сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfсамоуправления в этих городах. Вторая группа проблем связана со сложившейся после принятия Конституции РФ практикой и традициями нормативного правового регулирования на федеральном и региональном уровне организации местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге <1>.
--------------------------------
<1> Беликов В.Ф. Основные направления развития законодательства о местном самоуправлении в городах федерального значения // Управленческое консультирование. 2007. N
3.С. 68 - 73.
Всилу ст. 12 Конституции РФ, самоуправление в городах федерального значения должно быть и уровни государственной власти и городского самоуправления должны быть независимы. Более того, в главе 8 Конституции, устанавливающей основы местного самоуправления в России, нигде не упоминаются никакие отличия в принципах его организации в городах с разным правовым статусом. Справедливо по этому поводу пишет К.Ф. Шеремет: "Общие принципы организации местного самоуправления составляют правовой каркас демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равенства прав граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают". Там же автор приводит "...длинный список способов, с помощью которых органы субъектов Федерации в форме бездействия могут противодействовать становлению системы местного самоуправления на своей территории" <1>.
--------------------------------
<1> Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 6.
Данное противоречие не очень корректно, на мой взгляд, законодатель пытается разрешить в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где в главе 11 "Особенности организации местного самоуправления" имеется ст. 79 "Особенности организации местного самоуправления в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге".
Как видно из текста этой статьи, практически по всем основным вопросам организации и деятельности органов самоуправления в городах федерального значения право установления отдано законодателям Москвы и Санкт-Петербурга, т.е. самоуправление в этих городах может законным образом серьезно отличаться от всех других российских городов, так как во главу угла построения системы городского самоуправления поставлен принцип необходимости сохранения единства городского хозяйства.
По моему мнению, существуют некоторые мифы в организации внутригородского самоуправления городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, к которым в первую очередь относится этот "принцип единства городского хозяйства". Его главная идея заключается в "запрете" на децентрализованную систему власти и управления городом федерального значения.
А что означает этот принцип? Уже 20 лет никто не может определить понятие и содержание это принципа. На мой взгляд, это не что иное, как политическая "пустышка", которая на самом деле не отражает никакой реальной ситуации в городском хозяйстве федеральных городов. Городское хозяйство можно обобщенно определить как совокупность правовых и материальных отношений возникающих между органами городской власти и управления и субъектами хозяйственной и иной общественно значимой деятельности по поводу использования материальных и нематериальных ресурсов в интересах городского населения. Построение системы городского хозяйства, основанное на рыночных конкурсных отношениях, изначально не предполагает единства, т.к. важными становятся результат хозяйствования, его качество и эффективность, а не субъекты, заключающие государственный или муниципальный договор.
Таким образом, принцип субсидиарности в реализации хозяйственных функций, предполагающий активную децентрализацию, должен заменить пресловутый принцип единства.
Другой миф заключается в том, что якобы централизованное городское государственное
управление, обладая большими ресурсами, "лучше и больше" сделает конкретных дел в городе (спортивные и детские площадки, ремонт подъездов, стоянки во дворах и т.п.).
Однако хорошо известно, что государственное управление в силу своей специфики всегда стремится к усреднению многочисленных векторов потребностей и мнений жителей, выработке одного общенаправленного результирующего действия, которое формулирует самый главный начальник. Таким образом, всегда главным стремлением (в лучшем случае) для госуправления является некое абстрактное большинство, чье мнение и потребности так или иначе учтены и удовлетворены. Однако каждый конкретный человек в данном случае не имеет значения. И главной задачей государственных чиновников (даже очень хороших и добросовестных) является строгое выполнение распоряжений своего начальника, а не мнение жителей по результатам его работы.
Местному самоуправлению, исходя из его двойственной природы, также важно удовлетворение потребностей большинства жителей микрорайона или муниципального образования, но при этом "виден и слышан" каждый житель как активный субъект муниципальных правоотношений. Можно выразить это отличие в следующем тезисе:
государственная власть стремится делать добро для всех, а муниципальная власть должна делать его для каждого.
