2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg
.pdf331
важной инфраструктуры, безопасности на транспорте, недопущению использования интернета экстремистскими группировками, борьбе с афганским наркотрафиком.
В рамках СНГ продолжается работа по реализации Концепции сотрудничества государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма. Позитивной оценки заслуживает деятельность Антитеррористического центра СНГ и ОДКБ, включая подготовку и проведение антитеррористических учений (“Каспий-антитеррор”, “Антитеррористический центр-
антитеррор”, “Юг-Антитеррор” в формате СНГ, а также “Заслон”, “Рубеж” в рамках ОДКБ) и профилактических операций “Канал” (по линии ОДКБ). В октябре 2007 г. на заседании Совета глав государств СНГ в Душанбе были одобрены Концепция дальнейшего развития СНГ и План мероприятий по ее реализации, содержащие значительную антитеррористическую составляющую. Приняты программы сотрудничества государств СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма, преступностью и незаконным оборотом наркотиков на
2008-2010 гг., подписан Договор СНГ о противодействии легализации (отмыванию)
преступных доходов и финансированию терроризма. В рамках Антитеррористического центра (АТЦ) СНГ получила развитие практика проведения совместных антитеррористических учений. Традиционный характер обрели межмидовские консультации стран Содружества по тематике новых вызовов и угроз на базе Исполкома СНГ в Минске. Важным механизмом международного антитеррористического взаимодействия становятся Совещания руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов.
На саммите ШОС в Шанхае в июне 2006 года приняты Декларация пятилетия ШОС с содержательной антитеррористической частью, Соглашение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств-членов ШОС, Соглашение о сотрудничестве в области выявления и перекрытия каналов проникновения на территории государств-членов ШОС лиц, причастных к террористической, сепаратистской и экстремистской деятельности, Соглашение о технической защите информации в Региональной антитеррористической структуре (РАТС) ШОС, а также Программа сотрудничества государств-членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с терроризмом,
сепаратизмом и экстремизмом на 2007-2009 гг. Противодействие новым вызовам и угрозам прочно удерживало приоритетное место в повестке дня Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и в 2007-2008 гг., чему способствовало председательство России в Совете Региональной антитеррористической структуры
332
(РАТС) ШОС. В принятой в августе 2007 г. на заседании Совета глав государств ШОС в Бишкеке Декларации и подписанном там же Договоре о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств-членов ШОС намечены перспективы развития взаимодействия стран-участниц Организации в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Практическое сотрудничество получило новый импульс с проведением в августе в Челябинской области масштабных антитеррористических учений вооруженных сил государств-членов ШОС «Мирная миссия-2007». На саммите ШОС в Бишкеке был одобрен План мероприятий по реализации Заявления глав государств-членов ШОС по международной информационной безопасности.
Антитеррористическое сотрудничество по линии Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) осуществлялось в ходе серии совместных оперативно-тактических и командно-штабных учений Коллективных сил быстрого развертывания (КСБР) центральноазиатского региона. В целях пресечения наркопотока с территории Афганистана под эгидой ОДКБ проводилась международная полицейская операция «Канал», приоритетное внимание уделялось приданию ей постоянного статуса, расширению круга ее участников. Завершено формирование договорно-
правовой базы сотрудничества ОДКБ с ШОС и СНГ в борьбе с терроризмом, другими новыми вызовами и угрозами.
Вступив в 2003 году в Группу разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), Россия активно содействует созданию Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма по типу ФАТФ (ЕАГ).
Россия первой из государств-участников Совета Европы ратифицировала Конвенцию СЕ о предупреждении терроризма (2005 года). Это соглашение признает уголовно наказуемыми такие виды деяний, как публичное подстрекательство к совершению террористических актов, вербовку и подготовку террористов.
В диалоговом формате Россия-АСЕАН приоритетом остается запуск механизма Рабочей группы по противодействию терроризму и транснациональной преступности,
согласование Рабочего плана по противодействию транснациональной преступности, а
также продолжение ежегодной практики проведения Совещаний старших должностных лиц Россия-АСЕАН по транснациональной преступности. Имеются возможности для дальнейшего упрочения наших позиций на антитеррористическом направлении деятельности Регионального форума АСЕАН по проблемам безопасности.
