Основы государственного управления. Теоретические основы государственного управления.
Государственное муниципальное управление– это наука, изучающая субъекты, объекты, механизмы, принципы и методологию государственного управления экономического и социального развитиям на государственном и муниципальном уровнях для достижения стратегических и тактических целей государства.
Всякое государство есть соединение трех начал: народа, публичной власти, территории.
Многие ученые понимают под государством:
Государство- соединение людей под одной властью и в пределах одной территории.
Государство – организация политической власти, содействующая преимущественному осуществлению конкретных классовых, общечеловеческих, религиозных, национальных интересов в пределах территории.
Государство– выделившееся из общества организация суверенной, публичной власти и обусловленное социально – экономическим укладом общества, традициями, культурой.
Возникнув как продукт социально-культурной деятельности, государство не совпадает с обществом и выступает по отношению к нему управляющей системой.
Эта система имеет четкую, внутреннюю организацию, специфический механизм взаимодействия ее структуры элементов.
Государство – особая суверенная территориальная организация политической власти общества, которая располагает специальным аппаратом (включая аппарат принуждения) и регулирует общественные отношения с помощью правовых норм.
Будучи универсальной формой организации общества, государство выступает в качестве субъекта и объекта самоуправления и управления.
ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВА.
Наличие публичной власти, выделенной из общества и не совпадающей с населением страны (публична власть: чиновники, армия, полиция, суды, тюрьмы);
Система налогов и займов. Они выступают основной доходной частью бюджета;
Бюджет:
На социальные нужды;
Содержание публичной власти
Территориальное деление населения;
Право;
Монополией государство обладает на право творчества;
Монополией обладает на легальное применение силы физического принуждения, возможностью лишить жизни и свободы.
Обладает определенными материальными средствами для проведения своей политики (государственная собственность, бюджет, валюта);
Государство является единственным официальным представителем всего общества;
Суверенитет – государство верховенствует на своей территории и независимость (единство, неприкосновенность границ, невмешательство во внутренние дела);
Обладание символами;
МЕХАНИХМ ГОСУДАРСТВА.
Механизм государства – система государственных органов, призванных осуществить государственную власть, задачи и функции государства.
ЧЕРТЫ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА.
Представляет собой систему, т.е. упорядоченную совокупность государственных органов взаимосвязанную между собой.
В механизм входят законодательные органы (парламент), президент, исполнительные органы (правительство, в т.ч. министерства, службы, агентства, губернаторы), прокурорские органы, полиция, армия.
Целостность государства обеспечивается едиными целями и задачами, которые объединяют разные государственные подразделения в единый механизм и ориентируют их на решение общих проблем.
Основным элементом механизма государства выступают государственные органы, которые обладают властными полномочиями.
Механизм, обладалорганизационным и и материальными ресурсами, обеспечивают достижение конкретных результатов.
СТРУКТУРА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА.
Структура механизма государства – внутреннее строение государства, порядок расположения его звеньев и элементов, соподчиненность, соотношение и взаимосвязь.
Структура включает в себя:
Государственные органы, которые обладают государственно-властными полномочиями на принятие общеобязательных управленческих решений. (Парламент, президент, губернаторы, министерства).
Государственные организации, которые призваны осуществить охранительную деятельность государства. (Полиция, армия, органы безопасности (ФСБ)).
Государственные учреждения, которые властными полномочиями не обладают, а осуществляют практическую деятельность по выполнению функций государства (социальной, научной сферах- ВУЗы, школы, детские сады, больницы, театры, библиотеки).
Государственные предприятия, которые властными полномочиями не обладают, а осуществляют хозяйственно-экономическую деятельность.
Чиновники – государственные служащие (управляют).
Организационные и финансовые средства и принудительную силу для обеспечения деятельности государственного аппарата.
ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА.
Теологическая.
- воля Бога.
В современных условия эта теория видоизменилась и нашла отражение в христианско-демократической концепцией государства. (Гегель, Победоносцев К.П.).
Теория общественного договора (контрактная теория государства).
Государство является результатом договора между суверенным властителем и подданными.
Т.е. люди добровольно передают часть своих прав организации, которая защищает общественный порядок.
