Политология
.pdf
Политические партии и организованные группы интересов – группы давления
решениями по конкретным делам, в том числе в области нор- мотворчества.
Все эти виды лоббирования осуществляются как на общефеде- ральном, так и на региональном уровне: в системе высших инстан- ций власти, в республиканских, краевых и областных органах, а так- же на местном уровне, т.е. в административно-управленческих и представительных властных структурах районов, городов и т.д.
Кроме этих сугубо государственных объектов лоббирования, в западной политической науке и практике принято выделять и дру- гие (негосударственные) объекты: политические партии и общест- венное мнение, – учитывая ту громадную роль, которую эти инсти- туты играют в качестве детерминант политики и процессов форми- рования и функционирования государственно-властных структур.
В зависимости от объектов лоббирования лоббистами исполь- зуются различные каналы и формы деятельности. Обычно в этом плане различают два типа лоббизма: прямой (непосредственный) и косвенный (или опосредованный) лоббизм. В первом случае речь идет о личных контактах, прямом (непосредственном) общении ме- жду лоббистами, с одной стороны, и законодателями и должностны- ми лицами, с другой. По этой причине этот тип лоббизма чаще всего называют «кулуарным», ««теневым» или «коридорным» лоббизмом.
Опосредованный лоббизм – это давление на власть посредством проведения целенаправленных пропагандистских акций, мобилизации общественного мнения. Имеются в виду митинги, демонстрации, пике- тирование правительственных зданий, сбор подписей под петициями в адрес президента, парламента и других властных институтов, органи- зация массовых адресных посылок писем и телеграмм с мест, целевые публикации, выступления в СМИ и т.д. Это также финансирование из- бирательных компаний, организация воздействия на законодателей с мест с помощью их же собственных избирателей и др. Поэтому если первый тип лоббизма обычно трактуют как персональный, то второй – какгрупповой, илимассовыйлоббизм.
Среди всего многообразия способов и приемов воздействия лоббистов на тех, кто принимает решения, передача информации является одним из наиболее эффективных и распространенных. С установлением в США и в большинстве стран Западной Европы же- сткого нормативного регулирования и контроля активности групп давления, их деятельность переместилась из сферы коррупции в об- ласть информации. В результате лоббизм там приобрел ярко выра- женный информационно-аналитический характер.
Информационно-аналитический лоббизм – это не что иное, как представление всесторонней аргументации в пользу или
251
Политология
«против» находящегося в стадии подготовки того или иного зако- нопроекта или административного решения. В материальном вы-
ражении он может принимать следующие формы:
а) Аналитические записки и письма в адрес правительства и парламента (тех или иных их подструктур: комитетов, комиссий и т.д.). В них содержатся итоги результатов конкретных исследований; экономических, политологических, судебно-правовых и т.д. экспер- тиз; прогнозов с точки зрения возможных позитивных или негатив- ных последствий принимаемых решений; результатов опросов обще- ственного мнения и т.д.
При этом речь идет не только о фактологической стороне дела, но и о содержащихся в аналитических записках и письмах конкрет- ных рекомендациях и предложениях в адрес объекта лоббирования.
б) Выработка альтернативных проектов законов и других нормативных актов или поправок к ним. Последние могут отно-
ситься и к уже действующим законам, и к регламентациям. При этом предполагается в целях страховки, что представленный материал не «ляжет под сукно», т.е. личное участие лоббистов в обсуждении лоб- бируемых вопросов. Оно выражено в аргументированных выступле- ниях на слушаниях в комиссиях и комитетах парламента, на мини- стерских коллегиях, участии в работе правительственных «мозговых центров» (экспертных и консультативных советов и т.д.). Тем более что право лоббистов быть услышанными в указанных структурах им обеспечивается законом: в большинстве стран при регистрации им обычно выдают специальные пропуска, открывающие доступ в оп- ределенные помещения парламента (на балкон, в комнаты для засе- даний комитетов и комиссий и т.д.).
В целях усиления «давильного эффекта» на властные структу- ры представляемые материалы могут быть опубликованы в открытой печати, прокомментированы электронными СМИ и т.д.
Вторым наиболее распространенным способом лоббистской деятельности в самом широком смысле этого слова (т.е. деятель- ности групп интересов и групп давления) выступает согласие и участие.
Уже не один десяток лет в западных странах существует разветв- ленная сеть институтов социального партнерства, которые стали органи- ческой частью политической системы, обеспечивая прямые и обратные связи между государством и гражданским обществом как дифференци- рованныммножествомструктурнооформленныхгруппинтересов.