Продолжалась работа над созданием Совместной рабочей группы Россия-АСЕАН по
333
борьбе с терроризмом, подготовка Плана конкретных мероприятий на данном направлении. В формате Регионального форума АСЕАН по вопросам безопасности
(АРФ) Россия инициировала принятие Заявления форума по межцивилизационному диалогу, принимала активное участие в работе над антитеррористическими документами, продвигала инициативу государственно-частного партнерства в борьбе с терроризмом, способствовала повышению авторитета Межсессионных встреч по противодействию терроризму и транснациональной преступности, приданию им статуса Рабочей группы.
Перспективным с точки зрения продвижения российских интересов представляется многостороннее сотрудничество по линии Специальной группы по борьбе с терроризмом форума “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество”(АТЭС). Россия взаимодействует с партнерами в рамках Специальной группы по борьбе с терроризмом (СГБТ), выступила инициатором или соавтором решений по предотвращению терактов с использованием ОМУ, обеспечению безопасности систем снабжения, повышению контртеррористической защищенности критически важной инфрастуктуры, налаживанию государственно-частного партнерства в борьбе с терроризмом, развитию межцивилизационного диалога.
Видное место в повестке дня международного сотрудничества по противодействию терроризму заняла российская инициатива укрепления антитеррористического партнерства государств и бизнеса, выдвинутая в 2006 году. 21
ноября в Москве состоялась первая Международная конференция по государственно-
частному антитеррористическому партнерству, в которой приняли участие свыше 150
представителей государственных и предпринимательских структур из России и других стран, а также ООН, ОБСЕ и Совета Европы.
Значительным достижением антитеррористического сотрудничества в рамках Совета Европы, отвечающим интересам России, стало вступление в силу в июле Конвенции СЕ о предупреждении терроризма, заложившей международно-правовую базу для пресечения подстрекательства к террору, подготовки и вербовки террористов.
Россия продолжала взаимодействовать с Комитетом экспертов СЕ по борьбе с терроризмом (КОДЕКСТЕР), в том числе в вопросах совершенствования международного контртеррористического права и правоприменительной практики,
прежде всего с целью предотвращения использования террористами киберпространства. По инициативе российской стороны в апреле была проведена международная конференция по проблематике изучения условий, способствующих
334
распространению терроризма, с должным акцентом на вопросы противодействия распространению террористической идеологии и пропаганды.
По совместному предложению России и США 30 мая – 1 июня 2007 г. состоялась Политическая конференция ОБСЕ по партнерству государств, бизнеса и гражданского общества в противодействии терроризму, которая выработала рекомендации в развитие соответствующей российской инициативы. На заседании СМИД ОБСЕ (Мадрид, 29-30
ноября) приняты решения, закрепляющие тематику антитеррористического партнерства в качестве одного из новых направлений взаимодействия по линии ОБСЕ.
При ведущей роли российской стороны в рамках ОБСЕ состоялись международные конференции и семинары по вопросам антитеррористического сотрудничества,
включая содействие жертвам терроризма и пресечение террористической пропаганды в интернете.
Проблематика укрепления антитеррористического взаимодействия обстоятельно обсуждалась в ходе заседаний Постоянного совета партнерства Россия-ЕС по вопросам свободы, безопасности и правосудия (23-24 апреля 2007 года, Москва; 22-23 ноября,
Брюссель), отметившего необходимость скоординированных мер по предупреждению радикализации и вербовки террористов, недопущению финансирования терроризма,
распространения террористической пропаганды, подстрекательства к терроризму. В
марте и октябре состоялись экспертные консультации по контртерроризму в формате Россия – «тройка» ЕС. Вопрос о противодействии терроризму включен в повестку дня встреч высокопоставленных представителей в формате Россия-ЕС-США, проводимых в рамках осуществления «Венской инициативы».