Эта теория определяет социальное предназначение государства.
(Эпикур (3 век до нашей эры), Руссо Ж.Ж. (18 в.)).
Теория насилия.
Государство возникло в результате внешних завоеваний и политического насилия, которые приводят к улучшению социального неравенства, образованию классов и эксплуатации.
(Дюринг (19 в.), Оппенгеймер (сер. 20 в.))
Антропологическая теория.
Государственная форма организации коренится в самой общ. форме человека. (Аристотель).
Наилучшие формы: монархия, аристократия, умеренная демократия.
Наихудшие формы: тирания, олигархия, охлократия.
Патриархальная теория.
Государство возникло в процессе механического соединения родов в племена, племен в большие целостности вплоть до государственных образований.
Государство – опекун. (Конфуций 5 в. до н.э.).
Марксистская теория (Энгельс, Маркс, Ленин).
Государство возникает в результате деления общества на классы и отражает интересы господств государства.
Образованная частная собственность приводит к общественному неравенству, в результате чего общество разделяется на антагонистические классы и господствующий класс создает государство для подчинения неимущих.
В настоящее время основой современного стиля является либерализм или неолиберализм.
В основе либерализма лежит свобода личности, защищенная правами на частную собственность, гарантом которой является государство.
Неолиберализм признает идею свободы личности, но не увязывает это с трудовой теорией стоимости.
В 19 в. на смену пришла неоклассическая экономика, базирующаяся на предельной производительности и предельной полезности.
Эта теория обновилась после Второй Мировой войны – концепция монетаризма. (Фридман).
Согласно этой теории свободе личности угрожало государство.
В 40-е – 50-е стал развиваться встроенный либерализм. В рамках этой теории ограничена деятельность большого бизнеса государством. Государство не только планировало бюджет, но и владело многими отраслями промышленности.
В конце 60-х на смену встроенного либерализма пришел неолиберализм, который предполагал полное освобождение капитала от государства и социальных институтов.
ШКОЛА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
Сама наука возникла в древнем Китае в античные времена.
Становление нации связано с развитием университетов в Австрии и Германии.
Существенный вклад сделан А. Вивен, была создана школа администрации.
Государство выполняло организаторские функции, и поэтому стала развиваться наука об административном праве, которая рассматривала совокупность правовых норм, предназначенных для урегулирования отношений связанных с деятельностью органов государственного управления.
Основоположником американской школы является Вудди Вильсон. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в государственном управлении, требования к подбору государственных служащих, разработал модель административной эффективности, предложив исправить в государственном управлении методы организации и управления в бизнесе.
Школа поведенческих наукна базе развития социологии и психологии, с целью повышения эффективности человеческих ресурсов организации. (Маслоу)
Школа количественного подходак управлению. Связана с внедрением в науку управления методов точных наук (математика, информатика).
Процессуальный подход в управлении. Предполагает, что управление это совокупность процессов, т.е. работ по подготовке, принятию управленческих решений.
Системный подход. Любые объект и субъект управления рассматриваются в качестве системы взаимосвязных элементов.
Ситуационный подходк государственному управлению (кейсовый подход), предполагает, что центральное место занимает ситуация, как конкретный набор обстоятельств, оказывающая значительное влияние в конкретный период времени.
ЭТАПЫ.
19-20 гг. – Вильсон, Вебер. Управление отдельная наука.
1920 – 1950 гг. – Файоль, Маслоу. Классическая школа.
1950 – настоящее время – новые подходы. Саймон,
МОДЕЛИ ЭФФЕКТИВНОГО ГОСУДАРСТВА.
Федеральная бюрократия.
Аполитичность государственных служащих
Унификация аппарата государственного управления, описание должностных обязанностей государственных служащих
Новое государственное управление (Нисканен В.)
Государственные служащие могут проявлять инициативу
Акцент на клиенто-ориентированную деятельность государственных органов
Открытость и прозрачность государственной службы;
Новые способы оплаты служебной деятельности на основе оценки эффективности и результативности;
ФОРМА ГОСУДАРСТВА.
Отвечает на вопросы о том, на каких принципах и как территориально настроена государственная власть, как создаются высшие органы государства, как они взаимодействуют друг с другом и какими методами она осуществляется.