Узурпация муниципальных функций в городах федерального значения путем проведения городских кампаний по реализации "программ развития" наносит гораздо больше вреда, чем пользы, авторитету органов городской власти и управления. Многоступенчатая структура разновластных, разноотраслевых и территориальных управленцев на местном уровне не способна четко скоординировать свои действия и в такой "каше" процветают стихийность и безответственность, что является широким полем коррупционной деятельности.
Очень привлекательно для государственной власти субъекта Федерации в федеральных городах демонстрировать свою заботу о жителях, занимаясь муниципальными функциями, вместо того, чтобы создать отлаженную и материально обеспеченную систему внутригородского самоуправления, которая тихо и спокойно постоянно будет заботиться о спортивных и детских площадках, ремонтировать и беречь подъезды и делать еще очень много полезных дел для конкретных жителей. И думаю, стоить это будет намного дешевле шумных и громоздких кампаний.
По моему мнению, только прагматические соображения и субъективный практический опыт организации власти и управления в Москве и Санкт-Петербурге стали главными доводами для принятия федеральными законодателями в ст. 79 такой нормы, которая породила ряд проблем правового регулирования и организации самоуправления в городах федерального значения. Рассмотрим эти проблемы:
1. Политические - анализ законов о местном самоуправлении в городах федерального значения показывает устойчивое нежелание городских властей идти по пути децентрализации власти. Отсюда недоразвитость органов внутригородского самоуправления и как результат - весьма слабая роль важнейшего конституционного института. В этом видится действие еще одного мифа - население и органы внутригородского самоуправления "еще не готовы к самостоятельной деятельности в полном объеме муниципальной деятельности, на этом уровне не хватает еще квалифицированных кадров". В современной ситуации это выглядит просто смешно и глупо. Так, например, в Москве в соответствии с Законом г. Москвы от 28.07.2011 N 36 "Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" <1> на новых, присоединенных территориях к имеющимся в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ установлены дополнительные гарантии сохранения прав местного сообщества на местное самоуправление. Это означает, что теперь в границах одного субъекта Федерации есть два абсолютно разных вида граждан: одни имеют предельно усеченные права на внутригородское самоуправление, а другие - полные права, да еще с дополнительными гарантиями. "Новые" и "старые" москвичи.
--------------------------------
<1> Ведомости Московской городской Думы. 2011. N 9. Ст. 225.
Получается, что принцип и единства городского хозяйства, и единства городского бюджета на самом деле не мешают нормальному самоуправлению. Оказывается, что в городских и сельских муниципалитетах на новой территории достаточно квалифицированных специалистов (которых нет в остальной Москве) для самостоятельного осуществления значительно большего круга полномочий и функций. Население этих территорий вполне готово к активной реализации права на местное самоуправление и т.п.
2.Юридические - в угоду принципу необходимости сохранения единства городского хозяйства законодательство городов федерального значения, по сути, лишило жителей гарантированного права на самоуправление, заменив его суррогатом, имеющим видимость народовластия. Данное положение вступает в противоречие со ст. 55 Конституции РФ, части 2 и 3 которой гласят:
"2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
3.Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Как видно из текста, никакого принципа единства городского хозяйства здесь нет, более того, внутригородское самоуправление в городах федерального значения никак не может покушаться на основы конституционного строя, поскольку само таковой является, не говоря уже об обороне и безопасности государства. А защита нравственности, здоровья, прав и интересов граждан - прямая обязанность городского само управления.
Однако есть и другие мнения. Так, некоторые авторы считают, что особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения следует рассматривать в рамках дополнительных специальных принципов организации публичной власти, наличие которых обусловлено спецификой конституционно-правового статуса указанных субъектов РФ. В городах федерального значения таким естественно исторически сложившимся сообществом, по их мнению, является население городского поселения в целом, а внутригородские территории выступают в качестве вторичных "искусственных" территориальных подразделений города, которые выделяются в целях более эффективного управления городской инфраструктурой и обеспечения более полного участия граждан в городском управлении <1>. Таким образом, фактически оправдывается изъятие конституционных принципов в организации внутригородского самоуправления, путем определения их как "вторичных" и "необязательных".
