Тема 3. Правовая политика: понятие, цели, стратегия, выработка, нормативная регламентация

Тема, касающаяся понятия и природы правовой политики, является ключевой для данного спецкурса. Студентам необходимо исследовать понятие правовой политики, его соотношение с понятием государственной политики. Изучаются виды и приоритеты правовой политики. При этом необходимо ознакомиться с множеством научных классификаций видов правовой политики.

В формировании и развитии правовой политики проявляется .основа и стратегия правового регулирования. Правовая политика понимается как деятельность государства, индивидов и их объединений в сфере правового регулирования, состоящая в выработке и (или) реализации правовых идей стратегического характера; органическая часть политики, в которой официальная доктрина по вопросам стратегии развития правовой надстройки соединяется с практической деятельностью по ее реализации, а также как идеал правового регулирования: «Правовая политика… в широком смысле означает возможность противопоставлять… существующее право тому должному образцу, который складывается в сознании людей и представляет собой определенный идеал, который не осуществлен в практике данного общества»²⁰.

В науке различают понятие правовой политики в узком и широком смысле: В узком смысле правовая политика - это выработка и реализация тактики и стратегии в области создания и применения права на общих принципах гуманизма. В широком смысле - это деятельность, прежде всего, государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, направленная на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями.

Основное внимание при изучении темы уделяется формам реализации правовой политики и стратегии выработки правовой политики. Студентам предстоит обнаружить, как цели и задачи правовой политики проявляются в текстах нормативно-правовых актов, то есть каково нормативно-правовое обеспечение правовой политики. Для решения этой задачи исследуются субъекты разработки и реализации правовой политики, в том числе государство и государственные органы, общественные объединения и политические партии.

В целях достижения задач спецкурса целесообразным представляется рассмотреть данную категорию с точки зрения смысла, придаваемого ей законодателем, то есть использования в действующем праве. Такой подход способствует выявлению политической составляющей правовой регламентации тех отношений, которые являются объектом правовой политики. Следует оговориться, что помимо понятия «правовая политика» существует термин «государственная политика», и оба, по нашему мнению, являются тождественными. Различие между ними можно найти лишь в том, что словосочетание «правовая политика» подчеркивает связь деятельности государства в сфере правового регулирования с его правовым характером, второе же название данного правового института такой связи не подчеркивает.

Исследование правовых норм, изданных по вопросам правовой политики показывает, что законодатель зачастую придает ей текстуальное значение, весьма далекое от общепринятого теоретического смысла. Понятие «государственная политика» в российском законодательстве, как показывает анализ, нередко сводится к государственному управлению, государственному регулированию, иногда к контролю и надзору за данной сферой. Государственное управление может также составлять часть государственной политики – когда в нормативном документе указывается, что основные положения политики служат средством для усиления государственного управления. Отождествлять понятия «политика» и «управление» неверно – это две разные, хотя и взаимосвязанные категории. Государственной политике как нормативному средству управления присущи следующие черты: во-первых, она объективируется в актах государственной деятельности и имеет внешнюю форму выражения, во-вторых, официально провозглашается от имени государства путем опубликования этих актов, в-третьих, выражает и закрепляет государственную волю²¹.

Отдельные акты дают определение политики, например, Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» от 23 августа 1996 г. с изменениями: «Государственная научно–техническая политика – составная часть социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники». Определения разнообразны – политикой называются: деятельность государства²², совокупность принципов и норм²³, система взглядов²⁴, совокупность официальных взглядов²⁵, совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономических, информационных, образовательных, организационных и иных мер, осуществляемых органами государственной власти²⁶, единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства, а также о механизмах ее реализации²⁷.

Помимо термина «государственная политика» употребляются также термины: «единый государственный подход»²⁸, «единая политическая линия государства», «внешнеполитический курс». Еще одно значение термина «политика», употребляемое в научной литературе, совпадает с понятием «администрирование»: «Первичная функция большинства правительственных бюро может быть определена как исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой исполнительной властью. Это и есть собственно администрирование… Администрация есть воплощение политики.»²⁹. В науке зарубежного административного права понятию политики в государственном управлении придается еще одно значение – проведение кампаний по рекламированию работы департамента и убеждению общественности в выгодах относительно цели какой-либо программы, причем эта функция выходит за рамки прямых административных обязанностей органа управления. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах, как пожарная профилактика, безопасность движения и охрана природных богатств³⁰. Итак, существует политика в деятельности государства как реклама, просвещение.

Документы, выражающие государственную политику, могут называться по-разному: Основные направления государственной политики, Основные направления (положения) концепции, Доктрина, Концепция, Основные положения государственной стратегии. Часто законы содержат отдельные статьи, посвященные принципам, целям, направлениям и задачам политики. Все эти акты являются нормативно-правовыми, и это позволяет утверждать, что государственная политика равнозначна правовому регулированию, это не декларативные заявления государства - к примеру, типичное положение Указа Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает: «Государственная политика в области развития местного самоуправления… находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления». Более того, подобные документы всегда содержат указание на правовую основу. Они могут не содержать правовых предписаний, но состоять из норм-задач, норм-целей, норм-принципов³¹. Ряд определений правовой политики исходит именно из такого, ненормативного понимания содержания политики. Отмечается, что «правовая политика, как элемент правовой системы, - это основы, принципы, направления, задачи, стратегия и тактика правового регулирования общественных отношений»³²; это идейно-теоретические основы деятельности государства в сфере правового строительства³³. Подобного же мнения придерживаются и субъекты правотворчества и правоприменения. Так, например, Основные положения военной доктрины, утвержденной Указом Президента 2 ноября 1993 года, не были признаны Конституционным Судом РФ нормативными предписаниями. Такие документы не пользуются правовой (и прежде всего судебной) защитой, на что и указал Конституционный Суд, отметив невозможность проверки положений доктрины на соответствие Конституции РФ. Государство, принимая положения о государственной политике в какой-либо сфере, берет на себя обязанность по реализации данных положений, иными словами, устанавливает обязательность акта.

Существуют основания считать, что правовая политика как совокупность идей в области правового регулирования предшествует правовому регулированию, является его предпосылкой. Стиль текстов документов, содержащих основы правовой политики в той или иной сфере, свидетельствует об их явно ненормативном, а принципиально декларативном характере. Правовая политика может быть признана юридическим средством воздействия права на общественные отношения, занимающим в механизме правового регулирования особое место. Она, наиболее ярко проявляясь на стадии общей регламентации общественных отношений, пронизывает все стадии этого механизма, определяя подход государства к правовому регулированию, оценку эффективности действующих и будущих правовых норм.

При рассмотрении роли иных структур гражданского общества и их влияния на формирование правовой политики следует обратить внимание на теорию функциональной демократии, которая не получила должного освещения в отечественной правовой науке..