По линии специальной рабочей группы (СРГ) Совета Россия-НАТО (СРН) по борьбе с терроризмом состоялись экспертные семинары по взаимосвязи оргпреступности с терроризмом и проблематике борьбы с захватом заложников за рубежом. При содействии СРГ были проведены мероприятия по обеспечению информационной безопасности, пресечению террористической пропаганды в СМИ,
обмену опытом в различных сферах антитеррора. 17-18 мая 2007 г. в Анкаре состоялась конференция СРН, посвященная противодействию идеологической поддержке терроризма и анализу тактики и методологии террористической деятельности. Россия продолжала принимать участие в контртеррористической операции НАТО «Активные усилия» в Средиземноморье.
Конечно, все эти усилия пока носят разрозненный характер. Оптимальным вариантом для России было бы ее участие в широкой антитеррористической коалиции как западных, так и восточных стран, но только под эгидой ООН и в соответствии с
335
решениями ее Совета Безопасности. Следовало бы от имени ООН поставить жесткие условия странам, на территории которых находятся базы и вербовочные пункты международного терроризма. В случае, если эти страны не способны сами закрыть такие объекты, можно было бы помочь им это сделать объединенными усилиями спецслужб. Если же они не захотят этого сделать, то в отношении них правомерно было бы применить экономические и военные санкции ООН.
15.5. Иракский капкан
Официальный Вашингтон называл причиной военной операции США против Ирака стремление разоружить авторитарный режим Саддама Хусейна, располагавший,
по заявлениям государственных руководителей США, оружием массового поражения
(ОМП). Но анализ данных, которыми располагает экспертное сообщество, позволяет сделать вполне определенный вывод: результаты деятельности инспекторов ООН на территории Ирака интересовали американскую администрацию исключительно в качестве повода к началу войны. И начало военной операции определялось не моментом получения доказательств нарушений Ираком международного права, подтвержденными решениями мирового сообщества, а временем развертывания вооруженных сил США на Ближнем Востоке и периодом поддержания их боеготовности в отрыве от своих баз.
Работа инспекторов ООН в этих условиях превратилась в фарс. Они искали черную кошку в темной комнате, где ее заведомо не было. Это было очевидно не только экспертам по военным и международным делам, но любому непредвзятому наблюдателю.
Причем фактор неопределенности точных сроков начала военной операции в Ираке, когда она все время отодвигалась, подобно линии горизонта, составлял один из важнейших компонентов беспрецедентной пропагандистской кампании против Багдада, развернутой Вашингтоном. Цель этой кампании состояла в том, чтобы приучить мировое общественное мнение к мысли о неизбежности операции и ее
«легитимности». На протяжении не менее полугода до ее начала дня не проходило без того, чтобы один из высокопоставленных чиновников Белого дома не выступил бы в пользу безотлагательных действий против «иракских террористов» или с негативной оценкой критиков планируемой военной операции152.
152 В оценке выступления бывшего госсекретаря США К. Пауэлла в ООН трудно было не согласиться с бывшим советником Хусейна генералом Амиром Аль-Саади: «Это типичное американское шоу, сопровождавшееся трюками и спецэффектами».
336
Причина таких действий американского «агитпропа» была достаточно очевидна:
она была связана с провалом дипломатической деятельности Госдепартамента США по формированию антииракской коалиции. Несмотря на то, что Вашингтон инвестировал в решение этой задачи огромный политический капитал, его достижения на этом направлении оказались более, чем скромными: из ближайших союзников лишь Великобритания поддержала военные удары по Ираку. Страны же континентальной Европы, включая членов НАТО, выдвигали против таких ударов серьезные возражения.
Это значит, что антитеррористическая коалиция во главе с США, действовавшая с сентября 2001 г., как, впрочем, и предвидели многие аналитики, начала стремительно рассыпаться. Если прибавить к этому резкую критику в адрес США со стороны всего арабского мира, недвусмысленно выраженные позиции Китая, Индии и других стран АТР, то уже в январе 2003 года стал очевидным следующий факт: никакой поддержки
США ударов по Ираку от мирового сообщества не предвидится.
