Тема 9. Міжнародний рух робочої сили

План

1. Загальна характеристика міжнародного ринку праці.

2. Міжнародно-правове регулювання економічного статусу іноземців.

3. Правовий режим іноземців на національних ринках праці.

Інтернаціоналізація виробництва та посилення взаємозалежності національних економік об'єктивно обумовлюють зростання міграції робочої сили. Спеціалісти відзначають: якщо в 1960 р. у світі було близько 3,2 млн мігрантів, то наприкінці минулого сторіччя їх кількість сягнула 35 млн, а це, коли враховувати членів сімей мігрантів, становить близько 100 млн осіб.

Таке стрімке зростання міжнародного руху робочої сили ви­магає вивчення, зокрема у міжнародному економічному праві.

.1. Загальна характеристика міжнародного ринку праці

1. Міграція обумовлюється найрізноманітнішими причинами, серед яких на особливу увагу заслуговують соціально-політичні, побутові та економічні чинники.

Соціально-політичні події — війни, громадські заворушення, різкі зміни політичних режимів тощо — були й залишаються вагомими факторами міграції. Не зупиняючись на масових хвилях міграції, що стали наслідком Другої світової війни, можна зазначити, що її сплески мали місце в другій половині 50-х років минулого сторіччя («угорські події»), у 1960—1980-х pp. (війна у В'єтнамі) тощо.

На побутовому рівні можна вказати на укладення так званих «змішаних» шлюбів, возз'єднання сімей та ін.

Щодо суто економічних причин, то головною з них залишається загальновідомий факт, за яким у країнах, що розвиваються, рівень оплати праці є значно нижчим, ніж у розвинених державах. А оскільки вартість робочої сили є суттєвою складовою ціни товару, країни, що розвиваються, мають змогу виробляти й продавати певні види товарів за значно нижчою ціною, ніж розвинені. Це явище отримало спеціальну назву — «соціальний демпінг», і розвинені країни достатньо давно намагалися з ним боротися. Наприклад, тарифні закони США 1930 і 1933 pp. встановлювали принцип порівнювання умов конкуренції між національними товарами та товарами, що імпортуються, шляхом встановлення відповідних мит, аби компенсувати переваги, пов'язані з низькою ціною праці в окремих країнах.

Проте подібне розв'язання проблеми свідчить про те, що держави мають право самостійно визначати, чи розповсюджувати свої внутрішні правила на умови виробництва товарів, що імпортуються, чи ні. А це у відповідних випадках мало б тягти за собою обмеження імпорту з країн з низьким рівнем соціального захисту. Внаслідок цього країни, що розвиваються, втратили б свої нинішні порівнювальні переваги, які засновані на цьому низькому рівні соціального захисту, та вимушені були б шукати інші засоби регулювання, а все це здатне внести напругу у світову економічну систему.

Дану ситуацію певною мірою враховують ТНК (а в більш широкому плані — інвестиційне право), які сприяють поєднанню робочої сили з капіталом, здійснюючи або рух робочої сили до капіталу, або, навпаки, переміщуючи капітали в регіони, де має місце надлишок робочої сили. Однак діяльність одних лише ТНК не здатна повною мірою вирішити цю проблему. Тому значна кількість робочої сили самостійно переміщується з країн із низьким рівнем життя у країни з більш високим його рівнем. Зазначається, наприклад, що у Франції працюють у будівництві 25% іммігрантів, а в Бельгії — 50% усіх шахтарів¹.

Не зайвим буде зауважити також, що експорт робочої сили залишається вкрай привабливою справою. З одного боку, за даними МВФ, якщо середня норма прибутку від експорту товарів становить близько 20%, то від експорту робочої сили вона перевищує 50%². З іншого, перекази емігрантами грошових коштів у свою державу стають суттєвою частиною валютних надходжень. Наприклад, якщо наприкінці минулого сторіччя Єгипет отримував від експлуатації Суецького каналу близько 1 млрд дол. на рік, то перекази від емігрантів цю цифру перевищували втричі, а в Ємені в окремі роки перекази емігрантів у ЗО разів переви­щували надходження від експорту товарів³.

2. У доктрині прийнято виділяти такі напрями міжнародно­го руху робочої сили:

а) міграція робочої сили з краї'н, що розвиваються, та колишніх соціалістичних країн у промислове розвинені держави;

б) переміщення робочої сили в межах самих промислове розвинених країн;

в) трудова міграція, яка має місце в межах країн, що розвиваються, та в межах колишніх соціалістичних країн;

г) переміщення робітників (як правило, тимчасове) з промислово розвинених країн до тих, які розвиваються або здійснюють перехід до ринкової економіки¹.