--------------------------------
<1> Гриценко Е.В. К вопросу о концепции организации публичной власти в городах федерального значения // Управленческое консультирование. 2007. N 3. С. 40 - 49.
3.Экономические - тот же принцип "единства" лишил муниципалитеты собственности, которая хотя бы минимально обеспечивала муниципальный бюджет. Поэтому муниципалитет в финансовом плане напрямую зависит от казначейства и финансового департамента города. А деградация местных налогов и сборов в налоговом законодательстве приводит к депрессии самоуправления вообще.
4.Управленческие - из-за целого ряда объективных и субъективных причин собственная компетенция муниципалитетов Москвы и С.-Петербурга существенно урезана и касается в основном спортивно-досуговой деятельности и значительная часть полномочий внутригородских муниципальных образований - это переданные государственные полномочия.
По мнению Ги Бюржеля, все эти проблемы представляются еще более сложными для решения, если мы вспомним, что российским мегаполисам, среди прочего, грозит также столкнуться с серьезными трудностями политического характера. В данном случае в качестве таковых может выступить повсеместное разрушение и ослабевание органов городского управления. Благодаря повсеместному отказу от советского прошлого, во многих городах сложилась ситуация, когда его управление является результатом субъективных авторитарных решений, политического давления и общественного вмешательства. Без сомнения, каждый город
-это структура, которая должна управляться коллективно. Однако как раз этого и не хватает большинству российских городов <1>.
--------------------------------
<1> Бюржель Г. Современные проблемы городского развития и крупные российские городские центры // Материалы конференции "Российские города в XIX веке". Москва, 30 ноября
-1 декабря 2005.
Все это говорит о необходимости серьезной реформы внутригородского самоуправления в городах федерального значения.
Думаю, что специальный федеральный закон <1> должен установить особенности организации местного самоуправления городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга как субъектов РФ, политических, экономических, научных и культурных центров России, вытекающие из конституционного статуса данных городов, так, чтобы все основы самоуправления (правовая, территориальная, организационная и главное - финансовоэкономическая) были федеральным законодательством обеспечены. Надо исключить субъективизм и политическую конъюнктуру при формировании органов внутригородского самоуправления в городах федерального значения и обеспечить конституционные права жителей.
--------------------------------
<1> Например, он мог бы называться "Об особенностях организации внутригородского самоуправления в городах федерального значения и гарантиях его осуществления".
Концептуальные положения подобного федерального закона можно было бы представить в следующем виде.
В качестве базовых понятий использовать следующие понятия:
Внутригородское муниципальное образование - часть города федерального значения, в
пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления в городах федерального значения - форма организации представительной и исполнительной власти во внутригородских муниципальных образованиях, обеспечивающая реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление.
Источником власти города федерального значения - субъекта РФ являются жители города, которые осуществляют власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы самоуправления в городе. Жители города федерального значения составляют единое сообщество, которое в порядке, определенном Уставом и законами города федерального значения, участвует в решении вопросов общегородского значения. При реализации права граждан на местное самоуправление, городское сообщество жителей города федерального значения представляет собой совокупность сообществ внутригородских муниципальных образований.
Внутригородское самоуправление в городах федерального значения осуществляется жителями этих городов в соответствии со следующими принципами (в дополнение к основным принципам, закрепленным в Конституции, Хартии местного самоуправления и Федеральном законе N 131-ФЗ):
-приоритетности интересов населения внутригородского муниципального образования и учета интересов всего населения города федерального значения при решении вопросов, непосредственно связанных с данным муниципальным образованием;
-самостоятельности внутригородских муниципальных образований при решении вопросов местного значения в соответствии с уставами внутригородских муниципальных образований и законами субъектов РФ - городов федерального значения;
-сохранения единства городского хозяйства как хозяйственного комплекса общегородских инженерно-технических, энергокоммуникационных и транспортно-информационных сетей и структур, непрерывно обеспечивающих повседневную жизнедеятельность всего города и его жителей и не связанных с непосредственной деятельностью внутригородских муниципальных образований;
-согласованности деятельности внутригородских органов местного самоуправления с
городскими органами государственной власти в вопросах, выходящих за пределы их компетенции или связанных с передачей муниципальным органам государственных полномочий.
Главными идеями данной концепции являются минимизация изъятия, сокращения и изменения всех элементов системы внутригородского самоуправления в городах федерального значения в отличие от установленного Конституцией и Европейской хартией местного самоуправления и обеспечение гарантий от его регрессивного состояния.
По моему мнению, это абсолютно реальная задача, решение которой позволит новому руководству Москвы и Санкт-Петербурга избавиться от архаичной административно-командной системы управления, упросить и сделать ее прозрачной, экономически эффективной и отвечающей современному состоянию политико-правовых отношений в обществе и стране.
О.И. БАЖЕНОВА
ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЗАКОНА КАК ИНСТРУМЕНТ ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Баженова О.И., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Происходящие на протяжении последних десятилетий значительные экономические, политические, социальные преобразования оказывают неизбежное влияние на структуру закона, являющегося основным инструментом воздействия правового государства на общественные отношения. Одним из элементов такой структуры все чаще становятся переходные положения. Их цель - обеспечить преемственность правового регулирования посредством проведения организационных и правовых мероприятий, позволяющих постепенно и как можно более "незаметно" для обывателя привести общественные отношения в соответствие с новыми правовыми правилами, создать условия для реализации последних.
Длительность переходного периода зависит от особенностей регулируемой сферы, содержания проводимых мероприятий и определяется прямым указанием на момент вступления закона в силу в полном объеме (1) и/или установлением точных границ его продолжительности
(2). В отдельных случаях действие переходных положений постепенно ("естественно") прекращается по мере выполнения мероприятий, обеспечивающих "замену" ранее действовавшего на новый правовой режим (3).
Широкомасштабность реформы местного самоуправления, тесно связанного с удовлетворением многих жизненно важных потребностей и интересов граждан, потребовала постепенного введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон), ставшего ее правовой основой. В Закон были включены переходные положения (гл. 12, ст. ст. 83 - 86); с 8 октября 2003 г. (со дня официального опубликования Закона в Российской газете) до 1 января 2009 г. действовал переходный период с точно установленными сроками проведения отдельных организационных и правовых мероприятий <2>.
--------------------------------
<1> РГ. 8 октября 2003 г. N 202.
<2> Как известно, введение в действие Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506 (утр. силу)) без переходного периода с заранее установленным временным интервалом его действия привело к нарушению сроков проведения организационных мероприятий: выборы представительных органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. ст. 57, 58) растянулись на долгие годы, а муниципальная собственность (ст. 61) зачастую не была сформирована вовсе. Более того, по данным Минрегиона, на 6 октября 2003 г. в 5 субъектах РФ не были определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являлись муниципальными образованиями, т.е. по сути в этих субъектах РФ отсутствовало местное самоуправление.
Однако содержание и порядок проведения субъектами Российской Федерации организационных мероприятий не только противоречили концепции реформы, выраженной в основных положениях Закона, но и являлись небесспорными с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации. Под благовидным предлогом приведения "пестрой картины муниципальных образований" в соответствие с установленными в федеральном законодательстве критериями субъектам Федерации были предоставлены широкие полномочия по территориальной организации местного самоуправления без выявления мнения населения. Вопервых, по общему правилу, закрепленному в абз. 1 ч. 3 ст. 84 Закона, изменение границ и преобразование муниципальных образований требовало получения согласия населения <1>. Однако если в конституционном предписании (ч. 2 ст. 131 Конституции России) учет мнения населения необходим в случае изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, то в указанной норме - в случае изменения границ и преобразования муниципальных образований, существовавших на 8 октября 2003 г. В результате территориальноорганизационные мероприятия в отношении населенных пунктов, на территориях которых ранее осуществлялось местное самоуправление, но в составе созданных до принятия Законамуниципальных единиц, не признавались изменением границ либо преобразованием муниципальных образований. Такие мероприятия рассматривались как установление границ и наделение муниципальных образований соответствующим статусом в соответствии с ч. 1 ст. 85 Закона, а сами муниципальные образования - как вновь образованные. Это позволяло субъектам РФ, а вслед за ними и судам общей юрисдикции утверждать, что при установлении впервые границ муниципального образования и наделении его статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района согласия населения не требуется.