Это поставило американцев в феврале – марте 2003 года в сложное положение. С
одной стороны, отступать они уже не могли. Прекращение операции означало бы сокрушительное политическое поражение Вашингтона. Ведь американцы сами
сознательно завысили ставку в этой «игре»: ею является способность США
осуществлять морально-политическое и военное лидерство в мире в качестве единственной сверхдержавы. И в этом смысле кризис вокруг Ирака представляется чем-
то гораздо более важным, чем разовая операция по разоружению С. Хусейна. При этом администрация Дж. Буша загнала себя в угол и лишилась свободы политического маневра. Если бы Буш весной 2003 года пошел на попятную и начал говорить о других вариантах решения проблемы, он потерпел бы политическое поражение.
Имеет значение и чисто военно-техническая сторона вопроса. Точка возврата здесь была пройдена уже в середине февраля 2003 года, когда накопление сил и вооружений в районе Персидского залива достигло критической массы. В развертывание группировки вооруженных сил США и их союзников, сосредоточение больших запасов материальных средств военной техники и боезапасов были вложены такие средства, которые делали начало крупномасштабной войны неизбежным. По словам посла США в Москве А. Вэршбоу, расходы на иракскую кампанию уже тогда были запланированы в объеме 200 млрд долл.153
С другой стороны, в Белом доме не могли не понимать и того, что военные и политические риски военной операции против Ирака, в условиях, когда США действуют без поддержки мирового сообщества, слишком велики. Конечно, никто не
153 Независимая газета. 2003, 10 февраля.
337
сомневался в том, что американцы способны провести военную операцию практически самостоятельно. Так и произошло. Однако есть большая разница между двумя ситуациями: действия от имени и в интересах всего международного сообщества и действия лишь в собственных интересах – геополитических и экономических. История ХХ века, в том числе и американская, полна весьма поучительными примерами того, к
каким катастрофическим последствиям ведут войны, порожденные эгоизмом национальной элиты, игнорирующей мнение и интересы других стран.
В этих условиях Вашингтон предпринимал серьезные усилия для того, чтобы заручиться поддержкой России. Явно выраженная поддержка России линии США была способна кардинально изменить международную обстановку, в том числе повлиять на принятие соответствующих решений Франции и Германии. Подобное развитие событий сделало бы Китай единственным постоянным членом Совета Безопасности ООН, который протестует против любого военного вмешательства в дела Ирака. Но в этой ситуации Пекин вряд ли захотел бы оказаться в изоляции, и у США появился бы шанс получить на свои действия (возможно, после их начала) санкции ООН – хотя бы задним числом.
То, что рано или поздно Россия будет поставлена перед выбором в своей внешней политике, стало ясно уже давно, фактически осенью 2001 г., после того как США предъявили миру список «врагов цивилизованного сообщества», включив в него страны, с которыми Россия традиционно поддерживает партнерские отношения и в первую очередь Ирак.
Политика России в иракском кризисе складывалась под влиянием целого ряда факторов. Одни из них действовали в пользу негативной позиции в отношении военных ударов по Ираку. Это – исторический потенциал двусторонних отношений между Россией и Ираком, большая часть которого составляет история советско-иракских отношений154, складывавшихся в условиях биполярной конфронтации между СССР и США в 1945–1985 гг. и вытекающей из нее ситуации на Ближнем Востоке; большой багаж военно-технического сотрудничества, при котором Ирак на протяжении многих десятков лет был одним из ключевых клиентов СССР, к тому же не расплатившихся по
154 У российских компаний в Ираке – были многомиллионные обороты. Русский бизнес там экспортировал нефть, поставлял оборудование, строил железные дороги, электростанции и другие объекты инфраструктуры. Ирак – одна из немногих стран, покупавших неконкурентоспособную продукцию российского машиностроения, в частности наши автомобили. Все это уничтожено войной. В 90-е годы Россия заключила с Ираком контрактов еще на 4 млрд долл. В частности, речь шла о разработке с участием российских компаний таких крупнейших нефтяных месторождений, как Западная Курна, Румейла, Лухайс и др. Только извлекаемые запасы нефти Западной Курны достигают 2 млрд тонн. Доля российских компаний в проекте составляла 75%. – См.: Независимая газета. 2003, 12 февраля.