Внаслідок викладеного тепер у світі склався та функціонує міжнародний ринок праці, який охоплює всі ці різноспрямовані потоки трудових ресурсів, що перетинають національні кордони, та з'єднує між собою національні й регіональні ринки. Зрозуміло, що відносини, які складаються на цьому ринку, потребують свого правового врегулювання.

3. Однією з найперших спроб такого регулювання була Гаванська хартія 1948 p., глава II якої мала назву «Ринок праці та економічної діяльності». В ній проголошувалося, що забезпечення та максимальна підтримка повної зайнятості являє собою законний спосіб для розширення міжнародної торгівлі. Там же містилися положення про необхідність дотримуватися справедливих норм праці; приписувалося, що всі питання, пов'язані з трудовими нормами, мають розглядатися в рамках передбаченого Хартією механізму вирішення спорів, тощо.

Як відомо, ГАТТ усіх цих ідей не сприйняла, і в ній містилися всього два положення (в режимі винятків), які стосувалися умов праці. Одне з них полягало в тому, що Договірні держави можуть застосовувати кількісні обмеження у разі порушення рівноваги платіжного балансу, що спричинене внутрішньою політикою, спрямованою на досягнення та збереження «повної і продуктивної зайнятості» (ст. XII: 3 (б) ГАТТ). Згідно з другим положенням у межах загальних винятків (ст. XX ГАТТ) Договірні держави мають право обмежити імпорт «товарів, вироблених працею осіб, що знаходяться в ув'язненні», тобто товарів, вироблених із застосуванням примусової праці. Проте, наскільки відомо, за всю історію ГАТТ жодне з цих положень не було застосованим на практиці.

Останніми роками популярним став погляд, за яким регулювання питань праці має здійснюватися на підставі захисту прав людини, коли міжнародна торгівля розглядається як один із засобів забезпечення цих прав та їх дотримання. Зокрема, в Загальній декларації прав людини (ст. 13, п. 2) проголошено, що кожна людина має право покинути будь-яку країну, включаючи й свою власну, і повертатися до своєї країни¹. Містяться відповідні норми й у широко відомих Пактах про права людини 1966 р. Однак універсальним центром правового регулювання питань праці залишається Міжнародна організація праці (МОП), яку було створено ще в 1919 р. (і яка стала першою спеціалізованою установою системи ООН). Враховуючи результати діяльності цієї Організації, доктрина вважає за необхідне максимально широке дотримання семи конвенцій МОП, які стосуються:

• примусової або обов'язкової праці (29 і 105);

• свободи профспілок (87);

• колективних трудових договорів (98);

• рівної оплати праці чоловіків і жінок (100);

• дискримінації в питаннях зайнятості (111) та

• мінімального віку прийому на роботу (138).

Це означає, що більшість держав, перш за все — члени COT, повинні ратифікувати (та ефективно застосовувати) зазначені конвенції, а СОТ має налагодити тісну співпрацю з МОП, зокрема в питаннях, пов'язаних із застосуванням механізму санкцій у зв'язку з недотриманням відповідних соціальних норм.

Проте, хоча майже ніхто за сучасних умов не заперечує проти того, що основні трудові права людини необхідно забезпечувати, висловлюються сумніви стосовно того, що СОТ є тією організацією, яка саме для цього призначена. Не вдаючись в оцінку наявних з цього питання точок зору, зосередимо свою увагу на визначенні правового режиму іноземців саме у сфері їхньої економічної діяльності.

2. Міжнародно-правове регулювання економічного статусу іноземців

1. Перш за все слід зазначити, що жодна держава не зобов'язана допускати на свою територію вихідців з інших країн. Даний принцип є безспірним, бо він випливає з виключної тери торіальної компетенції кожної держави. Тобто жоден іноземець не має права ні тимчасово перебувати на території країни, з якої він не походить, ні, тим більше, облаштовуватися в цій країні для постійного проживання без відповідного дозволу країни перебування. Компетенція держави в цьому питанні знаходить свій зовнішній прояв у наданні візи, яку іноземець має отримати для тимчасового перебування на її території, або в необхідності отримати вид на проживання в цій країні, який, будучи в принципі обмеженим у часі, може поновлюватися і навіть стати постійним.

Інакше кажучи, за сучасних умов ніякого права на імміграцію не існує, а імміграційна політика була й залишається дотепер однією з головних сфер (якщо не найголовнішою), в якій держава присвоює собі повноваження у всій їх повноті. Щоправда, одне обмеження у цій сфері міжнародне право на держави покладає. Згідно зі ст. 6 Загальної декларації прав людини коли іноземець (фізична особа) отримує доступ на територію певної держави, він повинен мати право на визнання його правосуб'єк-тності¹, оскільки без такого визнання він не зможе здійснювати жодних прав — ні тих, що випливають з внутрішньодержавного, ні заснованих на міжнародному праві.

