29. Подзаконные акты.

К подзаконным относятся нормативные акты, принимаемые органами исполнительной власти. Они не могут противоречить законам. Это указы Президента, акты Правительства, министерств, федеральных служб, государственных комитетов, акты исполнительных органов субъектов Федерации.

Указы Президента, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (ст. 90), обязательны для исполнения на всей территории страны. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Помимо нормативных указов Президент вправе принимать указы ненормативного характера, а также распоряжения по оперативным вопросам.

Все акты Президента должны приниматься в пределах его компетенции, закрепленной в Конституции Российской Федерации.

Постановления Правительства, согласно Конституции Российской Федерации, издаются "на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Эти акты также носят подзаконный характер, не должны противоречить указам Президента нормативного характера, обязательны к исполнению в Российской Федерации, а в случае противоречия правительственных актов Конституции, федеральным законам, указам могут быть отменены Президентом Российской Федерации (ст. 155 Конституции РФ).

Ведомственные акты издаются министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах их компетенции и регулируют внутриведомственные отношения. Однако в некоторых случаях отдельные ведомства могут издавать акты межведомственного характера, в том числе акты, затрагивающие права и обязанности граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. Это относится к таким ведомствам, как Министерство финансов, Министерство транспорта, связи, налоговая служба, санитарно-эпидемиологический надзор и др. Чаще всего такие акты принимаются в форме приказов, инструкций, положений, инструктивных писем и др. Эта категория актов (межведомственного характера) подлежит государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и должна быть опубликована для всеобщего сведения.

Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации. Их издание регулируется актами субъектов, глав администрации (губернаторов, мэров и т.д.). Эти акты издаются в пределах полномочий каждого органа и должностного лица и не могут противоречить всем актам, которые в иерархической лестнице актов стоят выше их по юридической силе.

30. Государственный аппарат (бюрократия). Принципы его ор­ганизации и деятельности.

отличительным признаком государствен­ного аппарата является то, что в его составе работают специалисты на профессиональной основе. Их обычно называют государствен­ными служащими, чиновниками, управленцами, или бюрократией. Понятие «бюрократия» происходит от франц. слова «бюро», что означает письменный стол. Поэтому слово «бюрократия» можно перевести как власть письменного стола.

Термин «бюрократия» введен в научный оборот в середине XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурней (1712 — 1759). Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл. Тем не менее теория бюрократии становится центральной в класси­ческих доктринах государственного управления.

Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным ти­пам: 1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии; 2) марксистской; 3) восточной (имперской, азиатской, китайской).

Наибольшую разработку получила веберовская теория, кото­рая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах. Основные положения этой теории состоят в следующем:

1) бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государст­венно организованной форме. Иначе говоря, это слой профессио­нально подготовленных людей, назначение которых — компетент­ное управление государственными делами. Они представляют собой абсолютно необходимую часть государственного аппарата и хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции;

2) бюрократическая организация — это рациональное институ­циональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел компетентными и бес­страстными исполнителями в полном соответствии с законом;

3) упорядоченность делопроизводства, т.е. наличие обязатель­ных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых рас­ценивается как должностной проступок;

4) иерархическая организация, основанная на строго установ­ленной должностной субординации;

5) внутриорганизационная деятельность, осуществляемая в форме письменных документов, которые подлежат длительному хранению;

6) все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфе­ре не только собственных обязанностей, но и норм права;

7) свобода от субъективных влияний при принятии решений, т.е. обезличенность функционирования, что дает гарантии от про­извола конкретных исполнителей.

Эти идеи развивал аналогичным образом американский Прези­дент В. Вильсон, который в своем труде «Изучение бюрократии» (1887) исходил из следующих посылок:

наличие единого управляющего центра в любой системе прав­ления;

отделение управления от политики, что делает бюрократию сво­бодной от политических пристрастий;

профессионализм служащих;

организационная иерархия.

В. Вильсон, как и М. Вебер, считал, что бюрократическая орга­низация представляет собой самую совершенную в техническом от­ношении организационную форму управления.

В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модерни­зировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административно-

го права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например /29 проф. А.В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а че­тыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром).

Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее, во-первых, необходимостью учета субъективного фактора, который в принципе М. Вебер отри­цал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управ­ленцев. Вебер же считал, что они должны быть беспристрастны); во-вторых, идеей самоуправления, т.е. участия населения в управ­лении обществом.