Феодализм – монархия.
Буржуазизм – республика.
В зависимости от развития исторических событий меняется форма государственного строя.
Форма состоит из трех составляющих:
Форма правления
Государственное устройство
Государственно-правовой режим
ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ.
Характеризует порядок образования и организация высших органов государственной власти, их взаимоотношения друг с другом и с населением.
Две ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ:
Монархия – вся власть у одного человека.
Республика – государственная власть передается коллегиальному органу, а не единому (сенат, парламент).
Власть сменяема, избираема;
Власть подотчетна и ответственна за результаты своей деятельности.
ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА.
Форма государственного устройства – внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение между государством в целом и его составными территориальными единицами.
Унитарное - форма территориального устройства, при которой его части являютсяадминистративно-территориальными единицамии не имеют статуса государственного образования
Федеративное - форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являютсягосударственными образованиями, обладающимиюридическиопределённойполитическойсамостоятельностью
Конфедерация (союз суверенных государств)
Форма государственно-правового режима.
- отражает уровень и формы развития демократии.
Политический режим – методы осуществления политической власти, итоговое политическое состояние в обществе, которое складывается в результате взаимодействия различных политических сил.
1. Авторитарный - форма правления(политический режим), при которойноситель власти(например,диктатор, группа людей, руководитель предприятия) провозглашает сам себя имеющимправо на власть.
2. Тоталитарный - политический режим, стремящийся к полному (тотальному) контролюгосударстванад всеми аспектами жизни общества.
3. Демократический - политический режим, в основе которого лежит метод коллективногопринятия решенийс равным воздействием участников на исход процесса или на его существенные стадии
Функции государства.
Функции государства - основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним целей и задач.
В зависимости от продолжительности действия функции делятся на:
Постоянные – государство выполняет на всех этапах действия.
- экономическая
- защита границ.
Временные – прекращающиеся действия с решением определенной задачи (связано с чрезвычайными ситуациями).
В зависимости от принципа разделения властей функции делятся на:
Законодательные (правотворческие).
Исполнительные (управленческие).
Судебные
В зависимости от назначения функции делятся на:
Основные (охрана общественного порядка).
Неосновные (рассмотрение споров).
В зависимости от того, в какой сфере общественной жизни функция осуществляется, функции делятся на:
Внутренние.
Функция обеспечения единой государственной власти в обществе.
Управленческая функция (политическое, административное управление).
Интегративная функция (реализуется на базе управленческой, государство разграничивает взаимоотношения социальных групп, коллективов, граждан, обеспечивает их единство, добивается достижения общественных компромиссов).
Хозяйственно-экономическая функция (для бизнеса).
Содействие воспроизводству человеческого фактора (поддержание правового развития системы здравоохранения, образования, науки, культуры).
Защита общества от разрушения внешних и внутренних факторов (внутренняя безопасность).
Информационная, идеологическая, экологическая, военная и экономическая безопасность.
Внешние – функции международного сотрудничества и международных связей.
Функции государства, связанные с экономикой:
Правовая функция (создание правовых основ функционирования экономики и поддержание традиций экономического поведения).
Распределение государственных ресурсов для компенсации провалов рынка.
Функция перераспределения – изменение пропорций, распределение доходов и богатства в целях достижения социальной справедливости (через трансфертные платежи, налоги).
Стабилизационная функция (поддержание устойчивости основных макроэкономических параметров за счет государственных ресурсов).
- курс валют
-урегулирование безработицы
-урегулирование инвестиций
- поддерживание общественного объема денежной массы (рефинансирование).
Предоставление базовых общественных благ (здравоохранение, образование, законность).
Защита бедных.
Обеспечение социального страхования (пенсионное, медицинское, социальная , страхование от безработицы).
Функция координации деятельности частных представительных структур.
СОЦИАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.
Государственное управление –в широком смысле, как один из типов социального управления, это деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами и институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах.
Социальное управление– управление разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: семье, общественных объединениях и в государстве.
В узком смысле государственное управление:
- это форма осуществления функций государства, вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть.
- это воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.