Крім цього винятку, все інше входить до сфери дискреційних повноважень держави перебування, і тільки вона буде визначати природу економічних прав, якими зможе користуватися іноземець. Тобто те, чи зможе останній бути страховиком, адвокатом, банкіром, комерсантом, бухгалтером, лікарем, особою, що працює за наймом, тощо — відповіді на ці питання можна знайти тільки в межах відповідних національних правових систем. У цьому відношенні тільки в одному можна не сумніва­тися: іноземна особа ніколи не може розраховувати на таке саме ставлення до себе, яким користуються особи даної держави у сфері доступу до усіх професій чи видів економічної діяльності. Історична реальність не двозначна: економічний статус іноземців завжди буде дискримінаційним порівняно з правовим становищем громадян відповідної держави. Дійсно, для чого тоді слід було б проводити різницю між громадянами певної держави й іноземцями, якщо до останніх застосовувався б той самий режим, що й до перших, хоча б тільки в економічній сфері?

Тривалий час зазначене положення залишалося непорушним. Але поступово з'ясувалося, що у сфері міграції мають місце великі зловживання, зокрема грубі порушення принципу недискримінації, які вимагали втручання в компетенцію держав міжнародного права. Великих зусиль для забезпечення прав трудящих-мігрантів доклала МОП. Так, наприклад, нею було прийнято дві спеціальні конвенції, які безпосередньо стосуються положення робітників-мігрантів. Маються на увазі Конвенція 97 про трудящих-мігрантів 1949 p., якою проголошено принцип на­дання всім мігрантам національного режиму, та Конвенція 143 про зловживання в галузі міграції і про забезпечення трудящим-мігрантам рівності можливостей та поводження 1975 p., в якій за мігрантами визнано право не бути підданими дискримінації.

Узагалі завдяки діяльності цієї Організації створено, як вважають, справжній «міжнародний кодекс праці». Однак цей ко­декс є предметом спеціальної галузі — міжнародного трудового права, внаслідок чого його вивчення виходить далеко за межі курсу міжнародного економічного права.

Існує також значна кількість регіональних угод, які тією чи іншою мірою стосуються питань економічного статусу осіб. Тільки в Європі укладені такі міжнародні угоди, як широко відома Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод (1950 p.); Європейська конвенція про поселення (1955 p.); Європейська соціальна хартія (1961 p.); Європейська конвенція про правовий статус трудящих-мігрантів (1977 р.) та цілий ряд інших. Але вони, як правило, охоплюють велике коло проблем, пов'язаних з правами людини як такими, що не є предметом нашого вивчення. Тому ми зосередимо свою увагу лише на двох питаннях:

• правове регулювання положення трудящих-мігрантів на універсальному рівні та

• двостороннє конвенційне регулювання питань праці.

3. 18.12.1990 р. було прийнято Конвенцію ООН про захист прав усіх трудящих мігрантів та членів їх сімей¹, головні положення якої зводяться до такого:

— заборонена дискримінація прав трудящих-мігрантів у сфері трудових відносин;

• мігранти мають користуються не менш сприятливим поводженням, ніж громадяни держави перебування;

• трудящі-мігранти мають право створювати профспілки у державі перебування;

• у країнах, де існують обмеження щодо прийому на роботу трудящих-мігрантів, ці обмеження не повинні застосовуватися до тих мігрантів, що прожили у країні перебування більше п'яти років;

• трудящий-мігрант не повинен бути позбавленим права на проживання або отримання роботи чи висилатися з держави тільки на підставі невиконання ним зобов'язань за трудовим договором, якщо тільки виконання таких зобов'язань не було однією з умов отримання дозволу на роботу;

• по закінченню перебування у державі мігрант та члени його сім'ї мають право перевести всі свої заробітки і заощаджен­ня у свою вітчизну та вивезти все своє особисте майно;

• мігрант і члени його сім'ї мають право у будь-який час повернутися у державу свого походження та залишитися в ній.

4. Протягом тривалого часу, а точніше — з першої половини XIX ст., для держав стало звичайним укладення двосторонніх конвенцій про поселення іноземних осіб і зараз у світі чинними є сотні таких конвенцій. Всі вони ставлять за мету надати вихідцям з країн-учасниць тієї чи іншої конвенції на підставі взаєм­ності певну кількість прав, особливо щодо економічної сфери. Внаслідок укладення цих конвенцій відповідні особи отримують статус «привілейованих іноземців» у тому сенсі, що во­ни користуються вже міжнародним захистом, а не тільки тими правами, які довільно надаються їм державою, що приймає.