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как сис­темы управления. В марксистской литературе бюрократия пред­стает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и не­пригодное для социалистического государства. Таким образом, марксистское учение, по существу, отождествляет бюрократию и бюрократизм. К. Маркс исходил из того, что бюрократические отношения порождаются взаимосвязью частной собственности с выполнением государственных функций, отсюда реализация част­ных интересов в качестве всеобщих. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения дей­ствительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций.

В.И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма. Он был против использо­вания профессиональных управленцев в советском государствен­ном аппарате. Отсюда его знаменитый тезис: «Каждая кухарка может управлять государством». Поэтому первое, что сделали большевики, придя к власти, изгнали «спецов» из министерств и других органов государственного аппарата, а вместо них поставили преданных делу социализма комиссаров, которые, не обладая на­выками управления, действовали методами приказа, команды, при­нуждения. Отсюда превращение советской управленческой систе­мы в командно-административную.

Имперская модель теории бюрократии наиболее полно вопло­тилась в азиатских странах, поэтому ее принято называть восточ­ной. А поскольку ее классическим примером служит китайская сис­тема бюрократии, то ее иногда именуют и китайской.. Основные принципы имперской модели сводятся к следующе-

му. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существова­ло частной собственности в европейском смысле. Император являл­ся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственно­сти, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии долж­ности проверялась готовность претендента поддерживать стабиль­ность власти императора. Китайские чиновники не имели возмож­ности осознать себя в качестве самостоятельной политической силы и не превратились в привилегированный чиновничье-административный слой, а оставались лакеями императора.

Проф. А.В. Оболонский выделяет следующий механизм подчи­нения китайских чиновников власти императора: отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного можно было заменить другим; избыток претендентов на чиновничьи должности; финансо­вая зависимость от императорского жалованья; ограниченность перспектив служебной карьеры (на одной и той же должности мож­но было оставаться всю жизнь); тщательный контроль за чиновни­ками посредством секретной службы; отсутствие гарантий от про­извольных увольнений и перемещений; жесткие меры против личных связей чиновников, например, запрещались браки с жен­щинами из местного населения или приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией данного чиновника.

Китайская система оказалась очень живучей и просуществовала более двух тысячелетий.

Другие восточные деспотии уступали Китаю по уровню органи­зованности системы управления. Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд центральной власти, а не служило обществу.

Следует различать бюрократию и бюрократизм. Последний по­рожден негативными чертами бюрократической организации, кото­рые состоят в следующем:

1) отрыв аппарата управления от общества, в результате чего исполнительная власть становится фактически независимой и без­ответственной;

2) чиновники превращаются в самостоятельную силу, которая стремится подчинить правила управления собственному сохране­нию и использует свое положение для распоряжения общественны­ми делами;

3) чиновник не может быть абсолютно беспристрастным при /3/ выполнении управленческих полномочий (как полагал Вебер), по­скольку у него есть собственный интерес и он стремится навязать

его обществу;

4) в бюрократической организации заложен антидемократизм, так как чиновник считается единственно компетентным лицом,

а все другие — непрофессионалы, вынужденные подчиняться власти чиновника;

5) бюрократическая модель ведет к бессмысленному формализ­му, поскольку чиновник следит за соблюдением процедуры, хотя ее требования нередко формальны. В результате содержание управ­ленческой деятельности подменяется соблюдением формы;

6) расширение деятельности государственного аппарата, увели­чение его штатов осложняют контроль над ним. Следовательно, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность. Достаточно сослаться на такие факты: в нынешней России общая численность работников аппарата составляет 1 млн 130 тыс. чинов­ников. Для сравнения укажем, что в царской России на одну тыся­чу жителей приходилось до 0,3 чиновника, в СССР в 1991 г. — 4,8, а в современной России — 7,9. Таким образом, за последние десять лет аппарат власти вырос более чем в полтора раза;

7) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредст­вом закрытия каналов коммуникации. Это направлено на стремле­ние выйти из-под контроля общества и обеспечить монополию вла­сти. Отсюда бюрократизм работает на себя, вместо того чтобы работать на общество. Кроме того, чиновники охраняют свои при­вилегии/, используют свое положение в ущерб управляемым.