В качестве системы государственное управление реализует 5 функций:
Институциональная - через утверждение институтов для распоряжения властных полномочий.
Регулятивная – через системы норм и законов, устанавливают общественные правила, чтобы регулировать поведение субъектов.
Целеполагающая – через разработку и выбор приоритетных направлений развития (проекты).
Функциональная – поддержка инфраструктуры государства.
Идеологическая – формирует общенациональные идеи, которые призваны консолидировать общество государства (ВОВ, олимпиада).
Все функции реализуются через аппарат государственного управления.
ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:
Приоритет прав и свобод человека и гражданина.
Приоритет демократизма (участие граждан в формировании органов государственного управления).
Приоритет разделения властей (для минимализации произвола властей).
Приоритет законности.
Приоритет гласности (информированность всего общества о практической деятельности органов государственной власти).
Приоритет феодализма (выражает единство системы государственной власти и разграничение предметоведения между РФ, субъектами РФ и МОУ).
Приоритет профессионализма.
Приоритет сочетания коллегиальности и единоначалия.
Приоритет сочетания выборности и назначаемости.
Приоритет иерархичности – одни органы подчиняются другим.
Муниципальное управление– в виде местного самоуправления, действует в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивает защиту интересов граждан, которая основана на совместном их проживании на определенной территории.
ОБЪЕКТ И СУБЪЕКТ ГМУ.
Субъект ГМУ– тот орган (специально уполномоченный аппарат), который осуществляет свои функции на профессиональной основе.
Способы воздействия субъекта на объект.
Постоянное и эпизодическое.
Силовое и мягкое.
Радикальное и постепенное.
Объект ГМУ– социально-экономические процессы в обществе, общественные институты (фонды, поддержки).
*Общественная палата (попадают разные люди – физические и юридические лица).
Различные социальные группы, которые действуют на территории данного государства (представительство, бизнеса, союз поддержки малого бизнеса).
ПРЕДМЕТОМ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
- является территориальное образование, которое может выступать в роли государства, региона или другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющиеся частью региона и наделенного формализованной способностью к самоуправлению.
Основу системы управления территориальными образованиями составляют: вертикальные и горизонтальные связи.
УРОВНИ И ВЕТВИ ВЛАСТИ.
Государственная власть – одна из форм социальной власти, в которую также включены личная, корпоративная, общественная власти.
Государственная власть – это отношение господства людей над людьми или к отношению подчинения всех членов общества воли одной узкой группы лиц.
РОЛЬ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ.
- власть – это та реальная сила, которая обеспечивает принятие и претворение в жизнь государственных решений.
Россия – федеративное, демократическое правовое государство с республиканской формой правления.
В основу системы государственного управления в России положены принципы:
Принцип разделения властей
Принцип комплементарности, который предполагает разделение государства на уровни управления.
ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ:
Распространяется на все общество.
Носит публично-политический характер (решение общественных дел).
Опирается на государственное принуждение (применяет силу, чтобы защитить и сохранить законные цели).
Осуществляется специальными лицами (политиками, чиновниками).
Устанавливает систему налогов.
Организует население по территориальному признаку.
Характеризуется легитимностью, легальностью.
УРОВНИ ВЛАСТИ.
-вертикально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимами делегирования полномочий от высших управленческих звеньев к низшим.
Уровни.
Государственный Муниципальный
Федеральный
Региональный
Ветви власти (зоны управления).
- горизонтально-упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей.
Законодательная
Исполнительная
Судебная
Эффективности государственного управления.
Эффективность– соотношение результатов и издержек.
Различают несколько компонентов эффективности, которые можно количественно/качественно оценить.
Результативность, т.е. уровень достижения поставленных целей.
Экономичность, т.е. сокращение издержек и затрат.
Экономическая эффективность, т.е. соотношение результатов и издержек.
Степень воздействия – прямые и косвенные последствия действий.
3 уровня измерения эффективности работы в органах государственной власти:
Выполнение стратегических целей. Отвечает: министерство и ведомство.
Реализация программ/проектов. Отвечает: уровень высшего/среднего звена, руководители. (Министерства, начальник департамента).
Решения оперативных задач. Отвечает: сотрудники государственных учреждений.