338
своим долгам (составляющим о некоторым оценкам до 8 млрд долл.)155. Наконец, это положение России как одного из крупнейших поставщиков мировых энергоресурсов и,
в частности, нефтяных: этот фактор делает ее экономику крайне чувствительной по отношению к любым потенциальным и фактическим военным потрясениям в нефтеносных районах мира, способным вызвать резкие колебания мировых цен на эти ресурсы; одним из таких районов, несомненно, является Ближний Восток.
К этому следует добавить чувствительность России по отношению к исламскому фактору, которая определяется сложным геополитическим положением России, ее соседством или близостью по отношению к крупнейшим мусульманским странам;
сложным внутренним положением, характеризующимся наличием в стране около 20
млн мусульман и ислама, занимающего второе место по распространенности после православия среди религий и конфессий в России; наконец, вовлеченностью России в крупную внутреннюю антитеррористическую операцию (а по существу карательную операцию против сепаратистов, действующих вкупе с международными террористами)
вЧечне, в которой террористы к тому же действуют под исламскими лозунгами.
Всилу этого Россия не могла безоговорочно поддержать и военный удар США по Ираку. И если бы позиции США и всего Запада были едиными, Москва оказалась бы
висключительно сложном положении. Ведь новый внешнеполитический курс России,
начиная с 1991 года, характеризующийся ориентацией на страны Запада, партнерскими отношениями с ними, что предполагает в ряде случаев необходимость жертвовать отношениями с традиционными клиентами СССР, в особенности с одиозными, с точки зрения Запада, режимами.
В сложившейся ситуации Запад, однако, оказался расколот. Россия не могла не учитывать сокрушительное поражение американской дипломатии по формированию антииракской коалиции, которая не смогла обеспечить не только единодушного одобрения предстоящей военной акции всего мирового сообщества, но даже ближайших союзников США, по существу спровоцировав кризис Североатлантического альянса. Выбор поэтому стоял не между Ираком и Западом, а
между США и Европой. А по большому счету – между двумя концепциями нового миропорядка – американской и европейской – и путями его формирования.
Американская основана на том, что в современных условиях (глобализации)
155 Как, однако, полагает Г. Мирский, «представления о том, что только режим Хусейна может обеспечить российское экономическое присутствие в стране, судя по всему, не соответствует действительности. Особенно с учетом того, что в конце 2002 г. именно правительство Саддама разорвало крупный контракт с ЛУКОЙЛом на освоение богатого месторождения Западная Курна». По мнению же официального Вашингтона, «скорее новый режим в Ираке будет выплачивать долг России, нежели ныне существующий» // Независимая газета. 2003, 10 февраля.
339
суверенитет отдельных стран менее важен, чем право международного сообщества – при безусловном лидерстве США – этот суверенитет попирать, если это попрание производится во имя а) противодействия международному терроризму; б) обеспечения прав человека. Соответственно, военная сила выше международного права и должна без колебаний использоваться по предназначению, в том числе и против тех государств, в отношении которых есть хоть малейшие подозрения в укрывательстве и поощрении террористов, а также против режимов тоталитарного толка. Американцы готовы защищать город от врагов – независимо от того, хотят ли этого сами жители.
Они верят в правомерность применения силы для установления всеобщего блага,
свободы, демократии и либеральных ценностей повсюду в мире.
Европа отстаивает национальный суверенитет, считает нормы международного права выше военной силы. Соответственно она ищет формулу мирного сосуществования со странами-изгоями и даже с международным терроризмом,
наказывать который военной силой она считает бессмысленным и контрпродуктивным занятием. Надо, полагают европейцы, лечить не симптомы болезни, а ее причины.