На национальном уровне представители трех основных соци- альных партнеров, а именно: работников наемного труда, бизнеса и государства, регулярно встречаются в рамках специально созданных
252
Политические партии и организованные группы интересов – группы давления
институтов для обсуждения и принятия решений. Эта система трех- стороннего диалога с целью обеспечения общественного согласия и консенсуса получила название «трипартизма».
Наряду с этой системой в западных странах при исполни-
тельных органах власти действует разветвленная сеть консульта- тивных советов и комиссий, состоящих, как правило, из руково- дителей этих органов, представителей одной или чаще всего не- скольких групп интересов, а также независимых экспертов. Функ-
ционально в задачи этих комитетов входит согласование позиций и выработка рекомендаций по занятости, образованию, жилищному вопросу, транспорту, охране окружающей среды, т.е. по тем кон- кретным вопросам государственной политики, которые затрагивают интересы всего населения или отдельных его слоев и групп.
«Дикий» лоббизм в России
Интенсивное развитие лоббизма характерно для России как социалистической, так и капиталистической. В советский период эта деятельность носила по преимуществу производственно-отраслевой и территориальный характер, так как основными субъектами лобби- рования, имевшими реальный вес и средства, были отрасли, круп- нейшие предприятия и региональные руководители. В условиях планового распределения всего и вся они вели постоянную борьбу за ресурсы, а также первоочередное «отоваривание» их, выполнение установленных другим министерствам и ведомствам плановых зада- ний, связанных с их интересами.
При этом лоббизм имел ярко выраженный «встроенный» и
кулуарный характер, т.е. давление на власть осуществлялось не от- крыто, а по закрытым официальным каналам узким кругом лиц в рамках номенклатурного слоя.
Рыночные реформы, разрушив огосударствленную экономику, существенно подорвали, хотя полностью и не ликвидировали, мате- риальные и организационные возможности этого традиционного лоббизма. Вместе с тем, возникновение негосударственных форм собственности создало экономическую базу для возникновения лоб- бизма в пользу частных интересов и отдельных социальных групп.
Помимо выхода на арену новых субъектов лоббистской дея- тельности (политические партии и общественные движения, «новый бизнес», целый ряд не имеющих аналогов в советской действитель- ности организованных групп интересов и групп давления и т.д.) появились и новые каналы и средства воздействия лоббистов на власть. Однако их давление в большинстве случаев пока что весьма
253
Политология
далеко от цивилизованного и нынешний лоббизм в России пред- стает преимущественно как теневой, коррупционный лоббизм. Лоббизм в виде «игры без правил», «дикий» лоббизм, ставший чуть ли не основным фактором криминализации экономики и поли- тики. Причем массированному давлению подвергаются все звенья государственной и местной власти, но в наибольшей степени – власть исполнительная: на нее приходится порядка 85% всего лобби- стского времени. Объектами лоббирования являются, прежде всего, такие ее подразделения, как аппарат Правительства и Президента, Министерство финансов и Центральный банк России, Министерство экономики (распределяющее инвестиции), Госкомимущества России, Министерство внешнеэкономических связей, Министерство топлива
иэнергетики, Госкомдрагмет, Госкомоборонпром и др.
Вкачестве приоритетных целей лоббируется, прежде всего, получение дополнительных финансовых ресурсов за счет различных источников, как-то:
•экспортно-импортные операции, которые пока еще приносят значительную прибыль;
•прямые бюджетные дотации и льготные кредиты;
•банковско-финансовые операции;
•налоговые льготы, льготные экспортно-импортные тарифы;
•приватизация государственной собственности и пр.
Следует особо подчеркнуть сохраняющийся корпоративный характер российского лоббизма. Давление на власть многочислен-
ных общественных организаций и объединений граждан пока что малоэффективно и, будучи не столько давлением, сколько «челоби- тием», представляет собой периферию лоббирования, тогда как стержнем его является давление таких «монстров», как ТЭК, Агро- пром, ВПК, финансово-банковское лобби и др.
В этом свете укоренение в России плюралистического лоббиз- ма, т.е. лоббизма, основанного на равноправии и конкуренции в плане воздействия на власть самых различных самоорганизующихся групп интересов, а не только крупных корпораций и олигархических структур, выглядит как весьма отдаленная перспектива.
Лоббизм и политическая коррупция
На уровне массовых представлений коррупция всецело ассо- циируется с взяточничеством, злоупотреблением должностным по- ложением, завуалированными формами подкупа чиновников. На самом деле это явление гораздо более сложное и многоликое, живу- щее и развивающееся по своим собственным неписаным канонам, с
254
Политические партии и организованные группы интересов – группы давления
использованием особой «профессиональной» лексики, своеобразной «коррупционной фени».