--------------------------------
<1> Нельзя не заметить, что отсутствие прямого указания Закона на действие в переходный период ст. 24, закрепляющей процедуру волеизъявления граждан, затрудняло использование этого порядка (см., например, решение Ленинградского областного суда от 11 ноября 2005 г. по делу N 3-114/2005 (г. Гатчина)).
В частности, согласно абз. 2 ч. 3 ст. 84 Закона наделение городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являвшегося муниципальным образованием на 8 октября 2003 г., статусом городских, сельских поселений не являлось изменением границ, преобразованием района. Воспользовавшись несовпадением географического понятия населенного пункта и поселения как муниципально-правовой категории, субъекты РФ объединили территории многих населенных пунктов, чаще всего сельских, в укрупненные сельские поселения либо присоединили их к территориям городских поселений <1>. Кроме того, данное положение Закона использовалось отдельными субъектами Федерации для наделения ранее существовавших районов статусом городского округа, что лишало входившие в его состав населенные пункты возможности осуществлять местное самоуправление в качестве самостоятельных муниципальных единиц. Если в Московской <2> и Калининградской <3> областях данные попытки были пресечены судами, то в Свердловской, напротив, такие городские округа действуют и в настоящее время <4>.
--------------------------------
<1> Определения Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) от 13 декабря 2006 г. N 35-Г06-15 (Кашинский район Тверской обл.), от 23 мая 2007 г. N 44-Г07-21 (Истринский муниципальный район Московской обл.), от 25 января 2006 г. N 33-Г05-30 (Кировский муниципальный район Ленинградской обл.), от 19 октября 2005 г. N 4-Г05-28 (Красногорский муниципальный район Московской обл.), от 14 сентября 2005 г. N 86-Г05-22 (Собинский район Владимирской обл.), от 9 ноября 2005 г. N 9-Г05-15 (Борский муниципальный район Нижегородской обл.).
<2> См.: Определение ВС РФ от 24 мая 2006 г. по делу N 4-Г06-14 (Домодедовский район). <3> Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25 мая 2007 г. N 1-П "По
делу о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской области Законов Калининградской области от 5 ноября 2004 года N 437 "О наделении муниципального образования "Неманский район" статусом городского округа", N 438 "О наделении
муниципального образования "Багратионовский район" статусом городского округа", N 439 "О наделении муниципального образования "Нестеровский район" статусом городского округа", N 440 "О наделении муниципального образования "Краснознаменский район"
<4> См.: Закон Свердловской области от 25 октября 2004 г. N 153-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования "Красноуфимский район" и наделении его статусом городского округа" // Областная газета. 2004. Октябрь. N 292 - 293; Закон Свердловской области от 25 октября 2004 г. N 156-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования "Алапаевский район" и наделении его статусом городского округа" // Областная газета. 2004. Октябрь. N 292 - 293; Закон Свердловской области от 25 октября 2004 г. N 157-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования "Каменский район" и наделении его статусом городского округа" // Областная газета. 2004. Октябрь. N 292 - 293.
На основании ч. 1 ст. 85 Закона без согласия населения проводились мероприятия и по наделению статусом городского поселения или городского округа городов, входивших ранее в состав единого муниципального образования в качестве его составных частей (абз. 9 ч. 3 ст. 84).
Во-вторых, основания изменения границ и преобразования муниципальных образований в переходный период, закреплявшиеся исключительно в ч. 3 ст. 84 Закона, недостаточно полно охватывали возникавшие на практике ситуации. Территориальные мероприятия, проводимые на иных основаниях, и здесь рассматривались как установление границ и наделение соответствующим статусом муниципального образования в соответствии с ч. 1 ст. 85 Закона, а сами муниципальные образования - как вновь образованные.