У цих конвенціях зазвичай визначаються або уточнюються економічні сектори, які є відкритими для зазначених «привілейованих іноземців». Рішення в цьому відношенні є найрізноманітнішими, проте принцип полягає в тому, що іноземці, які користуються привілейованим режимом, можуть здійснювати, за чітко встановленими виключеннями, будь-яку економічну діяльність як за наймом, так і не за наймом. Закриваються ж для них, як правило, такі сфери діяльності, як страхування, аудіовізуальна промисловість, банківська справа, комунікаційна сфера, транспорт, розробка природних ресурсів і державна служба. Інколи можливість для праці щодо них у зазначених сферах тільки обмежується тією чи іншою мірою. Наприклад, це згадувані раніше вільні професії (адвокат, бухгалтер, оцінник аукціону, нотаріус тощо).

Зазначеним категоріям іноземців дозволяється економічна діяльність або прямо (як фізичним особам), або опосередковано — через організації, що створюються у відповідній країні згідно з її цивільним (або торговельним) правом. Останні організації теж створюються вільно, і ними можуть бути як власне іно­земні організації, так і відділення або філії іноземної компанії (з держави—учасниці конвенції, зрозуміло), спільне підприємство тощо. Інакше кажучи, весь правовий інструментарій держави, що приймає, буде надано у розпорядження привілейованих іноземців, аби забезпечити їм здійснення дозволеної еконо­мічної чи комерційної діяльності.

Як має бути зрозумілим, правовий режим привілейованих іноземців встановлюється на підставі однієї з двох класичних клаузул — національного режиму або режиму найбільшого сприяння. Проте необхідно наголосити, що зазначені двосторонні конвенції жодним чином не встановлюють права на поселення відповідних іноземців. В'їзд на територію держави та тривалість перебування в ній цілком залежать від держави, що приймає.

Деякі конвенції містять також правила щодо майна зазначеної категорії іноземців. Вони проголошують безпеку та захист усього майна цих іноземців, а в разі експропріації, яка здійснюється в суспільних інтересах, передбачені сплата негайної, спра­ведливої (або адекватної) і реальної компенсації.

Нарешті, у випадку непорозумінь або спорів конвенції містять спеціальні застереження про процедури звернення або до Міжнародного суду в Гаазі, або до спеціально створених для цього арбітражних органів, і, як свідчить практика, подібний захист не є ілюзорним.

5. Слід мати на увазі й те, що відповідно до новітніх двосторонніх (та деяких багатосторонніх) конвенцій стосовно приватних іноземних інвестицій виокремлюється така категорія осіб, як «ключовий персонал» {key personal), якому повинна бути надана можливість працювати у державі, що приймає. Хоча це поняття точно не визначається, мається на увазі персонал, який є необхідним для здійснення, розвитку, управління та ліквідації інвестицій, і, наприклад, за Енергетичною хартією надання цьому персоналу привілейованого режиму залежить від потреб іноземного інвестора. Хоча держава, що приймає, у цьому випадку здійснює необхідний контроль, проте допуск відповідних осіб жодною мірою не повинен залежати від громадянської приналежності таких осіб.

3. Правовий режим іноземців на національних ринках праці

1. Як уже зазначалося, міжнародного імміграційного праване існує, тому провідну роль у визначенні правового статусу мі­грантів відіграють імміграційні та деякі інші національні закониабо адміністративні акти. Ними, зокрема, встановлюються: порядок в'їзду в країну, процедура надання візи, процедура отримання виду на проживання, обсяг права на працю, порядок і умо­ви працевлаштування, порядок надання мігрантам медичної допомоги тощо.

З метою регулювання притоку трудових ресурсів на національні ринки праці держави як інструменти використовують так звані імміграційні квоти. При їх визначенні, по-перше, врахо­вуються загальна соціально-економічна ситуація, потреба країни в іноземній робочій силі, різновиди цієї робочої сили за професіями, рівнем кваліфікації, віком тощо. По-друге, враховуються національні традиції та політичні міркування, а також деякі інші обставини. Так, наприклад, до США забороняється в'їзд із будь-якою метою членів партій тоталітарного типу, а для в'їзду на те­риторію ПАР іммігрант має дотримуватися «добрих звичаїв».

Процедура отримання дозволу на в'їзд з метою здійснення трудової діяльності дещо відрізняється залежно від того, чи укладено з мігрантом трудовий контракт, чи ні.