По своей содержательной сути коррупция – своего рода кор-
розия власти, которая разъедает властный стержень, и ею, как ви-
русом, поражаются все звенья властной вертикали: от рядового му- ниципального работника и милиционера до правительственного чиновника и министра. Это (в самом широком смысле) незаконные и не поддающиеся публичному контролю способы сожительства «грязных» денег и власти, разного рода противоправные «техноло- гии» использования государственной службы для достижения коры- стных целей (укрепления своей власти или личного обогащения), имеющие в основании неофициальный, бесконтрольный обмен раз- ного рода ресурсами между властными элитами и другими структу- рами общества, обладающими экономической мощью и влиянием.
Различают два вида коррупции: верхушечную и низовую.
Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с правом принятия решений, имеющих высокую цену (государственные заказы и подряды, квотирование экспорта, изме- нение форм собственности, налоговый и таможенный контроль, льготы и преимущества в финансово-кредитной сфере и т.д.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоян- ным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан: сбор раз- ного рода платежей, в том числе штрафов, с населения выдача виз, водительских прав, разрешений на различные виды деятельности; наделение земельными участками, распределение жилплощади; контроль со стороны таких государственных служб, как энергетики, пожарные, СЭС и др.).
Эти два вида коррупции не изолированы друг от друга, а тесно переплетаются и взаимодействуют через коррупцию внутреннюю, т.е. когда один чиновник (нижестоящий) подкупает другого (вышестояще- го). Врезультатеснизувверх идутвзятки, асверхувниз– прикрытие.
Следует подчеркнуть, что далеко не все виды политической коррупции определяются законом как преступление. Представляя собой общественно осуждаемое поведение властей, коррупция может включать, а может и не включать уголовно наказуемое деяние. Аме- риканские юристы К. Джибсон и Д. Роуворт типологизируют поли- тическую коррупцию следующим образом:
Коррупция как отклоняющееся поведение в форме:
•политического патронажа и клиентелизма, т.е. опеки полити- ками нижестоящих структур, создание для них наиболее бла- гоприятных условий в обмен на личную преданность и поли- тическую поддержку;
255
Политология
•«покупки голосов», которая осуществляется в ходе избиратель- ных кампаний и применяется в отношении фиксированных групп избирателей (подарки, спиртные напитки и т.д.);
•«общественной кормушки», т.е. использования местными вла- стями выделенных из центральной казны денежных средств и ресурсов для общественных нужд в целях завоевания симпатий избирателей.
Коррупция как преступление в форме:
•взятки как разового акта;
•подкупа («покупки») политика не по случаю, а на длительный
срок.
Оба типа политической коррупции, равно как и перечислен- ные выше формы ее проявления, пышным цветом цветут в совре- менной России, крайне негативно сказываясь на самых разных сфе- рах государственной и общественной жизни: от экономики до мора- ли. С государственной точки зрения, непоправимый вред, наноси- мый коррупцией, заключается в том, что должностные лица на раз- ных уровнях, включая высший эшелон власти, при принятии реше- ний чаще руководствуются иными интересами, чем собственно ин- тересами государства, налогоплательщиков, и вся система государст- венного управления идет, что называется, вразнос.
Во всех своих формах и проявлениях коррупция обусловли-
вается многими причинами как объективного, так и субъективно-
го порядка. Применительно к России основные причины коррупции связаны с тем, что в стране сохраняется положение, когда политика по-прежнему командует экономикой. Хозяйственная жизнь под-
вергает избыточному регулированию и администрированию. Среди управленческих функций явно преобладают те, которые связаны с распределением ресурсов и выдачей всевозможных разрешений на деятельность.
Сохраняется также кулуарный (закрытый для общественно-
го контроля) характер функционирования административно-уп-
равленческих органов, вмонтированного в механизм принятия управленческих решений так называемого теневого «операционного кодекса», т.е. неформальных технологий согласования частных и го- сударственных интересов, положительного решения вопросов по об- ращениям физических и юридических лиц и т.д.
Сказываются и низкая заработная плата работников управ-
ленческих структур, отсутствие должной системы материального стимулирования управленческого труда, и «дикий лоббизм» со стороны бизнес-сословия, связанный с растущей конкуренцией в его среде, и отсутствие реальной борьбы с коррупцией, несмотря на обилие широковещательных программ в этой сфере и др.
