Совета Федерации и представителей Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета;

-вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;

-поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта ФЗ о ФБ и передачи его в согласительную комиссию в течение 10 дней указанная комиссия разрабатывает вариант основных характеристик ФБ. Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от ГД, от СФ и от Правительства РФ. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считает согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.

По окончании работы согласительной комиссии Правительство РФ вносит на рассмотрение ГД согласованные основные характеристики ФБ, а также законопроекты, связанные с основными характеристиками ФБ. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение ГД. По итогам рассмотрения в первом чтении проекта ФЗ о ФБ принимается постановление ГД о принятии в первом чтении проекта ФЗ о ФБ. Если ГД не принимает решения по основным характеристикам ФБ по итогам работы согласительной комиссии, проект ФЗ о ФБ считается повторно отклоненным в первом чтении. При повторном отклонении в первом чтении проекта ФЗ о ФБ ГД не имеет права повторно направить указанный законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство РФ. Повторное отклонение проекта ФЗ о ФБ возможности в случае, если ГД ставит вопрос о доверии Правительству РФ. Если возвращается Правительству, то в течение 20 дней дорабатывается и вносит на повторное рассмотрение ГД в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта ГД рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения. В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта ФЗ о ФБ вновь сформированное Правительство представляет новый вариант проекта ФЗ о ФБ не позднее 30 дней после сформирования.

Второе чтение.

ГД рассматривает проект ФЗ о ФБ во втором чтении в течение 30 дней со дня его принятия в первом чтении. Предметом рассмотрения проекта ФЗ о ФБ во втором чтении являются:

-приложение к ФЗ о ФБ на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;

-приложение к ФЗ и ФБ, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

- бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов ФБ на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов ФБ на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении;

-приложение к ФЗ о ФБ, устанавливающее распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;

-программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период ;

-программа государственных внутренних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период;

-программа государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период;

-программа государственных гарантий РФ в валюте РФ на очередной финансовый год и плановый период;

-программа государственных гарантий РФ в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период;

-приложение к ФЗ о ФБ на очередной финансовый год и плановый период по долгосрочным (федеральным) целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период;

-текстовые статьи проекта ФЗ о ФБ на очередной финансовый год и плановый период.

В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство Российской Федерации.

Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов Российской Федерации проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете.

Профильный комитет рассматривает направленные ему Комитетом по бюджету таблицы поправок и представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету, который рассматривает указанные материалы, принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы.

ГД рассматривает в третьем чтении проект ФЗ о ФБ на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. Принятый ГД ФЗ о ФБ в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. СФ рассматривает ФЗ о ФБ в течение 14 дней со дня представления ГД. При рассмотрении ФЗ голосуется на предмет его одобрения в целом. Одобренный СФ ФЗ в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения ФЗ СФ закон передается на преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Согласительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение ГД согласованный ФЗ. ГД повторно рассматривает закон в одном чтении. Принятый ГД закон передается в СФ. В случае несогласия ГД с решением СФ закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатом ГД.

В случае отклонения Президентом ФЗ передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии входит представитель Президента РФ.