В литературе называют и другие характерные черты бюрокра­тизма, например консерватизм, безразличие к конечному результа­ту своей деятельности. Но перечисленные наиболее характерны и присущи любой бюрократизированной организации.

В современной России концепция организации управленческой деятельности во многом базируется на теории М. Вебера и нашла за­конодательное закрепление в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Со­гласно Закону под государственной службой понимается профес­сиональная служебная деятельность граждан Российской Федера­ции по обеспечению исполнения полномочий органов Российской Федерации и субъектов РФ, а также лиц, замещающих государст­венные должности.

31. Государственные и муниципальные служащие.

В современной России концепция организации управленческой деятельности во многом базируется на теории М. Вебера и нашла за­конодательное закрепление в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Со­гласно Закону под государственной службой понимается профес­сиональная служебная деятельность граждан Российской Федера­ции по обеспечению исполнения полномочий органов Российской Федерации и субъектов РФ, а также лиц, замещающих государст­венные должности.

Государственная служба состоит из следующих трех видов:

а) государственной гражданской службы, т.е. службы в госу­дарственном аппарате, которая, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государст­венную службу субъекта РФ;

б) военной службы (на воинских должностях в Вооруженных силах РФ);

в) правоохранительной службы (в органах по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступно­стью, по защите прав и свобод человека и гражданина).

Поскольку военная и правоохранительная служба составляют специфические виды государственной службы, остановимся на го­сударственной гражданской службе. Она регулируется специаль­ным ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской служ­бе Российской Федерации» и регулирует отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохо­ждением и прекращением, а также с определением правового поло­жения государственного служащего.

Законом установлены следующие принципы гражданской службы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхож­дения, места жительства, отношения к религии и других обстоя­тельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами;

4) профессионализм и компетентность служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и граж­данами;

8) защищенность служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную и служебную деятельность.

Законом предусмотрены определенные ограничения и запреты, связанные с государственной службой. Они состоят в следующем:

1) нельзя заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кро­ме педагогической, научной и иной творческой;

2) нельзя состоять депутатом законодательного (представитель­ного) органа или органа местного самоуправления;

3) государственный служащий не вправе заниматься предпри­нимательской деятельностью;

4) нельзя участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации;

5) не допускается использование в неслужебных целях средств материально-технического и иного обеспечения, т.е. нельзя исполь­зовать в личных целях государственное имущество или служебную информацию;

6) нельзя получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

7) запрещается получать от физических и юридических лиц по­дарки, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расхо­дов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должност­ных обязанностей;

8) не допускается участие в забастовках;

9) запрещается выезжать в служебные командировки за грани­цу за счет физических и юридических лиц;

10) государственный служащий обязан ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности;

11) обязанность хранить государственную и служебную тайну, в том числе и после выхода на пенсию; и др.

Вместе с тем Законом предусмотрены некоторые льготы государ­ственным служащим^ квалификации государственных должностей, дисциплинарные взыскания, основания для увольнения и т. д. Пре­дельный возраст для государственной службы установлен в 60 лет, но допускается продление службы для некоторых должностей.

Специальное внимание в Законе уделено случаям получения госу­дарственным служащим неправомерного приказа или распоряжения.

Таким образом, организация управления в Российском государ­стве вполне соответствует западным эталонам и теоретическим кон­цепциям.

Муниципальная служба в Российской Федерации — согласно п. 1 ст. 2 ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в РФ» № 25-ФЗ, это профессиональная служебная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Все должности в структуре органов местного самоуправления подразделяются на:

1. муниципальные должности (депутаты представительного органа местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса);

2. должности муниципальной службы — должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечнию исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Лица, замещающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. Кроме того, в органах местного самоуправления (или избирательных комиссиях муниципальных образований) могут работать лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности этих органов, которые также не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими. Действие закона "О муниципальной службе в РФ" распространяется на лиц, замещающих должности муниципальной службы.

Классификация должностей муниципальной службы

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

1. высшие должности муниципальной службы;

2. главные должности муниципальной службы;

3. ведущие должности муниципальной службы;

4. старшие должности муниципальной службы;

5. младшие должности муниципальной службы.

Законами субъектов РФ утверждаются реестры должностей муниципальной службы, в которых закрепляется конкретный перечень наименований должностей муниципальной службы в данном субъекте, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.