256
Политические партии и организованные группы интересов – группы давления
Немаловажную роль играет и традиционная власть денег над человеком. Люди, как известно, гибнут за металл. И перед соблаз- ном заполучить его без трудов праведных (соответствующим обра- зом «завизировав» документ) могут устоять далеко не все.
Однако основная причина коррупции в России все же кроется в другом – в традиционной ментальности россиян, в их исключитель-
но низкой правовой культуре, в преступной терпимости к тому, что везде берут, и готовности самим взять при случае. В глубоко укоре- нившемся на уровне массового сознания и передающемся из поко- ления в поколение стереотипе, что «если не подмажешь, то и не по-
едешь» и т.д. И если сегодня всепоглощающая коррупция буквально разъедает весь властный стержень сверху донизу, то вина в этом не только чиновников. Не в равной, но в значительной степени здесь от- ветственны и те, которые дают (т.е. провоцируют и поощряют мздоим- ство, развращаядооснования чиновничью среду).
Тема 6.4. Генезис многопартийности в России и современная расстановка партийно-политических сил
История отечественной многопартийности начинается на ру- беже ХIХ–ХХ вв. В связи с интенсивным процессом расслоения рос- сийского общества, связанного с бурным развитием капиталистиче- ского способа производства, в стране появились достаточно большие группы населения, придерживавшиеся различных взглядов на во- прос об исторических путях и судьбах России.
С тех пор в развитии отечественной многопартийности разли-
чают три этапа:
•дореволюционный, связанный с зарождением первых поли- тических партий и «дрейфом» самодержавия в сторону кон- ституционной (двойственной) монархии, возникновением рос- сийского парламентаризма;
•социалистический, связанный с «октябрьским переворотом» 1917 г. и установлением большевиками тоталитарного режима, сердцевиной которого была однопартийная система в лице монопольно правившей порядка 70 лет КПСС;
•постсоциалистический, связанный с ликвидацией монопо- лизма и крахом КПСС и возрождением многопартийности в рамках перехода страны к рынку и рыночной политической демократии.
257
Политология
Врамках последнего этапа в свою очередь следует различать
ряд подэтапов, а именно:
•создание (на волне перестроечных лозунгов и деклараций) многочисленных политизированных групп, клубов общест- венных объединений и т.д. (1985–1987 гг.);
•формирование «народных фронтов», отстаивавших право на суверенитет республик, входивших в состав СССР (с середины 1987 г. вплоть до начала 1990 г.);
•преобразование многих из возникших общественно-политиче- ских структур в политические партии и общественно-полити- ческие движения, которые с января 1991 г. (после вступления в силу Закона Верховного Совета СССР «Об общественных объе- динениях») получили право на легальное существование и официальную регистрацию в Минюсте;
•«бурное» партийное строительство, начавшееся после августа 1991 г. и продолжающееся по сей день. В том числе в связи с принятием летом 2001 г. Закона Российской Федерации «О по- литических партиях».
Вэтом отрезке времени в отечественной многопартийности четко просматриваются три самостоятельных периода: до выборов
депутатов Государственной Думы в декабре 1999 г., до выборов депутатов Государственной Думы в декабре 2003 г. и после этих выборов вплоть до наших дней. Такая привязка связана с тем, что каждые новые выборы в нашей стране проводятся по новым прави- лам, что требует адекватных реакций со стороны партий с тем, чтобы удержаться на плаву и не кануть в Лету.
Одним из решающих факторов, предопределивших развитие политических партий в первом из этих периодов, стало положение нового (1997 г.) избирательного закона о том, что участие в выборах могут принять только те политические организации, которые были зарегистрированы Минюстом России в этом качестве не позднее, чем за год до голосования. Такую регистрацию, по положению на 1 янва- ря 1999 г., прошла 141 политическая структура, приобретя, таким образом, право участвовать в выборах депутатов Государственной Думы в статусе избирательных объединений.
Вторым фактором, детерминирующим характер развития рос- сийской многопартийности в 1998 г. и особенно в 1999 г. явилось со- хранение пропорциональной системы при выборах 225 депутатов Государственной Думы по партийным спискам и связанного с ней 5%-ного барьера, который необходимо преодолеть для того, чтобы быть допущенным к дележу депутатских мест.