2. За сучасною практикою МОП (Рекомендація 86^і) державам рекомендовано, щоб роботодавцем з потенційним робітником-мігрантом трудовий контракт укладався в державі проживання мігранта ще до його виїзду з цієї країни. МОП для цього розроблена навіть типова форма такого контракту, в якому обов'язково повинні міститися такі дані:

• ім'я, прізвище, місце та дата народження, сімейний стан, громадянство та країна перебування мігранта;

• характер майбутньої роботи та місце ЇЇ виконання;

• професійна категорія, до якої зараховується мігрант, та його трудові функції;

• розмір оплати за працю у нормальні, понаднормові і нічні години, у святкові дні та дні відпустки;

• порядок виплати заробітку, премій, надбавок або грошової допомоги;

• умови та розміри відрахувань із заробітної плати;

• строк дії контракту, умови його розірвання або поновлення;

• підстави дострокового розірвання контракту;

• умови в'їзду на територію держави імміграції та час перебування в ній;

• порядок відшкодування витрат на проїзд мігранта та членів його сім'ї;

• порядок відшкодування витрат, що можуть виникнути при поверненні мігранта та членів його сім'ї на батьківщину;

• умови праці та життєзабезпечення;

—процедури врегулювання спорів та розгляду скарг. Рекомендується також перекладати контракт мовою, яку ро­зуміє мігрант, та надавати йому примірник контракту.

Зрозуміло, що роботодавець чи його представник мають пра­во на укладення зазначеного контракту тільки з дозволу іммігра­ційного (чи іншого уповноваженого) органу, і якщо такий дозвіл попередньо отримано та контракт належним чином зареєстро­вано, мігрант без особливих перешкод перетинає кордон держа­ви, що приймає.

Проте місцевий роботодавець може укладати контракт з мігрантом і у своїй країні після того, як мігрант уже. перебуває в ній. І такі трудові контракти укладаються лише з дозволу уповноважених органів держави, однак на термін не більше, ніж на один рік, після чого, на прохання роботодавця, термін їх дії може бути подовжений.

У будь-якому з цих випадків у національних законодавствах передбачаються ті чи інші строки безперервної роботи мігранта в державі перебування, після закінчення яких мігрант отримує право просити дозволу на безстрокове перебування у відповідній країні. Наприклад, у Великій Британії цей термін становить чотири роки, а у ФРН і Франції — 10 років. Отримання такого дозволу усуває будь-які обмеження щодо можливостей отри­мання роботи чи її зміни.

3. Імміграційна політика держав, як зрозуміло, обумовлюється, головним чином, загальним станом національного ринку праці — чи він потребує залучення іноземної робочої сили, чи, навпаки, в державі існує надлишок робочої сили. До цього ми розглядали імміграційну політику держав-імпортерів робочої сили. Щодо держав-експортерів, то вони заохочують витік робочої сили в різні способи. Серед них можна виокремити такі два.

По-перше, ними створюються спеціальні установи або органи, які займаються організацією працевлаштування своїх громадян за кордоном. Саме вони використовують контрактну форму найму для праці за кордоном своїх співвітчизників, забезпечуючи таким чином певний стандарт економічних і соціальних гарантій для мігранта в країні його майбутнього працевлаштування. Згідно з вимогами міжнародного трудового права, якщо цими питаннями не займаються державні органи безпосередньо, діяльність відповідних бюро з найму чи працевлаштування має бути піддано жорсткому контролю, наприклад шляхом ліцензування, аби попередити чи усунути можливі зловживання.

По-друге, нерідко держави в законодавчому чи іншому порядку встановлюють певні пільги для своїх громадян-мігрантів. Такими пільгами можуть бути:

• більш високі відсотки ставок за валютними рахунками мігрантів у національних банках своєї держави;

• надання пільгових позик для спорудження домівок у випадку повернення мігранта на батьківщину тощо.

4. Нарешті, не слід забувати, що факт виходу робітника-мігранта зі сфери дії свого правопорядку зовсім не означає, що держава громадянства мігранта повністю знімає з себе відповідальність за їх долю. В ряді держав (Іспанія, Португалія, Італія та деякі інші) дане питання вирішено на конституційному рівні. Так, відповідно до ст. 42 Конституції Іспанії держава «проявляє особливе піклування про охорону соціальних і економічних прав іспанських трудящих, що перебувають за кордоном, та прова­дить політику, спрямовану на їх повернення».

До речі, в цьому сенсі можна витлумачити й положення ч. З ст. 25 Конституції України, якою встановлено, що «Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами».