shirko_arhivnoe_pravo

ственной комиссией по защите государственной тайны, а также членам иных комиссий, полномочных рассекречивать документы ликвидированных организаций, не имеющих правопреемников, архивные документы или архивные копии, а также необходимую информацию.

После рассекречивания, списки рассекреченных архивных документов подлежат публикации.

Контрольные вопросы

1.Какие документы входят в состав Архивного фонда Российской Федерации?

2.Каковы основные принципы организации Архивного фонда Российской Федерации?

3.С какой целью проводится экспертиза ценности документов?

4.Какие существуют критерии отнесения к источникам комплектования архива?

5.Какая ответственность предусматривается в случае нарушения правил хранения архивных документов?

6.Какие нормативные акты определяют порядок хранения документов Архивного фонда Российской Федерации?

7.Что составляет правовую базу государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации?

8.Охарактеризуйте основные этапы рассекречивания архивных документов с грифом «Государственная тайна».

9.Какие документы не могут подлежать засекречиванию?

10.Назовите основания для рассекречивания документов?

81

Тема 4. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ДОКУМЕНТОВ АРХИВНОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

4.1. Правовые основы доступа к архивным документам

Право на доступ к информации является конституционным правом граждан. Так, ст. 29. п. 4. Конституции гласит: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать и распространять информацию любым законным способом». Также в Конституции содержится и упоминание о трех группах информации, каждая из которых имеет свой доступ: общедоступная информация, сведения, содержащие государственную тайну, и информация о частной жизни человека. Доступ к двум последним группам информации ограничен и осуществляется в соответствии с определенными условиями, защищающими интересы в первом случае государства, во втором случае – человека.

Норму права на доступ к информации содержит Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Ст. 3 Закона устанавливает свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом.

Вст. 26. Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» гласит: «пользователь архивными документами имеет право использовать, передавать, распространять информацию, содержащуюся в предоставленных ему архивных документах, а также копии архивных документов для любых законных целей и любым законным способом».

Всоответствие с конституционными нормами и архивным законодательством использование документов Архивного фонда Российской Федерации основано на принципе публичности архивов. Это значит, что пользователи имеют свободный доступ к архивным документам и науч- но-справочному аппарату. Любой отказ в доступе к документам должен быть основан на законе. За необоснованное ограничение доступа к информации, в том числе к документам, законом предусмотрена ответственность вплоть до уголовной.

Проблемам использования и доступа к архивным документам освещается в гл. 6 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации». В ст. 24 устанавливается положение, что пользователь архивными документами имеет право свободно искать и получать для изучения архивные документы. Доступ к архивным документам обеспечивается путем предоставления пользователю архивными документами

82

справочно-поисковых средств и информации об этих средствах, а также подлинников и (или) копий необходимых ему документов.

Учитываются в Федеральном законе «Об архивном деле в Российской Федерации» и условия доступа к архивным документам, находящимся в частной собственности. Условия доступа к архивным документам, находящимся в частной собственности, за исключением архивных документов, доступ к которым регламентируется законодательством Российской Федерации, устанавливаются собственником или владельцем архивных документов. Данная статья развивает ст. 35 Конституции Российской Федерации о том, что право частной собственности охраняется законом, отвергая различия в правовом режиме собственности различных субъектов, поскольку все субъекты права собственности юридически равны перед законом, согласно п. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации.

С другой стороны, законодательство Российской Федерации содержит множество положений об ограничении доступа к информации. В статье 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» говорится, что ограничение на доступ устанавливается в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Особо оговаривается, что ограничения к доступу информации могут быть установлены только федеральными законами.

Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» фактически определил четыре позиции, ограничивающие доступ пользователей к документам. Ограничения связаны с действием:

международных договоров Российской Федерации;

законов России;

распоряжений собственника документов, находящихся в частной собственности;

плохим физическим состоянием документов.

Закон также подтвердил норму о 75-летнем ограничении на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности. Причем, с письменного разрешения гражданина, а после его смерти с письменного разрешения наследников данного гражданина ограничение на вышеуказанные документы может быть отменено ранее, чем через 75 лет со дня создания указанных документов. Это является единственным законодательным установлением периода конфиденциальности информации.

83

Необходимо отметить, что в статье 24 Конституции Российской Федерации установлено также ограничение на действия с информацией, составляющей государственную тайну. Важнейшее место здесь занимает Закон Российской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 № 5485-1 с многочисленными последующими дополнениями и изменениями (в ред. с 15 декабря 2007 г.) и Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» (в ред. Указа от 10 июня 2009 г. № 640). Закон и указ определяют перечень сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений, которые не могут быть отнесены к государственной тайне и, следовательно, не могут быть засекречены.

К таким сведениям относятся сведения:

о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;

о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;

о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Закон устанавливает:

полномочия органов государственной власти и должностных лиц

вобласти отнесения сведений к государственной тайне и их защиты;

порядок отнесения сведений к государственной тайне и степени доступа к государственной тайне «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно»;

порядок рассекречивания и засекречивания документов. Принципиальным является определение срока засекречивания све-

дений, составляющих государственную тайну – 30 лет.

Во всех государственных и муниципальных архивах Российской Федерации действуют единые правила доступа к архивной информации и её использования. Но есть архивы, доступ к документам к которым

84

ограничен в силу специфики документов, хранящихся в них. К ограни- ченно-публичному типу архивов можно отнести архивы ряда министерств, ведомств, например, Министерства обороны Российской Федерации, Министерства иностранных дел Российской Федерации и т. д.

Любой гражданин имеет возможность получить доступ в такие архивы. Однако на стадии работы непосредственно в них существует своеобразная селекция пользователей в зависимости от целей их работы, уровня профессионализма, определяющая возможности знакомства с научно-справочным аппаратом, документальными комплексами. В каждом из таких архивов существуют свои, особые правила доступа к архивной информации и ее использования. Эти архивы, как правило, не имеют опубликованных справочников о составе и содержании их фондов даже самого общего характера.

Для доверительного типа архивов характерна еще более жесткая селекция пользователей, к ним относятся обычно частные архивы, а также архивы общественных объединений. Уже сама возможность получения доступа в такие архивы существует не для каждого. Справочный аппарат в них, как правило, носит служебный характер. В большинстве случаев в таких архивах отсутствуют приспособленные читальные залы, регламентированные процедуры работы с архивными документами, правила их копирования.

Закрытый тип архивов присущ для текущих архивов министерств, ведомств и учреждений их систем. Находящиеся в них документы еще не приобрели признаков исторических источников. Таким образом, уже сама классификация архивов показывает наличие вполне официальных ограничителей на доступ к ретроспективной документальной информации. Все перечисленные типы архивов находятся практически во всех субъектах Российской Федерации.

Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденных приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18 января 2007 г. № 19 определили разновидности архивных документов по категории доступа:

1. открытые – все архивные документы, доступ к которым не ограничен в соответствии с международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с распоряжением собственника или владельца архивных документов, находящихся в частной собственности

85

2. ограниченного доступа:

а) архивные документы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или иные охраняемые законодательством Российской Федерации тайны;

б) архивные документы, содержащие сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу его безопасности;

в) архивные документы, собственники или владельцы которых, передавая их в архив, установили в договоре условия доступа к ним и их использования;

3. документы, хранящиеся на особых условиях доступа к ним. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Ука-

зом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188, уточнен в 2005 г. (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 23 сентября 2005 г. № 1111) и включает следующие категории:

персональные данные;

данные следствия и судопроизводства;

данные служебной тайны в соответствии с Гражданским ко-

дексом;

врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т. д.;

данные об изобретательстве до их официального опубликования.

В2006 г. были приняты Законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (№ 149-ФЗ от 27 июля 2006 г.) и «О персональных данных» (№ 152-ФЗ от 27 июля 2006 г.). Эти законы содержат норму о том, что работа с информацией и персональными данными, сосредоточенными в архивных фондах, осуществляется в соответствии с архивным законодательством.

ВФедеральном Законе «Об архивном деле в Российской Федерации» в п. 3 ст. 25 устанавливается ограничение доступа к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности.

К профессиональным тайнам, обеспечивающим неприкосновенность частной жизни, как правило, относятся тайна исповеди, медицинская тайна, тайна судебной защиты, тайна предварительного следствия, усыновления, нотариальных действий и некоторых записей актов гражданского состояния, коммерческая тайна. Необходимо отметить, что документы, составляющие практически все вышеперечисленные виды

86

тайн, безусловно, хранятся в государственных, муниципальных или ведомственных архивах России. Архивисты вынуждены по собственному разумению решать вопросы, связанные с охраной тайн, обеспечивающей неприкосновенность частной жизни. Думается, что в законодательстве должен быть закреплен перечень сведений, составляющих тайну сфер жизнедеятельности граждан и юридических лиц.

ВФедеральном законе «Об архивном деле в Российской Федерации опущены важные положения, касающиеся доступа к персональным данным.

К2001 г. ВНИИДАД подготовил справочно-информационное пособие «Документы, содержащие персональные данные, в государственных архивах России» с подробной характеристикой отдельных документных комплексов (личные, уголовные и персональные дела и др.), а затем Рекомендации по доступу к документам государственных архивов, содержащим персональные данные.

ВРекомендациях предлагалось несколько режимов доступа к отдельным категориям дел с персональными данными (личные, персональные, пенсионные, по выезду за границу, о присвоении ученых степеней, званий и др.), в зависимости от категории пользователей, в числе которых – субъект персональных данных, его наследник или доверенное лицо, а также не обладающее соответствующими полномочиями лицо. Иначе говоря, идеология Рекомендаций состояла в ограничении доступа

кделам, содержащим информацию, способную нанести «возможный моральный, материальный и физический ущерб субъекту персональных данных». Объекты правового регулирования были определены весьма широко, включая как идентифицирующие сведения, так и данные об образовании, профессии, служебном положении и деятельности, интеллектуальной собственности, социальной принадлежности, факты репатриации, применения репрессий, нахождения в плену и др. Реализация такого подхода на практике требовала от архивистов значительных трудовых затрат, связанных с выявлением и отбором содержащих конфиденциальную информацию документов, а также обезличиванием персональных данных перед их копированием.

Доступ к архивным фондам субъектов Российской Федерации зависит также и от сроков временного хранения документов до их передачи на постоянное хранение. Так, например, для включенных в установленном порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации документов федеральных органов государственной власти этот срок составляет 15 лет, для органов государственной власти, иных государственных органов субъектов Российской Федерации и организаций субъектов Российской Федерации – 10 лет, а для включенных в уста-

87

новленном порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации документов органов местного самоуправления и муниципальных организаций – 5 лет.

В начале 1990-х гг. и в последующие годы появились как отраслевые, так и общегосударственные нормативные акты, касающиеся доступа пользователей к архивным делам на лиц, подвергшихся политическим репрессиям. Сначала был выпущен Регламент доступа к материалам прекращенных уголовных и фильтрационно-проверочных дел в государственных и ведомственных архивах Российской Федерации, одобренный решением коллегии Росархива 25 августа 1993 г.10, а затем – Положение о порядке доступа к материалам, хранящимся в государственных архивах и архивах государственных органов Российской Федерации, прекращенных уголовных и административных дел в отношении лиц, подвергшихся политическим репрессиям, а также фильтра- ционно-проверочных дел, утвержденное приказом Минкультуры России № 375/584/352 от 25 июля 2006 г11.

Руководствуясь Регламентом, архивистам, ученым, правозащитникам удалось издать множество сборников документов, справочников, в том числе Книг Памяти жертв политических репрессий, содержащих бесценные свидетельства о трагедии людей, попавших в жернова большого террора. Но внедрение в практику архивов Положения создало определенные трудности различным категориям пользователей (архивисты, ученые, краеведы, представители правозащитных организаций и др.), которым предписано вести поиск лиц, уполномоченных выдавать письменное согласие на доступ к указанным категориям документов до истечения 75 лет с момента их создания. Это противоречит нормам Международного этического кодекса архивистов, принятого на заседании Генеральной ассамблеи Международного совета архивов в Пекине в сентябре 1996 г. В п. 7 этого документа сказано, что архивисты должны уважать интересы как доступа, так и защиты тайны частной жизни и

10Регламент доступа к материалам прекращенных уголовных и фильтрацион- но-проверочных дел в государственных и ведомственных архивах Российской Федерации // Отечественные архивы. – 1994. № 4. – С. 97–100.

11Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 375/584/352 «Об утверждении Положения о порядке доступа к материалам, хранящимся в государственных архивах и архивах государственных органов Российской Федерации, прекращенных уголовных и административных дел в отношении лиц, подвергшихся политическим репрессиям, а также фильтрационно-проверочных дел» // Российская газета. – 2006. – 22 сент.

88

действовать в границах соответствующего законодательства. В данном случае интересы пользователей – исследователей процессов, связанных с репрессивной политикой советского государства, ущемлены, что вызывает их недовольство.

Самой распространенной формой взаимодействия архива и пользователя является использование документов через читальные залы архивов. В основе организации их работы Временное положение «О порядке доступа к архивным документам и правилах их использования» (1992 г.)

иПравила работы пользователей в читальных залах государственных архивов Российской Федерации (1998 г.).

Временное положение зафиксировало два принципиальных положения, касающихся организации работы пользователей в читальных залах. Первое из них состояло в следующем: «пользователь заявляет цель

итему своей работы, которые могут интересовать государственные архивы только с точки зрения регистрации и организации исполнения запросов на архивную информацию» (п. 1.1). Второе – об обязанности архива предоставить пользователю свободный доступ к документам и НСА по заявленной теме. Архив не вправе ограничивать доступ пользователя по каким-либо причинам, кроме установленных законом.

Вцелях установления процедур обеспечения доступа пользователей к архивным документам Росархив инициировал подготовку ВНИИДАДом проекта «Положения о порядке доступа пользователей к документам, хранящимся в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, и организации пользования архивными документами». В развитие этого нормативного документа ВНИИДАД разработал Методические рекомендации, предназначенные для оказания помощи архивистам в решении практических вопросов, возникающих в их работе по обеспечению доступа пользователей к документам федеральных и муниципальных архивов, в том числе в определении исчерпывающих случаев ограничений на выдачу пользователям отдельных категорий документов. В 2009 г. методические рекомендации «Обеспечение доступа пользователей к документам государственных и муниципальных архивов Российской Федерации и организация пользования ими» были опубликованы. В них были изложены основные положения доступа и организации пользования архивными документами, освещаются вопросы копирования архивных документов и справочно-поисковых средств по заказам пользователей, приведен перечень нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативно-методических документов Росархива по вопросам доступа к информации.

Доступ может быть ограничен по причине неудовлетворительного состояния документа. В Правилах «Правил организации хранения, ком-

89

плектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденных приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации» дано четкое определение неудовлетворительного состояния документов, которое может явиться причиной отказа пользователю в их выдаче: «Находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии признаются документы Архивного фонда Российской Федерации с высокой степенью разрушения материальных носителей, угрожающих физической целостности документов».

4.2. Использование архивных документов

Использование архивных документов является конечной целью создания любого архива. Использование архивных документов – это применение информации архивных документов в культурных, научных, политических, экономических целях и для обеспечения законных прав и интересов граждан.

Как уже отмечалось, согласно Федеральному закону «Об архивном деле в Российской Федерации», пользователь архивными документами имеет право использовать, передавать, распространять информацию, содержащуюся в предоставленных ему архивных документах, а также копии архивных документов для любых законных целей и любым законным способом. Государственные и муниципальные архивы, музеи, библиотеки, организации Российской академии наук обеспечивают пользователю архивными документами условия, необходимые для поиска и изучения архивных документов.

Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, при наличии у них соответствующих архивных документов обязаны бесплатно предоставлять пользователю архивными документами оформленные в установленном порядке архивные справки или копии архивных документов, связанные с социальной защитой граждан, предусматривающей их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственные и муниципальные (за исключением структурных подразделений органов местного самоуправления) архивы, музеи, библиотеки, организации Российской академии наук, а также государственные и муниципальные организации в соответствии с законодательством

90