258
Политические партии и организованные группы интересов – группы давления
Уроки выборов в Государственную Думу в декабре 1995 г., ко- гда только 4 партии смогли перешагнуть через это препятствие, ста- ли мощным стимулом для создания крупных партийных коалиций и избирательных блоков. Речь идет о таких из них, как:
–«Союз правых сил» (СПС), в рамках которого объединились «младореформаторы», т.е. либералы-«западники» во главе с та- кими лидерами, как Е. Гайдар, Б. Немцов, С. Кириенко, И. Ха- камада, А. Чубайс и др.;
–движение «Отечество – вся Россия» (ОВР) во главе с Ю. Луж-
ковым, Е. Примаковым и М. Шаймиевым, в состав которого вошли многие партии и движения социал-демократической ориентации;
–«Единство» («Медведь») во главе с С. Шойгу, которое было создано как противовес ОВР и заменило канувшую в Лету
«партию власти» в лице НДР.
При этом развитие событий шло по классической ленинской формуле: «прежде чем объединиться, надо размежеваться». Сбива- ние в блоки сопровождалось новыми расколами, сменой отдельными политструктурами «идеологического окраса», их переходом в ранее враждебные лагеря и т.д. (прекращение членства в «Отечестве» Кон- гресса русских общин Д. Рогозина, создание одним из лидеров НПСР А. Тулевым собственного движения «Возрождение и единство» и пр.). Пожалуй, только две политические силы, а именно: ЛДПР и «Яблоко», – шли на выборы самостоятельно.
На выборах в декабре 1999 г. все эти объединения («Единство», ОВР и СПС), а также «старожилы» (ЛДПР, КПРФ и «Яблоко») смогли преодолеть 5-процентный барьер и войти в Государственную Думу. Причем с большим отрывом от всех других участвовавших в выборах партий и блоков.
Эти результаты для многих политических аналитиков стали ос- нованием для того, чтобы заключить: на рубеже двух веков в России
обозначились контуры многопартийной системы, в которой пра- вый спектр был представлен СПС и, в известной мере, «Яблоком», праворадикальный – ЛДПР, центр – «Единством» и ОВР, левый спектр – КПРФ. Казалось, что «старожилы» не только покорили пар- ламентский Олимп, но и прочно закрепились на этом рубеже, что у этих партий сформировался более или менее устойчивый электорат, и они социально представляют и выражают его интересы в политике. На этом фоне новые партии (СПС, ОВР и «Единство») смотрелись по преимуществу как «партии в себе» и «для себя», и задача стать «пар- тиями для всех» стояла перед ними в качестве центральной.
259
Политология
Процессы партийного строительства в период с декабря 1999 г. по декабрь 2003 г.
Оптимистические выводы о вступлении процессов партийного строительства в России в завершающую стадию оказались прежде-
временными. В связи с принятием летом 2001 г. Закона РФ «О по-
литических партиях» и требованиям ко всем партиям пройти новую перерегистрацию к июлю 2003 г., приведя в соответствии с этим за- коном свои организационные структуры, эти процессы вновь замет- но активизировались. Началась интенсивная реструктурализация партий и партийная жизнь предстала в виде некоего броуновского движения, в котором одновременно существовали тенденции как к расколам и размежеваниям, так и к объединению и созданию круп- ных партийных структур.
Прошли съезды СПС, ОВР, «Единства», на которых эти изби- рательные объединения были преобразованы в политические пар- тии. Причем два последних объединения достигли соглашения и в декабре 2001 г. слились в единую «Всероссийскую партию «Единст- во» и «Отечество» (или «Единая Россия»), претендующую на то, что- бы стать «президентской партией».
В конце 2001 г. – первой половине 2002 г. прошли учредитель- ные съезды ряда реструктурированных старых и новых партий, соз- дававшихся как с нуля, так как и путем отделения от уже сущест- вующих союзов и блоков. Среди них:
•«Народная партия», созданная на базе парламентской группы Госдумы «Народный депутат» во главе с ее руководителем Г. Райковым (в декабре 2001 г. была зарегистрирована в Минюсте в качестве первой официально признанной по Закону о поли- тических партиях партии);
•партия «Ассамблея национально-демократических и патрио- тических сил», лидером которой стал В. Зоркальцев – предсе- датель Комитета Госдумы по делам общественных объедине- ний и религиозных организаций;
•Демократическая партия России, которую возглавил губерна- тор Нижнего Новгорода М. Прусак;
•Социал-демократической партия (объединенная) во главе с бывшим президентом СССР М. Горбачевым;
•«Партия жизни» во главе со спикером Совета Федерации С. Мироновым и бывшим спикером Госдумы Г. Селезневым;
•отправилась в «самостоятельное плаванье» Аграрная партия России во главе М. Лапшиным (без КПРФ);
•путем слияния ряда мелких партий создан блок «Родина» во главе с Д. Рогозиным и С. Глазьевым и др.
260