Так, в силу буквального толкования абз. 3 ч. 3 ст. 84 Закона наделение городских населенных пунктов статусом городского округа рассматривалось в качестве преобразования лишь в отношении пунктов, расположенных в границах района, являвшегося муниципальным образованием на 8 октября 2003 г. Закрепление же за городами, не входившими ранее в состав районов (как правило, города республиканского, краевого, областного значения (подчинения), статуса городского округа рассматривалось не как преобразование, а как первичное наделение статусом и осуществлялось без согласия населения <1>.
--------------------------------
<1> Определения ВС РФ от 14 ноября 2007 г. N 88-Г07-17 (г. Томск), от 31 августа 2005 г. N 53- Г05-32 (г. Лесосибирск Красноярского края), от 18 августа 2004 г. N 71-Г04-17 (г. Пионерский Калининградской обл.).
В-третьих, во многих случаях без учета мнения населения осуществлялось фактическое изменение границ территории и ранее существовавших муниципальных образований: в
отсутствие утвержденных границ такие изменения расценивались в качестве их установления<1>.
Этому способствовало широкое толкование ч. 1 ст. 85 Закона как закреплявшей самостоятельную процедуру установления границ и наделения соответствующим статусом, вне системной связи с ч. 3 ст. 84 Закона.
--------------------------------
<1> См.: Определения ВС РФ от 22 июня 2005 г. N 30-Г05-2 (Кубинское сельское поселение Карачаево-Черкесской Республики), от 1 июня 2005 г. N 56-Г05-3 (Артемовский городской округ Приморского края), от 21 сентября 2005 г. N 45-Г05-28 (Камышловский район Свердловской области).
Яркий пример тому - выделение в межселенную территорию порта Ванино (Хабаровский край), входившего на протяжении многих десятилетий в состав территории рабочего поселка Ванино, обусловившего его возникновение и развитие. Посредством данного мероприятия Хабаровский край ослабил экономическую базу городского поселения Ванино и, напротив, усилил "районное" звено местного самоуправления.
Хабаровский краевой суд не принял в качестве доказательства вхождения порта Ванино в состав рабочего поселка такие документы, как решения исполкома Совгаванского городского Совета депутатов трудящихся от 25 апреля 1952 г. N 09 (об отводе территории и акватории для строительства порта Ванино) и от 6 марта 1958 г. N 84 (об отнесении населенного пункта Ванино к
категории рабочего поселка), решение исполкома Хабаровского краевого Совета депутатов трудящихся от 5 июня 1958 года N 238 (о выделении поселка порта Ванино из городской черты города Советская Гавань и отнесении его к категории рабочих поселков), так как они не касались вопросов установления границ поселка Ванино. Были отвергнуты судом и решение малого Совета Ванинского районного Совета народных депутатов от 31 июля 1992 г. N 88 об утверждении границ рабочего поселка Ванино, постановление главы Ванинского района от 18 апреля 2001 г. N 193 об утверждении границ населенных пунктов района, в том числе рабочего поселка Ванино, так как, по его мнению, они принимались с нарушением компетенции. В то же время суд признал обоснованными доводы представителей Законодательной Думы Хабаровского края, пояснивших, что до принятия оспариваемого Закона нормативные правовые акты органов государственной власти Хабаровского края, устанавливающие границы рабочего поселка Ванино как
административно-территориальной единицы и как муниципального образования, не принимались, его границы установлены впервые<1>.
--------------------------------
<1>Решение Хабаровского краевого суда от 20 марта 2009 г. по делу N 3-53/09 и Определение ВС РФ от 3 июня 2009 г. N 58-Г09-7.
См. также: решение Московского областного суда от 16 декабря 2005 г. (поселок Томилино); Определение ВС РФ от 12 марта 2008 г. N 4-Г08-4 (городское поселение Наро-Фоминск).
Кроме того, новизна классификации видов муниципальных образований позволяла субъектам РФ использовать полномочие по наделению статусом городского, сельского поселения, городского округа в отношении ранее существовавших муниципальных образований.
К примеру, в Ленинградский областной суд обратился В. с заявлением об оспаривании областного Закона "Об установлении границ и наделении статусом городского поселения МО г. Гатчина".