Такую позицию, например, С. Караганов квалифицирует как «нежелание и способность европейцев принимать реалии нового мира, в котором военная сила и проблемы безопасности снова начинают играть крупную роль»156.
В этих условиях Россия стояла перед сложной дилеммой. С одной стороны,
Россия оставалась ключевым членом глобальной антитеррористической коалиции,
возглавляемой США. У нее партнерские отношения с этой крупнейшей в экономическом и военном отношении державой мира, которые стали особенно тесными после трагических событий 11 сентября 2001 года и которые позволяют России активно участвовать в формировании нового мирового порядка; такой возможности не было бы, если бы отношения между Россией и США не были бы столь дружественными. Россия как минимум должна была избежать осложнений отношений с США как «единственной сверхдержавой», с которой она к тому же связана тысячами экономических нитей157.
156Независимая газета. 2003, 10 февраля.
157Такое положение России дало основания для всякого рода спекуляций о том, что она, судя по всему, не рассматривалась Вашингтоном, в отличие от Парижа и Берлина, как препятствие на пути американских планов. Это навевало подозрения о неком закулисном торге между Москвой и Вашингтоном, о котором не было известно широкой публике. До начала военной операции «Вашингтон пост» писала о том, что «Путин уже заключил неформальное, приватное соглашение с Дж. Бушем о том, что Россия не будет препятствовать применению силы Америкой». А М. Бжезинский был убежден, что «Россия в конечном счете почти наверняка будет на нашей стороне… Тем не менее, они постараются выторговать наивысшую цену». – См.: Washington Post. March 1, 2003; The New York Times, February 5, 2003.
340
С другой стороны, положение России как одного из пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН и вытекающие из него обязательства по отношению к положениям Устава ООН и другим нормам международного права, а также положение России как великой державы (и по другим, кроме членства в СБ, параметрам – величина территории, количество населения, сырьевых ресурсов, объектов промышленной, энергетической, транспортной, информационной и проч.
инфраструктуры), предполагает чувство международной глобальной ответственности за состояние мирового порядка, участие в его формировании и соответствующую вовлеченность в международные дела, включая предотвращение военных кризисов и конфликтов, укрепление международной безопасности.
Кроме того, традиционно дружеские отношения и историко-культурные связи России с крупнейшими европейскими партнерами – Германией и Францией – не могли быть сброшены со счетов даже во имя хороших отношений с «единственной сверхдержавой». К этому следует добавить и единые цивилизационные ценности,
разделяемые Россией и Западной Европой: Россия – часть европейской цивилизации.
Нам важно сохранить партнерские и взаимоуважительные отношения с другими
«центрами силы», которые не остаются равнодушными к военному конфликту на Ближнем Востоке, в первую очередь с Китаем и Индией: проамериканская позиция России, например, может привести к тому, что в Пекине и Дели ее сочтут ненадежным партнером, чего Россия допустить не может.
Важнейшим фактором, влияющим на формирование политики России в отношении иракского кризиса, являлась также ограниченность внутренних ресурсов и понимание этой ограниченности российским руководством. Во-первых, это понимание,
что Россия была ослаблена в экономическом и политическом отношении в целом и,
соответственно, располагала ограниченными возможностями влияния на мировые процессы, включая военные кризисы. Во-вторых, серьезным ограничительным фактором выступало мощное давление на российское правительство нефтяных олигархических групп, заинтересованных в высоких ценах на нефтяные ресурсы и максимальным увеличении своих поставок прежде всего на Запад, включая США;
интересы этих групп далеко не всегда совпадают с национальными интересами. В-
третьих, тот факт, что Россия становилась демократической страной со всем ее атрибутами – свободой слова, СМИ, выборными процедурами и т. д.; в частности,
сейчас она тогда вступила в предвыборный период, что не может не учитываться ни одним отечественным политиком, и следовательно, не накладывать соответствующих ограничений на его поведение. В-четвертых, настроения политической элиты России,