Тема 15. Правовые основы и механизмы ликвидации последствий негативных воздействий на окружающую среду.

1. Преодоление чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.

2. Решение длящихся во времени экологических проблем. Порядок разработки, утверждения и реализации государственных экологических программ.

Методические указания по изучению темы

Воздействия на окружающую среду можно подразделить на современные, возникающие в результате природных или техногенных неблагоприятных и опасных процессов, аварий (их следует рассматривать как чрезвычайные ситуации), и «накопленные», случившиеся ранее, или длящиеся во времени. Соответственно применяются как минимум два способа преодоления как самих воздействий, так и их последствий.

Правовую основу «быстрого реагирования» составляет законодательство о преодолении чрезвычайных ситуаций, в первую очередь ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»⁵⁰.

В соответствии со ст. 24 указанного Закона, финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций:

федерального и межрегионального характера - является расходным обязательством Российской Федерации;

регионального и межмуниципального характера - является расходным обязательством субъектов Российской Федерации;

в границах (на территории) муниципального образования - является расходным обязательством муниципального образования.

Организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Унаследованные проблемы решаются главным образом выполнением природоохранных программ и мероприятий. Ключевые правовые вопросы: создание порядка разработки, согласования, утверждения, исполнения этих программ, контроль исполнения и оценка их эффективности.

Программы – переменная задача. Программы появляются, когда постоянные задачи не дают нужных результатов, и нужно перестроить работу. Они необходимы для решения задач, порожденных какими-либо чрезвычайными ситуациями. Они нужны для решения проблем, которые обычными способами решить не получается.

Программы – порождение бедности. То есть проблем на миллион, а денег на тысячу. Всем сестрам по серьгам не получается; давайте, решим одну.

Такой подход не идеален: вспомните шашечную игру «волки и овцы»: один пробел, и волк победил. Решили проблему этилированного бензина – не осталось средств не бенз(а)пирен. Отсюда вывод: «экологическое программирование» - не наука даже, но искусство. Искусство определить ключевые направления, и малыми средствами, точечными уколами, запустить механизмы самоорганизации⁵¹.

История нашей страны – история программ. Первая программа новейшего времени – план ГОЭЛРО, программа построения фундамента новой экономики на базе электрификации и крупной индустрии. Самая мощная программа нашей новейшей истории – атомный проект и сопряженный с ним космический проект. Капитальное повествование В.С.Губарева⁵²об этих проектах, основанное на рассекреченных документах, читается интереснее многих детективов. Благодаря атомному проекту Россия остается независимой страной, имеющей будущее.

В современную эпоху в России разработано, утверждено, реализовано и реализуется множество местных, региональных, межрегиональных, бассейновых, межгосударственных экологических программ. Некоторые описаны в научной литературе, например, экологическая программа Самарской области⁵³; такие, как программа «Экология г. Братска», приводятся в качестве образца в комментариях к экологическому законодательству⁵⁴.

В гор. Братск производится четверть промышленной продукции Иркутской области, это один из самых экологически неблагополучных городов страны, поэтому принятие одной из первых федеральных программ неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения отдельно взятого города было вполне логично. Но следует отметить высочайшую активность сотрудников администрации города, тщательную подготовку и своевременное представление необходимых материалов в Правительство, без которых программа вряд ли была утверждена. Впоследствии администрация г. Ангарска, крупного центра нефтехимии, сделала попытку создания подобной программы, но до ее утверждения дело не дошло.

В соответствии со ст. 21 Бюджетного кодекса РФ, мероприятия по охране окружающей среды относятся к единым для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделам классификации расходов бюджетов, то есть могут финансироваться из федерального, региональных и местных бюджетов.

Статья 179 БК РФ регулирует порядок разработки и утверждения долгосрочных целевых программ, статья 179.3 – ведомственных целевых программ.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать: технико-экономическое обоснование; прогноз ожидаемых результатов реализации указанной программы; наименование заказчика указанной программы; сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам; другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.

В федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ, местном бюджете могут предусматриваться ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией.

Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239⁵⁵утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. Целевая программа ведомства содержит:

- паспорт программы; характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне; основные цели и задачи программы;

- описание ожидаемых результатов реализации программы и целевые индикаторы - измеряемые количественные показатели решения поставленных задач и хода реализации программы по годам;

- перечень и описание программных мероприятий, включая состав

мероприятий, информацию о необходимых ресурсах (с указанием направлений расходования средств и источников финансирования) и сроках реализации каждого мероприятия, объем финансирования в целом;

- срок реализации программы;

- описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации;

- методику оценки и оценку эффективности программы;

- обоснование потребностей в необходимых ресурсах;

- описание системы управления реализацией программы.

Решение о разработке целевой программы ведомства принимается руководителем субъекта бюджетного планирования.

Экспертизу проекта данной программы осуществляют Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ.

Утвержденные программы имеют шансы на финансирование в соответствии с законами о бюджете на текущий год. Органы государственной власти субъектов РФ определяют порядок создания региональных программ. Например, в Порядке формирования и реализации областных государственных целевых программ, утвержденном постановлением губернатора Иркутской области от 30 марта 2001 г. № 165-П "Об областных государственных целевых программах", дано определение:

«Программа представляет увязанный по финансовому обеспечению, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс производственных, научно-исследовательских, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем в социальной, государственной, экономической, производственной, экологической, культурной сферах по приоритетным направлениям среднесрочной программы социально-экономического развития области».

Например, в Иркутской области выполнялась областная государственная целевая программа «Защита окружающей среды в Иркутской области» на 2006 – 2010 годы, утвержденная постановлением Законодательного собрания Иркутской области от 22 сентября 2005 г. № 12/45-ЗС⁵⁶. Примеры мероприятий Программы: «Разработка и согласование в установленном порядке проекта по демеркуризации цеха ртутного электролиза в г. Усолье-Сибирское»; «Ликвидация несанкционированных свалок на побережье оз. Байкал».

Чтобы ликвидировать последствия негативных воздействий на окружающую среду, мало оценить ситуацию, составить план действий. Необходимо своевременно подготовить документы и материалы, проекты программ в установленном бюджетным законодательством РФ порядке, добиться их финансирования, оценить эффективность, вовремя вносить необходимые изменения.