Устав муниципального образования "Город Гатчина" Ленинградской области был утвержден решением Представительного Собрания - муниципалитета г. Гатчины от 14 августа 1996 г., зарегистрирован Приказом Ленинградской областной регистрационной палаты М0/7 N 51 от 29 августа 1996 г. Однако судом отвергнуто утверждение заявителя о том, что город Гатчина областным законом 2004 г. был повторно наделен статусом городского поселения. На основании переходных положений и в связи с проводимой муниципальной реформой муниципальное образование "Город Гатчина" впервые наделено статусом городского поселения.
Не согласился суд и с заявителем в том, что в результате принятия областного закона фактически занижен статус г. Гатчины, соответствовавшего критериям городского округа. Суд подчеркнул, что право решения вопроса о том, приобретет ли муниципальное образование статус городского округа или городского поселения, предоставлено субъекту РФ <1>.
--------------------------------
<1>Решение Ленинградского областного суда от 11 ноября 2005 г. по делу N 3-114/2005.
Особую роль переходные положения сыграли в судьбе небольших населенных пунктов, являвшихся до 8 октября 2003 г. внутригородскими муниципальными образованиями. В силу буквального толкования абз. 5 - 8 ч. 3 ст. 84 Закона их упразднение с последующим включением в состав городских поселений, городских округов происходило без волеизъявления граждан <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Определения ВС РФ от 22 июня 2005 г. N 74-Г05-5 (городской округ Якутск), от 31 августа 2005 г. N 53-Г05-32 (городской округ Лесосибирск Красноярского края), от 5 апреля 2006 г. N 11-Г06-2 (городской округ Казань); решение Верховного суда КабардиноБалкарской Республики от 25 мая 2005 г. (городской округ Махачкала).
Другими словами, переходными положениями субъектам Российской Федерации была предоставлена возможность без согласования с населением создать схему муниципальнотерриториального устройства, соответствующую их собственным представлениям и обеспечивающую по сути управляемость муниципальными образованиями.
Свою позицию по проблеме учета мнения населения при проведении мероприятий по
муниципально-территориальному устройству выразил Конституционный Суд Российской Федерации. В Определении от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П <1> он отметил, что положения п. 1 ч. 1 и ч. 3 ст. 85 устанавливают различного рода обеспечительные меры по реализации положений ч. 3 ст. 84 и как таковые не могут рассматриваться как не предполагающие учет мнения населения
при изменении границ и преобразовании муниципальных образований. При этом ч. 3 ст. 84 и ч. 3 ст. 85 Закона предполагают, что в случаях изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, и преобразования муниципальных образований требуется учет мнения населения соответствующих территорий, выраженного в установленной форме. Иное означало бы, что на предусмотренные в указанных статьях случаи не распространяется действие универсального принципа, гарантированного ст. 131 (ч. 2)
Конституции Российской Федерации и относящегося к самому существу местного самоуправления. В резолютивной части определения Суд указал, что "...при установлении и изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, при преобразовании и (или) упразднении муниципальных образований необходим учет мнения населения соответствующих муниципальных образований".
--------------------------------
<1>Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П "По жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов КабардиноБалкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве КабардиноБалкарской Республики", "О статусе и границах муниципальных образований в КабардиноБалкарской Республике" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 5.
Однако позиция Суда была выражена со значительным опозданием: к этому моменту (2007 г.) мероприятия по территориальной организации местного самоуправления во многих субъектах Федерации были завершены <1>.
--------------------------------
<1> Не последовало и пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам в отношении ранее вынесенных судебных постановлений. Согласно ст. 392 ГПК РФ основанием для пересмотра является признание Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции России закона, примененного в конкретном деле. Приведенное решение Конституционного Суда РФ, вынесенное в форме определения, такого признания не предполагало.
Субъектам Федерации были предоставлены широкие полномочия по формированию органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований (п. 2 и п. 7 ч. 1 ст. 85) несмотря на конституционное положение о самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления, закрепленные в основных положениях Закона принципы его реализации. При этом широкое толкование понятия вновь образованного муниципального образования, обусловленное отмеченными особенностями территориальноорганизационных мероприятий, позволило субъектам РФ использовать данные полномочия в отношении огромного количества муниципальных образований.
В частности, за субъектами РФ закреплялось полномочие по установлению численности и сроков полномочий представительных органов первого созыва, а в отношении муниципальных районов - и порядка формирования представительных органов первого созыва. Субъекты РФ определяли сроки полномочий глав вновь образованных муниципальных образований, а также обладали правом установить порядок их избрания на первый срок полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления в случае непроведения референдума (схода) граждан по данным вопросам. Наконец, в случае назначения главы местной администрации муниципального района, городского округа по контракту субъектам Федерации было предоставлено право увеличить норму своего представительства в конкурсной комиссии по сравнению с основными положениями Закона (1/2 вместо 1/3).
Кроме того, в силу прямого указания Закона (ч. 1 ст. 84) в соответствии со ст. 85 происходило и формирование органов местного самоуправления преобразованных муниципальных
образований, а также муниципальных образований, изменение границ которых повлекло увеличение численности населения более чем на 10%.
Таким образом, переходные положения Закона позволили субъектам РФ не только "перекроить муниципальную карту" без учета мнения населения, но и оказать значительное влияние на структуру и состав органов муниципальных образований, провести выборы, а в отношении некоторых из них - перевыборы представительного органа и главы муниципального образования.
3. В силу привлекательности возможности воздействия на муниципально-территориальное устройство, структуру и состав органов местного самоуправления отдельные субъекты Федерации использовали свои полномочия за пределами установленных сроков проведения организационных мероприятий <1>.
--------------------------------
<1> Закон (ч. 1 и ч. 3 ст. 85) устанавливал следующие сроки принятия законов субъектов: установление границ муниципальных образований и наделение статусом - до 1 марта 2005 г.; установление численности представительных органов и сроков их полномочий - до 31 марта 2005 г., закрепление порядка избрания глав муниципальных образований, статуса указанной должности в структуре органов местного самоуправления - до 31 мая 2005 г.
Так, по результатам затянувшегося спора Законом Калининградской области от 3 июля 2008 г, т.е. по истечении трех (!) лет с момента окончания срока принятия актов по данному вопросу, Балтийский городской округ был наделен статусом муниципального района и на указанной территории образовано три поселения (Балтийское и Приморское городские поселения, сельское поселение Дивное), установлены границы названных поселений и решены вопросы формирования представительных органов первого созыва и главы вновь образованных поселений
<1>.
--------------------------------
<1> Закон Калининградской области от 3 июля 2008 г. N 274 "Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования "Балтийский городской округ" // Калининградская правда. 2008. Июль. N 124.
Калининградский областной суд не усмотрел нарушения сроков принятия областного закона. При этом особого внимания заслуживает логика рассуждений (или ее отсутствие (?!)) судьи С.И. Костикова. "Действительно, - отмечает он в мотивировочной части решения суда, - в ч. 1 ст. 85 названного выше Федерального закона определены даты, до наступления которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны решить определенные законом вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в Российской Федерации,
однако таким образом законодатель определил предельные сроки, что не исключает
возможность принятия соответствующих решений до истечения установленных сроков, к тому же определенные в законе сроки давно истекли (выделено нами. - О.Б.)"<1>.
--------------------------------
<1> См. также: Определения ВС РФ от 2 августа 2006 г. по делу N 33-Г06-12, от 25 января 2006 г. N 64-Г05-17, от 21 мая 2008 г. N 71-Г08-9. В ряде случаев ВС РФ, напротив, признавал незаконными законы субъектов Федерации, принятые после 1 марта 2005 г. (см., например, Постановление Президиума ВС РФ от 13 декабря 2006 г. N 38пв06).
Таким образом, при высоком демократическом потенциале основных положений Закона, предоставляющих широкие возможности непосредственного осуществления населением местного самоуправления, его переходные положения основываются на прямо противоположных началах, позволивших провести субъектам Российской Федерации организационные мероприятия с минимальным участием населения. Это позволило создать условия для обеспечения управляемости муниципальными образованиями. Однако данная цель была достигнута невероятно высокой ценой: нарушением конституционных правомочий граждан по выражению мнения в случае изменения границ территории осуществления местного самоуправления, по самостоятельному определению ими структуры органов местного